Lastensuojelun perhehoito kuntien yhteistoimintana Yhteistoiminnan merkitys perhehoidon palveluiden järjestämisessä kunnissa

Lastensuojelun perhehoito kuntien yhteistoimintana Yhteistoiminnan merkitys perhehoidon palveluiden järjestämisessä kunnissa Marjo Mutanen 0366375 Pro gradu ---tutkielma 2015 Sosiaalityön koulutusohjelma Lapin yliopisto

Tiivistelmä Lapin yliopisto, yhteiskuntatieteiden tiedekunta Työn nimi: Lastensuojelun perhehoito kuntien yhteistoimintana Yhteistoiminnan merkitys perhehoi--- don palveluiden järjestämisessä kunnissa Tekijä: Marjo Mutanen Koulutusohjelma / oppiaine: Yhteiskuntatieteiden maisteriopinnot / Sosiaalityö Työn laji: Pro gradu x Sivulaudaturtyö Lisensiaattityö Sivumäärä: 87 s + liitteet Vuosi: 2015 Tiivistelmä Pro gradu ---tutkielman tarkoituksena on selvittää kuntien yhteistoiminnan merkitystä lastensuojelun perhehoidon järjestämiseen. Tutkielmalla haetaan tietoa siitä, onko kuntien yhteistoiminta tuottanut kunnille etuja palvelujen järjestämisessä verrattuna siihen, jos kunta tuottaa perhehoidon palvelut itse. Tietoa haetaan myös siitä, onko lastensuojelulain muutos vaikuttanut kuntien sijaishuollon järjestämi--- seen. Uusi lastensuojelulaki edellyttää käyttämään sijaishuollossa ensisijaisesti perhehoitoa. Taustana tutkimukselle esitellään kuntien sosiaalipalveluiden ja lastensuojelun sijaishuollon järjestämistä ja kunti--- en yhteistoimintaa. Tutkielman viitekehyksenä on sosiaalipalveluiden ja lastensuojelun arviointi sekä kehittäminen osana johtamista. Kyseessä on kvantitatiivinen tutkimus. Tutkimusaineistona on käytetty valmista aineistoa, joka on kerätty Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen SOTKAnet tilastosta. Suomessa on 11 alueellista lastensuojelun perhehoidon erityisyksikköä, joihin kuuluu 144 kuntaa. Per--- hehoidon palvelut tuottavat itsenäisesti 176 Suomen kuntaa. Yksikköihin kuuluvien ja perhehoidon pal--- velut itsenäisesti tuottavien kuntien perhehoidon osuus sijaishuollosta on lähes sama vuonna 2012. Alueellisiin yksiköihin kuulumattomien Kuusikko---kuntien osalta perhehoidon osuus on pienempi kuin alueellisissa yksiköissä keskimäärin. Myös perhehoidon sijoitusmäärät ovat yhdenmukaisia alueellisiin yksiköihin kuuluvissa sekä perhehoidon palvelut itsenäisesti tuottavissa kunnissa vuonna 2012. Alueelli--- siin yksiköihin kuulumattomien Kuusikko---kuntien sijoitusmäärät poikkeavat selkeästi Suomen muiden kuntien perhehoidon sijoitusmääristä ollen muita kuntia huomattavasti suurempia. Verrattaessa alueellisten yksiköiden perhehoidon tilannetta aikaan ennen yksiköiden perustamista ja vuonna 2012, yli puolessa alueellisista yksiköistä perhehoidon osuudet sijaishuollosta laskivat yhteistoi--- minta---alueen perustamisesta huolimatta. Lähes puolessa alueellisista yksiköistä perhehoidon osuus sijaishuollosta kasvoi. Perhehoidon alueellisissa yksiköissä oli suuret erot jäsenkuntien kesken perhehoi--- don osuuksissa sijaishuollosta ennen yksikön perustamista, mutta ne tasoittuivat hieman vuoteen 2012 mennessä. Yhteistoiminta---alueiden perustamisella tai lastensuojelulain muutoksella ei näyttäisi olevan suoranaista vaikutusta lastensuojelun perhehoidon käytön lisääntymiseen kunnissa. Yhteistoiminta tuottanee muita etuja jäsenkunnille, koska kunnat jatkavat yhteistoimintaansa. Avainsanat: lastensuojelu, perhehoito, kuntien yhteistoiminta, sosiaalipalvelut, lastensuojelupalvelut Suostun tutkielman luovuttamiseen kirjastossa käytettäväksi x Suostun tutkielman luovuttamiseen Lapin maakuntakirjastossa käytettäväksi x (vain Lappia koskevat)

Lyhenneluettelo L 9.2.2007/169 = Kunta--- ja palvelurakenneuudistuslaki 9.2.2007/169 KL = Kuntalaki 17.3.1995/365 L 29.12.2009/1704 = Laki kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta 29.12.2009/1704 HTL = Laki lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta 8.4.1983/361 L 3.8.1992/733 = Laki sosiaali--- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustukses--- ta 3.8.1992/733 LYS = Laki yksityisistä sosiaalipalveluista 22.2011/922 LOS = Lapsen oikeuksien sopimus 20.11.1989. Yleissopimus lapsen oikeuksista. YK. LSL = Lastensuojelulaki 13.4.2007/471 PHL = Perhehoitajalaki 3.4.1992/315 SHL = Sosiaalihuoltolaki 17.9.1995/365 SHA = Sosiaalihuoltoasetus 29.6.1983/607 PL = Suomen perustuslaki 11.6.1999/731

Taulukkoluettelo Taulukko 1. Alueellisten yksiköiden väestöpohja, jäsenkuntien määrä ja perustamis--- vuosi sekä perhehoidon palvelut itsenäisesti tuottavien kuntien väestöpohja vuonna 2012 Taulukko 2. Perhehoidon osuus sijaishuollosta ja perhehoitoon sijoitettujen lasten määrä alueellisissa yksiköissä ja perhehoidon palvelut itsenäisesti tuottavissa kunnissa vuonna 2012 Taulukko 3. Yhteenveto perhehoidon osuuksista ja sijoitettujen lasten määristä koko maassa, alueellisissa yksiköissä ja itsenäisesti perhehoidon palvelut tuottavissa kunnis--- sa vuonna 2012 Taulukko 4. Perhehoidon osuus sijaishuollosta ennen alueellisen yksikön perustamista ja vuonna 2012 sekä tapahtunut muutos osuuksissa Taulukko 5. Perhehoidon osuuksien vaihteluvälit alueellisten yksiköiden jäsenkunnissa ja perhehoidon palvelut itsenäisesti tuottavissa kunnissa ennen alueellisen yksikön perustamista ja vuonna 2012 Taulukko 6. Perhehoidon sijoitusten määrät ennen alueellisten yksiköiden perustamis--- ta ja vuonna 2012 sekä tapahtunut muutos sijoituksissa Taulukko 7. Perhehoidon osuus sijaishuollosta alueellisissa yksiköissä ja perhehoidon palvelut itsenäisesti tuottavissa kunnissa vuosina 2011 ja 2012 sekä tapahtunut muu--- tos osuuksissa Taulukko 8. Perhehoitoon sijoitettujen lasten määrä vuosina 2011 ja 2012 alueellisissa yksiköissä ja perhehoidon palvelut itsenäisesti tuottavissa kunnissa sekä tapahtunut muutos sijoituksissa

Sisällysluettelo 1 Johdanto... 1 2 Kunnat sosiaalipalveluiden järjestäjinä... 6 2.1 Kuntien tehtävät sosiaalipalveluissa... 7 2.2 Kuntien yhteistoiminta... 11 2.3 Lastensuojelun perhehoidon yhteistoiminta---alueet... 14 3 Lastensuojelu kuntien tehtävänä... 17 3.1 Lastensuojelun sijaishuolto... 20 3.2 Lastensuojelun perhehoito... 22 4 Sosiaalipalveluiden kehittäminen ja lastensuojelu... 28 4.1 Rakenteellinen sosiaalityö kehittämistyönä... 29 4.2 Johtaminen osana muutosta ja kehittämistä... 30 4.3 Arviointi kehittämisen tukena... 32 5 Tutkimuksen toteutus... 35 5.1 Tutkimuksen tavoite ja tutkimuskysymykset... 35 5.2 Valmiit tilastot tutkimusaineistona ja tutkimusasetelma... 37 5.3 Kvantitatiivinen tutkimusote... 40 5.4 Tutkimuskohde ja eettisyys... 42 5.5 Tutkimuksen etiikka ja oma tutkijapositio... 45 6 Lastensuojelun sijaishuollon järjestäminen valtakunnallisesti... 49 6.1 Yhteistoiminta---alueet... 50 6.2 Perhehoidon osuus sijaishuollosta... 53 6.3 Perhehoitoon sijoitettujen lasten lukumäärä... 55 6.4 Yhteenvetovertailu perhehoidon osuuksista ja sijoitusmääristä... 57 7 Lastensuojelun perhehoidon järjestämisen ajallinen vertailu... 61 7.1 Yhteistoiminnan vaikutus lastensuojelun perhehoidon käyttöön... 61 7.2 Muutos lastensuojelun perhehoidon sijoitusmäärissä... 66 7.3 Lakimuutos ja lastensuojelun perhehoidon järjestäminen... 68 7.4 Lakimuutos ja lastensuojelun perhehoidon sijoitusmäärät... 69 8 Johtopäätökset ja pohdinta... 72 8.1 Alueellisen toiminnan ja muutoksen johtaminen... 73 8.2 Lastensuojelun sosiaalityö... 76 8.3 Lainsäädännöllisten reunaehdot... 77 8.4 Perhehoito, perhehoitajat sekä sijoitetut lapset vanhempineen... 78 8.5 Yhteistoiminnan muut edut... 81 Lähteet... 83 Liitteet... 87

1 1 Johdanto Kuntien tehtävänä on huolehtia oman kuntansa alueella lastensuojelupalveluiden jär--- jestämistä (Suomen perustuslaki 11.6.1999/731 16, 19 ). Kunnat ovat tässä suuren haasteen edessä. Peruspalveluiden toteuttamisvastuu on yhdessä valtiolla ja kunnilla. Näitä kutsutaan julkiseksi vallaksi. Perustuslailla edellytetään yhteisvastuuta, mutta käytännössä valtio ohjaa lainsäädännöllään lähes 80 % kuntien menoista. Peruspalve--- luiden käytännön toteuttamisvastuu on siirretty kunnille. Valtiolla on ohjaus--- ja valvon--- tavastuu näiden peruspalveluiden toteuttamisesta. Valvonnan ja ohjauksen tarkoituk--- sena on varmistaa, että kaikilla kunnilla on olosuhteista ja tulopohjasta riippumatta edellytykset selvitä erityisesti lakisääteisistä tehtävistään. Tämä liittyy etenkin julkisen vallan velvoitteeseen turvata sivistykselliset oikeudet sekä riittävät sosiaali--- ja terveys--- palvelut. Valtionosuusjärjestelmän tarkoituksena on turvata se, että kunnat tosiasialli--- sesti selviävät lakisääteisistä tehtävistään. Laki antaa mahdollisuuden myös kunnan harkintavallan käyttöön, mutta toisaalta lainsäädäntöön on enenevässä määrin otettu sitovia velvoitteita. Näillä pyritään vahvistamaan asiakkaan oikeuksia. (Heuru ym. 2011, 52 54, 207 208.) Niin kuntien kuin valtionkin tehtävänä on arvioida sosiaalipal--- veluiden ja lastensuojelutyön vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta. Julkisin varoin tuote--- tuilta palveluilta voidaan odottaa tätä. Lastensuojelulain (Lastensuojelulaki 13.4.2007/471) henki on, että kunnan johdon alai--- suudessa kaikki hallintokunnat ovat osallisia kunnan kasvuolojen kehittämiseen. Las--- tensuojelupalvelut ovat yksi esimerkki asiakkaan subjektiivisesta oikeudesta. Asiakkaan subjektiivinen oikeus palveluihin tarkoittaa kuntalaisen lakisääteistä oikeutta saada kyseinen kunnallinen palvelu ja järjestämisvelvoitetta järjestämisvelvolliselle taholle eli kunnalle. Lastensuojelusuunnitelman (LSL 12 ) tulee kattaa kaikki lain määrittämät tasot. Tarvittavien toimien tulee sisältyä kunnan kunta--- ja taloussuunnitelmaan. Yh--- teiskunnallisesti ajatellen lastensuojelutyö kohdistuu vain pieneen väestönryhmään, vaikka työssä kohdattavat pulmat johtuvat koko ihmiselämän ongelmista. Vaikka las--- tensuojelun asiakkaana onkin marginaalinen ryhmä, niin tämä ryhmä tulee kasvamaan tulevaisuudessa. (Bardy 2009, 40, 42.)

2 Lastensuojelu jakautuu alkuarviointiin ja avohuoltoon sekä sijaishuoltoon. Sijaishuolto puolestaan jakautuu laitos--- ja perhehoitoon. Yleisimmät tavat järjestää nämä palvelut ovat kunnan omana toimintana tai ostaa palveluita yksityisiltä palveluntuottajilta. Kunnilla on vaikeuksia selvitä yksin lakisääteisestä tehtävästä järjestää tarvittavat las--- tensuojelupalvelut omassa kunnassaan. Tähän vaikuttaa jatkuvasti kasvava lastensuo--- jelupalveluiden tarve. Valtionohjaus on vahvasti ohjannut kuntia yhdistymään tai pe--- rustamaan yhteistoiminta---alueita selviytymisen tueksi. Kesällä 2013 peruspalvelumi--- nisteri Susanna Huovinen ehdottikin, että lastensuojelupalvelut tulisi siirtää pois kun--- nilta erilaisten sosiaali--- ja terveysalueiden vastuulle. Julkisessa keskustelussa on myös väläytetty lastensuojelupalveluiden siirtämistä kunnilta valtion vastuulle. Muissa Pohjoismaissa kuten Norjassa perhehoidon järjestäminen on valtion vastuulla. Suomessa kunnat ovatkin pyrkineet vastaamaan näihin sosiaalipalveluiden järjestämi--- sen erilaisiin haasteisiin perustamalla yhteistoiminta---alueita. Valtiollinen ohjaus on viime vuosina ollut vahva siihen suuntaan, että kuntien tulee perustaa puitelain mukai--- sesti kuntien yhteisiä sosiaali--- ja terveyspalveluihin liittyviä yhteistoiminta---alueita (Pa--- ras---kuntauudistus). Tämä tarkoittaa rakenteellisia muutoksia ja kuntien ja valtion väli--- sen tehtäväjaon uusimista. (Lähteinen 2011, 113 126.) Pro gradu--- tutkielmassani olen kiinnostunut kuntien yhteistoiminnasta palveluiden tuottamisessa ja siitä erityisesti lastensuojelun perhehoitoon liittyen. Tutkielmani aihe on ajankohtainen myös käynnissä olevan sosiaali--- ja terveyspalveluiden uudistamisen vuoksi. Sote---uudistusprosessi on ollut pitkä ja ajatuksena on ollut rakentaa laajoja vas--- tuualueita, jotka jatkossa vastaavat sosiaali--- ja terveyspalveluiden järjestämisestä. Sa--- manaikaisesti on käynnissä kuntauudistus, jossa valtio odottaa kuntien yhdistyvän. Näillä yhdistämisillä ja isojen yhteistoiminta---alueiden luomisella ajatellaan saavutetta--- van etuja kunnille sekä kuntalaisille. Keväällä ja kesällä 2014 sote---uudistus eteni pit--- kään jatkuneen prosessin jälkeen. Tällöin ajateltiin sosiaali--- ja terveyspalveluita järjes--- tettävän jatkossa siten, että Suomi jakautuu viiteen sote---alueeseen, joilla on kyseisten palveluiden järjestämisvastuu. Itse palveluita tuottavat kunnat tai kuntayhtymät ja niitä täydentävät yksityiset palvelut. Tilanne muuttui hallituskauden lopulla helmi--- maaliskuussa 2015, koska uudistukseen liittyi perustuslaillisia ongelmia. Sote--- järjestämislain käsittely siirtyi seuraavalle hallitukselle. Uudistuksella toivottiin saavu---

3 tettavan palveluiden parempi saatavuus ja joustavampi toteuttaminen kunkin alueen tarpeiden mukaan. Asian käsittely on kesken ja nähtäväksi jää, mihin suuntaan uusi hallitus asiaa vie. Tutkielmallani haetaan perhehoidon osalta tietoa siitä, onko kuntien liittyminen yhteis--- toiminta---alueisiin tuonut kunnalle tai lastensuojelun sijaishuollolle etuja. Tutkin sosiaa--- lipalveluiden palvelujärjestelmää ja siinä lastensuojelun perhehoidon alueellista järjes--- tämistä kunnissa. Olen kiinnostunut perhehoidosta lastensuojelun sijaishuollon muo--- tona. Aiheesta tekee ajankohtaisen vuoden 2012 alussa päivitetty lastensuojelulaki (50 ), joka edellyttää käyttämään lastensuojelun sijaishuollossa ensisijaisesti perhehoitoa, jos se suinkin on riittävin tukitoimin lapsen edun mukaista. Perhehoidon mahdollisuus tulee kuitenkin aina selvittää ennen lapsen sijoittamista. Ennen tavallista perhehoitoa tulee selvittää myös mahdollisuus läheisverkostosijoituksiin. Vuosien 2014 ja 2015 ai--- kana on uudelleen tarkennettu perhehoitajalakia. (Perhehoitajalaki 3.4.1992/315) Lastensuojelun perhehoitoa on tutkittu hyvin vähän. Tutkimustietoa löytyy enemmän avohuollosta ja laitoshoidosta kuin perhehoidosta. Perhehoitoa on tutkittu jonkin ver--- ran perhehoidon sisältöjen näkökulmasta kuten sijoitetun lapsen tai sijaisperheen ko--- kemuksista käsin (Ketola 2008). Suomessa ei ole tutkittu perhehoidon palveluiden or--- ganisoimisesta ja johtamisesta. Etenkään tästä suhteellisen uudesta kuntien yhteistoi--- minnasta ei ole olemassa tutkimustietoa. Tutkielma keskittyy kuntien yhteistoiminnan kuvaamiseen toiminnan organisoimisen näkökulmasta. Siinä keskitytään erityisesti uudella toimintatavalla saavutettujen muutosten kuvaamiseen. Mielenkiinnon kohtee--- na on se, miten yhteistoiminnalla tuotetut palvelut ovat muuttaneet perhehoidon osuutta lasten sijaishuollossa. Toinen näkökulma se, kuinka uusi lastensuojelulaki ja sen edellyttämän perhehoidon ensisijaisuus on ohjannut kuntia käyttämään perhehoi--- toa lasten sijaishuollossa. Minulla on henkilökohtainen mielenkiinto tutkittavaan asiaan, sillä olen työssä esi--- miestehtävissä yhdessä näistä Suomessa toimivista alueellisista lastensuojelun perhe--- hoidon yksiköistä. Aihe on lähellä minua ja joudunkin tästä syystä tarkastelemaan tut--- kijan rooliani erityisen tarkasti. Minua kiinnostaa tutkielmassani erityisesti kunnallisten palveluiden tuottamisen tapa. Kyseisen aineiston keruu tuottaa uutta tietoa valtakun---

4 nallisesta perhehoidon järjestämisestä ja auttaa näin myös arvioimaan kuntien lasten--- suojelupalveluiden tuottamista ja niiden tarvetta sekä niissä onnistumista. Julkisin va--- roin tuotettujen sosiaalipalveluiden arviointi on nykypäivää ja velvollisuus, jotta voi--- daan arvioida julkisten varojen käyttöä. Onnistuneet palvelut ovat kunnan ja veron--- maksajan etu sekä asiakkaan oikeus. Suomessa on yhteensä 11 kuntien yhteistoimintana järjestettyä lastensuojelun perhe--- hoidon yksikköä. Yksiköiden nimikkeet ja koko jäsenkuntien sekä väestöpohjan suh--- teen vaihtelevat. Niiden organisoitumismuodot ovat myös erilaisia. Kunnat voivat jär--- jestää yhteistoimintaa kuntayhtymänä, isäntäkuntamallilla tai liikelaitoksena. Tällä voimavarojen yhdistämisellä ja toimintojen keskittämisellä kunnat ovat pyrkineet vas--- taamaan myös uuden lastensuojelulain (50 ) mukanaan tuomiin uusiin kunnan vas--- tuulla oleviin tehtäviin. Lastensuojelulain 50 edellyttää käyttämään ensisijaisesti per--- hehoitoa lastensuojelun sijaishuollossa, jos se on lapsen edun mukaista. Perhehoidon mahdollisuus tulee aina selvittää lapsen sijoitusta suunniteltaessa ja toimeksiantokun--- tien tulee järjestää perhehoitajille ennakkovalmennusta tehtävään (PHL 1 ) sekä tu--- kea heitä lapsen sijoituksen aikana (PHL 7 ). Perhehoitajille tulee myös nimetä lapsi--- kohtainen vastuutyöntekijä ja heille tulee tarjota työnohjausta sekä tusta sijoituksen aikana (PHL 7 ). täydennyskoulu--- Tutkielmani rakentuu kahdeksaan päälukuun. Luvussa 2 esittelen kuntien tehtäviä so--- siaalipalveluiden ja erityisesti lastensuojelupalveluiden järjestäjänä. Tarkastelun koh--- teena on kuntien vaihtoehto tuottaa palvelut yhteistoimintana. Tarkemmin esittelen kuntien yhteistoimintaa, joka on perustettu lastensuojelun perhehoidon palveluiden järjestämiseksi useammalle kunnalle. Luku taustoittaa tutkimusilmiötä. Luvussa 3 ku--- vaan lastensuojelua ja lastensuojelun sijaishuoltoa sekä erityisesti perhehoitoa sekä lastensuojelun perhehoidon erityisyksiköiden tehtäviä ja tavoitteita. Näitä asioita avaamalla kuvaan substanssia, johon tutkimuskysymykseni liittyy. Samalla pyrin rajaa--- maan tutkittavaa ilmiötä ja auttamaan sen ymmärtämistä. Luku 4 käsittelee rakenteel--- lista sosiaalityötä kehittämistyönä ja sosiaalipalveluiden alueellista johtamista sekä muutosjohtamista osana työn arviointia ja kehittämistä. Arvioinnin näen kehittämis--- työn tukena sosiaalipalveluissa ja lastensuojelutyössä. Näillä teemoilla pyrin esittele---

mään tutkimusilmiööni liittyviä näkökulmia. Tavoitteena on liittää tutkielmani tarkaste--- lua yleisemmälle tasolle. 5 Tutkielmani luvussa 5 kuvaan tutkielmani tavoitetta ja tutkimuskysymyksiäni sekä tut--- kimusasetelmaa ja valmiita tilastoja tutkimusaineistona. Samassa luvussa pohdin tut--- kimuskohteen eli lastensuojelun ja kuntien yhteistoiminnan eettisiä kysymyksiä. Tar--- kastelen myös tutkijan etiikkaa yleisesti sekä omaa tutkijapositiotani. Tämän jälkeen esittelen tutkimuksen tuloksia luvuissa 6 ja 7. Tulosten esittelyn olen jakanut kahteen osaan siten, että luvussa 6 on yleinen valtakunnallinen kuvaus (poikittaiskuvaus) las--- tensuojelun perhehoidon palveluiden järjestämisestä alueellisissa yksiköissä ja palvelut itsenäisesti tuottavissa kunnissa. Luvussa 7 keskityn ajalliseen vertailuun niin perhe--- hoidon osuudesta sijaishuollosta kuin perhehoitoon sijoitettujen lasten lukumäärästä. Teen vertailuja alueellisten yksiköiden kesken ajalta ennen alueellisten yksiköiden pe--- rustamista ja vuonna 2012, kun tutkin yhteistoiminnan merkitystä perhehoidon käytöl--- le. Toinen vertailu tehdään vuosien 2011 ja 2012 välillä, kun tutkitaan lastensuojelulain perhehoidon ensisijaisuuden merkitystä perhehoidon käytölle. Tällöin tarkastelen sekä perhehoidon alueellisia yksiköitä että palvelut itsenäisesti tuottavia kuntia. Tutkimus--- raportin päätän johtopäätöksiin ja pohdintaan luvussa 8.

6 2 Kunnat sosiaalipalveluiden järjestäjinä Kuntien sosiaalipolitiikalla on kaksi tehtävää. Toinen on valtion määrittelemissä perus--- oikeuksissa, lakisääteisissä tehtävissä ja valtiollisessa sosiaalipolitiikan linjauksissa. Toi--- nen on puolestaan kuntien omissa olosuhteissa, tarpeissa ja tavoitteissa. Kuntien tulee myös linjauksissaan huomioida kansainväliset ihmisoikeussopimukset ja muun muassa YK:n lapsen oikeuksien julistus. Kuntien omiin olosuhteisiin perustuva kunnallinen so--- siaalipolitiikka nojaa kuntien itselleen asettamiin päämääriin ja niiden strategioihin. Taustalla ovat paikalliset, seudulliset tai alueelliset väestönpiirteet, sosiaaliset olosuh--- teet ja käytettävissä olevat voimavarat. Strategioista ovat esimerkkinä muun muassa hyvinvointistrategiat, jotka ohjaavat hyvinvointipolitiikan suuntaa kunnassa sosiaali--- huoltoa laajemmin. (Kananoja 2011, 96 99.) Hyvinvoinnin sisältö ja sen edellytykset määrittävät kunnallisen sosiaalipolitiikan lähes--- tymistapoja. Hyvinvoinnin ajatellaan koostuvan hyvinvointia edistävästä ympäristöstä, taloudellisesta ja sosiaalisesta turvallisuudesta, yhteisöjen kiinteydestä sekä yhteisölli--- syydestä. Siihen katsotaan kuuluvat myös sosiaalinen eheys eli sosiaalisten kuilujen ja segregaation vähyys ja toimintaresurssit kuten terveys, koulutus, työkyky ja sosiaalinen toimintakyky sekä itsensä toteuttamisen mahdollisuus. (Kananoja 2011, 101 102.) Näitä hyvinvoinnin elementtejä tulee kunnan tuottaa kuntalaisille. Kunnallisessa sosiaalipolitiikassa keskeistä ovat aina paikalliset elinolot, väestönpiirteet ja hyvinvointitavoitteet sekä kuntien omat päämäärät, tavoitteet ja strategiat. Se on paikallisia tarpeita ja tavoitteita, valtiollisia sosiaalipolitiikan tarkoituksia ja velvoitteita sekä perusoikeuksia yhteen sovittavaa toimintaa. Kaikki eri väestönryhmät tulee huo--- mioida samanaikaisesti. Keskeistä kunnallisessa sosiaalipolitiikassa on laaja---alainen, yli sektorirajojen ylittävä väestön turvallisuuden, toimintakyvyn ja elinolojen tarkastelu. Sillä on alueellinen ja yhteisöllinen funktio ihmisten asumisen, elämisen ja toiminnan ympäristönä ja yhteisönä. Asukkaat ja asiakkaat eivät ole vain toiminnan kohteita vaan myös sosiaalipolitiikan toteuttajia. Sosiaalipalveluissa on mahdollista ja tarpeenkin vahvistaa palvelun käyttäjien osallisuutta. Kunnallisen sosiaalipolitiikan onnistumisen tärkeä kriteeri on niiden vaikuttavuus. Tavoitteena on saada aikaiseksi myönteisiä vai---

kutuksia asukkaiden ja asiakkaiden elämässä ja samalla lisätä kunnan elinvoimaa. (Ka--- nanoja 2011, 104 108; Lähteinen 2011, 108 109.) 7 2.1 Kuntien tehtävät sosiaalipalveluissa Kunnan tehtävänä on itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikka ottaa pois tehtä--- viä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lakeja. (Kuntalaki 17.3.1995/365, 1 2.) Kunnan sosiaalihuollon tehtäviin kuuluu huolehtia sosiaalihuollon sisällöstä ja laa--- juudesta. Sosiaalihuollolla tarkoitetaan sosiaalipalveluita, toimeentulotukea, sosiaa--- liavustuksia, sosiaalista luototusta ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen sekä yhteisön turvallisuutta ja toimin--- takykyä. Kunnan järjestämään toimintaan sovelletaan sosiaali--- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annettua lakia (3.8.1992/733), kunnan peruspal--- velujen valtionosuudesta annettua lakia (29.12.2009/1704) sekä kunta--- ja palvelura--- kenneuudistuksesta annettua lakia (9.2.2007/169). Kunta voi poiketa edellä mainitusta velvoitteesta ja siirtää sosiaalihuollon tehtävät yhteistoiminta---alueen hoidettavaksi. Tällöin kunnat hoitavat tehtäviään yhdessä suuremman asukasmäärän kokonaisuudes--- sa. (Sosiaalihuoltolaki 17.9.1982/710, 1 2, 2a, 13.) Kunnan lakisääteiset sosiaalipalvelut ovat sosiaalityö, kasvatus--- ja perheneuvonta, ko--- tipalvelu, asumispalvelut, laitoshoito, perhehoito, vammaisen henkilön työllistymistä tukeva toiminta ja vammaisen henkilön työtoiminta sekä toimenpiteet elatusavun vah--- vistamiseksi (SHL 17 18, 24 25 ). Sosiaalityöllä tarkoitetaan sosiaalihuollon amma--- tillisen henkilöstön suorittamaa ohjausta, neuvontaa ja sosiaalisten ongelmien selvit--- tämistä sekä muita tukitoimia, jotka ylläpitävät ja edistävät yksilöiden ja perheen tur--- vallisuutta ja suoriutumista sekä yhteisöjen toimivuutta. Laitoshuollolla tarkoitetaan hoidon, ylläpidon ja kuntouttavan toiminnan järjestämistä jatkuvaa hoitoa antavassa sosiaalihuollon toimintayksikössä. Laitoshuoltoa annetaan henkilölle, joka tarvitsee apua, hoitoa tai muuta huolenpitoa, jota ei voida tai ei ole tarkoituksenmukaista järjes--- tää hänen omassa kodissaan muita sosiaalipalveluita hyväksi käyttäen. Perhehoidolla puolestaan tarkoitetaan henkilön hoidon, kasvatuksen tai muun ympärivuorokautisen

8 huolenpidon järjestämistä hänen oman kodin ulkopuolella yksityiskodissa. Perhehoi--- don tavoitteena on antaa perhehoidossa olevalle henkilölle mahdollisuus perheen--- omaiseen hoitoon ja läheisiin ihmissuhteisiin sekä edistää hänen perusturvallisuuttaan ja sosiaalista kehitystään. Perhehoitoa annetaan henkilölle, jonka hoitoa, kasvatusta tai muuta huolenpitoa ei voida tarkoituksenmukaisesti järjestää hänen omassa kodissaan tai muita sosiaali--- ja terveydenhuollon palveluita hyväksi käyttäen, tai jonka ei katsota olevan laitoshuollon tarpeessa. (Kananoja 2011, 96 98.) Sosiaalihuoltoa tulee ensisijaisesti järjestää sellaisin toimintamuodoin, jotka mahdollis--- tavat itsenäisen asumisen sekä luovat taloudelliset ja muut edellytykset selviytyä oma--- toimisesti päivittäisistä toiminnoista (SHL 39 ). Sitä toteutettaessa on yksilön ja per--- heen ongelmat otettava huomioon siten, että toimenpiteet niiden ratkaisemiseksi so--- vitetaan yhteen. Tämä asiakkaan itsenäisyyden ja omatoimisuuden tukemisen koros--- tuminen sosiaalihuollossa kertoo sijoittamisen toissijaisuudesta sekä muun muassa huostaanoton viimesijaisuudesta. Lasta ja perhettä tulee auttaa ensisijaisesti kevyem--- millä toimilla kuten avohuollon tukitoimin. Perhehoitoon sijoittaminen ei edellytä kui--- tenkaan huostaanottoa, vaan lapsi voidaan sijoittaa sijaisperheeseen myös avohuollon tukitoimena (LSL 37, 41 44 ). Sosiaalityön kentässä on tapahtumassa paljon muutoksia, kun kunta--- ja palveluraken--- netta uudistetaan ja vuoden 2015 keväällä voimaan astui uusi sosiaalihuoltolaki. Sosi--- aalihuoltolain uudistuksella haetaan sitä, että sosiaalihuolto tukee ja vahvistaa ihmis--- ten hyvinvointia ja perusoikeuksien toteutumista sekä ehkäisee sosiaalisten ongelmien syntymistä ja lisääntymistä. Tavoitteena on sosiaalipalveluiden saatavuuden, asiakas--- lähtöisyyden ja vaikuttavuuden paraneminen sekä se, että palvelut tuotetaan nykyistä tehokkaammin. Sosiaalihuollon ja sen erityispalveluiden sekä sosiaalihuollon ja tervey--- denhuollon yhteisvastuun tulisi vahvistua ja yhteistyöedellytysten tulisi parantua työ---, asunto--- ja opetusviranomaisten ja järjestöjen sekä yksityisten palveluntuottajien kans--- sa. Työryhmä jätti loppuraporttinsa syksyllä 2012, jonka jälkeen se oli lausuntokierrok--- sella. Ehdotus uudeksi sosiaalihuoltolaiksi jätettiin toukokuussa 2014 ja se oli lausunto--- kierroksella kunnissa syksyllä 2014. Laki hyväksyttiin eduskunnassa joulukuussa 2014 ja se astui voimaan huhtikuussa 2015. (Sosiaali--- ja terveysministeriö 2014b.)

9 Pienien kuntien sosiaalipalveluiden järjestämiseen vaikuttaa palvelurakenneuudistus eli niin sanottu Paras ---hanke, jota koskevan puitelainsäädännön eduskunta on hyväk--- synyt jo vuonna 2007. Uudistus koskee koko kuntakenttää, joten sen valmistelua on toteutettu ensin sisäasianministeriössä ja myöhemmin jatkettu valtionvarainministeri--- ön johdolla. Uudistusta johtaneessa seurantaryhmässä ovat olleet mukana asianosai--- set ministeriöt ja Kuntaliitto sekä suurimmat oppositiopuolueet, koska kyseessä on merkittävä yhteiskunnallinen muutos. Kyseisen muutoksen tavoitteena on elinvoimai--- nen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Muutoksella pyritään varmistamaan koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Kuntien yhdistämisen ja sosiaali--- ja terveydenhuoltoa varten muodostettujen yhteistoiminta---alueiden luomi--- sen tarkoituksena on riittävän väestöpohjan varmistaminen palvelujen järjestämiseksi. (Lähteinen 2011, 113 114.) Kuntiin kohdistuvat voimakkaat toimintaympäristön muutokset pakottavat rakentei--- den ja toimintatapojen uudistamiseen, jotta palveluiden rahoitus, saatavuus ja laatu voidaan varmistaa koko maassa. Palveluiden turvaaminen on uudistuksen tärkein ta--- voite. Tarkoituksena on vahvistaa kunta--- ja palvelurakennetta kunnallisen kansanvallan lähtökohdista käsin, kehittää palveluiden tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus--- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkastaa kuntien ja valtion välistä tehtävänjakoa. Pyrkimyksenä on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kas--- vua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle. (Majoinen 2007, 3.) Sosiaali--- ja terveyspalveluista tullaan päättämään sote ---järjestämislailla. Uudistuksen keskeisenä tavoitteena on väestön terveyden, hyvinvoinnin ja sosiaalisen turvallisuu--- den edistäminen, yhdenvertainen sosiaali--- ja terveydenhuollon palveluiden turvaami--- nen koko maassa ja kyseisten palveluiden vahvistaminen sekä kustannustehokkaan ja vaikuttavan palvelurakenteen toteuttaminen. Keskeinen uudistuksen keino on laaja integraatio, jossa perus--- ja erikoispalvelut muodostavat ehjän palvelukokonaisuuden, jolloin palveluiden saatavuus on parempi ja turvataan lähipalvelut. (Sosiaali--- ja terve--- ysministeriö 2014a.)

10 Sosiaali--- ja terveyspalveluiden uudistamisprosessissa on ollut erilaisia vaihteita. Maa--- liskuussa 2014 suunniteltiin, että Suomi jaetaan viiteen sosiaali--- ja terveysalueeseen (sote---alueeseen), joilla on kyseisten palveluiden järjestämisvastuu. Näiden alueiden vastuulla olisi ollut se, että alueen asukkaat saavat riittävät lakisääteiset sosiaali--- ja terveyspalvelut. Uudistuksella haluttiin erottaa palveluiden järjestämis--- ja tuottamis--- vastuut toisistaan. Uuden sote---järjestämislain mukaan palveluita ajatellaan voitavan keskittää vain, jos palveluiden saatavuus ja laadun turvaaminen edellyttävät erityis--- osaamista tai kalliita investointeja, tai palveluiden tarkoituksenmukainen ja kustannus--- tehokas toteuttaminen edellyttävät keskittämistä. Keväällä 2014 jäi vielä epäselväksi, mikä taho toimisi palveluiden tuottajana. Kesäkuussa 2014 suunniteltiin, että palvelui--- den tuottamisvastuu olisi kunnilla ja kuntayhtymillä. Nämä voisivat ostaa täydentäviä palveluita yksityisiltä palveluntuottajilta tai järjestöiltä turvatakseen riittävän palvelun--- tarjonnan. Ajateltiin, että tuottamisvastuullisella tulisi olla kyky vastata ehkäisevistä, korjaavista, hoitavista, kuntouttavista ja muista sote---palveluista yhtenäisenä kokonai--- suutena. Sote---alue olisi kuntayhtymä ja se tekisi päätöksen siitä, mitkä kunnat ja kun--- tayhtymät olisivat tuottamisvastuussa. Kukin Suomen kunta kuuluisi johonkin näistä alueista. Valtion ohjausta oltiin vahvistamassa ja sosiaali--- ja terveysministeriöön perus--- tamassa sote---neuvottelukunta ja ohjausyksikkö. Näiden toimielimien suunniteltiin seu--- raavan ja valvovan sote---alueiden toimintaa. Uudistusesitys oli lausuntakierroksella kunnissa. Takaisin eduskunnan käsittelyyn se tuli syksyllä 2014. (Sosiaali--- ja terveysmi--- nisteriö 2014a.) Uusin käänne uudistuksessa oli helmi---maaliskuussa 2015, jolloin perustuslakivaliokun--- ta hylkäsi sote---esityksen perustuslaillisten ongelmien vuoksi. Viidestä sote---alueesta luovuttiin. Sosiaali--- ja terveysvaliokunta teki vielä uuden esityksen, joka perustui 19 kuntayhtymään, jotka vastaisivat niin sosiaali--- ja terveyspalveluiden järjestämisestä kuin tuottamisestakin. Tämäkään esitys ei mennyt edellä mainituista syistä läpi ja asia siirtyi seuraavalle hallitukselle ratkaistavaksi. (Sosiaali--- ja terveysministeriö 2015.)

11 2.2 Kuntien yhteistoiminta Periaatteessa kunnat vastaavat itsenäisesti kaikista kunnille kuuluvista tehtävistä omal--- la alueellaan. Kunnat voivat kuitenkin Kuntalain (76 ) perusteella sopia keskenään, että yksi kunta hoitaa jonkin tehtävän muidenkin kuntien puolesta. Kunnat voivat jär--- jestää keskinäistä yhteistoimintaansa monessa tapauksessa sopimalla siitä keskenään ja käyttämällä hyväkseen kunnilla jo ennestään olevia toimielimiä ja henkilökuntaa. Tästä tehdään niin sanottu yhteistoimintasopimus (KL 76 77 ), jossa sovitaan kunnal--- listen tehtävien hoitamisesta. Sopimus on luonteeltaan julkisoikeudellinen, jolloin mahdolliset kiistat sovitaan hallinto---oikeudessa. Kun tehtävä julkisoikeudellisella sopi--- muksella siirretään toisen kunnan vastuulle, tarkoittaa tämä sitä, että tällainen yhteis--- toimintaelin tulee toimivaltaiseksi sopimuskunnassa aivan kuin kysymyksessä olisi asi--- anomaisen kunnan oma toimielin. Kuntien väliselle sopimukselle ei ole laissa asetettu muotovaatimuksia. Sopimus voi olla erikseen laadittu ja allekirjoitettu sopimusasiakirja tai pöytäkirjoista ilmenevä kuntien päättävien elinten yhtäpitävä päätös. (Heuru ym. 2011, 313 314.) Sosiaalipalveluiden yhteistoiminta voi olla muun muassa alueellista sosiaaliasiamiestoimintaa, kiertävä alueellinen erityistyöntekijä, sosiaalityöntekijän palveluiden ostoa toiselta kunnalta, alueellinen sosiaalipäivystys, alueellista lastensuo--- jelun sijaishuoltopalvelua, sosiaalityöntekijöiden keskinäistä konsultaatiota, yhteinen sosiaalitoimen organisaatio tai palvelujen hankkimista tilaajarenkaana yksityisiltä pal--- veluiden tuottajilta (Majoinen ym. 2003, 7 8). Kuntien palvelutuotannossa on viime aikoina etsitty tehokkaita yhteistyön muotoja muun muassa verkostoitumisen kautta. Sitä voidaan toteuttaa erilaisilla alueellisilla sopimusmenettelyillä. Yhteistoimintasopimus on kuntien päätöksentekoelimien hyväk--- symä strateginen asiakirja, joka yhdessä alueellisen strategian kanssa muodostaa po--- liittisen tahtotilan kuntien yhteistyön syventämiselle ja laajentamiselle sosiaalipalve--- luissa. Yhteistoiminnan ydin on prosessissa, jossa kunnat sitoutuvat yhteisiin päämää--- riin ja sopivat yhdessä palveluiden tuottamisen liittyvistä asioista. Yhteistyöllä ja väes--- töpohjaa laajentamalla voidaan tuottaa tehokkaasti alueella tarvittavia palveluja sekä turvata erityispalveluiden saatavuus, saavutettavuus ja laatu. (Majoinen ym. 2003, 7, 11.) Kuntien yhteistoimintaa lisäämällä kuntien on mahdollista kehittää toimintaansa. Näin on pitkälti tapahtunutkin ja tavoitteena on ollut palveluiden tehokkuus ja kustan---

12 nustietoisuus. Puutteena saattaa olla kansalaisosallisuuden kaventuminen. Riskinä toimintayksiköihin verkostoituneessa toimintatavassa voi olla läpinäkyvyyden ja vas--- tuullisuuden häviäminen. (Heuru ym. 2011, 177.) Kunnallisia palveluita organisoidaan eri tavoin. Ne voidaan tuottaa itse, yhteistoimin--- nassa muiden kuntien kanssa antamalla tehtävä yhden tai useamman kunnan hoidet--- tavaksi kuntien välisellä sopimuksella tai tehtävät voidaan antaa myös toisen kunnan viranhaltijan tehtäväksi. Kunta voi kuulua jäsenenä kuntayhtymään tai perustaa kun--- nan liikelaitoksen. Kunnalla on mahdollisuus perustaa myös palveluja tuottava osake--- yhtiö tai muu yksityisoikeudellinen yhteisö tai säätiö tai hankkia palvelu yksityiseltä palveluiden tuottajalta. (KL 76.) Kunnat voivat järjestää yhteistoimintaa sitä eri tavoin organisoimalla. Organisoitumis--- muotoja ovat muun muassa isäntäkunta---/vastuukuntamalli, kuntayhtymä tai kunnalli--- nen liikelaitos. (Kuntaliitto 2015a.) Isäntäkuntamallissa kunnille perustetaan tehtävien hoitamista varten yhteinen toimielin, joka voi olla johtokunta, lautakunta tai toimikun--- ta. Tehtäviä hoitavat työntekijät siirretään isäntäkunnan palvelukseen. (Kuntaliitto 2015b.) Kuntayhtymällä tarkoitetaan jäsenkuntien valtuustojen hyväksymällä perusso--- pimuksella perustettua jäsenkunnistaan erillistä julkisoikeudellista organisaatiota, joka hoitaa jäsenkuntiensa puolesta perussopimuksella sovittuja tehtäviä (Kuntaliitto 2015c). Liikelaitos on osa kunnan organisaatiota. Se voi toimia usean eri kunnan yhtei--- sen toimielimen alaisena isäntäkunnan liikelaitoksena. Se on tarkoitettu kunnallisten palveluiden tuottajaorganisaatioksi. (Kuntaliitto 2015d.) Yhteistoiminnan taloutta ja rahoitusta järjestetään palveluita tuotteistamalla. Kunnissa tuotteistaminen lähtee yksikön perustoiminnasta. Tuotteistaminen edellyttää, että toiminnalla on selkeät tavoitteet ja että ne puretaan yksittäisiin palvelutilanteisiin. Tuotteistamisessa on tärkeätä asiakkaiden ja asiakasryhmien sekä palveluiden ja palve--- luprosessien analysointi. (Auvinen & Tarkiainen 2003, 61 62.) Palveluiden tuotteista--- minen on niiden paketointia palvelupaketeiksi, jotka hinnoitellaan. Tuote voi olla tava--- ra tai palvelu tai näiden yhdistelmä. Se voi olla hyvin suppea yksittäinen toimenpide tai pitkäkestoinen palveluketju tai ---kokonaisuus, joka koostuu monesta jaksosta tai suorit--- teesta. Jokainen tuote määritellään erikseen. (Auvinen & Tarkiainen 2003, 65.)

13 Yhteistoiminnassa kaikki kunnat jakavat yhdessä toiminnasta syntyneet kulut. Kustan--- nusten määrittäminen ja jakaminen perustuu sopimuksiin. Yleisiä kustannusten mää--- räytymiseen liittyviä periaatteita ovat kustannusten johdettavuus kirjanpidosta, aihe--- uttamisperiaate ja jatkuvuuden periaate. Kustannusten johdettavuus kirjanpidosta tarkoittaa sitä, että kustannukset perustuvat toteutuneisiin kuluihin. Aiheuttamisperi--- aate on sitä, että toteutuneet kustannukset kohdistetaan niihin palveluihin, joiden tuottamiseen työntekijät on hankittu. Jatkuvuuden periaate tarkoittaa sitä, että valit--- tuja laskenta--- ja kohdentamismenetelmiä sovelletaan pysyvästi, jos muuttamiseen ei ole erityistä syytä. Kuntien yhteistoiminnan palveluita järjestettäessä tulee määritellä, mitkä kustannukset kuuluvat palveluun ja millä tavalla ne kohdennetaan asianomaisille palvelulle, ja miten näin saadut kustannukset jaetaan eri kunnille. (Auvinen & Tarkiai--- nen 2003, 62.) Käytännössä toiminnasta syntyneet taloudelliset kustannukset jaetaan usein perus--- maksuun ja suoritemaksuun. Perusmaksun jakoperusteena on kunkin kunnan väestö--- pohja. Suoritteet ovat määriteltyinä eri tavoin. Jokin tehtävä tai sen osa on suorite. Tehdystä työstä maksetaan näiden suoritteiden mukaan. Tuotteistamisen etuna ja oi--- keudenmukaisuutena pidetään sitä, että tällöin kukin maksaja maksaa vain työstä, jota heidän kunnan puolesta on tehty. Osa työstä voi kuitenkin olla sen kaltaista, että on vaikea osoittaa, minkä kunnan eduksi työ koituu. Tällöin on hyvä olla käytössä myös perusmaksu. Joskus kaikki yhteistoiminnan kustannusten maksut saattavat perustua pelkästään perusmaksuun ja joskus taas suoritemaksuihin. (Perhehoitoyksikkö Pihlaja 2014.) Monessa organisaatiossa on käytössä niin sanottu tilaaja---tuottajamalli. Tällä tarkoite--- taan julkisten palveluiden tuotannon organisoimista siten, että palvelun tilaajan ja tuottajan roolit erotetaan toisistaan. Tilaajana toimii kunta ja tuottajana voi toimia kunnan oma tai ulkopuolinen toimija. Tilaaja---tuottajamalli voi olla käytössä yksittäises--- sä kunnassa tai kuntien yhteistoiminnassa. Tilaajan ja tuottajan välistä toimintaa ohja--- taan sopimuksella. (Kuntaliitto 2015e.) Perhehoidon alueellisissa yksiköissä yksikkö on tuottajaorganisaatio ja tilaajaa edustavat sijaishuoltopaikkaa tarvitsevan lapsen tai nuoren kotikunnat, jotka ovat mukana yhteistoiminnassa.

14 2.3 Lastensuojelun perhehoidon yhteistoiminta---alueet Suomessa lähes puolessa kunnista (144/320 kuntaa) on järjestetty lastensuojelun per--- hehoidon palvelut kuntien yhteistoimintana. Tällöin kunnat yhdistävät voimavaransa ja keskittävät toimintaa yhteen toimipisteeseen taatakseen riittävän asiantuntemuksen perhehoidon asioissa. Kunnat hakevat yhteistoiminnalla etuja. Palvelutuotantoa keskit--- tämällä ja yhdistämällä kunnat hakevat myös kustannussäästöjä. Sijaishuollon tarpeen kasvaessa myös sen kustannukset ovat nousseet erittäin suuriksi. Laitoshoito on huo--- mattavan paljon kalliimpaa lasta sijoittavalle kunnalle kuin perhehoito. Kuntien onkin kehitettävä perhehoitoa, jotta se voisi olla ensisijaista sijaishuollossa niin sijoittajakun--- nalle ja sijoitettavalle lapselle. Yhteistoiminta---alueisiin liittyminen on kuitenkin aina kunnalle valinta. Se on sosiaalipalveluiden johdon ja luottamuselinten pyrkimys var--- mistaa kyseisten kunnan lakisääteisten palveluiden tuottaminen vaadittujen kriteerien mukaisesti. Joka toinen Suomen kunnista on kuitenkin päättänyt tuottaa kyseiset pal--- velut itse. Näin on varsinkin suurimmissa kunnissa kuten Helsingissä, Espoossa, Van--- taalla ja Turussa sekä Oulussa. Sosiaali--- ja terveysministeriön vuonna 2009 asettaman Perhehoidon lainsäädännön muutostarpeita selvittäneen työryhmän näkemys oli, että kuntien tulisi perustaa alu--- eellisia perhehoidon yksiköitä eri puolille Suomea. Tarpeellisena nähtiin alueellisten yhtenäisten toimintakäytäntöjen edistäminen ja luominen perhehoidon toteuttamis--- mahdollisuuksien varmistamiseksi. Oleellisena pidettiin etenkin sitä, että sijoitukset hoidetaan alueellisen yksikön kautta, jotta voidaan varmistaa yksittäisessä sijaisper--- heessä hoidettavina olevien lasten lukumäärä sekä hoidettavuuden ja sijaisvanhempi--- en osaamisen ja voimavarojen vastaavuus. (Sosiaali--- ja terveysministeriö 2010, 2 3.) Kunnilla on ollut vaikeuksia saada riittävästi perhehoitajia, koska sijaishuoltopaikkaa tarvitsevien lasten ja nuorten määrä on kasvanut. Yksittäisen kunnan vähäisistä sosiaa--- lityön henkilöstöresursseista on ollut vaikea irrottaa panosta suunnitelmalliseen ja tar--- peita vastaavaan rekrytointiin ja valmennukseen sekä perhehoitajien tukeen. Alueellis--- ten yksiköiden tehtävänä on perhehoitajien rekrytointi ja ennakkovalmennus. Ennak--- kovalmennus on myös ollut kuntien lakisääteinen tehtävä 1.1.2012 alkaen. Perhehoita--- jalain 1 mukaan valmennuksen tulee olla prosessinomainen ja sen tehtävänä on val---

15 mistaa ihmisiä tähän tehtävään, mutta myös arvioida heidän soveltuvuuttaan ja val--- miuksiaan toimia sijaisperheenä. Käytännössä tätä arviointia tekevät niin kouluttajat kuin itse valmennukseen osallistujatkin. Hyväksytyn valmennuksen jälkeen perhe voi siirtyä yksikön tai kunnan perhehoidon rekisteriin. Valmennuksella halutaan vahvistaa myös sijaisperheiden osaamista perhehoidon arjessa. Perhehoitajalaki (PHL 3.4.1992/315) edellyttää tarjoamaan sijaisperheille riittävästi tukea perhehoitajan tehtävissä. Aiempina vuosina sijaisperheet ovat kokeneet kunnilta saamansa tuen riittämättömäksi ja siihen on niin lainsäätäjän kuin kuntienkin toimesta haluttu panostaa. Laki velvoittaa nimeämään perheelle lapsikohtaisen vastuutyönteki--- jän sekä tarjoamaan heille työnohjausta sekä täydennyskoulutusta sijoituksen aikana. Vastuutyöntekijän tehtävänä on huolehtia sijaisperheen riittävästä tuen saannista. Tämä tukityö on alueellisten yksiköiden tehtävänä ja vastuulla. Tuki sijaisperheille jär--- jestetään joko omana tuotantona tai ostopalveluina. Alueelliset yksiköt ylläpitävät niin sanottua perhehoitajien rekisteriä, josta etsitään sijoituspaikkaa tarvitsevalle lapselle tai nuorella mahdollisimman hyvin hänen tarpei--- taan vastaava sijaisperhe. Lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä toimittaa yksik--- köön sijaisperheestä hakemuksen, johon hän kuvaa lapsen tarpeet. Hakemuksen pe--- rusteella yksikön työntekijät etsivät soveltuvaa perhettä lapselle. Yksikön työntekijät esittelevät sosiaalityöntekijälle rekisteristä löytyneitä lapselle soveltuvia perheitä ja näin käynnistyy niin sanottu välitysprosessi. Kokemukseni mukaan tämä rekrytointi--- ja valmennustehtävä sekä perhehoidon tukityö ovat niin paljon työaikaa vieviä tehtäviä, että niitä on ajallisesti vaikea hoitaa lasten--- suojelun sosiaalityön rinnalla. Kunnat ovat tämän vuoksi halunneet eriyttää nämä teh--- tävät lastensuojelun sosiaalityöstä ja alueellisia yksiköitä on perustettu varmistamaan laadukas perhehoito kunnissa. Tavoitteena on sijaishuoltoa tarvitsevan lapsen etu ja perhehoidon riittävä valmennus sekä tuki. Yhteistoiminnalla myös pyritään paremmin takaamaan lasten pääsy perhehoitoon riippumatta kuntarajoista. Usein pienten kunti--- en on ollut aiemmin vaikea tuottaa tarvittavia sekä lakisääteisiä palveluita lastensuoje--- lun perhehoidon osalta. Kunnat ovat myös halunneet yhdenmukaistaa käytäntöjään kuten taloudellista tukea, koska sijaisperheet ovat saattaneet niin sanotusti kilpailuttaa

16 kuntia sijoitusasioissa. Käytännössä he ottavat sijoitukseen lapsia vain kunnista, jotka maksavat lapsen hoidosta korkeampaa hoitopalkkiota ja kulukorvausta kuin naapuri--- kunnat.

17 3 Lastensuojelu kuntien tehtävänä Lastensuojelu on tullut entistä näkyvämmäksi suomalaisten elämässä median tuotta--- man uutisoinnin kautta. Osa uutisoinnista on ollut asiallista, mutta osa on valitettavasti skandaalihakuista. Taustalla on tosiasia siitä, että lastensuojelupalveluiden tarve on kasvanut viime vuosina. Vuosina 2008 2011 lastensuojeluilmoitusten määrä kasvoi 28 % ja ilmoitusten kohteena olevien lasten määrä kasvoi 21 %. Lastensuojelun avo--- huollon ja sijaishuollon asiakkuudet alkoivat kasvaa jo 1990---luvun alussa. Vuonna 2011 avohuollon asiakkaana oli noin 81 500 lasta tai nuorta, kun vastaava luku vuonna 1996 oli vain 34 000. Vuonna 2011 kodin ulkopuolelle sijoitettuja lapsia ja nuoria oli 17 500, joista huostaan otettuja oli 10 535. Kasvu vuoden 1991 jälkeen on ollut yli kaksinker--- tainen sijoitettujen osalta ja kaksinkertainen huostaan otettujen kohdalla. Vuonna 2009 tapahtui pieni lasku, mutta tämän jälkeen kasvu on jatkunut. Myös kiireelliset sijoitukset ovat kasvaneet samalla ajanjaksolla noin 60 %. (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2012, 1 6; Sosiaali--- ja terveysministeriö 2013, 17.) Vuonna 2012 oli kodin ulkopuolelle sijoitettuna kaikkiaan 17 830 lasta ja nuorta. Edelli--- sestä vuodesta sijoitusten määrän nousu oli 1,6 %. Puolet vuoden lopussa huostaan otetuista lapsista oli sijoitettu sijaisperheisiin. Sijoitetuilla lapsilla saattaa vuoden aika--- na olla useita erilaisia sijoituspaikkoja. Kaikista huostaan otetuista lapsista ja nuorista 35 % (6 290) oli perhehoidossa, 15 % (2 697) ammatillisessa perhekodissa, 38 % (6 756) laitoshuollossa ja loput 12 % (2 087) muussa huollossa kuten sijoituksessa omaan ko--- tiin vanhemman kanssa tai itsenäisesti tuetussa asumisessa. Perhehoidossa olevien lasten ja nuorten osuus kasvoi yhden prosenttiyksikön edelliseen (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2013a, 1 7.) vuoteen verrattuna. Vuonna 2013 oli kodin ulkopuolelle sijoitettuna kaikkiaan 18 022 lasta ja nuorta. Edelli--- sestä vuodesta sijoitusten määrän nousu oli vajaan prosentin. Yli puolet vuoden lopus--- sa huostaan otetuista lapsista oli sijoitettu sijaisperheisiin. Sijoitetuilla lapsilla saattaa vuoden aikana olla useita erilaisia sijoituspaikkoja. Kaikista huostaan otetuista lapsista ja nuorista 37 % (6 626) oli perhehoidossa, 13 % (2 349) ammatillisissa perhekodissa, 39 % (7 035) laitoshuollossa ja loput 11 % (2 012) muussa huollossa. (Terveyden ja hy--- vinvoinnin laitos 2014, 1 8.)

18 Lastensuojelu on kuntien lakisääteistä toimintaa. Sen on tarkoitus osaltaan vastata Lapsen oikeuksien sopimukseen (LOS 20.11.1989). Lastensuojelulaki jakautuu yleiseen ja erityiseen osaan. Lain tarkoitus on turvata kaikkien lasten oikeus turvalliseen kasvu--- ympäristöön, tasapainoiseen ja monipuoliseen kehitykseen sekä erityiseen suojeluun. Tämä tapahtuu edistämällä lasten ja nuorten hyvinvointia sekä vaikuttamalla kas--- vuoloihin että kehittämällä palveluja kasvatuksen tukemiseksi. Ongelmia pyritään eh--- käisemään turvaamalla lapsi--- ja perhekohtainen lastensuojelu. Perheitä voidaan tukea avohuollon tukitoimin ja viimesijainen keino on lapsen huostaanotto. (Bardy 2009, 39.) Lapsen vanhemmilla ja huoltajilla on aina ensisijainen vastuu lapsen hyvinvoinnista ja heidän tulee turvata lapselleen tasapainoinen kehitys ja hyvinvointi siten kuin lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetussa laissa (8.4.1983/361) säädetään. Lapsen ja perheiden kanssa toimivien viranomaisten on tuettava vanhempia heidän kasvatusteh--- tävässään ja pyrittävä tarjoamaan perheelle tarpeellista apua riittävän varhain sekä ohjattava lapsi ja perhe tarvittaessa lastensuojelun piiriin. Huostaanotto on kuitenkin mahdollista vastoin asianosaisten tahtoa. Lastensuojelun tehtävänä on huolehtia ylei--- sistä yhteiskunnallisista oloista ja ehkäistä ongelmia sekä korjata niitä hoitamalla lapsia sekä perheitä. Tällöin on kyse ennaltaehkäisevästä työstä ja rakenteellisesta sosiaali--- työstä. Korjaava työ korostuu lastensuojelussa ja tämä asettaa paineita sosiaalityölle. Sosiaalityöntekijän työkenttä on hyvin laaja ja hänen tulisi pystyä vastaamaan perhei--- den niin ennaltaehkäiseviin kuin korjaaviinkin tarpeisiin. (Bardy 2009, 39.) Kunnan on huolehdittava siitä, että ehkäisevä lastensuojelu sekä lapsi--- ja perhekohtai--- nen lastensuojelu järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaiseksi kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Lastensuojelun on oltava laadultaan sellaista, että se takaa lastensuojeluntarpeessa oleville lapsille ja nuorille sekä heidän perheilleen heidän tar--- vitsemansa avun ja tuen (LSL 11, 12 ). Kunnassa lastensuojelun toimeenpanoon liit--- tyvistä tehtävistä vastaa sosiaalihuoltolain (710/1982) 6 :ssä, 1 momentissa tarkoitet--- tu sosiaalihuollosta vastaava toimielin. Lastensuojelulain (11 ) mukaan tämän elimen on tarvittaessa oltava yhteistyössä kunnan eri hallintokuntien, muiden viranomaisten samoin kuin muiden kuntien ja kuntayhtymien sekä muiden palveluja järjestävien yh--- teisöjen ja laitosten kanssa riittävien ja tarvetta vastaavien palvelujen järjestämiseksi ja asiantuntemuksen turvaamiseksi kunnassa. Kuntien on laadittava lasten ja nuorten

19 hyvinvoinnin edistämiseksi ja lastensuojelun järjestämiseksi ja kehittämiseksi kunnan toimintaa koskeva suunnitelma, joka hyväksytään kunkin kunnan kunnanvaltuustossa ja tarkistetaan vähintään kerran neljässä vuodessa (LSL 12 ). Suunnitelma tulee huo--- mioida myös kunnan talousarviota laadittaessa (KL 65 ). Lastensuojelu on lapsen kehityksen, kasvun ja terveyden turvaamista ja vaaratekijöi--- den poistamista. Perhe on lapselle aina ensisijainen ja lapsen oikeuksia tulee kunnioit--- taa. Lastensuojelutyön taustalla on lapsikeskeistä sekä perhelähtöistä ajattelua. Lapsen kasvun ja kehityksen turvaamiseksi tarvitaan työskentelyä hyvinvoinnin kaikilla ulottu--- vuuksilla, arjen elinoloissa ja yhteisöllisyydessä sekä yhteiskuntaan orientoitumisessa. Lastensuojelu toimii perheen ja yhteiskunnan välisten suhteiden rajapinnoilla; perheen yksityisyyttä ja vanhempien ensisijaista vastuuta on kunnioitettava, mutta lasten kal--- toinkohteluun pitää aina puuttua. Se on lastensuojelun tärkeimpiä tehtäviä. Sosiaali--- työntekijän tehtävä on pitää huolta tästä kokonaisuudesta lastensuojeluprosessin alus--- ta loppuun asti. Tämä on haasteellinen tehtävä. Konfliktitilanteessa eri osapuolten nä--- kemykset polarisoituvat usein joko vanhempien tai lasten oikeuksien painottumiseen, ja siksi lapsen edun tulkinta on vaikea tehtävä. Lastensuojelutyön erityisyyttä on se, että lasta on tarvittaessa suojeltava silloinkin, vaikka asianosaiset vastustaisivatkin sitä. Työskentelyä leimaa usein asiakkaan vastentahtoisuus ja vastarinta. (Bardy 2009, 42.) Lastensuojelun tarpeet ovat moninaisia. Lasten turvattomuus, laiminlyönti ja pahoinpi--- tely liittyvät usein vanhempien päihteiden käyttöön, mielenterveysongelmiin, rikoksiin ja parisuhteen väkivaltaisiin riitoihin. Lastensuojelun tarpeen taustalla voi olla ihmisten tavallisia elämänkriisejä mutta myös poikkeuksellisen rankkoja elinoloja tai erityisen vaativia elämäntilanteita. Tarpeen voivat aiheuttaa myös yksinhuoltajuus ja parisuh--- teessa tai vanhemmuudessa tapahtuneet muutokset. Uupumus ja yllättävät kriisit voi--- vat kriisiyttää perheen tilanteen pahastikin. Joskus perheet tarvitsevat vain tilapäistä ja akuuttia apua, mutta perheen tarve saattaa olla pitkäkestoistakin. Toistuvasti kriisiyty--- vissä tilanteissa lastensuojelu voi olla perheen tukena koko lapsen lapsuuden ajan tai jopa sukupolvesta toiseen. (Bardy 2009, 41.) Huostaanottojen taustalla on monenlaisia tekijöitä. Useinkaan taustalla ei ole vain yhtä tekijää vaan useita riskitekijöitä ja niiden yhteisvaikutuksia perheen ja lapsen tilantee---