hallitusneuvos Satu Sundberg ympäristöneuvos Esko Hyvärinen 16.2.2016 HE 146/2015 vp Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulain muuttamisesta Ympäristövaliokunnalle, Esityksen tavoitteet ja sisältö Hallituksen esityksellä toteutetaan pääministeri Juha Sipilän hallituksen tavoitteita selkeyttää säädöspolitiikan ohjausta keventämällä sääntelyä ja lisäämällä säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käyttöä. Lisäksi hallituksen tavoitteena on julkisten palveluiden digitalisointi sekä hallinnon palvelujen sujuvuus ja asiakaslähtöisyys. Esityksen tavoitteena on sopeuttaa erityisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten luonnonsuojelutehtäviä vastaamaan käytössä olevia voimavaroja sekä hallitusohjelman mukaisesti selkeyttää säädöspolitiikan ohjausta keventämällä sääntelyä ja vähentämällä byrokratiaa sekä lisäämällä säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käyttöä. Ehdotettavat sopeuttamistoimet toteuttavat asetettuja tavoitteita ilman, että luonnonsuojelun tasoa heikennetään. Velvollisuutta merkitä luonnonsuojelualueet maastoon kevennettäisiin nykyisestä ja tähän liittyen lain rangaistussäännöstä muutettaisiin. Laissa säädettäisiin toimivallasta poiketa yksityistä luonnonsuojelualuetta koskevasta rauhoitusmääräyksestä. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa koskevasta rajauspäätösmenettelystä luovuttaisiin. 1. Luonnonsuojelualueiden maastomerkinnän keventäminen 21 ja 58 Velvollisuutta merkitä luonnonsuojelualueet maastoon kevennettäisiin nykyisestä ja tähän liittyen lain rangaistussäännöstä muutettaisiin. Luonnonsuojelualueiden rajojen määräämisestä ja merkitsemisestä säädetään luonnonsuojelulain (1096/1996) 21 :ssä. Voimassa olevan säännöksen mukaan kaikki luonnonsuojelualueet on merkittävä maastoon selvästi havaittavalla tavalla. Metsähallitus vastaa valtion luonnonsuojelualueiden luonnonsuojelulain mukaisista maastomerkinnöistä. Merkinnät eivät tällä hetkellä vastaa lainsäädännön vaatimuksia. Vanhojen kansallis- ja luonnonpuistojen osalta merkintöjen uusimistarve on yli 7 000 kilometriä. Lähivuosina tullaan perustamaan lähes 700 uutta luonnonsuojelualuetta valtiolle suojelutarkoituksiin hankituista alueista. Näiden ja aikaisemmin perustettujen suojelualueiden maastoon merkittävän rajan kokonaispituuden arvioidaan olevan yhteensä noin 30 000 kilometriä. Yksityiselle kuuluvalle alueelle perustetun luonnonsuojelualueen (ns. YSA-alue) maastomerkinnästä vastaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. YSA-alueita on perustettu yhteensä lähes 10 000 kappaletta. Alueista alle puolet on merkitty maastoon ja näistä maastomerkinnöistä keskimäärin 75 prosenttia on ajan tasalla. Merkitsemättömiä yksityisiä luonnonsuojelualueita on yhteensä noin 5 500 kappaletta ja arvio niiden yhteenlasketusta rajaviivasta on noin 8 000 kilometriä. Maastomerkinnän keventämisessä otettaisiin jatkossakin huomioon luonnonsuojelualueiden käytön ja suojelutavoitteiden edellyttämät tarpeet. Kansallis- ja luonnonpuistojen osalta merkintävelvoite säilyisi ny- 1
kyisellään. Muiden valtion ja yksityisten luonnonsuojelualueiden osalta alueiden maastoon merkinnästä luovuttaisiin suurimmalla osalla alueita. Muu luonnonsuojelualue olisi merkittävä maastoon nykykäytännön mukaisesti, jos alueeseen kohdistuisi alueen perustamispäätökseen tai aluetta koskevaan järjestyssääntöön perustuva liikkumista tai maihinnousua koskeva kielto tai rajoitus. Muukin alue olisi jatkossakin mahdollista merkitä maastoon esimerkiksi virkistyskäytön ohjaamiseksi. Lisäksi lain 21 :ään lisättäisiin perustuslain 124 :n mukaisesti säännös (3-4 momentti), jolla mahdollistetaan merkintätyön ulkoistaminen yksityiselle asiantuntijalle. Ympäristöministeriön asetuksella säädettäisiin tarkemmin rajojen ja aluetta koskevien kieltojen ja rajoitusten merkitsemistavoista ja merkitsemisessä käytettävistä tunnuksista. Voimassa oleva ympäristöministeriön merkintäasetus (53/2008) korvattaisiin uudella vastaavan sisältöisellä asetuksella. Ehdotuksesta arvioidaan aiheutuvan YSA-alueiden osalta laskennallisesti lähes 3 miljoonan euron säästö ja valtion luonnonsuojelualueiden osalta lähes 6 miljoonan euron säästö. Ehdotuksen vaikutukset kohdistuvat pääasiassa viranomaisiin. Ehdotuksen ympäristövaikutusten arvioidaan jäävän vähäisiksi, koska suurin osa luonnonsuojelualueella kielletystä toiminnasta ei ole muutenkaan mahdollista ilman maanomistajan lupaa. Jokamiehenoikeuksien käyttämiseen ehdotuksella ei olisi vaikutusta. Muiden toimintojen osalta korostuisi huolellisuusvelvoite suojelualueen rauhoitusmääräyksien noudattamisessa, mikäli aluetta ei ole merkitty maastoon. Suojelualueiden karttatietojen digitaalinen saatavuus mobiililaitteisiin vähentää tulevaisuudessa osaltaan maastomerkintöjen merkitystä. Luonnonsuojelualueen merkintää koskevien lievennysten vuoksi luonnonsuojelurikkomuksia koskevaa lain 58 :n rangaistussäännöstä olisi tarpeen muuttaa. Pykälään lisättäisiin uusi 4 momentti, jonka mukaan luonnonsuojelurikkomuksena ei pidettäisi leiriytymistä maastossa eikä moottorikäyttöisen ajoneuvon pysäyttämistä tai pysäköintiä maastossa tien välittömään läheisyyteen 18 tai 24 :n nojalla määrätyn kiellon tai rajoituksen vastaisesti, jos kieltoa tai rajoitusta ei olisi merkitty maastoon selvästi havaittavalla tavalla. Rangaistusta teosta ei voida pitää perusteltuna, koska pykälässä mainitut toiminnot eivät edellytä esimerkiksi maanomistajan lupaa. 2. Yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeaminen 24 Luonnonsuojelulain 24 :ssä säädetään luonnonsuojelualueen perustamisesta yksityiselle kuuluvalla alueella (YSA-alue). Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi maanomistajan hakemuksesta tai suostumuksella perustaa YSA-alueen. Harkittaessa alueen perustamista on otettava huomioon myös muut yleiseen etuun liittyvät näkökohdat. Päätökseen luonnonsuojelualueen perustamisesta on otettava tarpeelliset määräykset alueen luonnon suojelemisesta ja tarvittaessa sen hoidosta. Päätökseen otettavalla määräyksellä voidaan luonnonsuojelualueella tai sen osalla myös kieltää liikkuminen tai rajoittaa sitä edellyttäen, että alueen eläimistön tai kasvillisuuden säilyminen sitä vaatii. Luonnonsuojelualueen perustamispäätöstä ei saa antaa, elleivät maanomistaja ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ole sopineet alueen rauhoitusmääräyksistä ja aluetta koskevista korvauksista. Luonnonsuojelulaissa ei ole säännöstä siitä, miten yksityistä luonnonsuojelualuetta koskevista rauhoitusmääräyksistä voidaan poiketa. Poikkeaminen on tähän asti perustunut luonnonsuojelualueen perustamispäätökseen otettuun määräykseen, jonka mukaan poikkeaminen yksittäistapauksessa on mahdollista alueen suojelusta päättäneen viranomaisen luvalla. Vanhoissa, ennen nykyistä luonnonsuojelulakia tehdyissä YSA-alueita koskevissa päätöksissä todetaan, että rauhoitusmääräyksistä voidaan poiketa valtion luonnonsuojeluvalvojan luvalla. Vuoden 1991 jälkeen perustettujen YSA-alueiden osalta poikkeamistoimivalta on ollut lääninhallituksella ja nykyään siis ELY-keskuksilla. Ennen vuotta 1991 perustettujen YSAalueiden osalta poikkeamistoimivalta on tulkittu olevan ympäristöministeriöllä. 2
Lain 24 :ään lisättäisiin uusi 4 momentti, jolla laissa säädettäisiin mahdollisuudesta poiketa aluetta koskevista rauhoitusmääräyksistä. Rauhoitusmääräyksistä voitaisiin yksittäistapauksessa poiketa, jos poikkeaminen ei vaaranna alueen perustamistarkoitusta ja se on tarpeen alueen hoidon, käytön tai tutkimuksen kannalta. Käytännössä vastaavia poikkeamisedellytyksiä on sovellettu nykyäänkin poikkeuksia myönnettäessä. Poikkeuksen rauhoitusmääräyksistä myöntäisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Lisäksi pykälään tehtäisiin eräitä teknisluonteisia muutoksia, jolla selkeytettäisiin sen sisältöä. Poikkeamistoimivallan jakaantuminen kahdelle eri viranomaiselle on aiheuttanut hakijoiden ja viranomaisten kannalta epäselvän tilanteen. Yksittäistapauksia koskeva päätöksenteko on tarkoituksenmukaista siirtää ministeriötasolta alueelliselle viranomaiselle. Vanhoja, ennen vuotta 1991 perustettuja yksityisiä suojelualueita on yhteensä 883 kappaletta. Ympäristöministeriölle on tehty näiden vanhojen suojelualueiden osalta vuosittain keskimäärin 10 hakemusta rauhoitusmääräyksistä poikkeamiseksi. Hakemusten käsittelystä on ministeriössä aiheutunut vuosittain keskimäärin 0,7 henkilötyökuukautta vastaava työmäärä, joka nyt siirtyisi ELYille jakaantuen alueittain. Muutos selkeyttää poikkeamisen hakemista ja yhdenmukaistaa poikkeamisedellytykset. 3. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa koskeva rajauspäätösmenettelyn kumoaminen 72 a Ehdotuksen sisältö Liito-orava on luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) liitteissä II ja IV (a) mainittu laji. Luontodirektiivin liitteen IV (a) lajien suojelua koskee direktiivin 12 artikla, jonka mukaan lajin lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen on kielletty. Tämä kielto sisältyy luonnonsuojelulain 49 :n 1 momenttiin. Luonnonsuojelulain 72 a :ssä säädetään menettelystä liito-oravailmoituksesta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on saatuaan metsäkeskukselta metsälain (1093/1996) 14 b :ssä tarkoitetun ilmoituksen ryhdyttävä toimenpiteisiin liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsänkäsittelyn määrittämiseksi. Metsälain 14 b :n mukaan jos metsäkeskukselle saapunut metsänkäyttöilmoitus kohdistuu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen metsäkeskukselle toimittamassa asiakirjassa mainittuun liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan, metsäkeskuksen on välittömästi ilmoitettava tästä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, maanomistajalle sekä tiedossaan olevalle maanomistajan edustajalle ja metsänhakkuuoikeuden haltijalle. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on annettava päätöksensä asiassa viipymättä sen jälkeen, kun se on saanut ilmoituksen metsäkeskukselta. Vastaava rajauspäätösmenettely ei koske muita luontodirektiivin liitteen IV (a) lajeja eikä muita maankäytön muotoja, vaikka hävittämis- ja heikentämiskielto koskee niitä vastaavalla tavalla. Lakiehdotuksessa 72 a esitetään kumottavaksi. ELY ei enää jatkossa tekisi hallintopäätöstä liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikan sijainnin ja sallitun metsänkäsittelyn määrittelemiseksi. Lainmuutoksen voimaan tullessa vireillä olevan asian käsittely jäisi sillensä. Luonnonsuojelulaissa säilyisi ennallaan luontodirektiiviin perustuva lisääntymis- ja levähdyspaikan hävittämisen ja heikentämisen kielto. Samoin kiellon aiheuttamasta merkityksellisestä haitasta olisi jatkossakin mahdollisuus hakea valtiolta korvausta. Kiellon rikkomisen rangaistavuudelle on lain 58 :ssä säädetty muita luonnonsuojelurikkomuksena rangaistavia tekoja korkeampi kynnys, joka edellyttää teolta tahallisuutta tai törkeää huolimattomuutta. Perustelut muutokselle Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikat ovat lajin elinpiirin osia. Lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevien rajauspäätöksen valmistelusta on aiheutunut vuosittain yhteensä yli 4 henkilötyövuoden työmäärä. 3
Päätöksiä on tehty viime vuosina noin 500 kappaletta vuodessa. Rajauspäätökset ovat säännöksen voimassaoloaikana kohdistuneet yhteensä arviolta 1-2 prosenttiin Suomen liito-oravista ja sitä vähäisempään osuuteen lajin kaikista lisääntymis- ja levähdyspaikoista. Vuonna 2014 tehdyistä päätöksistä yli 60 prosenttia oli sellaisia, joissa metsänkäyttöä ei ollut tarpeen rajoittaa ilmoituksessa esitetystä suunnitelmasta. Rajausmenettelyn piiriin tulevat vain ne lisääntymis- ja levähdyspaikat, joista on tieto ympäristöhallinnon tietojärjestelmässä ja joihin metsänkäyttöilmoitus kohdistuu. Rajausmenettelyn kattavuutta lajin suojelun välineenä voidaan siten pitää heikkona. Lain esitöissä rajauspäätöksen antamiselle on asetettu tavoitteeksi 30 päivän käsittelyaika. Päätöksen antaminen ei käytännössä ole mahdollista tässä ajassa, koska asian selvittämisessä ja kuulemisessa on noudatettava hallintolakia. Lisäksi menettelyn kokonaiskestossa on huomioitava rajauspäätökseen liittyvä 30 vuorokauden valitusaika sekä mahdolliseen muutoksenhakumenettelyyn kuluva aika. Rajausmenettelyn vaikuttavuutta heikentää rajausten vähäisen kattavuuden lisäksi myös se, että tehty rajaus on alueellisesti ja ajallisesti sidottu metsänkäyttöilmoitukseen eikä menettelyllä voida riittävästi huomioida lajin esiintymisessä tapahtuvaa luontaista vaihtelua tai muuta osaa sen elinpiiristä. Ottaen huomioon menettelyn vähäinen vaikuttavuus liito-oravan suojelutasoon, se kuormittaa suhteettoman paljon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lajisuojelun henkilöstöä ja vähentää siten resursseja muista luonnonsuojelua edistävistä tehtävistä. Luonnonsuojelulain 72 a :n mukaisella päätöksellä ei myöskään voida lopullisesti ratkaista liito-oravan suojelua metsänkäyttökohteella, koska lain 49 :n kielto on voimassa päätöksestä huolimatta. Muutoksen vaikutukset Ehdotuksella ei arvioida olevan suoranaisia vaikutuksia liito-oravan suojelun tasoon. Ehdotuksella ELYn työmäärän arvioidaan aluksi vähenevän vain noin 2 henkilötyövuotta, koska neuvontatehtävien arvioidaan aluksi lisääntyvän nykyisestä. Pidemmällä tähtäimellä työmäärän vähennys voi olla tätä suurempi. Metsänkäytön kannalta muutos merkitsee, että tunnettu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka olisi otettava huomioon jo hakkuusuunnitelmassa. Liito-oravan huomioiminen hakkuiden suunnittelun yhteydessä edellyttää tietoa lajin esiintymisestä alueella. Liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja sekä muita havaintopaikkoja koskeva paikkatieto on tallennettu ympäristöhallinnon ylläpitämään Hertta Eliölajit -tietojärjestelmään tai elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten omiin tietokantoihin. Maanomistajalla tai hakkuuoikeuden haltijalla voi olla myös omaa tietoa liito-oravan esiintymisestä. Viranomaisen hallussa olevat paikkatiedot siirretään säännöllisesti metsäkeskukselle sekä maanomistajien ja metsäalan toimijoiden käytössä olevaan Metsaan.fi -tietopalveluun. Rajausmenettelystä vapautuvilla resursseilla parannettaisiin liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja koskevien tietojen laatua ja ajantasaisuutta sekä tietojen kattavuutta. Tietojärjestelmiä on tarkoitus pidemmällä aikavälillä kehittää ja ympäristötietoja digitalisoida niin, että tiedot siirtyvät automaattisesti ilman käsityötä ja viivettä eri viranomaisten kesken. Maanomistajien ja hakkuuoikeuden haltijoiden tiedonsaantia parannetaan Metsaan.fi -palvelun kautta, jotta viranomaisen hallussa olevat tiedot olisivat jo hakkuiden suunnitteluvaiheessa käytettävissä. Tieto lisääntymis- ja levähdyspaikasta saataisiin kuitenkin viimeistään metsälain 14 b :n mukaisesti kuten nykyäänkin. ELYllä säilyisi jatkossakin neuvontavelvollisuus lisääntymis- ja levähdyspaikan huomioonottamisesta. Neuvonnan tueksi laadittaisiin neuvonta- ja koulutusmateriaalia lisääntymis- ja levähdyspaikat säilyttävästä metsänkäsittelystä yhteistyössä metsäalan toimijoiden, ympäristö- ja metsäviranomaisten sekä muiden asiantuntijoiden kanssa. Lisäksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia ja metsäkeskusta koskeva viranomaisohje uudistettaisiin tarvittavilta osin. Epäselvissä tilanteissa viranomaisen antama neuvonta voisi tarvittaessa sisältää maastokäynnin kohteella. Hyvän hallinnon periaatteet edellyttävät neuvonnan 4
antamista kohtuullisessa ajassa. Tarvittaessa lisääntymis- ja levähdyspaikkojen huomioon ottamista seurattaisiin otantaan perustuvalla jälkikäteisellä valvonnalla. Liito-orava arvioitiin aiemmin vaarantuneeksi lajiksi, mutta uusimmassa vuoden 2016 alussa julkaistussa arvioinnissa sen uhanalaisuusluokka laskettiin silmälläpidettäväksi eli laji ei enää ole uhanalainen. Uusimpien seurantatietojen mukaan lajin kanta on viimeisen kymmenen vuoden aikana laskenut 22,7 %. Kannan taantumisvauhtia voidaan edelleen pitää voimakkaana, mutta se ei täytä uhanalaisen lajin raja-arvoa, joka edellyttää 30 %:n laskua. Kannan kehityksessä on kuitenkin huomattavaa vaihtelua alueellisesti ja vuosien välillä, minkä vuoksi luotettavaan arviointiin tarvitaan pidempiaikaista seurantaa. 4. Muutosten voimaatulo Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2016. Voimaatulolle ei ole ehdotonta aikarajaa, mutta metsänkäsittelyä koskevan liito-oravamuutoksen on tarkoituksenmukaista tulla voimaan viipymättä. 5