HELSINGIN HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Vastaselitys Helsingin kaupunginhallituksen antaman lausunnon johdosta asiassa dnro. 06276/06/2202, koskien Helsingin kaupunginvaltuuston esitystä kuntajaon muuttamisesta Helsingin kaupungin, Sipoon kunnan ja Vantaan kaupungin kesken. VASTASELITYKSEN ANTAJA Sipoon kunnanhallitus VASTASELITYS 1. Yleistä Helsingin kaupunginvaltuuston lausunnosta Sipoon kunnanhallitus käsittelee seuraavassa Helsingin kaupunginvaltuuston lausunnon (jäljempänä Lausunnon ) kohdassa 3. Oikeudellinen tarkastelu esitettyjä väitteitä. Nyt vireillä olevaan asiaan kuulumatonta kohtaa 2. Taustaa ei käsitellä tässä vastaselityksessä, elleivät kohdassa 2. esitetyt väitteet liity kohdan 3. oikeudelliseen tarkasteluun. Otsikointi vastaa Helsingin kaupunginvaltuuston käyttämää otsikointia. 2. Valitusoikeus (Lausunnon kohta 3.1.) Lausunnon kohdissa 3.1. Valitusoikeus ja 4. Yhteenveto esitetyn perustella on epäselvää, katsooko Helsingin kaupunginvaltuusto, ettei Sipoon kunnalla olisi valitusoikeutta asiassa. Todettakoon tämän vuoksi, että päätös tietenkin välittömästi mitä suurimmissa määrin vaikuttaa Sipoon kunnan oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun ja myös kohdistuu Sipoon kuntaan. Toiston välttämiseksi ja koska Sipoon kunnan valitusoikeus nyt vireillä olevassa asiassa myös muuten on selvä, viittaamme päätöksen vaikutusten ja merkityksen osalta Sipoon kunnan hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyyn. 3. Tiedottaminen (Lausunnon kohta 3.2.1.) Helsingin kaupunginvaltuuston Lausunnossa esitetty kanta on tältä osin epäselvä. Kaupunginvaltuusto viittaa siihen, että Eduskunnan hallintovaliokunta lausunnossaan
2 on todennut, että kuntajakopäätöksessä on kyse hallintopäätöksestä. Helsingin kaupunginvaltuusto tarkoittanee tällä sitä, että myös kaupungin menettelyyn tässä asiassa sovelletaan yleisiä hallinto-oikeudellisia säännöksiä, kuten hallintolakia. Mutta sen lisäksi, että Lausunnossa edellä kuvatulla tavalla viitataan hallintolain soveltuvuuteen, viitataan lausunnossa myös kuntajakolain ja kuntalain soveltuvuuteen ja todetaan, että kuntajakolain nimenomaiset valmistelua koskevat säännökset syrjäyttävät yleislakeihin liittyvät valmistelua koskevat säännökset ja että Kaupungin käsityksen mukaan kuntalain 27 ja 29 :ää ei siten sovelleta asiassa. Riippumatta siitä, mikä Helsingin kaupunginhallituksen perimmäinen kanta asiassa mahdollisesti on, Sipoon kunnanhallitus halua voimakkaasti korostaa seuraavaa: Kuntajakolain 7 :ssä on määräyksiä, jotka koskevat asian valmistelua, mutta nämä määräykset koskevat valtioneuvoston päätöstä edeltävää kuulemista, eli ajankohtaa täytäntöönpanokelpoisen kunnan esityspäätöksen teon jälkeen. Nyt vireillä olevassa asiassa on sen sijaan kysymys aivan toisesta asiasta, eli kunnan kuntajaon muuttamista koskevan esityksen laillisesta valmistelusta. Tästä valmistelusta, joka siis edeltää kunnan itsenäistä ja valituskelpoista päätöstä, ei ole mitään säännöksiä kuntajakolaissa, ja valmisteluun sovelletaan normaalia kunnan päätösten valmisteluun liittyvää normistoa, pääasiassa kuntalain 27 ja 29 :ää sekä yleisiä hallintooikeudellisia periaatteita ja normeja, kuten hallintolain 41 :ää vaikutusmahdollisuuksien varaamisesta. Tältä osin on vielä erikseen syytä todeta, että myös oikeuskirjallisuudessa ja -käytännössä on katsottu, että kunnanvaltuuston päätöksenteossa sovellettavaksi tulevat sekä asianosaisten kuulemista että vaikutusmahdollisuuksien varaamista koskevat hallintolain säännökset (Hannus & Hallberg: Kuntalaki, 2000, s. 230 sekä Harjula & Prättälä: Kuntalaki - tausta ja tulkinnat, 2001, s. 366. Oikeuskäytäntö: KHO 11.12.1990 t. 4378). Sekä asianosaisten kuuleminen että vaikutusmahdollisuuksien varaaminen on tästä huolimatta nyt vireillä olevassa tapauksessa kuitenkin laiminlyöty kaikilta osin. Lausunnon s. 9 kohdassa 2.2.1 viitataan selvitykseen 14.2.2006, josta ei ole kuulutettu julkisesti ja joka ainoastaan on ollut nähtävillä pääkaupunkiseudun neuvottelukunnan www-sivuilla. Lisäksi pelkkä maininta Sipoon läntiset alueet tulee liittää osaksi pääkaupunkisetua ei tietenkään täytä minkäänlaisia kunta- tai hallintolain asettamia kuulemiseen liittyviä vaatimuksia. Tämä koskee tietenkin vielä enemmän 22.5.2006 päivättyä yhteistyösopimusta, jossa em. asiakirja ainoastaan on liitteenä ilman, että itse sopimuksessa on asiasta mitään mainintaa. Edellä olevan perusteella voidaan todeta, ettei valmistelu täytä kuntalain 27 tai 29 :n eikä myöskään hallintolain 41 :n määräyksiä. Todellinen syy Helsingin kaupungin toiminnalle oli se, että salaa julkisuudelta valmistellusta esityksestä tuli julkinen Helsingin Sanomissa 20.6.2006 etusivulla julkaistun artikkelin seurauksena. Tämän takia ja välittömästi tämän jälkeen asia vietiin ylimääräisenä asiana ensiksi kaupunginhallituksen kokoukseen aamulla 21.6.2006 ja muutaman tunnin sisällä samana päivänä ylimääräisenä asiana kaupunginvaltuuston kokoukseen. Tälle menettelylle ja poikkeamiselle laillisesta käsittelyjärjestyksestä ei kuitenkaan ole esitettävissä minkäänlaisia laillisia tai muutenkaan hyväksyttäviä perusteita. Kyse on kunnallisen itsehallinnon ytimeen
3 vaikuttavasta asiasta, jonka mahdolliseen toteuttamiseen liittyvän valmistelun tulee olla korostetun laaja-alaista ja avointa. Ei yksinkertaisesti ole olemassa minkäänlaisia perusteita sille, että asioiden normaalista valmistelusta poikettaisiin, vaan päinvastoin tulee valmistelun näin poikkeuksellisen laajakantoisessa ja merkityksellisessä asiassa olla erityisen avointa. Asian valmistelun on kuitenkin ollut kaikkea muuta kuin tätä ja näin ollen myös lainvastaista. 4. Kuntalain 55 (Lausunnon kohta 3.2.5.) Nyt vireillä olevassa asiassa on täysin selvää, ettei asia ole ollut kuntalain tarkoittamalla tavalla kiireellinen. Kyse on, kuten edellä on todettu, kuntainstituution ytimeen ulottuvasta erittäin laajakantoisesta asiasta, eikä yksinkertaisesti ole olemassa minkäänlaisia hyväksyttäviä syitä sille, että asiaa olisi tullut valmistella kiireellisesti. Kaikki ne seikat, joihin Vastauksessa vedotaan, ovat olleet kaupungin tiedossa vuosia ja kaupungin olisi tullut varautua niihin ryhtymällä valmistelemaan asiaa riittävän ajoissa. Näin ei kuitenkaan ole tapahtunut ja tämä ilmenee mm. kaupunginvaltuuston päätöksen käytännössä puuttuvista perusteluista ja myös siitä, että sisäasianministeriö on katsonut, että asiassa on tullut määrätä kuntajakoselvittäjä asian laajuuden ja merkityksen takia. Sipoon kunnanhallituksen mielestä on täysin absurdia väittää, että näin poikkeuksellisen merkittävä asia voisi olla niin kiireellinen, etteikö sitä voisi valmistella normaalisti ja ilmoittaa kokouskutsussa. Huomautamme myös, etteivät Lausunnossa esitetyt sinänsä täysin kestämättömät perustelut edes vastaa tosiasioita. Lausunnossa esim. väitetään, että asian käsittelyn lykkääntyminen kahdella kuukaudella olisi ollut kriittinen mm. sen johdosta, että asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa kestäisi lähes vuoden. Näin ei kuitenkaan ole. Korkeimman hallinto-oikeuden normaali käsittelyaika on noin vuosi, ja ottaen huomioon, että valituksia valtioneuvoston tekemästä kuntajaon muuttamista koskevasta päätöksestä kuntajakolain 35.2 :n nojalla on käsiteltävä kiireellisenä, on täysin selvää, että jo pelkästään tällä perusteella asian käsittely aikaistuu usealla kuukaudella kaupungin esittämästä arvioista. Yhtä lailla on selvää, että kaupunki omalla toiminnallaan voi vaikuttaa asian käsittelyyn. Olennaista asiassa on kuitenkin se, ettei päätöksenteon siirtyminen vain kahdella kuukaudella näin mittavassa asiassa oli mikään peruste poiketa asian normaalista valmistelusta. Vielä on syytä ottaa huomioon, että kaupunki omalla toiminnallaan olisi voinut vaikuttaa siihen, että asia normaalissa järjestyksessä olisi voinut tuoda kaupunginhallituksen kokoukseen, jonka lisäksi asiassa tietenkin olisi voitu järjestää ylimääräinen kokous esim. kuukauden kuluttua, mikäli asiaa vastoin tosiasioita olisi pidetty niin kiireellisenä, ettei sen olisi katsottu kestävän edes kahden kuukauden viivettä. Vielä on erittäin voimakkaasti syytä korostaa, ettei ole olemassa mitään muuta yleistä tarvetta kuin Helsingin kaupungin oma käsitys asiasta ja esim. Sipoon kunta vastustaa voimakkaasti kuntajaon muutosesitystä, joka olisi tuhoisa mm. Sipoon kunnan taloudelliselle ja yhteiskunnalliselle kehitykselle ja näin ollen erittäin haitallinen myös koko Uudellemaalle ja yleiselle edulle. Helsingin kaupunki ei muutenkaan ole osoittanut, että kuntajaon muutokselle olisi kuntajakolain tarkoittamia perusteita. Käytännössä todelliset perustelut puuttuvat kokonaan kaupunginvaltuuston
4 valituksenalisesta päätöksestä, ja mm. tämän johdosta sisäasiainministeriö on asettanut asiassa kuntajakoselvittäjän. Asian puutteelliselle valmistelulle ja asian kiirehtimiselle vastoin kuntalain säännöksiä ei kuitenkaan, kuten edellä useaan otteeseen on todettu, ole osoitettavissa mitään hyväksyttäviä tai laillisia perusteita. 6. Vireillepanon edellytykset kuntajakolain mukaan (Lausunnon kohta 3.4.5.) Lausunnossa katsotaan, että hallinto-oikeudella ei olisi toimivaltaa tutkia kuntajakolain 3 ja 5 :n edellytysten olemassaoloa koska lain mukaan asia kuuluu valtioneuvoston tai ministeriön toimivaltaan ja niiden päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Helsingin kaupunginvaltuuston käsitys on virheellinen, kuten jäljempänä esitetystä ilmenee. Kuntajakolain 34 :n mukaan kunnan tekemästä päätöksestä voidaan valittaa kuntalaissa säädetyllä tavalla. Kuntalain 90 :n 2 momentin nojalla valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen. Näin ollen kuntajakolaki tai kuntalaki ei pidä sisällään mitään muutoksenhakurajoituksia, vaan muutosta voidaan hakea sekä muodollisin että aineellisin perustein. Tämä oikeustila on vahvistettu myös oikeuskäytännössä korkeimman hallintooikeuden ennakkoratkaisulla KHO 1990 A 34. Päätös koski aikaisempaa L kuntajaosta (73/1977), jonka säännökset kuitenkin sisällöllisesti tältä osin ovat identtiset nykyisen kuntajakolain kanssa. Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään yksiselitteisesti, että kunnan tekemä esitys on valituskelpoinen ratkaisu, josta voi valittaa niin muodollisin, kuin myös aineellisin perustein. Edellä olevan perusteella voidaan yksiselitteisesti todeta, että Helsingin kaupungin kanta on virheellinen, ja että hallinto-oikeuden tulee tutkia sekä asiassa esitetyt muodolliset että aineelliset valitusperusteet. Koska Helsingin kaupungilla on ollut virheellinen käsitys lain sisällöstä, ei kaupunki Lausunnossaan ole ottanut kantaa asiassa esitettyihin aineellisiin valitusperusteisiin. On kuitenkin syytä todeta, ettei valituksenalainen päätös miltään osin täytä kuntajakolain aineellisia edellytyksiä, sillä päätöksestä puuttuu päätöksen perustelut lähes kokonaan. Päätöksessä ei esim. millään tavalla perustella sitä, miksi kuntajakolain 5 :n tarkoittamat erityisen painavat edellytykset täyttyisivät. Päätöksen perustelut ovat niin niukat, että jopa voidaan kysyä, täyttääkö päätös ylipäätään hallinnolliselle päätökselle asetettavat vaatimukset. Joka tapauksessa on selvää, ettei Helsingin kaupunki ole osoittanut, että kuntajakolain edellyttämät edellytykset täyttyisivät ja päätös tulee tämän johdosta kumota ja poistaa. Selvyyden vuoksi todettakoon vielä, etteivät myöskään Lausunnossa esitetyt, kuntajakolain 6 :stä johdetut edellytykset täyty. Helsingin kaupunki on esittänyt tiettyjä tavoitteita (ks. lausunnon kohta 3.2.4.), jotka kaikki voidaan saavuttaa Sipoon
5 kunnan käynnistämän yleiskaavoituksen perusteella. Näin ollen ei ole olemassa mitään erityisen painavia syitä kuntajaon muuttamiselle, mutta kaupunki ei myöskään ole osoittanut, että kuntajaolle Helsingin kaupungin tarkoittamalla tavalla olisi kuntajakolain 6 :n tarkoittama tarve. Kun vielä otetaan huomioon, ettei kaupungin esityksessä lainkaan huomioida esityksen vaikutuksia Sipoon kunnan kannalta, on ilmeistä, että esityksestä puuttuu kuntajakolain tarkoittamat perustelut, eikä sellaisia myöskään ole esitettävissä. 7. Dosentti Erkki Mennolan lausunto Sipoon kunnanhallitus oheistaa hallinto-oikeuden käyttöön ja vetoaa vaatimustensa tueksi myös oheiseen dosentti Erkki Mennolan oikeudelliseen asiantuntijalausuntoon. Lausunnossa on seikkaperäisesti osoitettu, miten Helsingin kaupunki nyt vireillä olevassa asiassa edellä esitetyn lisäksi on toiminut vastoin asiassa sovellettavia aineellisia ja menettelyllisiä säännöksiä. Toiston välttämiseksi lausuntoa ei kokonaisuudessaan ole referoitu tässä vastaselityksessä. Todettakoon kuitenkin, että lausunnon yhteenvedossa esitetään seuraavaa: Edellä on Helsingin kaupungin, Sipoon kuntaan ja Vantaan kaupunkiin kohdistuvan kuntajaon muutosesityksen menettelytapakysymyksiä oikeudellisesti arvioitaessa todettu, etteivät esityksen valmistelu, siihen liittyvät selvitykset ja asian käsittely kaupungin päättävissä elimissä täytä kuntajakolain ja muun lainsäädännön eivätkä myöskään hyvän hallintotavan vaatimuksia. Esityksen asiaperusteluja oikeudelliselta kannalta arvioitaessa on edellä todettu, ettei kuntajaon muuttamiselle ole esitetty sellaisia oikeudellisia perusteita, joita kuntajakolaissa kunnallisen jaotuksen muuttamiseksi vaadittaisiin. Esityksen kunnallispoliittisten vaikutusten arviossa on todettu, ettei kuntajaon esitetty muuttaminen olisi myöskään viisasta, koska siitä aiheutuisi monenlaisia ongelmia ja haittavaikutuksia. Koska liitosasian ottamiseksi käsiteltäväksi ei ole esitetty riittäviä selvityksiä eikä lain edellyttämiä perusteluja, ei myöskään kuntajakolain 8 :ssä tarkoitetun erityisen selvityksen toimittaminen esitetystä liitoksesta ole tässä vaiheessa tarpeellista eikä lain mukaista. Kuntajaon tapauskohtaisen muuttamisen sijasta sisäasiainministeriön tulisikin ryhtyä viipymättä valmistelemaan koko Helsingin seudun hallinnon rakenneuudistusta, jossa selkiinnytettäisiin kunnallisen aluejaon perusteet, luotaisiin asianmukainen päätöksenteon hierarkia ja työnjako eri yhteisötasojen välille ja sovellettaisiin kullekin tasolle kansalaisten itsehallintoa parhaiden eurooppalaisten itsehallintoperiaatteiden mukaisesti. Tämän johdosta sisäasianministeriön tulisikin palauttaa kuntajaon muuttamisesta tehty esitys kuntajakolain 6 :n 3 momenttiin viitaten takaisin Helsingin kaupungille puutteellisesti valmisteltuna, ellei ministeriö katsoa voivansa kuntajakolain 3 :n ja 6 :n 4 momentin nojalla jo suoralta kädeltä hylätä esitystä lakiin perustumattomana, mihin olisi kyllä jo riittävät perusteet.
6 Mikäli kuntajaon muutos kaikesta huolimatta haluttaisiin tehdä Helsingin kaupungin esittämillä perusteilla, siitä olisi säädettävä oma lakinsa. 8. Lopuksi Helsingin kaupunki ja eräät muut tahot yrittävät nyt vireillä olevassa asiassa kiireellä toteuttaa täysin ennen kulumattoman kuntajaon muutoksen, jolla naapurikunnasta käytännössä otettaisiin kaikki parhaat alueet ja myös parhaat veronmaksajat ja liitettäisiin ne suurempaan, jättäen samalla jäljellä jäävän osan kunnasta vaille todellisia kehitysmahdollisuuksia. Kaiken lisäksi hanke yritetään viedä läpi vastoin velvoittavia menettelyllisiä ja aineellisia säännöksiä. Koska prosessi kaiken kaikkiaan on täysin poikkeuksellinen, punnitaan nyt myös tuomioistuinlaitoksen riippumattomuus: voidaanko hanke, jonka takana on painavat poliittiset voimat, runnoa läpi säännösten ja määräysten estämättä, vai onko niin, että juuri tällaisissa tilanteissa laillisen menettelyn ja oikeusvaltion periaatteet korostuvat? Sen ratkaisevat hallintotuomioistuimet nyt vireillä olevassa prosessissa. Sipoossa 31.10.2006 Sipoon kunnanhallitus Kunnanjohtaja Markku Luoma Kunnansihteeri Peter Stenvall Liite: Dosentti Erkki Mennolan lausunto