Lausunto Opetus- ja kulttuuriministeriö Kirjaamo Viite Lausuntopyyntö OKM/58/010/2014 Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi koulutuksen rahoituksesta Rahoitusjärjestelmään esitetyt muutokset ovat monelta osin kannatettavia. Jako perus-, suoritus- ja vaikuttavuusrahoitukseen on onnistunut. Rahoituksen osioiden painoarvoja ei kuitenkaan ole perusteltu esityksessä. Esitetyillä painoarvoilla rahoitusjärjestelmä palkitsee koulutuksenjärjestäjää vain määrästä ja tehokkuudesta, jolloin koulutuksen laatu jää sivuseikaksi. Viime aikojen koulutuspolitiikalla on ammatilliset oppilaitokset johdatettu tilanteeseen, jossa tärkein tehtävä on kouluttaa koko ikäluokka toisen asteen tutkintoihin. Nyt esitetty rahoitusjärjestelmä on tämän tavoitteen kanssa ristiriidassa, kun parhaan rahoituksen saa määräajassa kaikki tutkinnon osat suorittaneista opiskelijoista, jotka ovat koulutukseen tyytyväisiä ja työllistyvät hyvin. Koko ikäluokan kouluttaminen tällä tavalla on mahdoton tehtävä. Koska nykyisessä taloustilanteessa ei voida panostaa laajalti oppilaitoksen toiminnan kehittämiseen, on pakko valita kehittämisen painopiste. Esitetyt painoarvot rahoituksen osioille johtavat ilman muuta siihen, että kehitetään järjestelmää niin, että tehokas suorittaminen on pääasia, koska se takaa suurimman rahoituksen. Rahoituksen prosentuaalista jakoa perus-, suoritus- ja vaikuttavuusrahoitukseen tulee muuttaa painottaen enemmän perus- ja vaikuttavuusrahoitusta ja vähemmän suoritusrahoitusta, mutta edellytyksenä on, että laadun arviointia monipuolistetaan mittaamaan myös pidemmän aikavälin vaikuttavuutta. Vaikuttavuusrahoituksen osioissa on kaikissa esitetty käytettävän mittarina opiskelijan hyvinvointikyselyn tuloksia ja osassa myös opiskelijan palautetta työelämästä. Tämä ei ole mielestämme perusteltua. Sen sijaan mittaristosta puuttuu työelämältä kerättävä palaute, joka olisi perusteltua ja mittaisi pidemmän aikavälin vaikuttavuutta. Rahoituksen taso tulee jatkossakin tarkistaa kustannustasoa vastaavaksi muutaman vuoden välein ja indeksin, johon kokonaisrahoitus sidotaan, tulee olla sama kaikille koulutusmuodoille. Lakiesitystä leimaa kauttaaltaan keskeneräisyys. Rahoituksen määräytymisperusteet on siirretty monelta osin päätettäväksi asetustasolle. Lakiesitys tulisi hyväksyttynä aiheuttamaan ongelmia mm. seuraavissa asioissa.
2(5) Rahoitusta ollaan sitomassa tekijöihin, joiden vaikutusta ei tällä hetkellä pystytä arvioimaan: - kokonaisrahoituksen sitominen indekseihin, jotka ovat erilaisia koulutusmuodoittain, aiheuttaa pitkällä aikavälillä arvaamattomia ongelmia, koska kustannusten nousu heijastuu samalla tavalla kaikkiin koulutusmuotoihin - erityisopetuksen kerrointa käytetään perusrahoituksessa siitä päivästä alkaen, jolloin HOJKS on voimassa. Ei ole tietoa siitä, kuinka pitkät ovat viiveet lukukauden alkaessa eli paljonko koulutuksen järjestäjä menettää rahoitusta nykyiseen verrattuna. - erityisopiskelijoiden suorittamista tutkinnon osista ei ole tilastotietoja. Määrä on arvioitu vastaavaksi kuin opiskelijoilla keskimäärin. Tämä olettamus on todennäköisesti väärä ja aiheuttaa rahoituksen tason laskua erityisopiskelijoiden osalta. - vailla toisen asteen tutkintoa olevien opiskelijoiden tutkinnon osien suoritusmääristä ei myöskään ole tietoja saatavissa. - tutkintotilaisuudet ovat näyttötutkinnoissa työpaikalla arvioitavia osaamisen tunnustamistapahtumia, joita voi sisältyä useita samaan tutkinnon osaan. Koska opiskelija voi suorittaa samaan aikaan toista tutkintoa, ei ole toimiva ratkaisu sitoa koulutustasokerrointa yksittäisiin tutkintotilaisuuksiin, joista eivät edes tutkintotoimikunnat kerää tietoja. Koelaskelmissa on lisäksi käytetty paljon muita tietoja, joita ei vielä ole kerätty ja laskelmat perustuvat näiden osalta olettamuksiin. Muita tekijöitä, jotka voivat ohjata ja kannustaa muuhun kuin oli tarkoitettu: - koulutustasokertoimen sitominen opiskelijan koulutuksen aloitushetkeen on ongelmallista, koska pitkät keskeytykset voivat pidentää opiskelun kalenteriajan jopa 8 vuoteen perusrahoituksessa ja suoritusrahoituksessa määrättömän pitkäksi. Esim. kahden vuoden keskeytyksen aikana opiskelija voi jo käydä suorittamassa lukion oppimääränsä ja ylioppilastutkinnon. Lukion aiemmin keskeyttäneeltä tämä onnistuu nopeamminkin. Rahoitus voi ohjata näin tavoitteiden vastaisiin uusiin koulutusmalleihin. Esimerkiksi kahden ammatillisen tutkinnon suorittaminen vuorottelemalla tarjoaa mahdollisuudet pidempiin rahoitusaikoihin. - oppilaitosmuotoisen koulutuksen opiskelijavuosimäärä poikkeaa oleellisesti nykyisestä opiskelijamäärästä rahoitusta määräävänä tekijänä, koska valmistuminen tapahtuu tavallisimmin ennen kesäkeskeytystä. Opiskelijavuosilaskenta ohjaa oppilaitosmuotoisen koulutuksen aloittamiseen sellaiseen aikaan, että perusrahoitus jatkuu yli kesäkeskeytysten. Koulutuksen voi aloittaa esimerkiksi lokakuussa. Aikuiskoulutuksessa perustutkinnon suorittamiseen voidaan sisällyttää esim. valmistavan koulutuksen lähiopetuspäivä heinäkuun alkuun, jolloin perusrahoitus saadaan koko kesältä. - ammatillisen oppilaitosmuotoisen peruskoulutuksen yhteisten opintojen suoritukset eivät esityksen mukaan toisi rahoitusta lainkaan. Onko tämä oikea signaali koulutuksen järjestäjälle? Elinikäisen oppimisen perustaidot ovat merkittävä osaamisen laatutekijä.
3(5) - järjestelmä ohjaa myös yhteisten aineiden opintojen siirtämiseen opiskeluajan loppuvaiheeseen, vaikka pedagogisesti olisi järkevää suorittaa valtaosa näistä opintojen alussa. - esitetty rahoitusjärjestelmä kannustaa järjestämään opiskelun niin, että tutkinnon osia suoritetaan mahdollisimman nopeasti opintojen alussa. Tämä johtaa opettajien työkuormien epäinhimillisen suureen vaihteluun ja tilojen tehottomaan käyttöön. - ammatillisen lisäkoulutuksen tutkintoja ei ole tarkoitus pisteyttää. Esityksen mukaan rahoitus ollaan kuitenkin sitomassa tutkinnon osien kertoimiin, jotka määrätään tutkinnon osien laajuuden perusteella. Tämä on ristiriitaista ja vastoin Euroopan komission suositusta. - tutkinnon osien suorituspisteillä tulisi esityksen mukaan olemaan merkittävä rooli rahoituksen määräytymisessä. Tutkinnon osien pisteytys tuo jonkin verran muutoksia tutkinnon osien keskinäisiin suhteisiin. EU:n Komission suosituksen mukaan näiden ei pitäisi vastata suoraan opintoviikkoja, jotka ovat kuvanneet opiskeluaikaa. Rahoituksen määrää ei voi ennustaa ilman lopullisia pistemääriä. - esitykseen sisältyy euromääräisiä vuotta 2017 koskevia, x-kirjaimilla merkittyjä tietoja, joita ei ole edes mahdollista vielä selvittää. Laskelmat rahoitusjärjestelmän muutosten vaikutuksista koulutuksen järjestäjien saamaan rahoitukseen perustuvat kauttaaltaan epätarkkoihin ja heikosti perusteltuihin arvioihin. Tarvittavaa tilastotietoa ei suurelta osin ole vielä edes aloitettu keräämään. Miksi tässä vaiheessa lyödään lukkoon vuonna 2021 käyttöön tuleva rahoitusjärjestelmä, jonka vaikutuksia ei voida tietää ennen kuin asetukset on valmisteltu sekä tarvittavat tausta- ja tilastotiedot hankittu? Esitämme, että lain valmistelua jatketaan ja järjestetään uusi lausuntokierros kun asetukset on valmisteltu ja tarvittavat pohjatiedot koottu. Koulutuksenjärjestäjille riittää, että rahoituksen perusteet vuodelle 2017 ovat selvillä vuoden 2015 loppuun mennessä. Koulutuksen korkea laatu näkyy lyhyellä aikavälillä tutkinnon tai tutkinnon osia suorittaneiden työllistymisessä sekä alhaisessa negatiivisen keskeyttämisen asteessa. Opetushenkilöstön osaamisen kehittäminen ja opiskelijapalautteet mittaavat prosessien toimivuutta, joka on osa koulutuksen laatua. Järjestelmästä puuttuu kuitenkin pidemmän aikavälin vaikutusten arviointi, joka olisi tärkeää, koska varsinkin ammatillisen peruskoulutuksen tehtävänä on antaa valmiudet elinikäiseen oppimiseen. Tämä on tärkeää myös siksi, että tehtyjen päätösten mukaan opiskelija ei kerran ammatillisen perustutkinnon suoritettuaan enää voi palata parantamaan elinikäisen oppimisen valmiuksiaan, vaikka niissä havaittaisiin puutteita. Aikuiskoulutuksessa törmäämme usein opiskelijoihin, joilla on selviä puutteita esim. äidinkielen ja matematiikan perustaidoissaan. Ammatillisen aikuiskoulutuksen puitteissa näiden puutteiden korjaamiseen ei tällä hetkellä ole mahdollisuutta. Laadun arviointi pitäisi laajentaa mittamaan myös koulutuksen pidemmän aikavälin vaikuttavuutta ja sen jälkeen lisätä sen painoarvoa rahoituksessa.
4(5) Esityksen mukainen rahoitusjärjestelmä säilyttää ennallaan alakohtaiset rahoituksen tasoerot oppilaitosmuotoisessa ammatillisessa peruskoulutuksessa, vaikka oppisopimuskoulutuksena järjestettävissä perustutkinnoissa vastaavia rahoituseroja ei ole. Tämä ohjaa siihen, että korkean yksikköhinnan koulutusta ei järjestetä oppisopimuksella ja toisaalta alhaisen yksikköhinnan koulutusta järjestetään mielellään oppisopimuksella. Alakohtaisia ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen tasoeroja pitäisi pienentää, jotta erot oppisopimuksena toteutettuun koulutukseen pienenisivät.
5(5) Lausunnon keskeinen sisältö Esitetyt painoarvot rahoituksen osioille johtavat nykyisessä taloustilanteessa siihen, että tehokas suorittaminen on pääasia, koska se takaa suurimman osan rahoituksesta. Laatu jää tällöin sivuseikaksi. Rahoituksen prosentuaalista jakoa perus-, suoritus- ja vaikuttavuusrahoitukseen tulee muuttaa painottaen enemmän perus- ja vaikuttavuusrahoitusta ja vähemmän suoritusrahoitusta, mutta edellytyksenä on, että laadun arviointia monipuolistetaan mittaamaan myös pidemmän aikavälin vaikuttavuutta. Laadun arviointi pitäisi laajentaa mittaamaan myös koulutuksen pidemmän aikavälin vaikuttavuutta ja sen jälkeen lisätä sen painoarvoa rahoituksessa. Esityksen mukaan alakohtaiset erot ammatillisessa oppilaitosmuotoisessa koulutuksessa säilyisivät edelleen ja samoin rahoitusryhmittely näyttötutkinnoissa. Tämä linjattomuus aiheuttaa ongelmia koulutuksen järjestämismarkkinoilla. Alakohtaisia ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksen eroja pitäisi pienentää, jotta erot oppisopimuksena toteutetun koulutuksen rahoitukseen pienenisivät. Lakiesitystä leimaa kauttaaltaan keskeneräisyys. Rahoituksen määräytymisperusteet on siirretty monelta osin päätettäväksi asetustasolle. Lakiesitys tulisi hyväksyttynä aiheuttamaan paljon ongelmia, koska rahoitusta ollaan sitomassa tekijöihin, joiden vaikutusta ei tällä hetkellä pystytä arvioimaan. Lisäksi esityksessä rahoitukseen on tuotu uusia muuttujia, joiden vaikutuksia ei ole riittävästi mietitty. Ne ohjaavat toimintaa ja kannustavat aivan muuhun kuin asetettuihin tavoitteisiin. Vaikka esitetty uusi rahoitusjärjestelmä on perusteiltaan mielestämme oikeansuuntainen, sisältää lakiesitys niin paljon puutteita liittyen rahoitusosioiden jakaantumiseen ja puutteellisin tiedoin tehtyihin päätöksiin, että Esitämme, että lain valmistelua jatketaan ja järjestetään uusi lausuntokierros kun asetukset on valmisteltu ja tarvittavat pohjatiedot koottu sekä saatu tutkinnon osien ja opiskelijatyövuosien määrien raportointi suunniteltua. Koulutuksenjärjestäjille riittää, että rahoituksen perusteet vuodelle 2017 ovat selvillä vuoden 2015 loppuun mennessä. Esitämme myös, että syksyllä 2015 järjestetään uusi lausuntokierros. Kaupallisen Opetuksen Edistämisliitto Förbundet för främjande av merkantil undervisning ry Kaarina Dromberg Hallituksen puheenjohtaja Ritva Saastamoinen Toiminnanjohtaja