Euroopan parlamentti 2014-2019 Oikeudellisten asioiden valiokunta 8.11.2016 KANSALLISEN PARLAMENTIN PERUSTELTU LAUSUNTO TOISSIJAISUUSPERIAATTEESTA Asia: Italian senaatin perusteltu lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu teksti) (COM(2016)0270 C8-0173/2016 2016/0133(COD)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Italian senaatti on antanut oheisen perustellun lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta asetukseksi. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. NP\1108222.docx PE592.432v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
TASAVALLAN SENAATTI XVII VAALIKAUSI LIITE Asiakirja XVIII nro 156 ENSIMMÄISEN PYSYVÄN VALIOKUNNAN PÄÄTÖSLAUSELMA (Perustuslailliset asiat, neuvoston puheenjohtajuuteen liittyvät asiat sekä sisäasiat, valtion ja julkisen hallinnon yleinen lainsäädäntö) Esittelijä: MAZZONI hyväksytty istunnossa 5. lokakuuta 2016 ANNETTU EHDOTUKSESTA EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI KOLMANNEN MAAN KANSALAISEN TAI KANSALAISUUDETTOMAN HENKILÖN JOHONKIN JÄSENVALTIOON JÄTTÄMÄN KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA KOSKEVAN HAKEMUKSEN KÄSITTELYSTÄ VASTUUSSA OLEVAN JÄSENVALTION MÄÄRITTÄMISPERUSTEIDEN JA -MENETTELYJEN VAHVISTAMISESTA (UUDELLEENLAADITTU TEKSTI (COM(2016)0270) työjärjestyksen 144 artiklan 1 ja 6 kohdan nojalla toimitettu neuvoston puheenjohtajalle tiedoksi 17. lokakuuta 2016. PE592.432v01-00 2/2 NP\1108222.docx
Valiokunta, joka on tarkastellut asetusehdotusta työjärjestyksen 144 artiklan 1 ja 6 kohdan nojalla, ottaa huomioon, että ehdotus koskee kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (Dublin III -asetus) uudelleen laatimista; muistuttaa, että Euroopan komissio antoi 6. huhtikuuta 2016 Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevan tiedonannon (COM(2016)0197), joka koskee kokonaisstrategiaa kestävän järjestelmän luomiseksi turvapaikanhakijoista vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä varten, Eurodac-järjestelmän lujittamiseksi sekä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) vahvistamiseksi. Euroopan komissio korostaa tiedonannossa, että on luovuttava järjestelmästä, jolla joillekin jäsenvaltioille annetaan suhteeton vastuu ja joka edistää hallitsematonta liikkumista muihin jäsenvaltioihin; kyseisen uudistamissuunnitelman mukaisesti komissio esitti 4. toukokuuta 2016 kolmen ehdotuksen paketin, joka koskee asetuksen (EU) N:o 604/2013 (niin sanottu Dublin III -asetus) uudistamista (COM(2016)0270), 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 603/2013 (Eurodac-asetus) uudistamista (COM(2016)0272) sekä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta 19. toukokuuta 2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 439/2010 uudistamista (COM(2016)0271) ja joka määritettiin ensimmäiseksi askeleksi kohti Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kattavaa uudistusta; Euroopan komissio esitti 13. heinäkuuta 2016 lisäpaketin, johon sisältyy neljä seuraavaa ehdotusta, joilla saatetaan päätökseen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistus: ehdotus, joka koskee kansainvälistä suojelua koskevan yhteisen menettelyn luomista (COM(2016)0467); ehdotus, joka koskee kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi määrittämistä koskevan direktiivin uudistamista (COM(2016)0466); ehdotus, joka koskee vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin tarkistamista, jotta voidaan lisätä turvapaikanhakijoiden kotoutumismahdollisuuksia ja vähentää turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista (COM(2016)0465); ehdotus, joka koskee jäsennellyn uudelleensijoittamiskehyksen määrittämistä, jotta voidaan kehittää laillisia muuttoväyliä EU:hun sekä vähentää asteittain laittoman maahanmuuton houkuttelevuutta (COM(2016)0468); ottaa huomioon, että NP\1108222.docx 3/3 PE592.432v01-00
voimassa olevan Dublin III -asetuksen perusperiaate on, että päävastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä on se jäsenvaltio, jolla on ollut suurin rooli hakijan maahantulossa tai oleskelussa. Vastuun määrittelyssä huomionarvoisia seikkoja (tärkeysjärjestyksessä) ovat perhesyyt, hiljattain saatu viisumi tai oleskelulupa jäsenvaltiossa ja se, onko hakija saapunut EU:hun laittomasti vai laillisesti. Erityisesti 13 artiklassa säädetään, että jos todisteiden tai aihetodisteiden perusteella voidaan todeta, että hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Tämä vastuu päättyy kuitenkin 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui; Euroopan komissio korostaa, että nykyisen Dublin-järjestelmän avulla ei voida varmistaa turvapaikanhakijoita koskevan vastuun kestävää jakamista koko Euroopan unionissa ja että tällä hetkellä ainoastaan tietyt jäsenvaltiot joutuvat käsittelemään huomattavan enemmistön unioniin saapuvista turvapaikanhakijoista, minkä seurauksena on suuri paine niiden turvapaikkajärjestelmien suorituskyvylle sekä Euroopan unionin lainsäädännön puutteellinen noudattaminen. Erityisesti komissio nostaa nykyisen lainsäädännön heikkouksista ja puutteista esille vastuussa olevan valtion määrittämisen monimutkaisuuden ja etenkin vastuun siirtämistä jäsenvaltioiden välillä koskevien prosessien hitauden; Euroopan komissio on käyttänyt teettämiään ulkoisia tutkimuksia nykyisen Dublinjärjestelmän arvioinnissa ehdotuksen valmistelua varten. Tärkeimmät ilmenneet seikat koskevat pääasiassa runsasta edelleen liikkumista siitä jäsenvaltiosta, johon on ensin saavuttu, muihin jäsenvaltioihin. Edelleen liikkumisen vuoksi samanaikaisten turvapaikkahakemusten lukumäärä on kasvanut: vuonna 2014 turvapaikanhakijoista 24 prosenttia oli jo jättänyt hakemuksen muihin jäsenvaltioihin. Näin ollen on todettu, että jäsenvaltioiden välisiä siirtoja koskevan asetuksen vaatimuksia on sovellettu vain vähän, sillä hakijat ovat voineet jättää hakemuksen (tai jättää hakemuksen uudelleen) haluamaansa kohdejäsenvaltioon. Ilmiö johtuu suurelta osin siitä, että nykyisessä Dublin III -asetuksessa jätetään huomiotta jäsenvaltioiden vastaanottokyky erityisesti muuttopaineiden kasvaessa ja sälytetään ulkorajajäsenvaltioille kohtuuttoman paljon vastuuta soveltamalla useimmissa tapauksissa ensimmäisen tulomaan perustetta. Perhesiteisiin liittyviä perusteita käytettiin harvoin lähinnä sen vuoksi, että perheen jäljittäminen tai asiakirjatodisteiden hankkiminen perhesiteistä on vaikeaa; komissio on kuullut jäsenvaltioita, joista osa kannatti kiinteää, osuuksien määrittämiseen perustuvaa turvapaikanhakijoiden jakojärjestelmää, kun taas toiset puolsivat nykyisen järjestelmän ja myös ensimmäisen tulomaan vastuuta luvattomassa maahantulossa koskevan perusteen säilyttämistä ja yksinkertaistamista; kyseisessä asetusehdotuksessa esitetyt tärkeimmät muutokset koskevat ensimmäisen maahantulovaltion vastuuta koskevan menettelyn vahvistamista tasapainottamalla sitä automaattisella korjaavalla jakomekanismilla, joka käynnistyy tilanteissa, joissa jäsenvaltiot joutuvat käsittelemään suhteettoman suurta turvapaikanhakijoiden määrää; ottaa huomioon erityisesti, että asetusehdotuksen PE592.432v01-00 4/4 NP\1108222.docx
(Dublin-asetuksen) uudessa 3 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ennen vastuujäsenvaltion määrittämisprosessin alkamista on tarkistettava, puuttuvatko hakemukselta käsiteltäväksi ottamisen edellytykset sillä perusteella, että hakija on tullut maahan ensimmäisestä turvapaikkamaasta tai turvallisesta kolmannesta maasta, jolloin hakija on palautettava; uudessa 4 artiklassa selvennetään, että jäsenvaltion alueelle luvattomasti tulleen hakijan on jätettävä hakemus jäsenvaltioon, johon he ovat ensiksi tulleet, ja tehtävä yhteistyötä kyseisen valtion tunnistamiseksi. Tältä osin uudessa 6 artiklassa korostetaan, että hakijalla ei ole oikeutta valita turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavaa jäsenvaltiota; uudessa 5 artiklassa säädetään, että hakijalla ei ole asetuksen mukaisten menettelyjen aikana oikeutta 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU 14 19 artiklassa säädettyihin vastaanotto-olosuhteisiin, joihin kuuluu pääsy työmarkkinoille ja alaikäisten lasten pääsy koulujärjestelmään, missään muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa hänen edellytetään olevan saapuvilla; uudella 9 artiklalla poistetaan säännös, jonka mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon saatavilla olevat todisteet hakijan perheenjäsenten, sukulaisten tai muiden omaisten oleskelusta jonkin jäsenvaltion alueella. Toisaalta 2 artiklassa annettua perheenjäsenen määritelmää laajennetaan sisällyttämällä siihen hakijan sisarus tai sisarukset sekä perhesiteet, jotka on solmittu alkuperämaasta lähdön jälkeen mutta ennen saapumista jäsenvaltion alueelle; uudella 15 artiklalla poistetaan lauseke, jonka mukaan ensimmäisen maahantulovaltion vastuu päättyy 12 kuukauden kuluttua luvattomasta rajan ylittämisestä, sekä lauseke, joka koskee vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä vähintään viiden kuukauden yhtäjaksoisen luvattoman oleskelun perusteella; uudessa 34 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa perustetaan korjaava jakomekanismi, joka koskee vastuunjakoa jäsenvaltioiden välillä ja hakijoiden nopeaa pääsyä kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevien menettelyjen piiriin tilanteissa, joissa jokin jäsenvaltio on asetuksen nojalla vastuussa suhteettoman suuresta määrästä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Mekanismia aletaan soveltaa automaattisesti, kun automaattinen järjestelmä osoittaa, että jäsenvaltion kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä, joiden käsittelystä jäsenvaltio on vastuussa ja joihin lisätään tosiasiallisesti uudelleensijoitettujen henkilöiden määrä, ylittää 150 prosenttia viiteperusteen mukaisesti lasketusta viiteluvusta. Euroopan unionin turvapaikkavirasto vahvistaa viiteperusteen, ja sen on mukautettava viiteperustetta ja siihen sovellettavien kriteerien (väkiluku ja bruttokansantuote) lukuarvoja vuosittain Eurostatin tilastojen perusteella. Jäsenvaltiot voivat väliaikaisesti olla osallistumatta korjaavaan jakomekanismiin 12 kuukauden ajan, mutta tätä vastaan jäsenvaltioiden on suoritettava 250 000 euron suuruinen maksu kustakin hakijasta jäsenvaltioille, joiden on määritetty olevan vastuussa hakemuksen käsittelystä; ottaa lisäksi huomioon 24. joulukuuta 2012 annetun lain nro 234 6 pykälän 4 momentin nojalla 25. heinäkuuta 2016 annetun hallituksen kertomuksen; NP\1108222.docx 5/5 PE592.432v01-00
ottaa erityisesti huomioon, että hallituksen mukaan ehdotus on kansalliselta merkitykseltään erityinen Euroopan unionin säädös ja että kertomuksessa esitetty ehdotuksen arviointi on kokonaisuudessaan kielteinen ja siinä osoitetaan, että ehdotus ei edistä maahantulijoiden oikeudenmukaista jakoa jäsenvaltioiden välillä vaan pikemminkin vahvistaa ja laajentaa monelta osin ensimmäisen tulomaan perustetta ja lisää rajavaltioiden, kuten Italian, vaikeuksia; ja vastustaa ehdotusta. Asiakirjassa esitetään seuraavat toissijaisuus- ja oikeasuhtaisuusperiaatteiden noudattamisen kannalta ongelmalliset kohdat: jäsenvaltiot eivät voi toteuttaa riittävällä tavalla ehdotuksen tavoitteita, jotka koskevat oikeudenmukaisen vastuunjaon aikaansaamista jäsenvaltioiden välillä erityisesti kriisitilanteissa sekä puuttumista kolmansien maiden kansalaisten siirtymiseen jäsenvaltiosta toiseen. Säädetyillä toimenpiteillä ja mekanismeilla ei kuitenkaan voida vastata nykyisiin muuttoliikeilmiöihin, kuten Euroopan tilanteeseen, kokonaisuudessaan, ja ehdotettujen muutosten kokonaisvaikutukset eivät edistä kahden edellä mainitun tavoitteen saavuttamista; ehdotuksen uudessa 3 artiklassa säädetty velvoite, joka koskee hakemuksen käsiteltäväksi ottamisen edellytysten arviointia ennen Dublin-prosessin käynnistämistä, jos hakija on tullut maahan turvallisesta kolmannesta maasta tai ensimmäisestä turvapaikkamaasta, enteilee niiden hakemusten määrän huomattavaa kasvua, joita ensimmäisen maahantulomaan, kuten Italian, on käsiteltävä. Lisäksi tällainen mekanismi lisäisi tapauksia, joissa Italiasta tulee vastuujäsenvaltio, mistä olisi seurauksia myös vastaanoton kestoon sekä niiden henkilöiden palauttamisen kestoon, jotka eivät ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun. Kyseinen tilanteen heikentyminen johtaisi ehdotuksen tavoitteen vastaisiin seurauksiin; uudessa alaikäisiä koskevassa 10 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jos perheenjäseniä ei ole, hakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa alaikäinen on jättänyt ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, paitsi jos tämä ei ole alaikäisen edun mukaista ja jos tilanteessa, jossa turvapaikkahakemus on jätetty useampaan jäsenvaltioon, vastuu määrätään sille jäsenvaltiolle, johon ensimmäinen hakemus on jätetty. Katsoo tältä osin ottavansa huomioon niiden alaikäisten edut, jotka on määrätty sen jäsenvaltion vastuulle, jossa alaikäinen oleskelee hakemuksen jättämisen hetkellä; uudessa 15 artiklassa tehdyt muutokset, joilla poistetaan lauseke, joka koskee sen jäsenvaltion, johon on ensin tultu laittomasti, vastuun lakkaamista 12 kuukauden kuluttua, ja säännös, jolla vastuujäsenvaltio määritetään vähintään viiden kuukauden yhtäjaksoisen luvattoman oleskelun perusteella, sekä jäsenvaltion vastuun päättymistä, jos henkilö poistuu vapaaehtoisesti jäsenvaltion alueelta tietyksi ajaksi, koskevan 19 artiklan poistaminen ja uudessa 3 artiklan 5 kohdassa säädetty yksinomainen jatkuva vastuu ovat toimenpiteitä, jotka vahvistavat ja laajentavat ensimmäisen tulomaan perustetta, jonka on myös asetusehdotuksessa katsottu osaltaan PE592.432v01-00 6/6 NP\1108222.docx
ylikuormittavan rajavaltioita vastaanoton, ennalta tunnistamisen ja palautusten käsittelyn osalta ja joka on näin ollen ehdotuksen tavoitteiden vastainen. Katsoo kuitenkin tarpeelliseksi tarkastella ehdotusta, jotta voidaan saada aikaan vastuujäsenvaltion määrittämismenettelyt, joissa etusijalla on ensimmäisen tulomaan perusteen sijaan jakoperuste, jossa otetaan huomioon turvapaikanhakijoiden vastaanottovaltion koko, varallisuus ja kapasiteetti; katsoo ehdotuksen 34 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitetun korjaavan jakomekanismin osalta, että on tarpeen alentaa merkittävästi siirtomekanismin käynnistämisen kynnyslukua sekä poistaa mahdollisuus korvata mekanismiin osallistuminen maksulla, jotta ehdotuksessa asetettu turvapaikanhakijoiden oikeudenmukaista jakautumista jäsenvaltioihin koskeva tavoite voidaan saavuttaa tehokkaasti. Tältä osin merkittäviä epäselvyyksiä aiheuttaa myös uuden 35 artiklan 4 kohta, jossa vaaditaan, että perustettava Euroopan unionin turvapaikkavirasto määrittää viiteperusteen kullekin jäsenvaltiolle turvapaikanhakijoiden jakamiseksi korjaavan jakomekanismin perusteella ja mukauttaa viiteperustetta vuosittain Eurostatin tilastojen perusteella; toteaa myös, että vuosi jäsenvaltioiden välisen uudelleensijoittamishankkeen hyväksymisen jälkeen Italiasta muihin maihin siirrettyjen turvapaikanhakijoiden kokonaismäärä on edelleen kolme prosenttia tavoitteesta eli 1 196 henkilöä ennakoituun 39 600 henkilön kokonaismäärään nähden; Kreikasta on siirtynyt 12. heinäkuuta ja 27. syyskuuta 2016 välisenä aikana 2 242 henkilöä ja Italiasta vain 353 henkilöä; uudelleensijoittamissuunnitelma on näin ollen viivästynyt pahasti, sillä Euroopan unionin syyskuussa 2015 tekemien sitoumusten mukaan Italiasta, Kreikasta ja Unkarista oli tarkoitus siirtää 160 000 henkilöä muihin Euroopan valtioihin syyskuuhun 2017 mennessä. Tavoitteena on siirtää vähintään 6 000 henkilöä kuukaudessa. Vuotta myöhemmin määrä pysyy kuitenkin edelleen kolmessa prosentissa toivotusta kokonaismäärästä. Tällä hetkellä jäsenvaltioiden uudelleensijoittamisohjelmaa varten antamien paikkojen määrä on edelleen 13 585 (3 809 Italiaa varten ja 9 776 Kreikkaa varten); Euroopan komission uudistamisehdotuksessa esitetään, että sillä saavutetaan kaikki edellä mainitut tavoitteet ja korjataan ilmeisen epäonnistunut Dublin-järjestelmä, mutta siinä säilytetään Dublin-perusteiden tärkeysjärjestys lähes ennallaan ja otetaan käyttöön oikeudenmukaista vastuunjakoa jäsenvaltioiden välillä koskeva korjaava järjestelmä, jossa toistetaan nykyisten väliaikaisten siirtomekanismien ongelmat ja säädetän turvapaikanhakijoille useita velvoitteita (ja niiden rikkomisesta määrättävät seuraamukset) liikkumisen rajoittamiseksi Dublin-asetuksen sitomien valtioiden alueella; Euroopan komission 4. toukokuuta ilmoittama ehdotus Dublin-asetuksen uudistamiseksi ei todellisuudessa ole uudistus: muutamia menettelyjen parannuksia lukuun ottamatta turvapaikanhakijoiden siirtämistä mahdolliseen vastuujäsenvaltioon NP\1108222.docx 7/7 PE592.432v01-00
on hankaloitettu menettelyjen ylimääräisillä välivaiheilla; lukuun ottamatta perheenjäsenen määritelmän laajentamista mitään vastuujäsenvaltion määrittämistä koskevaa kriteeriä ei ole muutettu, kun taas korjaava jakomekanismi voi rakenteensa vuoksi johtaa sellaisiin epäonnistumisiin, joita on kohdattu väliaikaisissa siirtomekanismeissa; Dublin-asetuksen uudistamista koskevan ehdotuksen avulla ei näin ollen voida varmistaa komission lähtökohdaksi ilmoittamia tavoitteita eli vastuujäsenvaltion nopeaa määrittämistä ja näin ollen turvapaikanhakijan nopeaa pääsyä turvapaikkamenettelyjen piiriin, aiempaa oikeudenmukaisempaa vastuunjakoa jäsenvaltioiden välillä sekä väärinkäytösten ja turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumisen ehkäisemistä. PE592.432v01-00 8/8 NP\1108222.docx
NELJÄNNENTOISTA PYSYVÄN VALIOKUNNAN LAUSUNTO Valiokunta, joka on tarkastellut säädöstä, (EU-ASIAT) (Laatija: ROMANO) 28. syyskuuta 2016 ottaa huomioon, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteita koskevan 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (niin sanottu Dublin III -asetus) uudelleenlaatimista koskevan ehdotuksen asetukseksi tarkoituksena on yhdistää nykyiseen oikeudelliseen järjestelmään uusi korjaava jakomekanismi sellaisten tilanteiden käsittelemiseksi, joissa jäsenvaltioihin tulee suhteettoman suuri määrä turvapaikanhakijoita; muistuttaa, että Euroopan komissio antoi 6. huhtikuuta 2016 Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistamista koskevan tiedonannon (COM(2016)0197), joka koskee kokonaisstrategiaa kestävän järjestelmän luomiseksi turvapaikanhakijoista vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä varten, Eurodac-järjestelmän lujittamiseksi sekä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) vahvistamiseksi. Euroopan komissio korostaa tiedonannossa, että on luovuttava järjestelmästä, jolla joillekin jäsenvaltioille annetaan suhteeton vastuu ja joka edistää hallitsematonta liikkumista muihin jäsenvaltioihin; kyseisen uudistamissuunnitelman mukaisesti komissio esitti 4. toukokuuta 2016 kolmen ehdotuksen paketin, joka koskee asetuksen (EU) N:o 604/2013 (niin sanottu Dublin III -asetus) uudistamista (COM(2016)0270), 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 603/2013 (Eurodac-asetus) uudistamista (COM(2016)0272) sekä Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston perustamisesta 19. toukokuuta 2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 439/2010 uudistamista (COM(2016)0271) ja joka määritettiin ensimmäiseksi askeleksi kohti Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän kattavaa uudistusta; Euroopan komissio esitti 13. heinäkuuta 2016 lisäpaketin, johon sisältyy neljä seuraavaa ehdotusta, joilla saatetaan päätökseen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistus: ehdotus, joka koskee kansainvälistä suojelua koskevan yhteisen menettelyn luomista (COM(2016)0467); ehdotus, joka koskee kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi määrittämistä koskevan direktiivin uudistamista (COM(2016)0466); ehdotus, joka koskee vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin tarkistamista, jotta voidaan lisätä turvapaikanhakijoiden kotoutumismahdollisuuksia ja vähentää turvapaikanhakijoiden edelleen liikkumista (COM(2016)0465); ehdotus, joka koskee jäsennellyn uudelleensijoittamiskehyksen NP\1108222.docx 9/9 PE592.432v01-00
määrittämistä, jotta voidaan kehittää laillisia muuttoväyliä EU:hun sekä vähentää asteittain laittoman maahanmuuton houkuttelevuutta (COM(2016)0468); ottaa huomioon, että voimassa olevan Dublin III -asetuksen perusperiaate on, että päävastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä on se jäsenvaltio, jolla on ollut suurin rooli hakijan maahantulossa tai oleskelussa. Vastuun määrittelyssä huomionarvoisia seikkoja (tärkeysjärjestyksessä) ovat perhesyyt, hiljattain saatu viisumi tai oleskelulupa jäsenvaltiossa ja se, onko hakija saapunut EU:hun laittomasti vai laillisesti. Erityisesti 13 artiklassa säädetään, että jos todisteiden tai aihetodisteiden perusteella voidaan todetta, että hakija on ylittänyt jäsenvaltion rajan luvattomasti maitse, meritse tai lentoteitse kolmannesta maasta käsin, on kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa se jäsenvaltio, johon hän on tällä tavoin tullut. Tämä vastuu päättyy kuitenkin 12 kuukauden kuluttua päivästä, jona luvaton rajan ylittäminen tapahtui; toteaa Euroopan komission korostavan, että nykyisen Dublin-järjestelmän avulla ei voida varmistaa turvapaikanhakijoita koskevan vastuun kestävää jakamista koko Euroopan unionissa ja että tällä hetkellä ainoastaan tietyt jäsenvaltiot joutuvat käsittelemään huomattavan enemmistön unioniin saapuvista turvapaikan hakijoista, minkä seurauksena on suuri paine niiden turvapaikkajärjestelmien suorituskyvylle sekä Euroopan unionin lainsäädännön puutteellinen noudattaminen. Erityisesti komissio nostaa nykyisen lainsäädännön heikkouksista ja puutteista esille vastuussa olevan valtion määrittämisen monimutkaisuuden ja etenkin vastuun siirtämistä jäsenvaltioiden välillä koskevien prosessien hitauden; ottaa huomioon, että Euroopan komissio on käyttänyt ehdotuksen valmistelussa teettämiään ulkoisia tutkimuksia nykyisen Dublin-järjestelmän arviointiin. Tärkeimmät ilmenneet seikat koskevat pääasiassa runsasta edelleen liikkumista siitä jäsenvaltiosta, johon on ensin saavuttu, muihin jäsenvaltioihin. Edelleen liikkumisen vuoksi samanaikaisten turvapaikkahakemusten lukumäärä on kasvanut: vuonna 2014 turvapaikanhakijoista 24 prosenttia oli jo jättänyt hakemuksen muihin jäsenvaltioihin. Näin ollen on todettu, että jäsenvaltioiden välisiä siirtoja koskevan asetuksen vaatimuksia on sovellettu vain vähän, sillä hakijat ovat voineet jättää hakemuksen (tai jättää hakemuksen uudelleen) haluamaansa kohdejäsenvaltioon. Ilmiö johtuu suurelta osin siitä, että nykyisessä Dublin-asetuksessa jätetään huomiotta huomioon jäsenvaltioiden vastaanottokyky erityisesti muuttopaineiden kasvaessa ja sälytetään ulkorajajäsenvaltioille kohtuuttoman paljon vastuuta soveltamalla useimmissa tapauksissa ensimmäisen tulomaan perustetta. Perhesiteisiin liittyviä perusteita käytettiin harvoin lähinnä sen vuoksi, että perheen jäljittäminen tai asiakirjatodisteiden hankkiminen perhesiteistä on vaikeaa; ottaa huomioon, että komissio on kuullut jäsenvaltioita, joista osa kannatti kiinteää, osuuksien määrittämiseen perustuvaa turvapaikanhakijoiden jakojärjestelmää, kun taas toiset puolsivat nykyisen järjestelmän ja myös ensimmäisen tulomaan vastuuta luvattomassa maahantulossa koskevan perusteen säilyttämistä ja yksinkertaistamista; ottaa huomioon, että kyseisessä asetusehdotuksessa esitetyt tärkeimmät muutokset koskevat ensimmäisen maahantulovaltion vastuuta koskevan menettelyn vahvistamista tasapainottamalla sitä automaattisella korjaavalla jakomekanismilla, joka käynnistyy PE592.432v01-00 10/10 NP\1108222.docx
tilanteissa, joissa jäsenvaltiot joutuvat käsittelemään suhteettoman suurta turvapaikanhakijoiden määrää; ottaa huomioon erityisesti, että asetusehdotuksen (Dublin-asetuksen) uudessa 3 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ennen vastuujäsenvaltion määrittämisprosessin alkamista on tarkistettava, puuttuvatko hakemukselta käsiteltäväksi ottamisen edellytykset sillä perusteella, että hakija on tullut maahan ensimmäisestä turvapaikkamaasta tai turvallisesta kolmannesta maasta, jolloin hakija on palautettava; uudessa 4 artiklassa selvennetään, että jäsenvaltion alueelle luvattomasti tulleen hakijan on jätettävä hakemus jäsenvaltioon, johon he ovat ensiksi tulleet, ja tehtävä yhteistyötä kyseisen valtion tunnistamiseksi. Tältä osin uudessa 6 artiklassa korostetaan, että hakijalla ei ole oikeutta valita turvapaikkahakemuksen käsittelystä vastaavaa jäsenvaltiota; uudessa 5 artiklassa säädetään, että hakijalla ei ole asetuksen mukaisten menettelyjen aikana oikeutta 26. kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU 14 19 artiklassa säädettyihin vastaanotto-olosuhteisiin, joihin kuuluu pääsy työmarkkinoille ja alaikäisten lasten pääsy koulujärjestelmään, missään muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, jossa hänen edellytetään olevan saapuvilla; uudella 9 artiklalla poistetaan säännös, jonka mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon saatavilla olevat todisteet hakijan perheenjäsenten, sukulaisten tai muiden omaisten oleskelusta jonkin jäsenvaltion alueella. Toisaalta 2 artiklassa annettua perheenjäsenen määritelmää laajennetaan sisällyttämällä siihen hakijan sisarus tai sisarukset ja sisällyttämällä perhesiteet, jotka on solmittu alkuperämaasta lähdön jälkeen mutta ennen saapumista jäsenvaltion alueelle; uudella 15 artiklalla poistetaan lauseke, jonka mukaan ensimmäisen maahantulovaltion vastuu päättyy 12 kuukauden kuluttua luvattomasta rajan ylittämisestä, sekä lauseke, joka koskee vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä vähintään viiden kuukauden yhtäjaksoisen luvattoman oleskelun perusteella; uudessa 34 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa perustetaan korjaava jakomekanismi, joka koskee vastuunjakoa jäsenvaltioiden välillä ja hakijoiden nopeaa pääsyä kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevien menettelyjen piiriin tilanteissa, joissa jokin jäsenvaltio on asetuksen nojalla vastuussa suhteettoman suuresta määrästä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia. Mekanismia aletaan soveltaa automaattisesti, kun automaattinen järjestelmä osoittaa, että jäsenvaltion kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten määrä, joiden käsittelystä jäsenvaltio on vastuussa ja joihin lisätään tosiasiallisesti uudelleensijoitettujen henkilöiden määrä, ylittää 150 prosenttia viiteperusteen mukaisesti lasketusta viiteluvusta. Euroopan unionin turvapaikkavirasto vahvistaa viiteperusteen, ja sen on mukautettava NP\1108222.docx 11/11 PE592.432v01-00
viiteperustetta ja siihen sovellettavien kriteerien (väkiluku ja bruttokansantuote) lukuarvoja vuosittain Eurostatin tilastojen perusteella. Jäsenvaltiot voivat väliaikaisesti olla osallistumatta korjaavaan jakomekanismiin 12 kuukauden ajan, mutta tätä vastaan jäsenvaltioiden on suoritettava 250 000 euron suuruinen maksu kustakin hakijasta jäsenvaltioille, joiden on määritetty olevan vastuussa hakemuksen käsittelystä; ottaa huomioon 24. joulukuuta 2012 annetun lain nro 234 6 pykälän 4 momentin nojalla 25. heinäkuuta 2016 annetun hallituksen kertomuksen; ottaa huomioon erityisesti, että hallituksen mukaan ehdotus on kansalliselta merkitykseltään erityinen Euroopan unionin säädös ja että kertomuksessa esitetty ehdotuksen arviointi on kokonaisuudessaan kielteinen ja siinä osoitetaan, että ehdotus ei edistä maahantulijoiden oikeudenmukaista jakoa jäsenvaltioiden välillä vaan pikemminkin vahvistaa ja laajentaa monelta osin ensimmäisen tulomaan perustetta ja lisää rajavaltioiden, kuten Italian, vaikeuksia; esittää toimivaltansa puitteissa ehdotuksen vastaisia huomioita ja seuraavat arviot: oikeusperustaksi on asianmukaisesti määritetty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 2 kohdan e alakohta, jossa säädetään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamisesta toimenpiteissä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät perusteet ja menettelyt turvapaikkaa tai toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion ratkaisemiseksi. Oikeusperusta oli sama myös uudistettavassa asetuksessa (EU) N:o 604/2013; toissijaisuus- ja oikeasuhtaisuusperiaatteisiin liittyy sen sijaan erittäin ongelmallisia kohtia, jotka esitetään seuraavassa: jäsenvaltiot eivät voi toteuttaa riittävällä tavalla ehdotuksen tavoitteita, jotka koskevat oikeudenmukaisen vastuunjaon aikaansaamista jäsenvaltioiden välillä erityisesti kriisitilanteissa sekä puuttumista kolmansien maiden kansalaisten siirtymiseen jäsenvaltiosta toiseen. Säädetyillä toimenpiteillä ja mekanismeilla ei kuitenkaan voida vastata nykyisiin muuttoliikeilmiöihin, kuten Euroopan tilanteeseen, kokonaisuudessaan, ja ehdotettujen muutosten kokonaisvaikutukset eivät edistä kahden edellä mainitun tavoitteen saavuttamista; ehdotuksen uudessa 3 artiklassa säädetty velvoite, joka koskee hakemuksen käsiteltäväksi ottamisen edellytysten arviointia ennen Dublin-prosessin käynnistämistä, jos hakija on tullut maahan turvallisesta kolmannesta maasta tai ensimmäisestä turvapaikkamaasta, enteilee niiden hakemusten määrän huomattavaa kasvua, joita ensimmäisen maahantulomaan, kuten Italian, on käsiteltävä. Lisäksi tällainen mekanismi lisäisi tapauksia, joissa Italiasta tulee vastuujäsenvaltio, mistä olisi seurauksia myös vastaanoton kestoon sekä niiden henkilöiden palauttamisen kestoon, jotka eivät ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun. Kyseinen tilanteen heikentyminen johtaisi ehdotuksen tavoitteen vastaisiin seurauksiin; PE592.432v01-00 12/12 NP\1108222.docx
uudessa alaikäisiä koskevassa 10 artiklan 5 kohdassa säädetään, että jos perheenjäseniä ei ole, hakemuksen käsittelystä on vastuussa se jäsenvaltio, jossa alaikäinen on jättänyt ensimmäisen kerran kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, paitsi jos tämä ei ole alaikäisen edun mukaista ja jos tilanteessa, jossa turvapaikkahakemus on jätetty useampaan jäsenvaltioon, vastuu määrätään sille jäsenvaltiolle, johon ensimmäinen hakemus on jätetty. Katsoo tältä osin ottavansa huomioon niiden alaikäisten edut, jotka on määrätty sen jäsenvaltion vastuulle, jossa alaikäinen oleskelee hakemuksen jättämisen hetkellä; uudessa 15 artiklassa tehdyt muutokset, joilla poistetaan lauseke, joka koskee sen jäsenvaltion, johon on ensin tultu laittomasti, vastuun lakkaamista 12 kuukauden kuluttua, ja säännös, jolla vastuujäsenvaltio määritetään vähintään viiden kuukauden yhtäjaksoisen luvattoman oleskelun perusteella, sekä jäsenvaltion vastuun päättymistä, jos henkilö poistuu vapaaehtoisesti jäsenvaltion alueelta tietyksi ajaksi, koskevan 19 artiklan poistaminen ja uudessa 3 artiklan 5 kohdassa säädetty yksinomainen jatkuva vastuu ovat toimenpiteitä, jotka vahvistavat ja laajentavat ensimmäisen tulomaan perustetta, jonka on myös asetusehdotuksessa katsottu osaltaan ylikuormittavan rajavaltioita vastaanoton, ennalta tunnistamisen ja palautusten käsittelyn osalta ja joka on näin ollen ehdotuksen tavoitteiden vastainen. Katsoo kuitenkin tarpeelliseksi tarkastella ehdotusta, jotta voidaan saada aikaan vastuujäsenvaltion määrittämismenettelyt, joissa etusijalla on ensimmäisen tulomaan perusteen sijaan jakoperuste, jossa otetaan huomioon turvapaikanhakijoiden vastaanottovaltion koko, varallisuus ja kapasiteetti; katsoo ehdotuksen 34 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitetun korjaavan jakomekanismin osalta, että on tarpeen alentaa merkittävästi siirtomekanismin käynnistämisen kynnyslukua sekä poistaa mahdollisuus korvata mekanismiin osallistuminen maksulla, jotta ehdotuksessa asetettu turvapaikanhakijoiden oikeudenmukaista jakautumista jäsenvaltioihin koskeva tavoite voidaan saavuttaa tehokkaasti. Tältä osin merkittäviä epäselvyyksiä aiheuttaa myös uuden 35 artiklan 4 kohta, jossa vaaditaan, että perustettava Euroopan unionin turvapaikkavirasto määrittää viiteperusteen kullekin jäsenvaltiolle turvapaikanhakijoiden jakamiseksi korjaavan jakomekanismin perusteella ja mukauttaa viiteperustetta vuosittain Eurostatin tilastojen perusteella. Valiokunta tarkastelee näin ollen mahdollisuutta antaa perusteltu kielteinen lausunto SEUTsopimuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti. NP\1108222.docx 13/13 PE592.432v01-00