Kuntatalouden makroohjauksen kehittäminen 6/2014 Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset
Kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen Valtiovarainministeriön julkaisuja 6/2014 Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset
441 729 Painotuote VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 0295 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Anitta Heiskanen/VM-julkaisutiimi Juvenes Print - Suomen Yliopistopaino Oy, 2014
Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, maaliskuu 2014 Tekijät Kuntien makrotalouden ohjauksen kehittämistä valmistellut työryhmä Julkaisun nimi Kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen Asiasanat finanssipolitiikka, julkinen talous, kunnallistalous Julkaisusarjan nimi ja numero Valtiovarainministeriön julkaisuja 6/2014 Julkaisun myynti/jakaja Julkaisu on saatavissa pdf-tiedostona osoitteesta www.vm.fi/julkaisut. Samassa osoitteessa on ohjeet julkaisun painetun version tilaamiseen. Painopaikka ja -aika Juvenes Print - Suomen Yliopistopaino Oy, 2014 ISBN 978-952-251-538-4(nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-539-1 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sivuja 108 Kieli Suomi Tiivistelmä Kuntien makrotalouden ohjauksen kehittämistä valmistellut työryhmä on laatinut ehdotuksen kuntatalouden makro-ohjauksen uudesta toimintamallista. Työryhmän ehdotukset on sovitettu yhteen budjettikehysdirektiivin toimeenpanon, kuntalain kokonaisuudistuksen ja valtionosuusjärjestelmän uudistuksen kanssa. Hallitus hyväksyi kuntatalouden makro-ohjausjärjestelmää koskevat linjaukset päättäessään rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta 29.11.2013. Kuntatalouden makro-ohjausta toteutetaan osana valtioneuvoston helmikuussa 2014 antaman asetuksen myötä käyttöön otettavaa julkisen talouden suunnitelmaa. Kuntatalouden rahoituskehyksessä hallitus asettaa kuntataloudelle tasapainotavoitteen ja päättää samalla tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Lisäksi hallitus asettaa kuntatalouden menorajoitteen eli euromääräisen rajoitteen valtion toimista kunnille aiheutuville menojen muutokselle hallituskauden aikana. Valtion ja kuntien välinen kustannustenjaon tarkistus tehdään vuosittain. Kuntatalouden vakautta ylläpidetään tulokehitystä tasoittavilla sekä kuntatalouden menoihin vaikuttavilla toimilla. Peruspalveluohjelma ja budjetti korvataan kuntatalousohjelmalla, joka laaditaan valtion ja kuntien neuvottelumenettelyssä osana julkisen talouden suunnitelman laadintaa.
Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, Mars 2014 Författare Arbetsgruppen som berett utvecklandet av styrningen av kommunernas makroekonomi Publikationens titel Kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen Publikationsserie och nummer Finansministeriet publikationer 6/2014 Beställningar/distribution Publikationen finns på finska i PDF-format på www.vm.fi/julkaisut. Anvisningar för beställning av en tryckt version finns på samma adress. Tryckeri/tryckningsort och -år Juvenes Print Finlands Universitetstryckeri Ab, 2014 ISBN 978-952-251-538-4(nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-539-1 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) Sidor 108 Språk Finska Sammandrag Arbetsgruppen som berett utvecklandet av styrningen av kommunernas makroekonomi har lagt fram ett förslag till ny handlingsmodell för makrostyrningen av kommunalekonomin. Arbetsgruppens förslag har samordnats med verkställandet av budgetramdirektivet, totalrevisionen av kommunallagen och förnyandet av statsandelssystemet. Regeringen godkände riktlinjerna för makrostyrsystemet för kommunalekonomin i samband med beslutet om verkställande av det strukturpolitiska programmet den 29 november 2013. Makrostyrningen av kommunalekonomin förverkligas som en del av den övergripande planeringen av den offentliga ekonomin som tas i bruk med stöd av statsrådets förordning från februari 2014. Regeringen fastställer inom budgetramen för kommunalekonomin ett balansmål för kommunalekonomin, och beslutar samtidigt om åtgärderna som behövs för att uppnå målet. Regeringen fastslår dessutom en utgiftsgräns för kommunalekonomin, dvs. en euromässig begränsning av sådana ändringar i kommunernas utgifter under regeringsperiodens gång som beror på statens åtgärder. Kostnadsindelningen mellan staten och kommunerna justeras varje år. Stabiliteten inom kommunalekonomin upprätthålls med åtgärder som utjämnar inkomstutvecklingen och påverkar utgifterna inom kommunalekonomin. Basserviceprogrammet och budgeten ersätts med ett kommunekonomiprogram som utarbetas i förhandlingsförfarandet mellan staten och kommunerna som ett led i utarbetandet av en plan för de offentliga finanserna..
Description page Publisher and date Ministry of Finance, March 2014 Author(s) Working group preparing the development of local government macroeconomic steering Title of publication Kuntatalouden makro-ohjauksen kehittäminen Publication series and number Ministry of Finance publications 6/2014 Distribution and sale The publication can be accessed in pdf-format in Finnish at www.vm.fi/julkaisut. There are also instructions for ordering a printed version of the publication. Printed by Juvenes Print Finland University Print Ltd, 2014 ISBN 978-952-251-538-4(nid.) ISSN 1459-3394 (nid.) ISBN 978-952-251-539-1 (PDF) ISSN 1797-9714 (PDF) No. of pages 108 Language Finnish Abstract The working group preparing the development of local government macroeconomic steering has made proposals for a new operating model for the macroeconomic steering of local government finances. The working group s proposals have been reconciled with the implementation of the EU Budgetary Framework Directive, the comprehensive reform of the Local Government Act and the reform of the system of central government transfers to local government. The Government approved policy outlines for a macroeconomic steering system for local government finances when deciding on the implementation of a structural policy programme on 29 November 2013. The macroeconomic steering of local government finances will be implemented as part of the comprehensive planning of general government finances that with be in place along with a government decree (February 2014). In a local government financial framework, the Government will set a balance target for local government finances and decide at the same time on the measures required to achieve the target. In addition, the Government will set a local government spending limit, namely a euro limit for the change in expenditure arising to municipalities from central government measures during the parliamentary term. An adjustment to the division of costs between the state government and local government will be made annually. The stability of local government finances will be maintained by structural measures that moderate fluctuations in local government revenues and expenditure. The basic public services programme and budget will be replaced by a local government finances programme, prepared in a central government and local government negotiation procedure as part of the preparation of a general government fiscal plan.
Saate Kuntatalouden tila on viime vuosina vaikeutunut. Koko kuntatalouteen on muodostunut kansantalouden tilinpidon käsittein 2 mrd. euron mittaluokkaa oleva vuotuinen alijäämä. Tasapaino-ongelmat ovat kärjistymässä lukuisissa kunnissa, enenevässä määrin myös suurissa kaupungeissa. Kunnallisveroon kohdistuu jatkuva korotuspaine. Kun kuntien järjestämisvastuulla olevien hoito- ja hoivapalvelujen tarve kasvaa vanhusväestön lisääntymisen myötä lähivuosikymmeninä nopeasti, kuntatalouden menopaineisiin ei jatkossakaan ole odotettavissa helpotusta. Hallitus on toteuttanut ja suunnittelemassa lukuisia toimia kuntatalouden vahvistamiseksi ja vakauttamiseksi. Kunnallisten palvelujen tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi se on käynnistänyt kuntarakennetta sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä koskevat uudistukset. Valtionosuusjärjestelmän uudistamista koskeva esitys on lausuntokierroksella. Marraskuun 29. päivänä hyväksymässään rakennepoliittisessa ohjelmassa hallitus linjasi lisäksi kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja velvoitteita vähentävät toimet, joiden on määrä vähentää kuntien menoja 1 mrd. eurolla vuoteen 2017 mennessä. Vireillä on myös kuntien talouden hoitoon liittyviä uudistuksia. Ensi vuoden alusta voimaan astuvan kuntalain uudistuksen yhteydessä on tarkoitus tiukentaa kunnan ja kuntayhtymän talouden tasapainottamisvelvoitetta koskevia säädöksiä. Samalla kunnan talouden seurantaa tehostetaan. Myös koko kuntatalouden ohjaus on uudistumassa. Kehyspäätöksessään 21.3.2013 hallitus päätti kuntatalouden makro-ohjausta tehostavista ja hallitusohjelmassa linjattua peruspalveluohjelmamenettelyn kehittämistä valmistelevista toimista. Tämän päätöksen mukaisesti valtiovarainministeriö asetti 24.5.2013 kuntatalouden makro-ohjauksen kehittämistä valmistelevan virkamiestyötyöryhmän. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin ylijohtaja Jukka Pekkarinen sekä jäseniksi budjettineuvos Jouko Narikka, neuvotteleva virkamies Niko Ijäs, hallitusneuvos Arto Luhtala, finanssineuvos Markku Nissinen, finanssineuvos Hannele Savioja, finanssineuvos Tuomo Mäki sekä neuvotteleva virkamies Tanja Rantanen. Työryhmän asettamispäätös ja sen liite ovat raportin liitteenä 1. Työryhmä on toimeksiantonsa mukaisesti sovittanut esityksensä yhteen muiden valtiovarainministeriössä samaan aikaan kuntatalousasioita käsittelevien työryhmien kanssa. Se on työskennellyt tiiviissä vuorovaikutuksessa budjettikehysdirektiivin ja budjettisuunnitelmien ennakkovalvonta-asetuksen kansallista täytäntöönpanoa, kuntalain kokonaisuudistusta, valtionosuusjärjestelmän uudistamista sekä kuntien tehtävien arviointia valmistelevien työryhmien kanssa. Ulkopuolisena asiantuntijana se on kuullut pääjohtaja Tuomas
Pöystiä Valtiontalouden tarkastusvirastosta. Työryhmän työtä on esitelty Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnalle, peruspalveluohjelman ministerityöryhmälle ja hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmälle. Työryhmässä tehdyn valmistelun pohjalta hallitus hyväksyi osana marraskuun rakennepoliittista ohjelmaa myös kuntatalouden makro-ohjauksen kehittämisen päälinjat. Näitä koskeva hallituksen päätös on tämän raportin liitteenä 2. Työryhmä on laatinut esityksensä tämän linjauksen pohjalle. Se on täsmentänyt kuntatalouden ohjausjärjestelmän tavoitteita ja rakennetta sekä jäsennellyt ohjaukseen liittyvän päätöksenteon ja tämän valmistelun aikataulun samoin kuin kytkennät muuhun finanssipolitiikan valmisteluun. Näiden täsmennysten myötä työryhmä on tarvittavin osin täsmentänyt myös eräitä hallituksen alkuperäiseen päätökseen liittyviä käsitteitä. Täsmennykset esitetään hallituksen alkuperäisen päätöksen rinnakkaisena, sisällöllisesti yhtäpitävänä tekstinä liitteessä 3. Työryhmän määräaika jatkuu vuoden 2014 loppuun. Ryhmä julkistaa raporttinsa jo nyt, koska esityksen päälinjat on hallituksen rakennepoliittisessa ohjelmassa vahvistettu ja uuden hallituskauden lähestyminen kiirehtii uuden ohjausjärjestelmän käyttöön oton valmistelua. Raportin yhteenveto sisältää työryhmän keskeiset ehdotukset sekä kuntatalouden uuden ohjausmallin esittelyn. Luvussa 1 tarkastellaan kuntatalouden sääntöjen ja ohjauksen tarpeellisuuteen vaikuttavia tekijöitä kansainvälisen kirjallisuuden ja eri maista saatujen kokemusten valossa. Lisäksi esitetään katsaus Suomen kuntatalouden tilaan ja näkymiin. Toisessa luvussa tarkastellaan kuntatalouden ohjauksen lainsäädäntöperustaa koko kuntatalouden ja yksittäisen kunnan näkökulmasta. Luvussa 3 tarkastellaan kuntapolitiikkaa poliittisen ohjauksen näkökulmasta. Neljännessä luvussa esitellään peruspalveluohjelman ja budjetin laadintaprosessia, ja luvussa 5 esitetään arvio peruspalveluohjelmamenettelyn ja kuntatalouden ohjauksen toimivuudesta. Koska samanaikaisesti ollaan vahvistamassa koko julkisen talouden hallintaa ja ohjausta, esitellään budjettikehysdirektiivin kansallista täytäntöönpanoa kuudennessa luvussa. Ehdotus kuntatalouden makro-ohjauksen uudesta toimintamallista esitellään luvussa 7. Lopuksi tarkastellaan kuntatalouden tasapainotavoitteen asettamista sekä kuntataloutta koskevan tilastoinnin kehittämistarpeita. Helsingissä maaliskuun 17. päivänä 2014
11 Sisältö Saate...9 Yhteenveto kuntatalouden ohjauksen kehittämistä valmistelleen työryhmän ehdotuksista...13 1 Mihin kuntatalouden sääntöjä tarvitaan...17 1.1 Julkisen talouden koordinaation, vakauden ja kestävyyden turvaaminen...17 1.2 Sääntöjen ja ohjauksen tarpeellisuuteen vaikuttavat tekijät...18 1.3 Julkisen talouden tila ja näkymät...23 2 Kuntatalouden ohjauksen lainsäädäntöperusta...27 2.1 Peruspalveluohjelmamenettely kuntalaissa...27 2.2 EU-lainsäädäntö ohjaa julkisen talouden hoitoa...30 2.3 Yksittäistä kuntaa koskeva säätely...36 2.3.1 Kunnan talouden tasapaino ja alijäämän kattaminen (kuntalaki 65 )...36 2.3.2 Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettely (ns. kriisikuntamenettely)...37 3 Kuntapolitiikka politiikka-asiakirjoissa...39 3.1 Kuntapolitiikka hallitusohjelmassa...39 3.2 Hallitusohjelman puolivälitarkastelu...40 3.3 Ministeriöiden kehittämisohjelmat...40 4 Peruspalveluohjelman ja budjetin laatiminen...43 4.1 Valtion talousarvion valmistelu ja valtiontalouden kehysmenettely...43 4.2 Peruspalveluohjelman ja -budjetin laadintaprosessi...44 4.3 Peruspalveluohjelmaan ja -budjettiin sisältyvän kuntatalouden kehitysarvion laatiminen...45
12 5 Peruspalveluohjelmamenettelyn ja kuntatalouden ohjauksen nykytilan arviointi...49 5.1 Peruspalveluohjelmamenettelyn ohjausvaikutusten arviointia...49 5.2 Eräitä kannanottoja peruspalveluohjelmamenettelyn uudistamiseksi...55 5.3 Investointien hallinnassa ongelmia...57 5.4 Suhdanneherkät tulopohjat heikentävät kuntatalouden vakautta...60 6 Budjettikehysdirektiivin julkisen talouden kehystä koskevien vaatimusten kansallinen täytäntöönpano...63 7 Ehdotus kuntatalouden makro-ohjauksen uudesta toimintamallista...65 7.1 Arvio kuntatalouden lähtökohdista ja kehitysnäkymistä ennen eduskuntavaaleja...68 7.2 Hallitusohjelma...69 7.3 Kuntatalouden rahoituskehys osana julkisen talouden suunnitelmaa...70 7.4 Kuntatalousohjelma sekä valtion ja kuntien neuvottelumenettely...72 7.5 Kuntatalouden ennusteet...73 7.6 Kuntatalouden vakautus...75 7.7 Kustannustenjaon tarkistusmenettely...77 8 Kuntatalouden tasapainotavoitteen asettaminen...81 9 Kuntataloutta koskevan tietopohjan kehittäminen...87 Liite 1 Kuntien makrotalouden ohjauksen kehittämistä valmisteleva työryhmä... 91 Liite 2 Hallituksen päätös kuntatalouden ohjausjärjestelmän toimeenpanosta 29.11.2013...99 Liite 3 Kuntatalouden ohjausjärjestelmää koskeva hallituksen linjaus täsmennettynä työryhmän ehdotuksen mukaisilla käsitteillä...101 Liite 4 Valtioneuvoston asetus julkisen talouden suunnitelmasta...103 Lähteet... 105
13 Yhteenveto kuntatalouden ohjauksen kehittämistä valmistelleen työryhmän ehdotuksista Kuntatalouden makrotason ohjausta ehdotetaan uudistettavaksi siten, että kuntatalousasioiden valmistelu olisi tähänastista kiinteämpi osa valtiontalouden talousarvio- ja kehysvalmistelua sekä laajempaa julkisen talouden taloussuunnittelua. Työryhmä ehdottaa toimia, joilla kuntatalouden kokonaisuuden hallintaa parannetaan talouspoliittisen päätöksenteon valmistelun eri vaiheissa. Tavoitteena on varmistaa rahoitusperiaatteen toteutuminen ja kuntatalouden pitemmän aikavälin kestävyys siten, että kuntatalouden tulot riittävät väestön ikärakenteen muutoksen takia kasvavien menojen rahoittamiseen. Hallitus päätti 29.11.2013 rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta. Toimeenpanopäätöksen mukaan käyttöön otetaan kuntatalouden ohjausjärjestelmä. Hallituksen päätös kuntatalouden ohjausjärjestelmän toimeenpanosta on tämän raportin liitteenä 2. Kuntatalouden ohjauksen kehittämistä valmisteleva työryhmä on täsmentänyt joiltain osin kuntatalouden ohjauksesta käytettäviä käsitteitä (liite 3). Hallituksen päätös ja työryhmän ehdotus ovat sisällöllisesti yhtäpitäviä. Valtioneuvoston asetus julkisen talouden suunnitelmasta tuli voimaan 14.2.2014. Asetuksella on pantu täytäntöön julkisen talouden kehystä ja sen kattavuutta koskevat budjettikehysdirektiivin 9-11 ja 13 artiklan vaatimukset. Asetuksen mukaan valtioneuvosto asettaa julkisen talouden suunnitelmassa julkiselle taloudelle sekä sen alasektoreille (ml. kuntatalous) rahoitusasemaa koskevan tavoitteen. Rahoitusasematavoitteet asetetaan siten, että ne valtiovarainministeriön ennuste huomioon ottaen johtavat julkisen talouden rakenteelliselle rahoitusasemalle asetetun tavoitteen saavuttamiseen. Kuntatalouden uudessa ohjausmallissa kuntataloudelle asetetaan tavoitteeksi, että kuntatalous on kuntatalouden kokonaisuuden tasolla keskipitkällä aikavälillä tasapainossa kansantalouden tilinpidon käsittein. Tasapainotavoitteessa tulee tällöin otetuksi huomioon myös tulorahoituksen riittävyys investointien rahoittamiseen. Tasapainotavoitteen ohella myös kuntasektorin velkaantumiskehitystä on syytä seurata, vaikka sille ei ehdoteta asetettavaksi erillistä tavoitetta. Pitkän aikavälin kestävyyden turvaamiseksi kuntataloudessa tulisi tavoitella käytännössä lievää ylijäämää, jolla varauduttaisiin väestön ikääntymisestä ja siitä aiheutuvasta palvelutarpeen kasvusta aiheutuviin menopaineisiin. Koko kuntasektorin tasolla asetettava tasapainovaatimus ei rajoita yksittäisen kunnan päätöksentekoa vaan ohjaa sitä välillisesti. Kuntalain taloussäännökset ovat parhaillaan
14 uudistettavina osana kuntalain kokonaisuudistusta. Vaikean taloustilanteen vuoksi tiukkoja kiristyksiä yksittäisen kunnan tasapainovaatimukseen ei voida toteuttaa välittömästi. Työryhmän näkemyksen mukaan yksittäisen kunnan tasapainovaatimusta tulisi kuitenkin valmistautua kiristämään asteittain yhdenmukaisemmaksi makrotason tasapainotavoitteen kanssa. Julkisen talouden suunnitelmassa esitetään tarvittavat, sektorikohtaisesti yksilöidyt toimenpiteet rahoitusasematavoitteiden saavuttamiseksi. Osana julkisen talouden suunnitelmaa hallitus päättää kuntatalouden tasapainotavoitteesta ja tavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Tässä raportissa julkisen talouden suunnitelman kuntatalousosasta käytetään nimitystä kuntatalouden rahoituskehys. Hallituksen toimenpiteet voivat koskea kuntien tehtäviä ja velvoitteita, valtionosuuksia, veroperusteita sekä muita kuntatalouteen vaikuttavia toimia. Toimenpiteistä päättäessään hallituksen tulee ottaa kantaa myös siihen, onko kuntien tehtäviä ja velvoitteita tarpeen vähentää, miten uudet tai laajentuvat tehtävät ja velvoitteet rahoitetaan sekä miltä osin toimenpiteet olisivat valtion ja miltä osin kuntien vastuulla. Samassa yhteydessä tulee konkretisoida myös meno- ja tulokehitykseen vaikuttavien valtion toimenpiteiden vaikutukset kuntasektorin rahoitusasemaan. Valtiovarainministeriö laatii vaalikautta koskevan julkisen talouden suunnitelman laatimista varten arvion julkisen talouden lähtökohdista ja kehitysnäkymistä keskipitkällä aikavälillä. Kuntatalouden osalta kyseessä tulisi olla kattava tarkastelu, jossa kehitysnäkymien arvioinnin lisäksi tulisi esittää vaihtoehtoisia politiikkatoimia ja niitä koskevia vaikutusarvioita päätöksenteon pohjaksi. Tasapainotavoitteen tueksi otetaan käyttöön menorajoite, jolla hillitään valtion toimenpiteistä kunnille aiheutuvaa ennakoimatonta ja jälkikäteen myös valtiontalouteen heijastuvaa kustannusten nousua. Kuntatalouden menorajoite on euromääräinen rajoite valtion toimista kunnille aiheutuvalle menojen muutokselle. Ohjausvaikutuksen tehostamiseksi hallituksen ensimmäisessä julkisen talouden suunnitelmassa kuntatalouden menorajoite tulee vahvistaa hallinnonalakohtaisesti. Menorajoite vastaisi sitovuudeltaan valtiontalouden menokehyksiä. Menorajoite tarvitsee tuekseen nykyistä parempaa taloudellisten vaikutusten arviointia. Tehtävien ja velvoitteiden muutosten kustannusvaikutukset tulisi arvioida luotettavasti ja läpinäkyvästi, muun muassa Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnan taloudellisten vaikutusten arviointijaoston asiantuntemusta hyödyntäen. Osana julkisen talouden kokonaisuuden hallintaa julkisen talouden suunnitelma tarkistetaan vuosittain seuraavaksi nelivuotiskaudeksi. Tarkistuksissa kuntatalouden tulo- ja menoeriä koskevat ennusteet päivitetään, arvioidaan vaalikauden alussa päätettyjen toimenpiteiden riittävyyttä tasapainotavoitteen saavuttamiseksi sekä päätetään mahdollisista lisätoimenpiteistä. Nykyinen peruspalveluohjelma ja budjetti korvataan kuntatalousohjelmalla, joka laaditaan valtion ja kuntien neuvottelumenettelyssä. Kuntatalousohjelman laadinta kytkeytyisi prosessina nykyisen peruspalveluohjelman tapaan julkisen talouden suunnitelman laadintaan ja valtiontalouden kehysmenettelyyn. Kuntatalousohjelmaan sisällytettäisiin julkisen talouden suunnitelman edellyttämät toimenpiteet, joiden toimeenpanoa ja vaikutuksia on ohjelmassa tarkoituksenmukaista seurata. Kuntatalousohjelman tulisi tarjota monipuo-
lista, ajantasaista ja laadukasta tausta-aineistoa julkisen talouden suunnitelman puitteissa tapahtuvan kuntataloutta koskevan päätöksenteon valmisteluun. Kuntatalouden keskipitkän ajan kehitysarvion laadintaa selkeytetään budjettikehysdirektiivin ja ennakkovalvonta-asetuksen täytäntöönpanon edellyttämällä tavalla. Kuntatalouden ennusteessa esitetään tulo- ja menoeriä koskevat ennusteet sekä niiden taustalla olevat laskentaoletukset ja menetelmät. Ennusteen laatimisesta vastaa valtiovarainministeriön kansantalousosasto, mutta ennusteessa käytettyjä oletuksia ja laskentamenetelmiä käsitellään ja niistä käydään nykyiseen tapaan keskustelua Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa. Suhdanteiden hallinta on osoittautunut kunnissa hankalaksi. Työryhmä on arvioinut vaihtoehtoisia keinoja kuntatalouden tulo- ja menokehityksen vakauttamiseksi erilaisissa suhdannetilanteissa. Suhdannevaikutuksia voidaan parhaiten lieventää yhteisöveron jakoosuuden ja valtionosuusprosentin muutoksilla. Näitä toimia tulisi käyttää tulokehityksen tasoittamisessa johdonmukaisesti molempiin suuntiin. Kuntatalouden rakenteellisen tasapainon turvaamiseen tähtäävinä toimina tulevat lisäksi kysymykseen kuntien tehtävien ja velvoitteiden muutokset, tuottavuuden kohottamiseen tähtäävät uudistukset kuntapalveluiden järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kuntien veropohjan tai verorakenteen muutokset. Kuntien oikeuteen määrätä omasta veroprosentistaan ei sen sijaan ehdoteta muutoksia. Valtionosuusjärjestelmän uudistamista valmistellut selvitysmies on ehdottanut kustannustenjaon tarkistuksen tekemistä jatkossa vuosittain. Kustannustenjaon tarkistuksen nopeuttaminen on sekä valtion että kuntien edun mukaista, vaikkakin vuosittainen tarkistus saattaa olla haasteellinen valtiontalouden kehysten mitoituksen näkökulmasta. Kustannustenjaon tarkistuksen yhteydessä tulisi pystyä selvittämään nykyistä tarkemmin, mistä kustannustenjaon tarkistustarve aiheutuu. Nykyinen tilastopohja ei tätä mahdollista. Kuntien tietopohjaan liittyy merkittäviä kuntatalouden ohjausta heikentäviä puutteita. Kuntatalouden makro-ohjauksen toimeenpano vaatii tuekseen nykyistä parempaa tieto- ja tilastopohjaa, jotta makro-ohjaukselle asetetut tavoitteet voidaan saavuttaa. Kuntatalouden uuteen ohjausmalliin voidaan siirtyä budjettikehysdirektiivin täytäntöönpanon ja kuntalain uudistuksen mukaisessa aikataulussa. Jo keväällä 2014 päätöksenteon painopistettä siirretään julkisen talouden kokonaisuuden suuntaan. Asetus julkisen talouden suunnitelmasta tulee kokonaisuudessaan voimaan vuoden 2015 alusta lukien. Myös kuntalain kokonaisuudistuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2015. 15
16
17 1 Mihin kuntatalouden sääntöjä tarvitaan 1 1.1 Julkisen talouden koordinaation, vakauden ja kestävyyden turvaaminen Julkisen talouden koordinaation ylläpito Suomen talouspolitiikka tähtää kestävään ja vakaaseen julkiseen talouteen. Kestävä julkinen talous turvaa rahoituksellisen liikkumavaran ja reagointikyvyn mittaviinkin vanhenevan väestön palvelutarpeisiin horjuttamatta julkisen talouden rahoituksen vakautta. Perinteisen hallinnon eri tasojen välisen työnjaon, ns. fiskaalisen federalismin, mukaan keskusvalta vastaa raha- ja finanssipolitiikasta, koska se kykenee hoitamaan ne tehtävät paikallistasoa tehokkaammin. Finanssipolitiikan ymmärrettävyyden, ennakoitavuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi eri maissa on otettu käyttöön finanssipolitiikan sääntöjä. Suomessa uudistettu valtiontalouden kehysjärjestelmä otettiin käyttöön keväällä 2003, ja se on osoittautunut tehokkaaksi valtion menojen kasvun rajoittimeksi. Viime aikoina on useista syistä noussut esille tarve laajentaa finanssipolitiikan säännöstöä valtiontalouden kehysmenettelyä tukevin ja sitä täydentävin järjestelmin. EU-tason koordinaation tarve Yksi syy kehittää finanssipolitiikkamme säännöstöä on Euroopassa tiivistyvä talouspolitiikan koordinaatio. Euroopan unionissa ollaan tehostamassa julkisen talouden kokonaisohjausta. Jäsenvaltioiden tulee ottaa käyttöön tarkoituksenmukaiset mekanismit kaikkien julkisyhteisöjen toimijoiden (valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) koordinoimiseksi. Joulukuussa 2011 tuli voimaan budjettikehysdirektiivi, joka velvoittaa jäsenvaltiot vahvistamaan koko julkisen sektorin hallintaa ja ohjausta sekä ottamaan tässä huomioon vakaus- ja kasvusopimuksen määräykset. Helmikuussa 2012 EU-tasolla syntynyt sopimus talous- ja rahaliiton vakaudesta edellyttää, että jäsenvaltiot vievät kansalliseen lainsäädäntöön finanssipoliittisen säännön, 1 Lähteet: Report on Public finances in EMU 2012, European Economy 4/2012.Fiscal Federalism 2014. Making Decentralisation Work, OECD 2013.
18 jolla varmistetaan julkisen talouden tasapainon saavuttaminen ja ylläpitäminen. Samassa yhteydessä kukin jäsenvaltio päättää korjausmekanismista, jonka avulla voidaan puuttua mahdollisiin poikkeamiin. Direktiivi ja mainittu sopimus luovat oikeudelliset ja taloudelliset puitteet, joissa kansallisia toimia valmistellaan. Kuntatalouden vakauden turvaaminen Toinen syy säännöstön edelleen kehittämiselle on paikallishallinnon merkityksen kasvu julkisessa taloudessa. Finanssipolitiikan sääntöjä on perinteisesti sovellettu valtion budjettitaloudessa, mutta paikallishallinnon merkityksen voimakkaan kasvun seurauksena sääntöjen tarpeellisuus on käynyt ilmeiseksi myös paikallistasolla. Paikallishallinnon merkitys on kasvanut yhtäältä verotukseen, lainanottoon ja tehtäviin liittyvän autonomian ja toisaalta keskeisten hyvinvointipalvelujen erityisesti koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvelvoitteiden lisääntymisen sekä niitä koskevan sääntelyn yksityiskohtaistumisen vuoksi. Julkisen talouden vakauden ja kestävyyden hallinta edellyttää, että kuntasektorin toimijoiden lisäksi myös valtionhallinnossa kunta-asioita valmistelevat sitoutuvat siihen pitkän aikavälin taloussuunnittelussaan omalta osaltaan. Kuntataloudessa vakaus tarkoittaa sitä, että rahoitus on sekä kuntakohtaisesti että koko kuntasektorin tasolla vakaata ja ennustettavaa myös talouden eri suhdannevaiheissa. Kuntatalouden kestävyydessä on puolestaan kysymys siitä, että väestön keski-iän nousun myötä kasvavat kuntien hoito- ja hoivamenot voidaan rahoittaa niin, että verorasitus pysyy kohtuullisena ja kuntatalouden velkaantuneisuus on hallinnassa. Paikallistalouden vakauteen ja kestävyyteen voidaan vaikuttaa sekä julkisen talouden kokonaisohjauksen että kuntatalouden sisäisen ohjauksen ja taloussuunnittelun kautta. 1.2 Sääntöjen ja ohjauksen tarpeellisuuteen vaikuttavat tekijät Paikallistalouden säännöillä voidaan parantaa koko julkisen talouden hallintaa. Tämä liittyy suoraan kuntien menojen tasoon ja välillisesti myös verotuksen tasoon ja rakenteeseen. Menojen kasvua hillitsevillä säännöillä voidaan estää esimerkiksi palvelujen epätarkoituksenmukaista kasvua korkeasuhdanteessa ja turvata riittävä palvelutarjonta matalasuhdanteessa. Säännöillä voidaan parantuneen koordinaation kautta edistää myös resurssien tehokasta kohdentumista. Säännöillä voidaan myös pyrkiä lisäämään julkisen talouden läpinäkyvyyttä ja ennakoitavuutta sekä päätöksentekijöiden vastuunkantoa, jotta veronmaksajat ja muut taloudelliset toimijat voisivat kohtuullisesti ennakoida kuntatalouden kehitystä ja päätöksentekijöiden sitoutumista pitkän aikavälin tavoitteisiin.
19 Kuntien tehtävät, niiden laajuus ja luonne Kuntien tehtävien laajuus ja luonne vaikuttavat erityisesti valtion ja paikallishallinnon välisen ohjauksen tarpeellisuuteen. Mitä tärkeämpiä kansallisia hyvinvointitehtäviä paikallishallinto hoitaa, sitä suurempi intressi valtiolla on valvoa, että paikallishallinto kykenee järjestämään ja rahoittamaan kansalaisille näiden tarvitsemat palvelut. Taulukko 1. Paikallishallinnon menot tehtävittäin vuonna 2010 suhteessa bruttokansantuotteeseen, % Terveydenhuolto Sosiaaliturva ml. sosiaalipalvelut Koulutus Muut tehtävät Yhteensä Paikallishallinnon osuus julkisen sektorin kokonaismenoista Suomi 6,6 5,6 4,2 6,2 22,6 40,7 Ruotsi 6,9 6,6 5,4 6,3 25,2 48,2 Norja 2,0 4,1 4,0 5,2 15,3 33,6 Tanska 8,3 20,6 4,0 4,4 37,3 64,5 Islanti 0,1 2,7 4,9 5,7 13,4 26,0 Saksa 0,1 2,6 1,2 4,1 8,0 16,7 Ranska 0,1 2,0 1,9 7,8 11,8 20,8 Itävalta 1,6 1,6 1,4 3,6 8,2 15,6 Alankomaat 0,3 2,6 4,9 9,4 17,2 33,6 Belgia 0,2 1,2 1,4 4,3 7,1 13,4 Irlanti 0,0 0,4 1,4 5,0 6,8 10,2 Iso-Britannia 0,0 4,2 4,6 5,2 14,0 27,8 Sveitsi 0,3 1,5 1,9 3,8 7,5 21,9 Luxemburg 0,0 0,3 0,9 4,1 5,3 12,5 Viro 1,6 0,8 4,0 3,6 10,0 24,6 Latvia 1,0 1,2 4,4 5,4 12,0 27,0 Liettua 2,3 1,3 3,9 3,8 11,3 27,6 Puola 2,2 1,9 4,0 6,9 15,0 33,0 Romania 0,8 1,6 2,1 5,1 9,6 23,9 Unkari 1,9 1,6 3,7 5,5 12,7 25,7 Tsekin tasavalta 0,2 1,3 3,4 7,0 11,9 27,0 Slovakia 0,0 0,5 2,8 4,0 7,3 18,2 Slovenia 1,0 1,0 3,6 4,6 10,2 20,4 Bulgaria 0,6 0,5 2,3 3,5 6,9 18,2 Kypros 0,0 0,0 0,0 2,2 2,2 4,7 Kreikka 0,0 0,3 0,0 2,5 2,8 5,6 Italia 7,5 0,8 1,2 6,3 15,8 31,3 Portugali 0,4 0,5 0,8 5,5 7,2 14,0 Espanja 0,1 0,7 0,3 6,1 7,2 15,8 Malta 0,0 0,0 0,0 0,7 0,7 1,6 EU-maat 27 1,6 2,6 2,2 5,8 12,2 24,1 Lähde: Eurostat
20 Pohjoismaissa paikallishallinnon järjestämis- ja rahoitusvastuu sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelujen tarjonnasta on suurempi kuin EU-maissa keskimäärin. Tanskassa kuntien vastuu sosiaaliturvan ja työvoimahallinnon järjestämisestä on poikkeuksellisen suuri, mikä näkyy korkeana menotasona. Pohjoismaisessa ohjausmallissa korostuu valtio-kuntasuhteen keskeinen rooli. Palvelujen järjestämistapa Myös paikallistason institutionaaliset rakenteet eli palvelujen järjestämis- ja rahoitusmallit vaikuttavat finanssipoliittisten sääntöjen tarpeellisuuteen. Esimerkiksi Suomen pienkuntavaltaisesta kuntarakenteesta johtuen palveluja järjestetään suuressa määrin kuntien väliseen yhteistyöhön perustuvalla kuntayhtymämallilla ja moninaisilla muilla palvelujen järjestämismalleilla. Tanskaa ja Islantia lukuun ottamatta muissa pohjoismaissa järjestämisvastuuta taas on jaettu paikallishallinnon kahden erillisen tason, maakuntien ja kuntien, sekä osittain myös valtion kesken. Suomalainen palvelujen järjestämismallin kuntakeskeisyys on erityislaatuinen ja edellyttää makrotason ja paikallistason ohjauksen toimivuutta ja näiden keskinäistä yhteentoimivuutta. Tulopohjan laajuus ja rakenne Paikallistason tulorakenteella on merkitystä finanssipoliittisten sääntöjen tarpeellisuudelle ja ennen kaikkea toimivuudelle. Tulorakenteessa keskeisiä tekijöitä ovat valtionosuuksien osuus paikallistason kokonaisrahoituksesta, kuntien omien verotulojen rakenne, verotukseen liittyvä paikallistason autonomia, kuntien välinen kilpailutilanne sekä kuntien tulojen suhdanneriippuvuus. Omien vero- ja maksutulojen osuus ja rakenne Kun paikallistason omien tulojen eli verotulojen ja toimintatulojen osuus kokonaistuloista on suuri, voimistuu paikallistason päätöksentekijöiden kannustin välttää alijäämäisiä budjetteja. Menojen lisäykset joudutaan tässä tapauksessa rahoittamaan paikallistason verojen tai maksujen korotuksilla, joita koskeva poliittinen päätöksenteko on paikallistasolla tunnetusti vaikeaa. Vastaava analogia toimii myös paikallistason verotukseen liittyvän autonomian laajuuden suhteen siten, että mitä enemmän paikallistasolla on verotuksellista autonomiaa, sitä pontevammin paikallistaloudet pyrkivät välttämään alijäämäisiä budjetteja ja epätarkoituksenmukaisia verojen ja maksujen korotuksia. Suomessa kuntien mahdollisuudet rahoittaa hyvinvointipalveluja asiakasmaksuilla ovat rajalliset. Osa hyvinvointipalveluista on lainsäädännön tasolla määritelty maksuttomiksi, ja osan maksuista päättää valtio.