KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA KANSALLISILLE PARLAMENTEILLE

EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 27.11.2013 COM(2013) 851 final KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA KANSALLISILLE PARLAMENTEILLE Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevan neuvoston asetusehdotuksen tarkastelusta toissijaisuusperiaatteen osalta pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti FI FI

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE JA KANSALLISILLE PARLAMENTEILLE Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevan neuvoston asetusehdotuksen tarkastelusta toissijaisuusperiaatteen osalta pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti 1. TAUSTA 1.1. Komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta Komissio antoi 17. heinäkuuta 2013 ehdotuksen 1 neuvoston asetukseksi Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta. Komission ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT-sopimus, 86 artiklaan, jonka mukaan neuvosto voi perustaa kyseisen viraston unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi. SEUT-sopimuksen 86 artiklan 1 kohdassa säädetään erityisestä lainsäätämisjärjestyksestä, joka edellyttää neuvoston yksimielisyyttä ja Euroopan parlamentin hyväksyntää. 2 Siinä myös säädetään erityisestä menettelystä, jonka mukaan ehdotus voidaan hyväksyä tiiviimmällä yhteistyöllä, jos neuvosto ei pääse asiasta yksimielisyyteen. SEUT-sopimuksen mukaan menettelyssä on oltava mukana vähintään yhdeksän jäsenvaltiota, jos Eurooppa-neuvosto ei pääse asiasta yhteisymmärrykseen. Tällöin lupa aloittaa tiiviimpi yhteistyö katsotaan annetuksi ilman neuvoston virallista säädöstä. Komissio on vuosien mittaan jatkuvasti sitoutunut torjumaan petoksia ja suojelemaan veronmaksajien varoja, mutta tulokset rikoskanteiden alalla ovat edelleen pettymys. Koska unionin talousarviota hallinnoidaan pääasiassa kansallisella tasolla, on tarpeen saada aikaan yhteisiä eurooppalaisia ratkaisuja, joiden avulla petostentorjunta tehostuu kaikkialla unionissa. Tämän vuoksi puheenjohtaja Barroso ilmoitti syyskuussa 2012 suunnitelmista perustaa perussopimusten mukaisesti Euroopan syyttäjänvirasto. 3 Ehdotus on osa toimenpidepakettia, jolla pyritään suojaamaan unionin taloudellisia etuja aiempaa paremmin. 4 Tämä tavoite on erityisen tärkeä talouden ja julkisen talouden nykytilanteessa. Petoksista ja muista unionin talousarvioon kohdistuvista rikoksista aiheutuu merkittävää haittaa, kuten unionin vuotuisista tilastoista on vuosien mittaan käynyt ilmi. 5 Näillä rikoksilla on hyvin kielteinen vaikutus julkiseen ja yksityiseen sektoriin ja ne aiheuttavat suuria taloudellisia ja sosiaalisia kuluja. 1.2. Komission ehdotuksen pääkohdat Komissio on ehdottanut SEUT-sopimuksen 86 artiklan mukaisesti Euroopan syyttäjänviraston perustamista. Viraston tehtävänä on tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja asettaa syytteeseen niiden tekijät ja niihin osalliset. Virasto perustetaan unionin elimenä, 1 2 3 4 5 COM(2013) 534. SEUT-sopimuksen pöytäkirjan N:o 22 mukaan Tanska ei osallistu ehdotetun asetuksen hyväksymiseen. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti eivät ole ilmoittaneet haluavansa osallistua SEUT-sopimuksen pöytäkirjan N:o 21 mukaisesti asetuksen hyväksymiseen ja soveltamiseen. Unionin tilaa vuonna 2012 koskeva puhe, Strasbourg, 12. syyskuuta 2012. COM(2013) 535. Ks. Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen Petostentorjunta komission laatima vuosikertomus 2011 (COM(2012) 408) ja vuosikertomus 2012 (COM(2013) 548). 2

jonka rakenne on hajautettu ja jonka toiminta perustuu suurelta osin kansallisiin tutkinta- ja syyttäjäviranomaisiin sekä kansallisiin lakeihin. Komission ehdottaman mallin keskeiset periaatteet ovat tehokkuus, riippumattomuus ja luotettavuus. Malli perustuu kansallisten oikeusperinteiden ja -järjestelmien noudattamiseen ja sillä pyritään johdonmukaisuuteen ja nopeaan toimintaan. Hajautettu rakenne sisältää yhden organisaation, jossa on kaksi tasoa: keskusyksikkö, joka pääasiassa valvoo, koordinoi ja tarvittaessa johtaa tutkintaa ja syytetoimintaa jäsenvaltioissa, sekä valtuutetut Euroopan syyttäjät, jotka yleensä hoitavat tutkinta- ja syytetoimia itsenäisesti. Valtuutetut Euroopan syyttäjät kuuluisivat sekä Euroopan syyttäjänvirastoon että kansallisiin syyttäjälaitoksiin. Näin Euroopan syyttäjänvirasto sulautuisi kansallisiin oikeusjärjestelmiin ja voisi tukeutua kansallisiin menettelysääntöihin, tuomioistuimiin ja lainvalvontaresursseihin ja samalla edistää tuloksellisesti unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjuntaa, joka on yhteinen eurooppalainen tavoite. 1.3. Toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismi Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamista koskevan perussopimuksiin liitetyn pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti kansallisilla parlamenteilla on kahdeksan viikkoa siitä, kun säädöstä koskeva esitys on toimitettu, aikaa harkita, onko säädös toissijaisuusperiaatteen mukainen. SEUT-sopimuksen 76 artiklan (V osasto, 4 ja 5 luku) nojalla toimitettujen lainsäädäntöehdotusten osalta pöytäkirjassa N:o 2 olevan 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu kynnys on neljäsosa kansallisille parlamenteille vahvistetuista äänistä (kun tavanomainen kynnys on kolmasosa äänistä). Komission on tarkasteltava ehdotusta uudestaan, kun niiden kansallisten parlamenttien perusteltujen lausuntojen määrä, joiden mukaan toissijaisuusperiaatetta ei ole noudatettu, ylittävät kyseisen kynnyksen. Komissio päättää tarkastelun perusteella, pidetäänkö ehdotus ennallaan, muutetaanko sitä vai perutaanko se. Sen on perusteltava päätöksensä. Neljätoista kansallisten parlamenttien kamaria 6 lähetti komissiolle perustellun lausuntonsa pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 6 artiklassa asetetussa määräajassa ja käynnisti näin pöytäkirjassa N:o 2 olevan 7 artiklan 2 kohdassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin. Pöytäkirjassa N:o 2 olevan 7 artiklan 3 kohdan kynnys ei ylittynyt. Lisäksi on huomattava, että tämän tiedonannon antamisajankohtana neljä kansallista parlamenttia (Romanian Senat, Saksan Bundesrat, Puolan Senat ja Portugalin Assembleia da República) lähetti poliittisen vuoropuhelun puitteissa lausunnot, joissa ehdotuksen ei katsottu olevan toissijaisuusperiaatteen vastainen. Komissio vahvisti 6. marraskuuta 2013 pöytäkirjassa N:o 2 olevan 7 artiklan 2 kohdan mukaisen toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin käynnistämisen. 2. KANSALLISTEN PARLAMENTTIEN ESILLE OTTAMIA TOISSIJAISUUSKYSYMYKSIÄ 2.1. Johdanto Komissio on tarkastellut huolellisesti kansallisten parlamenttien toimittamat perustellut lausunnot toissijaisuusperiaatteen kannalta. Kyseinen periaate on kirjattu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 2 kohtaan seuraavasti: Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi 6 Ks. liite 1. Annetut perustellut lausunnot edustivat 18:aa ääntä 56:sta. Pöytäkirjassa N:o 2 olevan 7 artiklan 2 kohdan mukaan uudelleentarkastelun kynnys on 14. 3

keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Pöytäkirjassa N:o 2 olevan 7 artiklan 2 kohdan mukainen menettely kohdistuu yksinomaan toissijaisuusperiaatteeseen, ja kansallisten parlamenttien on esitettävä pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti, millä perusteella ne katsovat, ettei säädösesitys ole kyseisen periaatteen mukainen. Tämän vuoksi tässä tiedonannossa ei tarkastella yksityiskohtaisesti sellaisia oikeudellisia tai poliittisia näkökohtia, jotka eivät liity toissijaisuuteen. Komissio on kuitenkin hyvin tietoinen siitä, ettei toissijaisuusperiaatteen rajoja ole helppo hahmottaa. Tämän vuoksi se suhtautuu perusteltuihin lausuntoihin avoimesti ja tulkitsee niissä olevat näkökannat mahdollisimman pitkälti suhteessa toissijaisuusperiaatteeseen. Toissijaisuustestiin kuuluu kaksi läheisesti toisiinsa liittyvää kysymystä: ensinnäkin voivatko jäsenvaltiot toteuttaa ehdotetun toimen riittävissä määrin yksin, ja toiseksi voidaanko toimi saavuttaa laajuutensa tai vaikutustensa vuoksi paremmin unionin tasolla. Nämä vaiheet liittyvät toisiinsa, sillä jäsenvaltion toimien riittämättömyys johtaa usein havaintoon, että unionin toiminta täyttää ehdotetun poliittisen tavoitteen paremmin. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa yhteys tehdään selväksi ( vaan ne voidaan... saavuttaa paremmin ), ja Euroopan unionin tuomioistuin on monesti tehnyt yhteisen analyysin näistä kahdesta kysymyksestä ja näin tunnustanut implisiittisesti, että unionin toimielimillä on tiettyä harkintavaltaa. 7 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaan toissijaisuusperiaatetta ei sovelleta unionin yksinomaiseen toimivaltaan. Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskeva toimivalta (SEUT-sopimuksen 86 artikla) ei kuulu SEUT-sopimuksen 3 artiklassa vahvistettuun yksinomaiseen toimivaltaan eikä se ole myöskään luonteeltaan sellaista, jota voi käyttää ainoastaan unioni ja jonka kohdalla toissijaisuusanalyysin tekeminen ei ole oleellista, vaikka sitä ei ole mainittu SEUT-sopimuksen 3 artiklassa. Tämän vuoksi SEUT-sopimuksen 86 artiklaan sovelletaan toissijaisuusperiaatetta. Perussopimuksia laadittaessa SEUT-sopimuksen 86 artiklassa on kuitenkin nimenomaisesti otettu huomioon Euroopan syyttäjänviraston perustamisen mahdollisuus. Syyttäjänvirastolla on artiklan mukaan toimivalta tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja nostaa niistä syytteitä jäsenvaltioiden tuomioistuimissa. Tämä säännös antaa vahvan viitteen siitä, ettei Euroopan syyttäjänviraston perustamista voida (kuten Maltan Kamra tad-deputati ja Slovenian Državni Zbor ovat aivan oikein huomauttaneet) käytännössä tai teoriassa pitää toissijaisuusperiaatteen vastaisena. Sen sijaan on tarkasteltava, voidaanko Euroopan syyttäjänviraston perustamista perustella jäsenvaltioiden toiminnan riittämättömyydellä ja unionin toiminnan lisäarvolla. Tätä on arvioitava ehdotuksen eri näkökohtien kannalta eli sen mukaan, miten toimisto perustettaisiin, mitä sääntöjä siihen sovellettaisiin ja mitä menettelyvaltuuksia sillä olisi. Komissio on perusteltuja lausuntoja analysoidessaan erottanut toisistaan näkemykset, jotka liittyvät tai joiden voidaan katsoa liittyvän toissijaisuusperiaatteeseen, ja muut toissijaisuusperiaatteeseen liittyvät kysymykset, muut kuin toissijaisuuteen liittyvät poliittiset valinnat ja muut poliittiset ja oikeudelliset seikat. Toissijaisuusperiaatetta koskevat näkemykset ovat seuraavat: toissijaisuuteen liittyvät perustelut (2.2 kohta), 7 Ks. esimerkiksi asia C-58/08, Vodafone, tuomio 8.6.2010, Kok., s. I-4999, 72 kohta, tai asia C-377/98, Alankomaat v. Euroopan parlamentti ja neuvosto, tuomio 9.10.2001, Kok, s. I-7079, 32 kohta. 4

olemassa olevien välineiden mahdollinen riittävyys (2.3 kohta), ehdotuksen lisäarvo (2.4 kohta), Euroopan syyttäjänviraston rakenteeseen liittyvät kysymykset (2.5 kohta), toimivallan luonteeseen ja laajuuteen liittyvät kysymykset (2.6 kohta). Muut näkemykset eivät kuulu toissijaisuusperiaatteen valvontamekanismin piiriin. Ne otetaan asianmukaisesti huomioon ehdotusta koskevissa neuvotteluissa ja niitä käsitellään poliittisessa vuoropuhelussa ja erityisesti kyseisille kansallisille parlamenteille lähetettävissä yksittäisissä vastauksissa. Nämä näkemykset voidaan tiivistää seuraavasti: Asetuksen soveltamisala on liian laaja (Ruotsin Riksdag, Slovenian Državni Zbor). Euroopan syyttäjänviraston valtaoikeudet ovat liian laajat, ja ne pitäisi varata kansallisille viranomaisille (Alankomaiden Tweede Kamer ja Eerste Kamer). Asetus ulottuu laajemmalle kuin on tarpeen sen tavoitteen saavuttamiseksi (mm. Ruotsin Riksdag). Asetus saattaa rikkoa perusoikeuksien suojelua, joka taataan Tšekin perustuslaissa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (Tšekin Senát ja Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords ja House of Commons). Asetus aiheuttaisi jäsenvaltioille haittoja, kun ne eivät enää voisi priorisoida syytetoimintaa omassa rikosoikeusjärjestelmässään (Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords ja House of Commons ja Alankomaiden Tweede Kamer ja Eerste Kamer). Ehdotuksen 26 artiklaan sisältyy tutkintatoimia, jotka eivät ole sallittuja kaikkien jäsenvaltioiden lain mukaan, mikä voi heikentää epäiltyjen oikeuksia (Kyproksen Vouli ton Antiprosopon). Komissio haluaa korostaa, että joissakin perustelluista lausunnoista kannatetaan Euroopan syyttäjänviraston perustamista, vaikka niissä kyseenalaistetaan tietyt komission ehdotuksen osat. Tällaisia lausuntoja ovat esittäneet Maltan Kamra tad-deputati ja Ranskan Sénat. Lisäksi Tšekin Senát katsoi, että valtuutettujen Euroopan syyttäjien yhteistyö osana yhtä virastoa voisi olla nykymenettelyjä tehokkaampaa ja sujuvampaa kansainvälisissä asioissa. 2.2. Toissijaisuutta koskevat perustelut Useat kansalliset parlamentit (Kyproksen Vouli ton Antiprosopon, Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons ja Unkarin Országgyűlés) katsovat, ettei komissio ole selittänyt tarpeeksi tarkkaan, mistä syistä sen ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. Erityisesti Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons katsoo, että komission esittämät syyt ovat riittämättömiä, koska selitysten olisi pitänyt sisältyä perusteluihin eikä pelkästään vaikutustenarviointiin ja koska sen mukaan komissio on yhdistänyt analyysin ensimmäisen ja toisen vaiheen (jäsenvaltioiden toimien riittämättömyys ja unionin toimien lisäarvo). Unionin tuomioistuin on todennut, että SEUT-sopimuksen 296 artiklan toisessa alakohdassa vahvistetun perusteluvelvollisuuden mukaan kaikista EU:n lainsäädäntötoimista on selvitettävä syyt, joiden perusteella toimielin on päättänyt niistä, jotta tuomioistuin voi valvoa toimien laillisuutta ja jäsenvaltiot ja ne, joita toimi koskee, saavat tietää perusteet, joiden vuoksi unionin toimielimet ovat soveltaneet perussopimusta. 8 Tuomioistuin hyväksyi samassa 8 Asia C-233/94, Saksa v Euroopan parlamentti ja neuvosto, tuomio 13.5.1997, Kok., s. I-2405, 25 kohta. 5

tuomiossa sen, että implisiittinen ja varsin niukka selvitys riitti perusteluksi toissijaisuusperiaatteen noudattamiselle. Vallitsevassa tilanteessa säädöksen perusteluosassa ja liitteenä olevassa komission rahoitusselvityksessä selitetään riittävästi, miksi jäsenvaltioiden toimet ovat riittämättömiä poliittisen tavoitteen kannalta ja miksi unionin toimilla kyseinen tavoite saavutettaisiin paremmin (esim. täytäntöönpanotoimien jatkuvuuden puute ja yhteisen eurooppalaisen syytetoimintalinjan puute). Kuten edellä todettiin, on selvää, että päätelmät liittyvät toisiinsa tässä tapauksessa. Vaikka näin on, ja toisin kuin Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commonsin lausunnossa esitetään, komissio ei ole yhdistänyt näitä kysymyksiä vaan selittänyt yksityiskohtaisesti, minkä vuoksi se katsoo, että jäsenvaltioiden toimet ovat riittämättömiä poliittisen tavoitteen kannalta ja että unionin toimilla kyseinen tavoite saavutettaisiin paremmin. Näitä syitä täydennetään vaikutustenarvioinnilla, joka mainitaan useissa perustelluissa lausunnoissa ja joka on luonteeltaan paljon yksityiskohtaisempi. Komissio muistuttaa, että tuomioistuin viittasi Vodafone-asiassa komission vaikutustenarviointiin todetessaan, että suhteellisuusperiaatetta oli noudatettu. 9 Komissio katsoo, että vaikutustenarviointikertomus on oleellinen myös toissijaisuusperiaatteen noudattamisen suhteen, sillä siinä täydennetään perusteluosassa ja rahoitusselvityksessä annettuja syitä. Tämän vuoksi komissio katsoo, että sen ehdotus on riittävän perusteltu toissijaisuusperiaatteen kannalta. 2.3. Jäsenvaltioiden toimet, olemassa olevat menettelyt tai ehdotettu lainsäädäntö Useat kansalliset parlamentit (Kyproksen Vouli ton Antiprosopon, Tšekin Senát, Irlannin Houses of the Oireachtas, Alankomaiden Eerste Kamer jatweede Kamer, Romanian Camera Deputaților, Slovenian Državni Zbor, Ruotsin Riksdag ja Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons) ovat sitä mieltä, että jäsenvaltioiden tason tutkinta- ja syytetoimet ovat riittäviä, samoin kuin unionin tasolla jo olemassa olevat koordinointi- ja tutkintamekanismit (Eurojust, Europol ja OLAF). Ruotsin Riksdag, Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons ja Kyproksen Vouli ton Antiprosopon toteavat, että komission olisi pitänyt odottaa unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin annetun direktiiviehdotuksen 10 hyväksymistä ennen uuden lainsäädännön vahvistamista tällä alalla. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons katsoo myös, ettei komissio tarkastellut petostentorjuntatoimia tarpeeksi. Eräät jäsenvaltiot ovat esittäneet, että jäsenvaltioiden tutkinta- ja syytetoimet ovat riittäviä ainakin joidenkin jäsenvaltioiden osalta ja että unionin toimilla olisi pikemminkin keskityttävä mahdollisiin heikkouksiin (Ruotsin Riksdag, Slovenian Državni Zbor). Komissio toteaa tältä osin, että toissijaisuusperiaate edellyttää unionin tasolla ja jäsenvaltioiden tasolla toteutettujen toimien tehokkuuden vertailua. Tämän vuoksi tiettyjen jäsenvaltioiden tilanne ei ole itsessään ratkaiseva, jos voidaan osoittaa, että jäsenvaltioiden tason toimet ovat yleisesti riittämättömiä ja että poliittiset tavoitteet voitaisiin saavuttaa yleisesti paremmin unionin toimilla. Komissio toteaa, että puolueettomien ja selkeiden tilastotietojen perusteella SEUTsopimuksen tavoitetta eli suojelun tuloksellista, ennaltaehkäisevää ja yhdenmukaista tasoa ei saavuteta. 11 OLAFin vuotuisten tilastojen analyysi osoittaa, että kansalliset rikosoikeudelliset 9 10 11 Viitattu alaviitteessä 6, 55 60 kohta. COM(2012) 363, 11.7.2012. OLAFin kertomus 2011, s. 18 20. 6

menettelyt eivät ole tehokkaita, sillä ne kestävät liian pitkään. Viiden vuoden jaksolla 2006 2011 OLAFin toimista 12 54,3 prosentissa ei jäsenvaltioissa vielä annettu tuomiota. 13 OLAFin tilastot osoittavat myös, että käytännöillä ei ole ennaltaehkäisevää vaikutusta. Saman jakson aikana yli puolet OLAFin jäsenvaltioiden oikeusviranomaisille siirtämistä kanteista hylättiin ennen oikeudenkäyntiä 14, ja niistä annettujen tuomioiden osuus oli edelleen vähäinen (42,3 %). Nämä tiedot koskevat tapauksia, joissa OLAF on jo tehnyt päätöksen siitä, että saatujen tietojen perustella on syytä aloittaa tutkinta, ja suorittanut oman esitutkintansa. Lisäksi OLAFin käytettävissä olevien tilastotietojen mukaan syytetoimien tuloksellisuus vaihtelee jäsenvaltioittain, minkä vuoksi unionin taloudellisten etujen suojaaminen ei ole yhtenäistä eri puolilla EU:ta. Vuosina 2006 2011 OLAFin jäsenvaltioille siirtämistä kanteista annettiin tuomio 19,2 91,7 prosentissa tapauksia (tähän eivät sisälly ne jäsenvaltiot, joissa osuus on 0 tai 100 %). 15 Tämän vuoksi voidaan todeta, että vaikka eräät kansalliset parlamentit (Tšekin Senát, Alankomaiden Eerste Kamer ja Tweede Kamer, Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons) kyseenalaistavat komission toimittamat tiedot, tilastot osoittavat selkeästi, että jäsenvaltioiden tasolla toteutetut unioniin kohdistuvia petoksia koskevat toimet ovat yleisesti riittämättömiä. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons toteaa lisäksi, ettei komissio ole tarkastellut toimien riittävyyttä alueellisella tai paikallisella tasolla, mikä olisi erityisen tärkeää tilanteissa, joissa hajautetuilla hallintoelimillä saattaa olla erillisiä rikosoikeudellisia järjestelmiä. Komissio ei ole vakuuttunut tästä näkemyksestä. Vallanjako jäsenvaltion, sen alueiden ja kuntien kesken on täysin niiden sisäinen kysymys. Kun komissio viittaa jäsenvaltioiden toimien riittämättömyyteen, se tarkoittaa jäsenvaltion toimien kaikkia mahdollisia tasoja myös alue- ja paikallistasoa. Unionin tasolla käytössä olevissa menettelyissä on aina parantamisen varaa sekä kansallisella että unionin tasolla, mutta komissio uskoo silti, että tällaisilla parannuksilla olisi korkeintaan marginaalisia vaikutuksia niihin liittyvien rajoitusten vuoksi. Mikään unionin tason välineistä tai elimistä ei voi puuttua esitettyihin puutteisiin, koska niiden toimivalta on rajallinen. OLAF on vuosia tukenut jäsenvaltioiden viranomaisia niiden tehtävissä tällä alalla. OLAFin toimivalta on kuitenkin rajattu hallinnolliseen tutkintaan. Tämän vuoksi OLAF ei voi toteuttaa varsinaista rikostutkintaa eikä tarkastella rikostutkintaa koskevia tietoja. OLAFin loppukertomuksessaan esittämät havainnot eivät myöskään johda automaattisesti siihen, että jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset aloittavat rikosoikeudellisen menettelyn. Ne ovat ainoastaan suosituksia, ja jäsenvaltion hallinto- tai oikeusviranomaiset voivat päättää, mitä toimia ne tarvittaessa toteuttavat. 16 OLAFia uudistettiin hiljattain. 17 Uudistuksella pyritään parantamaan nykyisten hallinnollisten tutkintatoimien tehokkuutta ja avoimuutta, mutta sillä 12 13 14 15 16 17 Kanteella tarkoitetaan rikosoikeudellista menettelyä, joka kohdistuu luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön tietyn maan lainkäyttöalueella. Kuhunkin asiaan voi sisältyä useita kanteita useissa maissa. Niiden OLAFin jäsenvaltioille vuosina 2006 2011 siirtämien kanteiden osuus, joista ei ole kirjattu tuomiota. OLAFin kertomus 2011, taulukko 6, s. 20. OLAFin jäsenvaltioille vuosina 2006 2011 siirtämistä kanteista, joista on tuomio tiedossa, 51,2 % hylättiin ennen oikeudenkäyntiä. OLAFin kertomus 2011, taulukko 6, s. 20. OLAFin kertomus 2011, taulukko 6, s. 20. Ks. esim. asia T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía v. komissio, tuomio 16.10.2003, Kok., s. II-2923, 37 kohta, sekä asia T-309/03, Camós Grau v. komissio, tuomio 6.4.2006, Kok., s. II-1173, 51 kohta. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista, EUVL L 248, 18.9.2013, s. 1 22. Asetus tuli voimaan 1. lokakuuta 2013. 7

ei voida olettaa olevan merkittävää vaikutusta rikosoikeudellisen tutkinnan ja syytteeseenpanon tasoon unionia vahingoittavien petosten osalta. Myös Europolin ja Eurojustin rooliin liittyy rajoituksia. Näille elimille on annettu yhteistyöja koordinaatiotehtäviä, mutta niillä ei ole valtaa johtaa tai ohjata tutkintaa tai syytetoimia itse, eikä niille voi perussopimuksen sovellettavien säännösten mukaan antaa tällaisia oikeuksia. Eurojust voi pyytää tutkinnan aloittamista, mutta ei taata sen jatkotoimia jäsenvaltion tasolla eikä ohjata kansallisia tutkinta- tai syytetoimia. Komissio onkin ehdottanut tänä vuonna lisäparannuksia sekä Europolin että Eurojustin toimintaan. 18 Perinpohjaisinkaan Eurojustin uudistaminen siten, että sille annettaisiin valta aloittaa rikostutkinta, ei kuitenkaan korjaisi unionia vahingoittaviin petoksiin liittyvän syytetoiminnan nykypuutteita. Nykyisiin rakenteisiin ehdotettujen muutosten odotetaan johtavan joihinkin parannuksiin, mutta näiden rakenteiden luonteen vuoksi on mahdotonta puuttua tutkinta- ja syytetoiminnan liian alhaiseen tasoon jäsenvaltioissa. Aineellisen rikosoikeuden yhdenmukaistaminen on tärkeä osa unionin taloudellisten etujen yleistä suojelua. Kuten on todettu, komissio on esittänyt ehdotuksen direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin. 19 Rikosten määrittelyn ja seuraamustasojen yhdenmukaistaminen ei sinänsä tuo tyydyttäviä tuloksia ilman, että mukana ja tukena on tehokkaita tutkinta- ja syytetoimia. Direktiiviehdotuksella ja Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevalla ehdotuksella on erilaiset, vaikkakin toisiaan täydentävät, tavoitteet. Direktiiviehdotuksella pyritään yhdenmukaistamaan näiden rikosten määritelmät, ottamaan käyttöön yhteiset seuraamukset ja yhtenäistämään vanhentumisajat. Komissio katsoo, ettei sen tarvitse odottaa, että se pystyy arvioimaan ehdotetun direktiivin tulokset, ennen Euroopan syyttäjänviraston perustamista koskevan ehdotuksen esittämistä. Ehdotetun direktiivin tuloksilla ei ole suoraa vaikutusta tätä päätöstä koskevan toissijaisuustestin kanssa. Lisäksi petostentorjuntastrategia sisältää integroituja toimenpiteitä petosten estämiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi. Koska kuitenkaan kaikkia petoksia ei voida ehkäistä, estämistoimia on täydennettävä tehokkaalla toimeenpanomekanismilla, jolla on pelotevaikutusta, sillä säännöt toimivat paremmin, kun niihin liittyy vahva menettely, jota sovelletaan, jos sääntöjä ei noudateta. Mikään unionin tason välineistä tai elimistä ei voi myöskään puuttua puutteisiin, jotka liittyvät rajatylittävien todisteiden hyväksyttävyyteen, rajatylittävien yhteyksien hyväksymiseen tai muiden jäsenvaltioiden viranomaisten avun saamiseen. Näitä kysymyksiä ei myöskään voida selvittää yksinomaan jäsenvaltion tasolla toteutettujen toimenpiteiden kautta. Tämän vuoksi komissio katsoo, että tutkinnalla ja syytetoiminnalla voidaan aidosti parantaa unionin taloudellisten etujen suojaa ainoastaan, jos Euroopan syyttäjänvirasto perustetaan. Komissio toteaa, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita olemassa olevien mekanismien tai ehdotetun lainsäädännön avulla. 18 19 Ks. Europol: COM 2013(173) ja Eurojust: COM 2013(535). Eurojustin edellisen uudistuksen (neuvoston päätös 2009/426/YOS, tehty 16 päivänä joulukuuta 2008) toimeenpanokausi päättyi 4. kesäkuuta 2011. COM(2012) 363. 8

2.4. Lisäarvo Useat kansalliset parlamentit (Tšekin Senát, Unkarin Országgyűlés, Romanian Camera Deputaților, Alankomaiden Eerste Kamer jatweede Kamer) asettavat ehdotuksen lisäarvon kyseenalaiseksi, kun taas toiset niistä tunnustavat Euroopan syyttäjänviraston perustamisen edut. Esimerkiksi Maltan Kamra tad-deputati katsoo, että Euroopan syyttäjänvirasto tuottaisi lisäarvoa. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Commons on sitä mieltä, ettei komissio ole osoittanut unionin tason toimilla saatavan aikaan parempia tuloksia. Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords pitää komission oletuksia ylioptimistisina. Komissio katsoo näiden näkemysten vastaisesti, että ehdotettu järjestelmä toisi merkittävää lisäarvoa unioniin vaikuttavien petosten torjunnassa. Tätä tukevat monet seikat. Yhteisen unionin tason syytteeseenpanomenettelyn odotetaan tuovan yhden suurimmista parannuksista. Menettelyllä puututaan suuriin eroihin eri jäsenvaltioiden välillä sen suhteen, missä määrin unionin tason petoksia tutkitaan ja kuinka usein niistä nostetaan syyte. Se estää myös rikoksiin syyllistyneitä harjoittamasta oikeuspaikkakeinottelua, ja sen pelotevaikutus on suurempi, kun petosten tekijät ovat tietoisia siitä, että petoksen havaitsemisen, tutkinnan ja syytteen nostamisen riski on merkittävästi aiempaa suurempi kaikkialla unionissa. Lisäksi ehdotuksessa käsitellään useita tärkeitä käytännöllisiä ja oikeudellisia kysymyksiä. Esimerkiksi se, että Euroopan syyttäjänvirasto käsittelisi kaikkia unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavia petostapauksia, helpottaisi sellaisten rajatylittävien yhteyksien havaitsemista, jotka saattaisivat jäädä huomaamatta pelkästään kansallisessa tutkinnassa. Tutkintatoimia olisi myös mahdollista ohjata ja koordinoida tehokkaammin, sillä Euroopan syyttäjänvirastolla olisi yleiskuva kaikesta saatavilla olevasta tiedosta, minkä vuoksi se kykenisi päättämään, missä tutkinta voitaisiin toteuttaa tehokkaimmin. Ehdotettu rakenne, johon kuuluisivat myös valtuutetut Euroopan syyttäjät, poistaisi myös tarpeen käyttää aikaavieviä keskinäisen oikeusavun menettelyjä tietojen tai todisteiden hankkimiseksi. Koska kaikki valtuutetut Euroopan syyttäjät työskentelisivät saman rakenteen sisällä, useimmissa tapauksissa riittäisi suora yhteydenotto kollegaan. Komissio odottaa merkittävää lisäarvoa myös ehdotetusta tavasta, jolla rajatylittäviä todisteita käsitellään. Toisin kuin nykykäytännössä, jäsenvaltion lain mukaisesti koottu todistusaineisto olisi hyväksyttävä oikeudenkäynnissä, ellei sen hyväksyminen haittaisi menettelyn oikeudenmukaisuutta tai oikeutta puolustukseen, vaikka asiaa käsittelevän tuomioistuimen sijaintijäsenvaltiossa todistusten keräämistä ja esittämistä koskevat säännöt olisivat erilaiset. Tšekin Senát esittää tähän liittyen huolen siitä, että ehdotuksella väljennetään menettelysääntöjä, ja Kyproksen Vouli ton Antiprosopon toteaa, että suojan tarpeellinen taso ei olisi varma, jos tutkintatoimien luetteloon kuuluisi toimenpiteitä, jotka eivät ole sallittuja kansallisessa laissa. Vaikka nämä näkemykset saattavat olla oleellisia toissijaisuustestin kannalta, ehdotuksessa kuitenkin lujitetaan menettelysääntöjä vahvistamalla unionin luettelo menettelysäännöille ja tutkintatoimille, joille unionin lainsäädännön mukaan on pakollista saada oikeusviranomaiselta ennakkolupa kansallisen lain pakollisten säännösten lisäksi. Hajautetun Euroopan syyttäjänviraston perustaminen yhdistäisi unionin petosten tutkintaan ja syytetoimintaan liittyvää asiantuntemusta ja osaamista Euroopan tasolla. Samalla varmistettaisiin, että toimet toteutetaan lähellä rikospaikkaa. Näin ollen komissio katsoo, että Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti suunniteltu toiminta voidaan sen laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. 9

2.5. Euroopan syyttäjänviraston rakenne Useat kansalliset parlamentit toivat esiin myös huolensa Euroopan syyttäjänviraston ehdotetusta rakenteesta. Ranskan Sénat ilmoittaa komissiolle, että vaikka se sinänsä pitää Euroopan syyttäjänvirastoa hyvänä ajatuksena, se ei tue sellaisen keskustoimiston perustamista, jolla on hierarkkista toimivaltaa. Se pitäisi parempana kollegiaalista rakennetta, jossa kaikki jäsenvaltiot olisivat edustettuina ja jolle valittaisiin puheenjohtaja jäsenten joukosta mahdollisesti valtioiden rotaation periaatteella. Romanian Camera Deputaților katsoo, että komission olisi pitänyt riittävästi perustella se, ettei ehdotettu rakenne ole luonteeltaan kollegiaalinen. Myös Maltan Kamra tad-deputati ilmaisee olevansa periaatteessa Euroopan syyttäjänviraston perustamisen kannalla. Sen mielestä ehdotettu rakenne ja annettu toimivalta eivät kuitenkaan ole ainoa ja paras ratkaisu, ja kollegiorakenne olisi paremmin toissijaisuusperiaatteen mukainen. Unkarin Országgyűlés taas katsoo, että yksinomainen oikeus antaa neuvoja (ehdotuksen 6 artiklan 5 kohta) kyseenalaistaisi valtuutettujen Euroopan syyttäjien toiminnan osana jäsenvaltioiden syyttäjälaitosta. Komission mukaan perustelluissa lausunnoissa esitetyt näkemykset, joissa puolletaan kollegiaalista rakennetta ja vastustetaan ehdotuksessa esitettyä organisaatiomallia, liittyvät pikemmin suhteellisuusperiaatteeseen kuin toissijaisuusperiaatteeseen. Ranskan Sénat esittää nimenomaisesti, että ehdotukseen sisältyvä keskitetty rakenne ylittää sen, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Tässä toistetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 4 kohdan sanamuoto (suhteellisuusperiaate). Lisäksi komissio katsoo, että kollegiaalinen rakenne ei ole välttämättä yhtään vähemmän keskitetty kuin ehdotuksen rakenne, vaan ainoastaan erilainen tapa järjestää Euroopan syyttäjänvirasto, joka on joka tapauksessa unionin virasto. Tämän vuoksi vertailtaessa ehdotukseen sisältyvää hajautettua mallia ja useiden kansallisten parlamenttien suosimaa kollegiaalista rakennetta ei vertailla unionin tason toimia ja jäsenvaltioiden tason toimia, vaan kahta erilaista toimintamallia unionin tasolla. Komission mukaan tämä ei ole toissijaisuusperiaatteeseen liittyvä kysymys. Euroopan syyttäjänviraston rakenne saattaa olla toissijaisuusperiaatteen suhteen oleellinen seikka, mutta toisella tavoin. Sen rakenne, organisointi ja toimivalta saattaa todella vaikuttaa siihen, saavutetaanko ehdotettu toiminta paremmin unionin tasolla, mikä on selvästi toissijaisuusperiaatteeseen liittyvä kysymys. Komissio on sitä mieltä, että Euroopan syyttäjänvirastossa käyttöön otettava täysin kollegiaalinen rakenne haittaisi sen tehokkuutta ja päätöksenteon tuloksellisuutta. Samasta syystä jäsenvaltioiden tai kansainvälisten organisaatioiden (kuten kansainvälisen rikostuomioistuimen) syytetoiminnassa ei yleensä käytetä kollegiaalista rakennetta varsinkaan, kun on tarpeen tehdä nopeita operatiivisia päätöksiä konkreettisissa asioissa. Tällaisen rakenteen vuoksi jotkin Euroopan syyttäjänviraston odotetut edut voisivat vesittyä. Ehdotuksen mukaan kuitenkin useissa sisäisissä kysymyksissä edellytetään miltei kollegiaalista hyväksyntää. Sen 7 artiklan mukaan Euroopan syyttäjänviraston työjärjestyksestä päättää kymmenhenkinen ryhmä (Euroopan syyttäjä, hänen neljä varasyyttäjäänsä ja viisi valtuutettua Euroopan syyttäjää). Työjärjestyksen säännöt ovat toiminnan kannalta hyvin tärkeitä, sillä ne kattavat muun muassa Euroopan syyttäjänviraston työn organisoinnin sekä käsiteltävien tapausten jakamista koskevat yleiset säännöt. Näin tehokkuus ei vaarannu. Valtuutetut Euroopan syyttäjät ovat toiminnallisesti erottamaton osa Euroopan syyttäjänvirastoa. He käyttävät Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaa. Selkeä komentoketju, 10

johon sisältyy mahdollisuus antaa ohjeita, on Euroopan syyttäjänviraston päätöksenteon ja toiminnan tehon kannalta välttämätön. Tämän vuoksi komissio katsoo, että Euroopan syyttäjänviraston ehdotettu rakenne on toissijaisuusperiaatteen mukainen. 2.6. Euroopan syyttäjänviraston toimivallan luonne ja laajuus Useat kansalliset parlamentit ottavat esiin Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaan liittyviä kysymyksiä. Alankomaiden Eerste Kamer ja Tweede Kamer, Unkarin Országgyűlés, Romanian Camera Deputaţilor ja Slovenian Državni Zbor eivät kannata Euroopan syyttäjänviraston yksinomaista toimivaltaa. Alankomaiden Eerste Kamer ja Tweede Kamer ja Yhdistyneen kuningaskunnan House of Lords pitävät myös riskinä sitä, että eurooppalainen tutkinta voisi syrjäyttää jäsenvaltioiden vahvistamat prioriteetit sen suhteen, miten rikostutkintavälineitä ja -resursseja käytetään tehokkaimmin. Kyproksen Vouli ton Antiprosopon katsoo, että liitännäistoimivaltaa koskevilla säännöksillä laajennetaan lainsäädäntöehdotuksen soveltamisalaa. Tšekin Senátin mielestä komissio ei ole osoittanut, että Euroopan syyttäjänviraston on tarpeen olla toimivaltainen myös muissa kuin rajatylittävissä rikoksissa. 2.6.1. Toimivallan laajuus ja yksinomaisuus Komissio ymmärtää kansallisten parlamenttien esittämät huolenaiheet, mutta muistuttaa, että SEUT-sopimuksen 86 artiklassa mainitaan kaikki unionia vahingoittavat petokset erottelematta kansallisia ja rajatylittäviä tapauksia. Pääasiallinen perustelu kaikkien tapausten mukaan ottamiselle Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaan on, että näin voidaan tehokkaimmin varmistaa tutkinta- ja syytetoiminnan yhdenmukaisuus eri puolilla unionia ja välttää unionin ja kansallisen tason samanaikaiset toimet, jotka aiheuttaisivat päällekkäisyyttä ja joiden vuoksi arvokkaita resursseja joutuisi hukkaan. Jos Euroopan syyttäjänvirasto ei olisi vähintään tietoinen kaikista tapauksista, sen olisi vaikea havaita epäiltyjen yhteyksiä eri jäsenvaltioissa sattuneisiin tapauksiin. Toimivallan rajoittaminen vain tiettyihin eli vakaviin tai rajatylittäviin tapauksiin paitsi vähentäisi lisäarvoa, myös asettaisi kyseenalaiseksi unionin toimivallan tässä asiassa. Euroopan syyttäjänvirastolle on tarpeen antaa yksinomainen toimivalta kaikissa unionin taloudellisiin etuihin liittyvissä asioissa, myös rajatylittävissä tapauksissa, asianomaisten rikosten luonteen vuoksi, sillä niillä on ilmeinen unionin ulottuvuus. Tämä edellyttää tutkinnan ja syytetoiminnan ohjaamista ja koordinoimista unionin tasolla, sillä nämä rikokset vaikuttavat unionin omiin taloudellisiin etuihin. Euroopan syyttäjänviraston yksinomainen toimivalta ei kuitenkaan tarkoita, että kansalliset viranomaiset suljettaisiin pois viraston käsittelemistä asioista. Koska Euroopan syyttäjänviraston rakenne on hajautettu, se tutkisi rikoksia kansallisten lainvalvontaviranomaisten aktiivisella avulla. Syytteet rikoksista nostettaisiin kansallisissa tuomioistuimissa jäsenvaltioissa toimivien valtuutettujen Euroopan syyttäjien kautta. Unkarin Országgyűlés vastustaa Euroopan syyttäjänvirastolle ehdotuksen 11 artiklan 4 kohdassa annettua yksinomaista toimivaltaa, koska sen mukaan SEUT-sopimuksen 86 artiklassa ei määrätä Euroopan syyttäjänviraston yksinomaisesta toimivallasta. Sen sijaan komissio toteaa, että kuten edellä todetaan, SEUT-sopimuksen 86 artiklassa ei vahvisteta yksinomaista toimivaltaa Euroopan syyttäjävirastolle, mutta tämä ei tarkoita, etteikö sille voitaisi johdetun oikeuden nojalla myöntää laillisesti Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta annetussa asetuksessa yksinomainen toimivalta tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja nostaa syytteitä niiden perusteella. 11

2.6.2. Liitännäistoimivalta Euroopan syyttäjänvirastolle ehdotuksen 13 artiklassa annetulla liitännäistoimivallalla varmistetaan tehokas syytteeseenpano, jonka avulla virasto voi tutkia unionin taloudellisia etuja vahingoittaviin rikoksiin erottamattomasti liittyviä rikoksia, vaikka viimeksi mainitut ovat ensisijaisia. Käytännössä unionin taloudellisten etujen vastainen laiton toiminta voi liittyä muihin kansallista lainsäädäntöä rikkoviin rikoksiin (esim. asiakirjojen väärentäminen). Tällaisissa tapauksissa yhteinen syytetoiminta on tehokkaan oikeudenhoidon mukaista ja säästää sekä syyteviranomaisten että tuomioistuinten aikaa, kun syytettyyn kohdistuu vain yksi oikeudenkäyntimenettely. Perusteet ovat tiukat: eri rikosten on liityttävä erottamattomasti toisiinsa, niiden on perustuttava samoihin tosiseikkoihin, ja jotta Euroopan syyttäjänvirasto olisi toimivaltainen, unionin etuja vahingoittavan rikoksen on oltava ensisijainen. Muissa tapauksissa kansalliset viranomaiset ovat toimivaltaisia tutkimaan unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavia rikoksia ja nostamaan niitä koskevia syytteitä muiden yhteen kuuluvien ja ensisijaisten kansallisten rikosten tavoin. Euroopan syyttäjänviraston ja kansallisten syyttäjäviranomaisten olisi konsultoitava toisiaan ehdotuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti määritelläkseen, kumpi on toimivaltainen edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti. Tämän vuoksi komissio korostaa, että ehdotuksen 13 artiklassa esitetty liitännäistoimivaltaa koskeva sääntö ei yksinomaan suosi Euroopan syyttäjänviraston toimivaltaa kansallisen toimivallan kustannuksella, vaan menettely toimii molempiin suuntiin ensisijaisuustekijästä riippuen. Pääsyy liitännäistoimivaltaan on se, että varsin usein unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavat rikokset liittyvät erottamattomasti myös muihin rikoksiin, joka eivät vaikuta kyseisiin etuihin. Jos ei ole olemassa tällaista sekatapauksia koskevaa liitännäissääntöä, toisiinsa erottamattomasti liittyvien rikosten rinnakkaisia tutkinta- ja syytetoimia toteutettaisiin jatkuvasti, mikä voisi vakavasti heikentää petoksentorjuntatoimien tehoa. Lisäksi jos samaa rikosta käsitellään rinnakkaisissa oikeudenkäynneissä, yhdessä käsittelyssä annettu lopullinen päätös merkitsisi, että siihen liittyvä toimi olisi lopetettava välittömästi, sillä periaatteena on, ettei samasta rikoksesta voi nostaa syytettä kahdesti (ne bis in idem). Liitännäistoimivaltaa koskevan asianmukaisen säännöksen ansiosta vältettäisiin tällaiset tehottomat toimet. Tämän vuoksi komissio katsoo, että ehdotetun Euroopan syyttäjänviraston toimivallan luonne ja laajuus ovat toissijaisuusperiaatteen mukaiset. 3. PÄÄTELMÄT Komissio toteaa edellä esitetyn perusteella, että sen ehdotus on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa vahvistetun toissijaisuusperiaatteen mukainen eikä ehdotusta tarvitse peruuttaa tai muuttaa. Näin ollen komissio pitää sen ennallaan. Komissio kuitenkin ottaa lainsäädäntömenettelyn aikana kansallisten parlamenttien perustellut lausunnot asianmukaisesti huomioon. 12