SOSIAALISEN KUNTOUTUKSEN SELVITYSTYÖ

TAMPEREEN KAUPUNKI Työllisyydenhoidon palveluyksikkö SOSIAALISEN KUNTOUTUKSEN SELVITYSTYÖ Loppuraportti 10.9.2013 Mikko Kesä, Innolink Research Oy Riitta Kinnunen, Sosiaalikehitys Mika Ala-kauhaluoma, Kuntoutussäätiö Oy Anna Laiho, Innolink Research Oy Jan-Erik Müller, Innolink Research Oy Minna Joutsen, Innolink Research Oy Kuntoutussäätiö

2 (278) 1. SELVITYKSEN TAUSTAT... 3 1.1. Tausta ja tavoitteet... 3 1.2. Selvitystyön toteuttaminen... 4 2. SOSIAALINEN KUNTOUTUS KÄSITTEENÄ JA KÄYTÄNTÖNÄ... 6 2.1. Käsitteen määrittely... 6 2.2. Sosiaalisen kuntoutuksen nykytila Tampereella... 8 2.3. Aiemmin Tampereella tehtyjen kyselyjen yhteenveto... 15 3. Hyvät käytännöt sosiaaliseen kuntoutukseen... 21 3.1. Lähestymistapa hyviin käytäntöihin... 21 3.2. Hyvät käytännöt kootusti... 25 4. KEHITTÄMISTARPEET JA SUOSITUKSET... 46 4.1. Kehittämistarpeet... 46 4.2. Suositukset... 55 LIITE 1: HYVIEN KÄYTÄNTÖJEN KUVAUKSET... 70 A. Tampere... 70 B. Kymmenen vertailukaupungin hyviä käytäntöjä... 114 C. Euroopan hyviä käytäntöjä... 212 LIITE 2: KYSELYIDEN TULOKSET... 220 A. Kokemusasiantuntijoiden haastatteluihin pohjautuvat hyvien käytäntöjen kuvaukset ja kehitysehdotukset... 220 B. Haastatteluihin pohjautuvat eurooppalaiset hyvien käytäntöjen kuvaukset.. 221 C. Aiemmin tehtyihin raportteihin ja selvityksiin perustuvat hyvien käytäntöjen kuvaukset... 238 LIITE 3: Haastatellut tahot... 277

3 (278) 1. SELVITYKSEN TAUSTAT 1.1. Tausta ja tavoitteet Tämä on selvitystyö sosiaalisen kuntoutuksen palveluista ja hyvistä käytännöistä. Selvitystyön tavoitteena oli kartoittaa sosiaalisen kuntoutuksen nykyiset palvelut, palvelutarpeet ja -vajeet Tampereen kaupungin alueella sekä etsiä ja kuvata valtakunnallisesti hyviä käytäntöjä sosiaalisen kuntoutuksen järjestämisestä pääasiassa Tampereen kokoluokan kaupungeista sekä Suomesta että Euroopasta. Lisäksi selvitystyössä annetaan selvitettyyn aineistoon ja selvitystyön tuottajan analyysiin pohjaten suosituksia Tampereen kaupungille tilattavien sosiaalisen kuntoutuksen palvelujen järjestämisestä. Selvitystyön teettäminen sisältyy Työ- ja elinkeinoministeriön ja Tampereen kaupungin yhdessä rahoittamaan Tampereen kaupungin työllisyyden kuntakokeiluun ja siinä palvelujen kehittämisen osa-alueeseen. Tampereen kuntakokeilu toteutetaan Tampereen kaupungin työllisyydenhoidon palveluyksikössä. Tavoitteena oli selvitystyön tulosten kautta tehdä näkyviksi sosiaalisen kuntoutuksen palvelutarpeet ja -vajeet Tampereella sekä antaa Tampereen kaupungin tilaajien edustajille välineitä uusien palvelujen rakentamiseen ja tilaamiseen Tampereen kaupungissa. Pitkän tähtäimen tavoitteena on mahdollistaa asiakkaille ehjä palvelupolku sosiaalisen kuntoutuksen palveluista tuetun työllistämisen palvelujen kautta avoimille työmarkkinoille tai koulutukseen. Selvitystyön aihealue tarkentui työn kuluessa pääasiallisesti sellaisiin sosiaalisen kuntoutuksen palveluihin, joiden pääkohderyhmänä olivat työikäiset asiakkaat. Selvitystyön rajaamisessa oli haasteensa, jotka oli tunnistettu jo tehtävänannossa. Sosiaaliselle kuntoutukselle ei ole voimassa olevaa lainsäädäntöä, joka määrittelisi mitkä palvelut ja asiakkaat ovat nk. sosiaalisen kuntoutuksen piirissä. Tarkastelimme siten selvityksessä myös sosiaalisen kuntoutuksen käsitettä suhteessa tehtävänantoon sekä kehitimme työtämme tukemaan mallin, jonka avulla kykenimme jäsentämään sosiaalisen kuntoutuksen palveluita ja käytäntöjä.

4 (278) 1.2. Selvitystyön toteuttaminen Selvitystyön on toteuttanut kevään ja kesän 2013 aikana päävastuullisena konsulttina Innolink Research Oy yhdessä Kuntoutussäätiön ja Sosiaalikehitys Oy:n kanssa. Tutkijaryhmän muodostivat tutkimusjohtaja Mikko Kesä (Innolink Research Oy), tutkimus- ja kehittämispäällikkö Mika Ala-Kauhaluoma (Kuntoutussäätiö), tutkija Riitta Kinnunen (Sosiaalikehitys Oy), tutkija Anna Laiho (Innolink Research Oy), tutkija Jan-Erik Müller (Innolink Research Oy) ja tutkimuskonsultti Minna Joutsen (Innolink Research Oy). Selvitystyö toteutettiin kolmen toisiaan täydentävän osatehtävän kautta tarjouspyynnön mukaisesti. Nämä osat olivat: Osa 1. i) Sosiaalisen kuntoutuksen nykyisten palveluiden kuvaaminen ii) Palvelutarpeiden ja -vajeiden sekä iii) hyvien käytäntöjen selvittäminen Tampereen kaupungin alueella. Osa 2. Sosiaalisen kuntoutuksen järjestämisen hyvien käytäntöjen etsiminen ja kuvaaminen pääasiassa Tampereen kokoluokan suomalaisissa ja eurooppalaisissa kaupungeissa. Osa 3. Suositukset Tampereen kaupungille tilattavien sosiaalisen kuntoutuksen palvelujen järjestämisestä Tampereen kaupungissa selvitettyyn aineistoon ja selvitystyön tuottajan analyysiin pohjaten Osatehtävän yksi aluksi kuvattiin sosiaalisen kuntoutuksen nykytila Tampereella, Pääaineiston muodostivat Tampereen kaupungin Terveyden ja toimintakyvyn edistämisen sekä Työllisyydenhoidon palveluyksikön vuotta 2013 koskevat palvelutilaukset sekä Tampereen kaupungin alueella aiemmin tehdyt selvitykset ja hankeraportit. Palveluiden kehittämistarpeet ja hyvät käytännöt selvitettiin avainhenkilöhaastattelujen sekä sähköisen kyselyn avulla. Haastattelut ja kyselyt jäsennettiin tilaajan laatimalla 15 osa-alueen hyvän käytännön listauksella. Osatehtävän kaksi aluksi tilaajan kanssa määriteltiin 10 noin Tampereen kokoluokan vertailukohdekaupunkia Suomesta ja ko. kaupunkien sosiaalisen kuntoutuksen palvelujen tuottajia haastateltiin hyvien käytäntöjen kuvaamiseksi. Lisäksi hyviä käytäntöjä koostettiin jo tehdyistä selvityksistä ja raporteista. Eurooppalaiset hyvät käytännöt koottiin sähköpostija puhelinhaastattelujen avulla sekä analysoimalla aiemmin tehtyjä raportteja. Selvitys eteni prosessimaisesti Tampereen sosiaalisen kuntoutuksen nykytilasta ja kehitystarpeista paikallisiin hyviin käytäntöihin ja edelleen muun Suomen ja Euroopan tapaan järjestää sosiaalisen kuntoutuksen palveluja. Selvityksen tulokset koottiin yhtenäisiksi suosituksiksi tutkijapalavereissa osatehtävän kolme loppuun saattamiseksi. * * * Raportin rakenteella on pyritty mukailemaan selvityksen eri osatehtäviä. Kappaleessa 2 lähestytään aihetta sosiaalisen kuntoutuksen käsitteen määrittelyllä, jota seuraa Tampe-

5 (278) reen kaupungin nykytilan kuvaus. Samaan päälukuun on myös yhdistetty analyysi muista pääasiassa Tampereella tehdyistä selvityksistä. Kappale 3 on varattu hyville käytännöille. Ensimmäisessä alaluvussa esitetään viitekehys hyvien käytäntöjen valinnalle, jäsentämiselle ja asemoitumiselle ja tätä seuraa hyvien käytäntöjen esittäminen kokoamana. Varsinaiset hyvät käytännöt (16-kohtaiset kuvaukset) on esitetty liitteenä. Kappale 4 käsittää sekä toimijoiden esittämät kehittämisehdotukset että tutkijoiden omat suositukset aineiston pohjalta. Myös suosituksissa on viitteet hyviin käytäntöihin, joita suositus sivuaa tai joista se on peräisin (liite).

6 (278) 2. SOSIAALINEN KUNTOUTUS KÄSITTEENÄ JA KÄYTÄNTÖNÄ 2.1. Käsitteen määrittely Sosiaalista kuntoutusta on määritelty eri yhteyksissä ainakin 1960-luvun alusta asti (Haimi & Hurme 2007, 40) 1. Tuolloin sosiaalinen kuntoutus nähtiin ajan hengen mukaan ympäristöjen kautta ja pohdittiin, kuinka niitä voitaisiin muuttaa sopivammiksi kuntoutujille tai pikemminkin vammaisille, sillä sosiaalista kuntoutusta tarkasteltiin tuolloin vammaislainsäädännön piiriin kuuluvien ihmisten näkökulmasta. Teoreettisesti sosiaalisen kuntoutuksen termiä on määrittänyt Pasi Valtee, joka erotteli sosiaalisen kuntoutuksen käsitteen neljään eri osaan: 1) sosiaalisen kuntoutuksen subjektina on julkinen valta, 2) sosiaalisen kuntoutuksen teot ovat yleisiä yhteiskuntapoliittisia tekoja, joten ei voida puhua sen omista teoista, 3) sosiaalisen kuntoutuksen kohteena ovat yksilöt, joilla on toiminnallisia rajoitteita tai joiden kohdalla ilmenee toiminnallisten häiriöiden uhkaa ja 4) sosiaalisen kuntoutuksen viimesijaisena tavoitteena on hyvinvointi nimenomaan toiminnallisessa mielessä. Valtee tiivistää termin määritelmän seuraavasti: Sosiaalinen kuntoutus on yhteiskuntapoliittisten tekojen, palvelujen, toimenpiteiden ja menetelmien sovellutuksia määrittävä metodologinen periaate, jonka läpikäyvänä tavoitteena on inhimillisessä käytännössä ilmenevien toiminnallisten rajoitteiden synnyn estäminen ja niiden poistaminen tai vähentäminen tavoitteena yksilöllinen hyvinvointi. 2 Sosiaalisen kuntoutuksen kehitys on ollut kaiken kaikkiaan hyvin vähäistä. Tähän voidaan nähdä ainakin kaksi syytä: Ensinnäkin terminä sosiaalinen kuntoutus jättää tilaa monenlaiselle toiminnalle, jonka nähdään edistävän ihmisen toimintamahdollisuuksia yhteiskunnassa. Toisaalta sosiaalisella kuntoutuksella ei ole tähän saakka ollut lainsäädäntöä tai muutakaan ohjaavaa säännöstöä takanaan. Sosiaalihuoltolain uudistuksen myötä sosiaalinen kuntoutus on kuitenkin saamassa ensimmäistä kertaa lainmukaisen määritelmän. Lainmukainen määritelmä selkeyttää sosiaalisen kuntoutuksen asemaa osana kuntoutuskokonaisuutta. Sosiaalisen kuntoutuksen odotetaan vastaavan monenlaisiin tarpeisiin. Lakiehdotuksen mukaan sosiaalista kuntoutusta järjestettäisiin ihmisen toimintakyvyn ylläpitämiseksi, syrjäytymisen torjumiseksi sekä avuksi lähisuhde- ja perheväkivaltaan ja äkillisiin kriisitilanteisiin. Sosiaalihuoltolain uudistuksen arvioidaan astuvan voimaan vuonna 2015. Uudistuva sosiaalilaki ei kuitenkaan riitä sosiaalisen kuntoutuksen yksityiskohtaiseen määrittelyyn, vaan sisällöt syntyvät kuntoutujakohtaisesti asiakkaan ja asiantuntijoiden yhteistyöllä. Myös lakiesityksen mukaan sosiaalisen kuntoutuksen sisältö sovitetaan yksilöllisesti kuntoutujan elämäntilanteeseen. Sosiaalisen kuntoutuksen käytännön toteutuksessa tunnusomaista on, että asiantuntijat asettuvat asiakkaittensa kanssa verkostosuhteisiin ja monien toimijoiden leikkauspisteisiin. 1 Haimi, Tea & Hurme, Jaana (2007) Sosisaalisen kuntoutuksen käsite 1950-luvulta nykypäivään. Käsitehistoriallinen tarkastelu sosiaalisen kuntoutuksen käsitteestä. 2 Valtee, Pasi (1977) Sosiaalisen kuntoutuksen käsitteen määrittelyä. Sosiaalisen kuntoutuksen käsite erään viitekehyksen valossa. s. 33

7 (278) Tämä edellyttää dialogisuutta, yhteyksien rakentamista ja useiden näkökulmien yhteensovittamista (Rajavaara & Karjalainen 2012) 3. Sosiaalisen kuntoutuksen suunnittelu ja toteutus on kunnan sosiaalihuollon vastuulla. Sosiaalista kuntoutusta toteuttaessa se toimii yhteistyössä mm. terveydenhuollon, työ- ja elinkeinotoimen, opetustoimen ja kolmannen sektorin toimijoiden kanssa. Käytännössä sosiaalisen kuntoutuksen tavoitteet ovat suurin piirtein samat kuin kaikella muullakin kuntoutuksella, ihmisen itsenäisen selviytymisen ja yhteiskuntaan osallistumisen tukeminen. Tavoitteet ovat yhteneväisiä myös työelämäosallisuutta tukevan toiminnan kanssa. Joskin voidaan ajatella, että työelämäosallisuutta tukevassa toiminnassa asiakkaan työhön tai koulutukseen pääsy on jo lähempänä oleva tavoite kuin sosiaalisessa kuntoutuksessa. Esimerkiksi kuntouttava työtoiminta voi painottua sosiaaliseen kuntoutuksen tai työelämäosallisuuden lisäämiseen, riippuen sille asetetuista asiakas- ja toimijalähtöisistä tavoitteista ja sisällöistä. * * * Tampereen kaupungilla käytettävissä olevat käytännöt ja vallitseva ajattelutapa sosiaalisen kuntoutuksesta nähdään yhtenevän hyvin edellisen kappaleen määritelmien kanssa. Toimijoiden kanssa käydyissä keskusteluissa ja haastatteluissa sekä taustamateriaaleissa 4 viitataan usein valmisteilla olevaan sosiaalihuollon lainsäädännön uudistukseen tarpeisiin määritellä sosiaalinen kuntoutus. Tällä määrittelyllä toivotaan erityisesti selkeämpää linjausta kaupungin velvoitteisiin esimerkiksi valtion ja kuntien välillä. Myös kaupungin sisäisille rajauksille ja työnjaoille näyttäisi olevan edelleen tarvetta käsitteiden määrittelyjen kautta. Tehtävässä selvitystyössä sosiaalisen kuntoutukseen sisään on katsottu kuuluvaksi Tampereella sekä sosiaalinen kuntoutus että työelämäosallisuutta tukeva toiminta. Näiden keskinäinen suhde on myös määritelty nk. porrasajattelun mukaisesti siten, että asiakas voi edetä sosiaalisen kuntoutuksen palveluista työelämäosallisuutta tukevaan toimintaan ja siitä joko kunnan tai TE-hallinnon järjestämiin työllisyydenhoidon palveluihin. 3 Rajavaara, Marketta & Karjalainen, Vappu (2012) Sosiaalinen kuntoutus lakisääteiseksi - mikä muuttuu? 4 mm. TRE 173/02.07.01/2013 Hankinnan taustaa - liitedokumentti

8 (278) 2.2. Sosiaalisen kuntoutuksen nykytila Tampereella Sosiaalista kuntoutusta tarvitsevien asiakkaiden kuvailu Tampereella. Yksiselitteistä tilastollista tunnuslukua sosiaalista kuntoutusta tarvitseviin asiakkaisiin on mahdotonta antaa. Tässä selvityksessä pääfokus oli niin kutsutun sosiaalisen kuntoutuksen keinoin työelämäosallisuuteen kuntoutettavissa kohderyhmissä. Jotakin suuntaa tästä kohderyhmästä antaa pitkään työttömien olleiden kohderyhmä ja sen sisältä erityisesti ne henkilöt, jotka ovat niin kutsuttuja passiivituensaajia. Yli 500 päivää työttömyyden perusteella työmarkkinatukea saaneiden joukko on kuntataloudellisesta näkökulmasta kiinnostava, sillä kunta joutuu maksamaan puolet näiden henkilöiden työmarkkinatuesta eli keskimäärin vajaat 350 euroa / henkilö / kuukausi. Tampereella oli vuoden 2012 lopussa yhteensä 5269 eri henkilöä, jotka ovat saaneet työttömyyden perusteella työmarkkinatukea yli 500 päivältä. Vastaava luku vuonna 2011 oli 5081. Kuukausitasolla (niin kutsuttu poikkileikkausvolyymi) henkilömäärät ovat hieman pienempiä, esimerkiksi: heinäkuussa 2013 4206 maaliskuussa 2013 3993 heinäkuussa 2012 3581 maaliskuussa 2012 3561 heinäkuussa 2011 3457 maaliskuussa 2011 3526 lähde: Kelan tilastot internetissä, Kelasto 5. Tilastoista huomaa selkeän taitekohdan vuoden 2012 lopusta, josta lähtien asiakasmäärät ovat lähteneet selvään kasvuun. Suurimpana syynä on kasvanut virtaus pitkäaikaistyöttömyyteen vuoden 2008 lopussa käynnistyneen taantuman ja heikon talouskasvun seurauksena 6 Ryhmänä yli 500 päivää työttömyyden perusteella työmarkkinatukea saavat eivät kuitenkaan missään tapauksessa piirrä tarkkaa kuvaa sosiaalisen kuntoutuksen asiakastarpeen omaavien kokonaisvolyymeistä. Asiakasmäärissä ei näy esimerkiksi henkilöt, jotka ovat vain perustoimeentulon (toimeentulotuen) varassa. Toisaalta pitkä työttömyys ei välttämättä tarkoita sosiaalisen kuntoutuksen tarvetta. Tästä johtuen kuvaa sosiaalisen kuntoutuksen palvelutarpeista tarkennettiin selvitystyön edetessä asiakasohjauksen parissa työskenteleville ammattilaisille kohdennetulla kyselyllä. Kysely lähetettiin 29 ammattilaiselle ja vastaus saatiin yhteensä 9 henkilöltä, jotka kaikki työskentelivät Tampereen kaupungin organisaatiossa: kaksi vastaajaa perusturvan työntekijöitä, kaksi kuntouttavan työtoiminnan ohjaajia ja viisi muita asiakastyön ammattilaisia. 5 http://www.kela.fi/kelasto 6 työelämästä työttömäksi jääneiden osalta virta työmarkkinatuen 500 ryhmään voi kestää neljäkin vuotta: ensin esimerkiksi 2 vuotta ansiosidonnaisen piirissä ja sitten työmarkkinatuella.

9 (278) Otos oli varsin edustava (31 %). Vastauksia saatiin henkilöiltä, jotka ennalta tiedettiin edustavan hyvin kohderyhmää. Myös vastaajien edustavuus asiakkaisiin nähden oli hyvä: kysyttäessä kuinka suurta asiakaskuntaa ko. henkilö edusti, vastaukset vaihtelivat 10 300 välillä. Vastauksien painotus perustui asiakasmääriin. Kun kaikkien vastaajien asiakkaat lasketaan yhteen, määrä oli lähes 950. Ohjaustyön ammattilaiset arvioivat, että 235 henkilöä kaikista yhteensä noin 950 henkilöstä tarvitsisi sosiaalisen kuntoutuksen palveluita. Tämä vastaa noin 25 % kohderyhmästä. Näistä 235 henkilöstä ammattilaiset arvioivat, että noin 30 % olisi kuntoutettavissa aina työelämään saakka, noin 37 % etenemistä työelämään ei voida pitää varmana, mutta seuraava todennäköinen palvelu löytyy työllisyydenhoidon piiristä (esimerkiksi Tampereen kaupunki työllisyydenhoidon palveluyksikkö TYPA (ml. työvoiman palvelukeskus tai TEtoimisto). Noin 33 % osalta vastaajat arvioivat, että eteneminen työllisyydenhoidon palveluihin on epätodennäköistä. 7 Kun edellä kuvattuja tunnuslukuja ja ammattilaisten arvioita käyttää pohjana, voidaan laatia tilastoja tarkempi kuva sosiaalisen kuntoutuksen palveluita tarvitsevien asiakkaiden määristä ja etenemispotentiaalista. Lähtömuuttujana on käytetty työmarkkinatukea yli 500 päivää saaneiden osuutta, jotka eivät ole aktiivitoimenpiteissä 8. Kuva 1: Arvio sosiaalisen kuntoutuksen asiakasmääristä ja potentiaalista työmarkkinatuen saajien joukosta. Tilanne 7/2013. 7 Kyselyn tuloksena saatua tietoa voidaan pitää melko luotettavana: Innolink on toteuttanut esimerkiksi Pohjois-Pirkanmaan kaikissa kunnissa, Huittisissa sekä Kokkolassa vastaavalla metodilla kyselyitä ammattilaisille ja näissä vastausten vaihteluväli on: kuntoutettavissa työmarkkinoille 10 30 %, kuntoutava työtoiminta on toimintakykyä ja sosiaalisia suhteita ylläpitävää mutta työllistäminen on epätodennäköistä 30 50 %, kuntouttava työtoiminta väärä toimenpide (parempi esim. sairaseläke), n. 20 30 %. Myös selvityshenkilö Tarja Filatovin raportissaan (TEM raportteja 7/2013 http://www.tem.fi/files/35574/temrap_7_2013.pdf) käsittelee tätä ilmiötä tunnistaen, että aktiivisen työvoimapolitiikan seurauksena on syntynyt nk. pitkäaikaisaktivoinnin työmarkkinat, jossa valtaosa aktivoiduista asiakkaista kiertää toimenpiteiden ja työttömyyden väliä). 8 On huomattava, että sosiaalisen kuntoutuksen palvelu ei automaattisesti muuta aktivointistatusta vaan henkilö voi olla edelleen työttömyyden perusteella etua saava.

10 (278) Nykyisiä palvelupolkuja Tampereen kaupungilla on asiantuntijahaastattelujen perusteella tunnistettavissa yksi selkeämpi palvelupolku, jota pitkin asiakasta pyritään sosiaalisen kuntoutuksen kautta siirtämään työllisyyspolulla eteenpäin. Polku on kuvattu alla. Kuva 2: Tampereen kaupungin yksi palvelupolku Sosiaalisen kuntoutuksen ryhmäpalvelu tavoittaa tällä hetkellä kaikkein haastavimmat asiakkaat. Ryhmäpalvelua tuotetaan virallisesti kuntouttavana työtoimintana noudatellen pääasiassa sen minimitavoitteita (1 päivä viikossa, 4 tuntia päivässä). Tämä edellyttää, että asiakkailla on voimassa oleva aktivointisuunnitelma, jonka tekemiseen osallistuvat aina kunnan ja TE-hallinnon viranomaiset sekä asiakas itse. Sosiaalisen kuntoutuksen ryhmätoiminnan jälkeen osa asiakkaita etenee työelämäosallisuutta tukevaan kuntouttavaan työtoimintaan. Tämä palvelu on TYPAn alla ja tuotteistettu eri kohderyhmille sopivaksi. Asiakas voi aloittaa kuntouttavan työtoiminnan ryhmässä, aloitusryhmäpalvelussa, tai yksilöllisesti työtoiminnan ja yksilöohjauksen yhdistelmänä. TYPA on Tampereen kaupungin työllisyydenhoidon yksikkö, joka vastaa päätuottajana kaikista Tampereen kaupungin työllisyydenhoidon palveluista laitoshoidon teknisen yksikön työllistämistoimintaa lukuun ottamatta. Työelämäosallisuutta tukevasta kuntouttavasta työtoiminnasta on edelleen yhteydet ja moniammatillinen palvelu kohti työelämää TYPAn toimesta. Luonnehdinnoissa palvelupoluista saadaan viitteitä myös siitä, että varsinaisessa sosiaalisen kuntoutuksen vaiheessa asiakkaille tuotetaan muita sosiaalisen kuntoutuksen palveluja, kuten päihdepalveluja. Myös työllisyydenhoidon palveluiden alla (kuntouttava työtoiminta, TYPAn muut työllisyyttä edistävät palvelut) on useita sosiaaliseen kuntoutukseen läheisesti liittyviä palveluita sekä näiden palveluiden koordinointia. Sosiaalisen kuntoutuksen nykytilaa ja nykyisiä palveluita on koottu yhteen talousarviosta, tilaajan vuosisopimuksesta tilaajien ja tuottajien välisistä palvelusopimuksista sekä tarkentavilla haastatteluilla 9 9 Suunnittelupäällikkö Maritta Närhi, Päihde- ja mielenterveyspalvelut, sosiaalisen tuen palvelut Terveyden ja toimintakyvyn edistäminen.

11 (278) * * * Tampereen kaupungin vuoden 2013 talousarviossa sosiaalisen tuen palvelukokonaisuuteen kuuluvat aikuissosiaalityö, toimeentuloturvan palvelut, maahanmuuttajapalvelut, pakolaisten kotouttava toiminta ja sosiaalinen kuntoutus. Palveluiden tavoitteena on edistää yksilöiden, perheiden ja yhteisöjen sosiaalista turvallisuutta ja hyvinvointia. Erityisenä painopisteenä ovat heikoimmassa asemassa ja syrjäytymisvaarassa olevien asukkaiden toimintakyvyn ja elämänhallinnan edistäminen (Talousarvio 2013, s. 100). Terveyden ja toimintakyvyn edistämisen lautakunnan (TETOLA) vuosisuunnitelmassa on määritelty vielä tarkemmin, että aikuissosiaalityön palvelut sisältävät sosiaalista kuntoutusta kuntouttavana työtoimintana (Tilaajan vuosisuunnitelma, s. 18). Tavoitteena vuonna 2013 on toimeentulotuen osalta pysyä lain määräämissä käsittelyajoissa. Tavoitteeksi on määritelty sosiaalityön osalta kehittää prosesseja asiakaslähtöisiksi ja asiakkaiden tarpeita vastaaviksi. Työttömien terveystarkastuksia järjestetään ja toimintamallia tarkennetaan sekä kehitetään vuonna 2013. Sosiaalista kuntoutusta kuntouttavana työtoimintana tarjotaan 500 päivää työttömänä olleille ja toimintaa kehitetään vuonna 2013 niin, että siitä muodostuu toimivia palveluketjuja TYPAn palveluiden kanssa. Palvelu Tilaaja Tuottajat 1000 aikuissosiaalityö TETOLA kaupunki 2 076 toimeentuloturvan palvelut TETOLA kaupunki 4 120 maahanmuuttajapalvelut TETOLA kaupunki 979 mielenterveys- ja päihdepalvelut TETOLA kaupunki, ostopalvelut 29 387 sosiaalinen kuntoutus TETOLA kaupunki, ostopalvelut 1 983 talous- ja velkaneuvonta TETOLA kaupunki, ostopalvelut 268 toimeentulotuki TETOLA kaupunki 36 432 Työllisyydenhoidon palvelut ja Laitoshoidon OSELA TYPA 7 176 teknisen yksikön palkkatu- kityöllistäminen Taulukko 1: Sosiaalisen kuntoutuksen palveluja Tampereen kaupungin tilauksessa (avustuksia ei ole sisällytetty summiin) Sosiaalisen kuntoutuksen osa-alueista päihde- ja mielenterveyskuntoutus on osa mielenterveys- ja päihdepalveluiden tilausta, jonka kokonaisuus on noin 30 miljoonaa euroa. Tilauksessa ei ole erikseen määritelty pitkään työttömänä olleiden ryhmätoiminnan eikä nuorten yksilöllisen ohjaus- ja neuvontapalvelun tilauksen suuruutta. Tampereen kaupungin osaamis- ja elinkeinolautakunnan (OSELA) tilauksessa työllisyydenhoidon palveluihin kohdistetaan vuonna 2013 noin 7 miljoonaa euroa ja strategisiksi tavoitteiksi on määritelty hyvinvointierojen kaventuminen, työllisyystilanteen parantuminen, seudullisten palveluiden ja toimintojen lisääminen sekä työllisyydenhoidon palveluiden vai-

12 (278) kuttavuus hyvällä tasolla. Tampereen työtoiminnan vaikuttavuuden tavoitetasoksi on asetettu, että 35 % palvelun päättäneistä asiakkaista etenee palveluprosessissa.

13 (278) Tilaaja-tuottaja -malli ja sosiaalinen kuntoutus Tampereen kaupunki on erottanut palvelujen tilaamisen ja tuottamisen toisistaan. Tilaajatuottaja -mallilla on pyritty uudistamaan kaupungin palvelujärjestelmää. Mallin tavoitteiksi on Tampereella määritelty poliittisen ohjausjärjestelmän uudistaminen, palvelutuotteen laadun ja hinnan näkyväksi tekeminen, omien tuotanto-organisaatioiden kehittäminen, vaihtoehtoisten palvelutuotantotapojen hyödyntäminen sekä käytännön johtamistyön uudistaminen. (Stenvall & Airaksinen 2009, 22.) Tilaajina toimivat Tampereella seuraavat lautakunnat: Lasten ja nuorten palvelujen lautakunta Osaamis- ja elinkeinolautakunta Sivistys- ja elämänlaatupalvelujen lautakunta Terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta Ikäihmisten palvelujen lautakunta Yhdyskuntalautakunta (Stenvall & Airaksinen 2009, 23.) Lisäksi vuoden 2011 alussa toimintansa aloitti seudullinen joukkoliikennelautakunta, joka toimii seudun kuntien yhteisenä joukkoliikenteen toimivaltaisena viranomaisena Tampereen kaupunginvaltuuston ja hallituksen alaisuudessa (Koski 2013). Kaupungin itse tuottamat hyvinvointipalvelut on organisoitu kuudeksi tuotantoalueeksi: Avopalvelut Laitoshoito Erikoissairaanhoito Päivähoito ja perusopetus Toisen asteen koulutus Kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelut Sosiaali- ja terveyspalveluja tuottavat avopalvelut, laitoshoito ja erikoissairaanhoito ja sivistyspalveluja tuottavat päivähoito ja perusopetus, toisen asteen koulutus sekä kulttuuri- ja vapaa-aikapalvelut. Tuotantoalueita johtavat kaupunginvaltuuston valitsemat 7-jäseniset johtokunnat ja johtokuntien valitsemat tuotantojohtajat. (Koski 2013). Sosiaalisen kuntoutuksen piiriin kuuluviksi luettavia palveluja tilaavat terveyttä ja toimintakykyä edistävien palvelujen lautakunta sekä osaamis- ja elinkeinolautakunta. Terveyden ja toimintakyvyn edistämisen ydinprosessiin kuuluvat ennaltaehkäisevät palvelut, perusterveydenhuollon avopalvelut, sairaalapalvelut, päihde- ja mielenterveyspalvelut, sosiaalisen tuen palvelut ja vammaispalvelut. Osaamisen ja elinkeinojen kehittämisen ydinprosessin palvelukokonaisuudet ovat ammatillinen koulutus, lukiokoulutus ja elinkeino- ja työllisyyspalvelut. Sosiaalisen kuntoutuksen palveluiksi luettavia palveluja sisältyy edellä mainituista palvelukokonaisuuksista päihde- ja mielenterveyspalveluihin, sosiaalisen tuen palveluihin ja työllisyydenhoidon palveluihin.

14 (278) Kuva 3: Sosiaalisen kuntoutuksen osa-alueita ja Tampereella käytössä olevia palveluita (punainen). (lähde: TRE 173/02.07.01/2013 Hankinnan taustaa liitedokumentti) Kuvan keskelle on aseteltu käsite sosiaalinen kuntoutus ja siitä piirtyy sekä sinisiä että punaisia osa-alueita. Punaiset osa-alueet ovat jo tällä hetkellä Tampereen kaupungin terveyttä ja toimintakykyä edistävän lautakunnan palvelutilauksessa olevia sosiaalisen kuntoutuksen alle katsottuja palveluita. Kuvaan on onnistuneesti hahmotettu se miten Tampereen kaupungissa sosiaalinen kuntoutus jäsennetään ja miten se myös käytännössä ilmenee. Tunnusomaista on palvelulähtöinen määrittely sosiaaliseen kuntoutukseen: Pyrkimys on ollut yhtäältä määritellä ne palvelut, jotka ovat sosiaalista kuntoutusta ja toisaalta taas ne jotka eivät sosiaalista kuntoutusta olisi. Erityisesti työllisyydenhoidon palveluissa korostuu pyrkimys pois sosiaalisen kuntoutuksen palvelukentältä. Kappaleessa 3.1 (Lähestymistapoja hyviin käytäntöihin) käsitellään selvitystyön tutkijoiden itse kehittämää mallia, jonka alkuperäinen tarkoitus oli toimia viite- ja arviointikehyksenä hyvien käytäntöjen kuvaamisessa. Tämän tehtävän lisäksi malli osoittautui todelliseksi vaihtoehdoksi myös määritellä sosiaalista kuntoutusta. Mallin lähestymistapa haastaa vallitsevaa ajattelutapaa sosiaalisesta kuntoutuksesta Tampereella. Mallin avulla voidaan myös liittää suositukset sosiaalisen kuntoutuksen erilliskäytännöistä osaksi isompaa viitekehystä ja edelleen arviointiin rakenteellisemman uudistuksen tarpeellisuudesta.

15 (278) 2.3. Aiemmin Tampereella tehtyjen kyselyjen yhteenveto Tampereella on tehty aikaisemmin muutamia selvityksiä liittyen sosiaalisen kuntoutuksen eri osa-alueisiin. Sosiaali- ja terveysministeriön Kaste-ohjelman mukaisen SOS -hankkeen puitteissa on tehty asiakastyytyväisyyskyselyitä Aikuissosiaalityön sosiaaliasemalla, uusien asiakkaiden Sarviksella sekä Toimeentulotuen yksikössä. Lisäksi hanke on toteuttanut työntekijäkyselyn edellisten yksiköiden työntekijöille. Tampereella on tehty myös selvitys liittyen Tampereen kaupungin ja TE-toimiston Asiakasohjauspilottiin, jota toteutettiin 2011 2012. Neljäs kohta tarkastelee laajempaa, kolmannen sektorin, eli järjestöjen toteuttamaa sosiaalista kuntoutusta. Tässä kappaleessa esitetään edellä mainituista selvityksistä yhteenvedot ja keskeiset tulokset. SOS hanke Tampereella SOS hanke (Syrjäytyneestä osalliseksi sosiaalityön keinoin) oli sosiaali- ja terveysministeriön rahoittama, Kaste ohjelman alainen kaksivuotinen (2011 2013) aikuissosiaalityön kehittämishanke. Hankkeen keskiössä oli asiakkaiden osallisuus ja monet eri keinot saada asiakas mukaan sosiaalipalveluiden kehittämiseen. SOS -kehittämishankkeen tavoitteena on edistää aikuissosiaalityön palveluiden käyttäjien hyvinvointia lisäämällä heidän osallisuuttaan aktivoivan ja kuntouttavan aikuissosiaalityön keinoin. Tampereella tavoitteena oli asiakkaan osallisuuden lisääminen, jotta asiakas saa oikea-aikaiset ja laaja-alaiset palvelut tarpeidensa pohjalta (www.soshanke.fi/28). Hanke toteutti asiakastyytyväisyyskyselyn mm. Tampereen Toimeentulotuen yksikössä kesällä 2012. Otoksen koko oli 209. Vuonna 2011 Toimeentulotuen Kuusikkoraportin mukaan Tampereella toimeentulotukea haki 14 305 kotitaloutta joissa oli yhteensä 20 977 asiakasta (Tuominen ym. 2013, 3) 10. Asiakastyytyväisyyskyselyn mukaan suurin osa Toimeentulotuen yksikön asiakkaista oli täysin tai jokseenkin tyytyväinen siihen, että voi hakea toimeentulotukea kirjallisesti. Moni kaipaisi myös mahdollisuutta hakea toimeentulotukea sähköisesti. Suurin osa asiakkaista ymmärsi toimeentulotukipäätöksensä ja osasi toimia nykyisen järjestelmän parissa. Kyselyn perusteella suurin osa asiakkaista sai toimeentulotuen yksiköstä hyvää ja toimivaa palvelua. Kritiikkiä herätti liian pitkä käsittelyaika ja henkilökohtaisen palvelun vähyys. Asiakkaat kaipaisivatkin henkilökohtaista palvelua ja haluaisivat mahdollisuuden tavata työntekijää kasvotusten. Huolestuttavaa on myös se, että neljännes vastaajista ilmoitti hakeneensa toimeentulotukea yhtäjaksoisesti yli neljä vuotta. Toimeentulotuki on tarkoitettu viimesijaiseksi sosiaaliturvan muodoksi, eikä sen siten pitäisi olla pitkäaikainen tukimuoto. Moni asiakas koki nykyisen toimeentulotuen järjestelmän raskaaksi ja heillä on vaikeuksia ymmärtää toimeentulotuen hakuohjeita ja päätöksiä. Epäselvissä tilanteissa selvästi suurin osa oli yhteydessä Toimeentulotuen yksikköön puhelimitse. Puhelinpalvelut saivat kyselyssä kritiikkiä siitä, ettei linjoille pääse läpi ja puhelinajat ovat liian lyhyet. Huomattava osa oli silti hyvin tyytyväinen puhelinpalveluun. Läpi kyselyn onkin havaittavissa ristiriitaa mo- 10 Tuominen, Tuula, Heikkilä, Katriina, Kukkasniemi Marianne, Laakso Tuula ja Pietilä Samuli (2013), Asiakastyytyväisyyskysely Tampereen Toimeentulotuen yksikössä 2012.

16 (278) nissa vastauksissa: osa vastaajista koki saavansa erinomaista palvelua samassa kohtaa missä muu osa taas negatiivista palvelua (emt). Toimeentulotuen hakuprosessia pitää jatkossa kehittää siten, että sähköinen asiointi tulee mahdolliseksi. Vaikka suurin osa kyselyyn vastanneista koki osaavansa toimia järjestelmän parissa, koettiin järjestelmä nykymuodossaan liian raskaaksi. Hakuprosessiin liittyvät ohjeet ja päätösten perusteet tulisi olla helpommin ymmärrettävissä. Myös päätöksentekoaikoja pitäisi saada lyhemmäksi siten, että ne pysyvät laissa säädetyn maksimiajan puitteissa. SOS hankkeen työntekijäkysely SOS-hankkeen vuonna 2011 toteuttamassa kyselyssä selvitettiin sosiaalityön ja toimeentulotukityön tilaa hankekunnissa. Kyselyiden vastauksista teki koonnin ja raportin Seinäjoen ammattikorkeakoulun yliopettaja Timo Toikko. Raportti perustuu hankekuntien sosiaalitoimistossa työskentelevän henkilökunnan näkemyksiin. Raportin tarkoitus oli tuottaa tietoa, jota voidaan käyttää hyväksi sosiaalityön kehittämistoiminnassa sekä alueellisesti että paikallisesti. Raportti perustuu SOS-hankkeen laatimaan kyselylomakkeeseen, jonka avulla on kerätty kuntien sosiaalitoimistojen henkilöstöltä näkemyksiä aikuissosiaalityöstä. Aineisto (N=141) kerättiin sähköisesti neljältä eri alueelta, joista koonnissa käytettiin nimitystä Pohjanmaa, Etelä-Pohjanmaa, Pirkanmaa ja Päijät-Häme. Sosiaalitoimistojen henkilökunta muodostui kolmesta pääryhmästä: sosiaalityöntekijä, sosiaaliohjaaja ja etuuskäsittelijä (Toikka 2013, 2-3) 11. Selvityksen mukaan aikuissosiaalityön työntekijöiden kyky vastata asiakastilanteisiin näyttää kaiken kaikkiaan vahvalta. Aikuissosiaalityön osaamisen ydinalueita ovat elämänhallintaan, asunnottomuuteen, taloudellisiin vaikeuksiin ja työllistymiseen vastaaminen. Aikuissosiaalityön toinen osaamisalue muodostuu fyysiseen ja psyykkiseen hyvinvointiin sekä akuuttien kriisitilanteiden ja päihteiden käytöstä aiheutuvien ongelmien ratkaiseminen, mutta tällä alueella osaaminen ei ole niin vahvaa kuin ydinosaamisalueella (emt, 24). Yleisellä tasolla sosiaalitoimiston asiakkaiden katsotaan vastaajien mielestä saavan varsin hyvää palvelua. Sosiaalityöntekijöillä on sosiaaliohjaajia positiivisempi näkemys asiakkaiden saamasta palveluista. Päätösorientaatio liittyy muita positiivisempaan näkemykseen asiakkaiden saamasta palvelusta. Vastaajista hieman yli puolet arvioi, että asiakas pystyy vaikuttamaan palveluunsa. Toisaalta asiakkaiden ääni ei kuitenkaan kuulu, eikä palvelun tasa-arvoisuus ei näytä vahvalta (emt 25 33). Asiakasosallisuuden arvioidaan toteutuvan parhaiten suunnitelmien tekemisessä ja eniten parannettavaa nähdään palveluiden kehittämisessä. Päätösorientaatioon liittyy muita orientaatiota positiivisempi arvio osallisuuden toteutumisesta. Menetelmällinen orientaatio ja asiakasverkosto-orientaatio ovat yhteydessä muita kriittisempään arvioon asiakkaiden osallisuuden toteutumisesta (emt 34 41). Asiakasohjauspistepilotti (AKSU) 11 Toikka, Timo (2013) Aikuissosiaalityön tila. SOS hankkeen työntekijäkyselyn tulokset.