Selvitys siirtoverkkosääntelyn investointikannustimista

3.6.2010 Selvitys siirtoverkkosääntelyn investointikannustimista SÄHKÖTEKNIIKKA

2 Esipuhe Tämä selvitystyö on tehty Työ- ja Elinkeinoministeriön (TEM) sekä Energiamarkkinaviraston (EMV) toimeksiannosta kevään 2010 aikana. Työn tavoitteena on ollut tarkastella miten siirtoverkkotoiminnan investoinnit turvataan taloudellisella sääntelyllä, jonka lisäksi on pohdittu omistajaohjauksen vaikutuksia siirtoverkkotoiminnassa. Työ on tehty Lappeenrannan teknillisen yliopiston Sähkömarkkinalaboratoriossa ja työn tekemiseen ovat osallistuneet TkT Samuli Honkapuro, TkT Kaisa Tahvanainen, dipl.ins. Mari Makkonen sekä prof. Jarmo Partanen. Raportissa esitetyt näkemykset ja johtopäätökset ovat tutkijoiden tutkimustyön tulosta, eivätkä edusta tilaajan virallista kantaa. Lappeenrannassa kesäkuussa 2010, Tekijät

3 Sisällysluettelo Esipuhe... 2 Sisällysluettelo... 3 1 Johdanto... 5 2 Nykytilan kuvaus... 6 2.1 Lainsäädäntö ja direktiivit...6 2.1.1 Kantaverkko-operaattorin velvollisuudet ja tehtävät sekä niiden valvonta...6 2.1.2 Kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuudet ja tehtävät...8 2.2 Nykyinen suomessa käytettävä sääntelymalli...9 2.2.1 Verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määritys...9 2.2.2 Kohtuullisen tuoton laskenta...9 2.2.3 Tuloslaskelman oikaisu ja kantaverkkotoiminnan tuloksen määrittäminen... 10 2.3 Kehittämisvelvollisuuden valvonta... 12 2.4 Pullonkaulatulot...13 2.5 Nykyisen sääntelymallin investointikannusteet... 14 2.5.1 Investointistrategioiden vaikutukset...15 3 Kantaverkonhaltijan toiminta ja tavoitteet... 19 3.1 Kantaverkkotoiminta ja kantaverkon kehittäminen... 19 3.2 Kantaverkkotoiminnan ominaispiirteet sääntelyn näkökulmasta...21 3.3 Siirtoverkkoyhtiön kokemukset taloudellisesta sääntelystä... 22 4 Kantaverkkotoiminnan valvonta muissa maissa... 23 4.1 Iso-Britannia...23 4.2 Norja...24 4.3 Tanska...25 4.4 Viro...26 4.5 Ruotsi...26 4.6 USA...27 5 Yhteenveto... 29 5.1 Nykyinen valvontamalli...29

4 5.2 Tuloraamisääntely... 30 5.3 Johtopäätökset...31 6 Lähteet... 33

5 1 Johdanto Tämän selvitystyön tavoitteina ovat olleet: 1. Arviointi ja analyysi siitä, miten nykyinen sääntely ja valvontamalli turvaavat riittävät investoinnit ja verkon kehittämisen erilaisissa siirtoverkonhaltijan omistusrakenteissa. 2. Laatia kansainvälinen vertailu siitä, miten erilaisissa sääntelymalleissa pyritään varmistamaan riittävät investoinnit ja verkon kehittäminen sähkön siirtoverkoissa. 3. Arviointi ja analyysi sellaisten sääntelymallien soveltamisesta Suomessa, joissa malleissa sääntelyviranomainen vahvistaa verkonhaltijoiden (keskeiset) investointisuunnitelmat ennakolta ja joihin sisältyy suunnitelmien toteutuksen tehokas valvonta. Tällöin tulisi tarkastella esimerkiksi kiinteän tuloraamin sisältävää sääntelymallia. Ensimmäisessä kohdassa esitetty arviointi on toteutettu tarkastelemalla sitä, miten nykyinen Suomessa käytettävä valvontamalli sekä muut siirtoverkkotoimintaa koskevat säädökset turvaavat siirtoverkon kehittämisen ja kannustavat siirtoverkonhaltijaa toteuttamaan verkostoinvestointeja. Omistajarakenteiden osalta on tarkastelu sitä, mitkä ovat omistajan sitoutumiselle ja osaamiselle asetettavia tavoitteita, jotta siirtoverkon kehittäminen voidaan turvata sääntelyn keinoin. Toisessa kohdassa esitettyjä asioita on tarkasteltu tiiviillä katsauksella eri maissa käytettäviin siirtoverkkotoiminnan sääntelymalleihin sekä siirtoverkkotoiminnan rakenteisiin kyseisissä maissa. Kolmannessa kohdassa esitetty arviointi on toteutettu valitsemalla tarkasteltavaksi malliksi kiinteän tuloraamin sisältämä valvontamalli, jonka vaikutuksia ja toimivuutta sekä sääntelijän että säänneltävän kannalta on tarkasteltu analysoimalla em. valvontamallin kannustinvaikutuksia sekä valvonnan vaatimia resurssi- ja osaamistarpeita. Selvitystyö on tehty erittäin tiukalla aikataululla, jonka vuoksi raportissa on keskitytty ainoastaan keskeisimpiin siirtoverkkosääntelyyn liittyviin asioihin. Raportin toisessa luvussa on kuvattu nykyinen suomessa käytettävä siirtoverkkotoiminnan valvontamalli ja sen investointikannusteet sekä tarkastelu lyhyesti keskeisiä eurooppalaisia siirtoverkkotoimintaan vaikuttavia säädöksiä. Kolmannessa luvussa on esitetty siirtoverkonhaltijan toimintaa, tavoitteita ja kokemuksia sääntelymallista. Neljännessä luvussa on esitetty katsaus kansainvälisiin regulaatiomalleihin ja siirtoverkkoyhtiöiden toimintaan. Luvussa viisi on esitetty johtopäätökset nykyisen Suomessa käytettävän valvontamallin sekä sitovat investointisuunnitelmat sisältävän tuloraamisääntelyn investointikannustimista sekä toimivuudesta niin säänneltävän kuin sääntelijänkin näkökulmasta.

6 2 Nykytilan kuvaus Nykyinen siirtoverkkotoiminnan valvonta perustuu Suomen sähkömarkkinalakiin sekä EU:n direktiiveihin. Tässä luvussa on kuvattu lyhyesti lainsäädännön ja direktiivien keskeisimmät kohdat sekä nykyinen valvontamalli ja sen kannustinvaikutukset. 2.1 Lainsäädäntö ja direktiivit Tässä luvussa on tarkasteltu EU:n direktiivin 2009/72/EY, asetuksen 714/2009 sekä Suomen sähkömarkkinalain asettamia vaatimuksia erityisesti siirtoverkkoinvestointien kannalta. 2.1.1 Kantaverkko-operaattorin velvollisuudet ja tehtävät sekä niiden valvonta Sähkömarkkinalaissa (786/1995) säädetään kantaverkko-operaattorille velvollisuus vastata sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta, käyttövarmuudesta ja taseesta. Lisäksi kantaverkko-operaattorille määritetään verkon kehittämisvelvollisuus. Direktiivissä 2009/72/EY on määritelty vaatimuksia siirtoverkkojen ja siirtoverkonhaltijoiden suhteen. Direktiivin mukaisesti jäsenvaltioiden tulee joko eriyttää siirtoverkonhaltija omistuksellisesti, nimittää riippumaton järjestelmävastaava artiklan 13 mukaisesti tai noudattaa riippumatonta siirtoverkonhaltijaa koskevia säännöksiä direktiivin luvun viisi mukaisesti. Valitusta eriyttämismenettelystä riippumatta siirtoverkonhaltijan tehtäviksi direktiivin 12 artiklassa on määritelty: - kohtuullisten siirtovaatimusten täyttäminen pitkällä aikavälillä - varmojen, luotettavien ja tehokkaiden siirtoverkkojen käytöstä vastaaminen - ylläpito ja kehittäminen taloudellisten edellytysten mukaisesti ottaen ympäristö huomioon - resurssien ylläpito palvelujen tarjoamiseksi - toimitusvarmuuden turvaaminen omalta osaltaan varmistamalla riittävä siirtokapasiteetti ja verkon toimintavarmuus - sähkövirtojen ohjaamisessa otettava huomioon energianvaihto muiden yhteenliitettyjen verkkojen kanssa huomioiden varmuus, luotettavuus ja tehokkuus sekä lisäpalveluiden, myös kysyntäjouston, tarjoaminen - riittävien tietojen toimittaminen yhteenliitettyjen verkkojen muille käyttäjille - syrjimätön verkkoon pääsy - tiedonantovelvollisuus käyttäjille, joita nämä tarvitsevat päästäkseen tehokkaasti verkkoon - siirtorajoitusmaksujen ja asetuksen 714/2009 13 artikalan mukaisten maksujen periminen myöntämällä kolmannelle osapuolelle verkkoon pääsy ja hallinnoimalla sitä sekä riittävien selvitysten antaminen, jos verkkoon pääsy evätään. Kansallisten sääntelyviranomaisten tulee valvoa selvityksiä ja verkkoon pääsyä. Siirtoverkonhaltijoiden on ensisijaisesti pyrittävä edistämään markkinoiden yhdentymistä suorittaessaan näitä tehtäviä. Eurooppalaisten siirtoverkonhaltijoiden välisen yhteistyön ja työn koordinoinnin parantamiseksi on vuonna 2008 perustettu uusi yhteistyöjärjestö, Sähkö-ENTSO (European Network of

7 Transmission System Operators for Electricity). Asetuksen 714/2009 mukaan kaikkien siirtoverkonhaltijoiden on tehtävä yhteistyötä järjestön puitteissa. Järjestön tehtävänä on asetuksen 714/2009 mukaisesti edistää sähkön sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa ja rajat ylittävää kauppaa sekä turvata Euroopan sähkönsiirtoverkon optimaalinen hallinta, koordinoitu toiminta ja vakaa tekninen kehitys. Asetuksen 713/2009 mukaisesti on perustettu uusi virasto, ACER (Agency for the Cooperation of Energy Regulators). ACER on energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto, jonka tehtävinä on antaa lausuntoja ja suosituksia siirtoverkonhaltijoille, sääntelyviranomaisille sekä Euroopan parlamentille, neuvostolle ja komissiolle. Asetuksen mukaisesti viraston tehtäviä siirtoverkonhaltijoiden yhteistyöhön liittyen ovat mm. lausunnon antaminen verkkosäännöistä sekä ehdotuksesta Sähkö-ENTSOn vuotuiseksi työohjelmaksi ja ehdotuksesta yhteisön laajuiseksi verkon kehittämissuunnitelmaksi. Verkkosääntöjen tehtävä on varmistaa avoin rajat ylittävä siirtoverkkoihin pääsy ja pääsyn hallinnointi sekä varmistaa yhteisön siirtoverkkojärjestelmän koordinoitu ja riittävän ennakoiva suunnittelu ja vakaa tekninen kehitys mukaan lukien yhteenliittämiskapasiteetin luominen. Verkkosäännöt eivät rajoita jäsenvaltioiden oikeutta määritellä kansallisia verkkosääntöjä, jotka eivät vaikuta rajat ylittävään kauppaan. Verkkosääntöjä ja kehittämissuunnitelmia laadittaessa on kattavasti kuultava markkinatoimijoita ja viranomaisia, mukaan lukien kansalliset sääntelyviranomaiset. Sähkö-ENTSOn tulee hyväksyä joka toinen vuosi yhteisönlaajuinen ei-sitova 10-vuotinen verkon kehittämissuunnitelma. Tämän mukaisesti julkaistaan joka toinen vuosi alueellinen investointisuunnitelma. Asetuksen 714/2009 mukaisesti ACER:n on annettava lausunto, jossa arvioidaan kansallisen kymmenvuotisen verkon kehittämissuunnitelman yhteensopivuutta ei-sitovan yhteisön laajuisen kymmenvuotisen verkon kehittämissuunnitelman kanssa. Jos ACER havaitsee kansallisen ja yhteisön laajuisen kehittämissuunnitelman välillä epäjohdonmukaisuuksia, sen on suositeltava kansallisen tai yhteisön laajuisen kehittämissuunnitelman muuttamista. Lisäksi, mikäli ACER katsoo ettei yhteisönlaajuinen verkon kehittämissuunnitelmaluonnos edistä syrjimättömyyttä, kilpailua, markkinoiden tehokasta toimintaa tai kolmansille osapuolille avoimen rajat ylittävän yhdyskapasiteetin riittävää tasoa, ACER antaa Sähkö-ENTSOlle ja komissiolle perustellun lausunnon sekä suosituksia. Direktiivin 2009/72/EY luvussa viisi todetaan riippumattoman siirtoverkonhaltijan osalta, että siirtoverkonhaltijan on toimitettava joka vuosi sääntelyviranomaiselle kymmenvuotinen verkon kehittämissuunnitelma, joka perustuu nykyisiin ja ennakoituihin toimituksiin ja kysyntään. Sääntelyviranomainen puolestaan tarkistaa kymmenvuotisen kehittämissuunnitelman johdonmukaisuuden yhteisönlaajuisen ei-sitovan verkon kehittämissuunnitelman kanssa. Jos suunnitelman johdonmukaisuutta ei-sitovan yhteisön laajuisen kymmenvuotisen kehittämissuunnitelman kanssa epäillään, on sääntelyviranomaisen neuvoteltava ACER:n kanssa. Sääntelyviranomainen voi vaatia siirtoverkonhaltijaa muuttamaan kymmenvuotista verkon kehittämissuunnitelmaansa. Lisäksi sääntelyviranomaisen on valvottava ja arvioitava verkon kymmenvuotisen kehittämissuunnitelman täytäntöönpanoa. Riippumattoman järjestelmävastaavan osalta direktiivin 13 artiklassa puolestaan todetaan, että järjestelmävastaavan tulee sitoutua noudattamaan sääntelyviranomaisen valvomaa kymmenvuotista verkon kehittämissuunnitelmaa.

8 Omistuksellisessa eriyttämisessä kansallisen sääntelyviranomaisen valvontaa kehittämissuunnitelmille ei edellytetä direktiivissä. Kehittämissuunnitelman laatimista ja yhteisön laajuisen ja kansallisen kehittämissuunnitelman yhteensopivuutta arvioi kuitenkin tässäkin tilanteessa asetuksen mukaisesti ACER. Lisäksi kansallisella sääntelyviranomaisella on tällöinkin asetuksen mukaisesti mahdollisuus tuoda esille näkökantansa yhteisönlaajuisen verkon kehittämissuunnitelman osalta kuulemismenettelyssä. Asetukset 1228/2003 ja 714/2009, joista jälkimmäinen kumoaa edellisen, vahvistavat säännöt rajat ylittävälle kaupalle, joita ovat korvausmekanismi rajat ylittävälle sähkön siirrolle, yhdenmukaistetut periaatteet kyseisille maksuille ja kapasiteetinjakomekanismit. Pullonkaulatuloista sanotaan kummassakin asetuksessa, että ne voidaan käyttää jaetun kapasiteetin tosiasiallisen saatavuuden takaamiseen ja/tai yhteenliittämiskapasiteettia ylläpitäviin tai lisääviin verkkoinvestointeihin, (erityisesti uusiin rajayhdysjohtoihin) tai jos edellä mainittuja vaihtoehtoja ei voida toteuttaa tehokkaasti, tulot voidaan käyttää jäsenvaltion sääntelyviranomaisen päättämän enimmäismäärän puitteissa tulona, jonka viranomaiset ottavat huomioon hyväksyessään/vahvistaessaan verkkoja koskevien tariffien laskentamenetelmää. Asetuksessa 714/2009 on myös erillinen liite, jossa annetaan ohjeet pullonkauloista johtuvien lisätulojen raportoinnista ja niiden käytön seuraamisesta. Tulojen ensisijaisia käyttökohteiksi todetaan kapasiteetin ylläpito ja uusien yhteyksien rakentaminen. 2.1.2 Kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuudet ja tehtävät Sääntelyviranomaisen keskeisenä tehtävänä on edistää sähkön sisämarkkinoiden toimintaa. Suomessa kansallisena sääntelyviranomaisena toimii Energiamarkkinavirasto. Siirtoverkkotoiminnan valvonnan ja investointien varmistamisen osalta sääntelyviranomaisen tehtäviksi on annettu: - Vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirtotariffit tai niiden laskentamenetelmät - Valvoa riippumattoman järjestelmävastaavan kymmenvuotisen verkon kehittämissuunnitelman noudattamista - Tarkastaa riippumattoman siirtoverkonhaltijan kymmenvuotisen kehittämissuunnitelman vastaavuutta investointitarpeisiin ja johdonmukaisuutta yhteisönlaajuisen ei-sitovan kehittämissuunnitelman kanssa. Lisäksi sääntelyviranomainen valvoo ja arvioi riippumattoman siirtoverkonhaltijan kehittämissuunnitelman täytäntöönpanoa Edellä kuvatun perusteella voidaan todeta, että direktiivi ja asetus edellyttävät sekä yhteisön laajuisen että alueellisen verkon kehittämissuunnitelman laadintaa. Riippumattoman järjestelmävastaavan sekä riippumattoman siirtoverkonhaltijan tapauksessa järjestelmävastaavan tai siirtoverkonhaltijan kehittämissuunnitelmat ovat sitovia ja niiden noudattamista valvoo kansallinen sääntelyviranomainen. Omistuksellisesti eriytetyn siirtoverkonhaltijan kohdalla suunnitelmat ovat ei-sitovia, mutta siinäkin tapauksessa ACER arvioi kansallisen ja yhteisön laajuisen kehittämissuunnitelman johdonmukaisuutta ja suosittelee tarvittaessa suunnitelmien muuttamista. Lisäksi kehittämissuunnitelmien laadintaan sisältyy laaja julkinen kuulemismenettely.

9 2.2 Nykyinen suomessa käytettävä sääntelymalli Suomessa sovellettava kantaverkonhaltijan Fingrid Oyj:n valvonta kohdistuu kantaverkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden arviointiin. Energiamarkkinavirasto on kehittänyt kantaverkkotoiminnan tuoton valvontamallia useiden vuosien ajan yhteistyössä toimialan ja asiantuntijoiden kanssa. Alla on kuvattu malli, joka on voimassa valvontajaksolla 2008 2011. Valvontajakson päätyttyä Energiamarkkinavirasto (EMV) tekee valvontapäätöksen valvontajakson aikana kertyneestä yli- tai alituotosta verrattuna viranomaisen määrittämään kohtuulliseen tuottoon. Luku perustuu EMV:n vahvistuspäätökseen kantaverkon haltijan verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskeviksi menetelmiksi 2008 2011 (EMV 2008). 2.2.1 Verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määritys Sähkön kantaverkko on kantaverkonhaltijan suurin yksittäinen käyttöomaisuuden osa ja viranomaisen kohtuullisuuslaskelmissa kantaverkon tasearvo oikaistaan nykykäyttöarvoonsa. Nykykäyttöarvo määritetään verkon jälleenhankinta-arvon avulla: keski ikä NKA = 1 JHA pitoaika Yhtälössä keski-ikä on verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvolla painotettu keski-ikä ja pitoaika verkkokomponenttien teknis-taloudellinen pitoaika. EMV laskee kantaverkon jälleenhankinta-arvon vuosittain kertomalla kantaverkonhaltijan ilmoittamien verkkokomponenttien määrätiedon verkkokomponenttien yksikköhintatiedoilla. EMV arvioi kantaverkonhaltijan ilmoitettujen yksikköhintatietojen oikeellisuuden toteutuneiden verkonrakennusprojektien kustannusten ja rakennuskustannusten muutosten perusteella ja voi tarvittaessa muuttaa yksikköhintoja. Kantaverkon vuosittaista jälleenhankinta-arvoa määritettäessä EMV hyväksyy yleiseen kustannustasoon ja sen muutoksiin sekä toteutuneiden verkonrakennusprojektien kustannuksiin perustuvat verkkokomponenttien jälleenhankintakustannukset. Muiden pysyvien vastaavien osalta EMV ei hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan yhteydessä pääsääntöisesti oikaise tase-erien kirjanpitoarvoa nykykäyttöarvoon. Vaihtuvien vastaavien arvostusperiaatteista viranomainen huomioi verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavana rahoitusomaisuutena taseeseen kirjatusta rahoitusomaisuudesta enintään määrän, joka vastaa yhtiön current ratio suhdeluvun arvoa 0,7 1. 2.2.2 Kohtuullisen tuoton laskenta EMV käyttää pääoman painotettua keskikustannusmallia (Weighted Average Cost of Capital, WACC) kantaverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton arvioimiseen. Tätä varten taseen vastattavaa -puoli laaditaan jakamalla kantaverkonhaltijan kantaverkkotoimintaan sitoutunut pääoma omaan pääomaan, korolliseen vieraaseen pääomaan ja korottomaan vieraaseen pääomaan. Oman pääoman kustannusta arvioidaan CAP-mallilla (Capital Asset Pricing Model) ja korolli- 1 Rahoitusomaisuuden käsittelystä on Markkinaoikeuden päätös (MAO:641/08), jota ainakin raportin kirjoittamishetkellä sovelletaan.

10 sen vieraan pääoman kustannuksena käytetään riskitöntä korkoa lisättynä vieraan pääoman riskipreemiolla. WACC-malliin liittyvät parametrit on esitetty alla olevassa taulukossa. Taulukko 2.1. Kantaverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton parametrit. Parametri Sovellettava arvo Riskitön korkokanta 10 v valtion obligaatiokorko (edellisen toukokuun keskiarvo) Riskipreemio 5 % Likvidittömyyspreemio 0,20 % Velaton beeta 0,3 Velallinen beeta 0,633 Veroaste 26 % Pääomarakenne (velat/oma pääoma) 60/40 Korollisen vieraan pääoman kustannus riskitön korko + 0,6 % 2.2.3 Tuloslaskelman oikaisu ja kantaverkkotoiminnan tuloksen määrittäminen EMV laskee kantaverkonhaltijan toteutuneen tuoton vuosittain lähtien tuloslaskelman mukaisesta liikevoitosta (liiketappiosta), kts. Taulukko 2.2. Taulukko2.2. Toteutuneen oikaistun tuloksen laskentaperiaate kannustinkorjauksella. Liikevoitto (liiketappio) 0,5 * (Kustannustehokkuuskannustimen kustannusten vertailutaso ± 5 % toteutuneet operatiiviset kustannukset) 1,0 * (Toimitusvarmuuskannustimen keskeytyskustannusten vertailutaso toteutuneet keskeytyskustannukset) + Maksetut verkkovuokrat + Suunnitelman mukaiset poistot liikearvosta + Suunnitelman mukaiset poistot sähköverkosta Verkon jälleenhankinta-arvosta lasketut vuotuiset tasapoistot tasapoistot = JHA pitoaika Verkkotoiminnan turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus = Korjattu liikevoitto/-tappio = Laskennallinen tulos ± Muut korjauserät = Tulos ennen veroja Yhtiölle kuuluvat laskennalliset verot = Toteutunut oikaistu tulos Kantaverkkoyhtiölle on asetettu toiminnan tehostamiseen kannustava tavoite, joka kohdistuu verkonhaltijan kontrolloitaviin operatiivisiin kustannuksiin ja toimitusvarmuuteen.

11 Kustannustehokkuuskannustin kohdistuu kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin. Kontrolloitavista operatiivisista kustannuksista 2 eliminoidaan sellaiset erät, joihin kantaverkonhaltija ei itse voi vaikuttaa tai jotka ovat kantaverkkotoimintaan kuulumattomina muutoinkin tehokkuuden arvioinnin ulkopuolella 3. Kannustimen vertailutasoa verrataan yhtiön toteutuneeseen kustannustasoon. EMV vahvistaa valvontajaksolla kunakin vuonna käytettävän kustannustehokkuuskannustimen kustannusten vertailutason erikseen käyttäen lähtötietoina kantaverkonhaltijan ilmoittamaa kyseisen vuoden budjettia verkonhaltijan kontrolloitavissa oleville operatiivisille kustannuksille sekä vastaavia edellisten tilikausien toteutuneita kontrolloitavia operatiivisia kustannuksia. EMV asettaa vahvistetulle kustannustehokkuuskannustimen kustannusten vertailutasolle ± 5 prosentin vaihteluvälin (virhemarginaali). Kustannustehokkuuskannustin kantaverkkoyhtiöille määritellään: KAN kust kust ref tot [( T ± ) T ] = kk 5 %, kust kust missä kk kust = kustannustehokkuuskannustimen kannustinkerroin T ref = kustannustehokkuuskannustimen kustannusten vertailutaso sisältäen 5 %:n vaihteluvälin = toteutunut kustannustaso. T tot EMV käyttää kustannustehokkuuskannustimessa arvoa 0,5 kannustinkertoimena, jolloin vertailutason ylityksestä tai alituksesta tuleva hyöty tai haitta jaetaan tasan asiakkaiden ja kantaverkonhaltijan kanssa. Jos tarkasteluvuonna kantaverkonhaltijan toteutuneet kustannukset ylittävät (alittavat) 5 % vaihteluvälillä lisätyt (vähennetyt) kustannustehokkuuskannustimen kustannusten vertailutason mukaiset operatiiviset kustannukset, EMV kasvattaa (pienentää) kantaverkonhaltijan korjattua liikevoittoa. Kannustimelle on asetettu vuosittainen maksimitaso, jonka euromäärä vastaa enintään 3 % kyseisenä vuonna verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle verojen jälkeen lasketusta kohtuullisesta tuotosta. Toimitusvarmuuden osalta EMV seuraa useaa eri tunnuslukua, jotka kuvaavat niin häiriökeskeytysten lukumäärää ja aikaa kuin toimittamatta jääneen sähköenergian määrää. Toimitusvarmuuskannustimen lähtökohtana on se, että parempi kantaverkon toimitusvarmuus sallii verkonhaltijalle korkeamman tuoton ja päinvastoin. EMV ottaa toimitusvarmuuden huomioon kantaverkonhaltijan verkkotoiminnan hinnoittelun valvonnassa keskeytysten aiheuttaman haitan perusteella laskettuna asiakkaiden kokemana keskeytyskustannuksena. Keskeytysten aiheuttaman haitan laskennan suorittaa kantaverkonhaltija käyttäen sen omaan keskeytyskustannuslaskentaan perustuvaa menetelmää, joka huomioi ainoastaan häiriökeskey- 2 Kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin määritetään seuraavat tilinpäätöksen mukaiset erät: 1) aineet, tarvikkeet ja energiaostot, 2) varastojen lisäys tai vähennys, 3) henkilöstökulut, 4) vuokrat, 5) muut vieraat palvelut ja 6) muut kulut. 3 Tällaisia eriä ovat 1) häviösähkön osto, 2) reservien ylläpidon kustannukset, 3) tasepalvelun kustannukset, 4) eurooppalaisen markkinapaikan ylläpidon maksut (ns. ENTSO-maksut), 5) vastakauppaostot 6) Venäjän siirtoyhteyteen liittyvät tasehallintakustannukset sekä 7) romutuksista aiheutuvat kustannukset

12 tykset. Kantaverkonhaltijan tulee toimittaa EMV:lle tarvittavat tiedot, jotta virasto voi tarvittaessa tehdä tarkistuslaskelman. EMV käyttää toimitusvarmuuskannustimen keskeytyskustannusten vertailutason lähtökohtana vuosina 2003 2006 kantaverkonhaltijan toteutuneiden keskeytyskustannusten keskiarvoa. KAN toimv toimv ref tot [ T T ] = kk, toimv toimv missä kk toimv = toimitusvarmuuskannustimen kannustinkerroin T ref = toimitusvarmuuskannustimen keskeytyksissä aiheutuneen haitan (keskeytyskustannusten) vertailutaso = toteutunut keskeytyksistä aiheutunut haitta T tot Kannustinkerroin määrää hyödyn ja haitan jaon asiakkaiden ja kantaverkonhaltijan välillä keskeytyskustannusten muuttuessa suhteessa vertailutasoon. Toisella valvontajaksolla kannustinkertoimen arvo on 1,0. Jos tarkasteluvuonna kantaverkonhaltijan toteutuneet keskeytyskustannukset ylittävät toimitusvarmuuskannustimen keskeytyskustannusten vertailutason mukaiset keskeytyskustannukset, EMV kasvattaa kantaverkonhaltijan korjattua liikevoittoa kannustinkertoimen mukaisesti euromäärällä. Toimitusvarmuuskannustimen maksimisuuruudeksi on määritetty enintään 2 % kyseisenä vuonna verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle verojen jälkeen lasketusta kohtuullisesta tuotosta. Ennen valvontajakson kunakin vuonna sovellettavan kustannustehokkuus- ja toimitusvarmuuskannustimien kustannusten vertailutasojen vahvistamista Energiamarkkinavirasto varaa kantaverkonhaltijalle mahdollisuuden esittää näkemyksensä vahvistettavista vertailutasoista ns. neuvottelumenettelyssä. Kantaverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuutta arvioidaan vertaamalla toteutunutta oikaistua tuottoa sitoutuneen pääoman perusteella laskettuun kohtuulliseen euromääräiseen tuottoon. Valvontajakson aikana yksittäisenä vuotena sähkön kantaverkkotoiminnan toteutunut oikaistu tuotto voi ylittää vastaavan kohtuullisen tuoton. 2.3 Kehittämisvelvollisuuden valvonta Sähkömarkkinalaissa edellytetään että Verkonhaltijan tulee ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti ja turvata osaltaan riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti asiakkaille (verkon kehittämisvelvollisuus). (Sähkömarkkinalaki). Tämän kehittymisvelvollisuuden täyttymistä valvoo sääntelyviranomainen. Siirtoverkon kehittämisvelvoitteen täyttymisen valvominen lyhyellä aikavälillä on vaikeaa. Käytännössä tällöin sääntelijän tulisi pystyä analysoimaan verkon kehittämistarpeita yhtä syvällisesti kuin siirtoverkkoyhtiön, jolloin sääntelijällä tulisi olla sama tiedon ja erityisosaamisen taso kuin säänneltävällä. Lähtökohtaisesti tämä ei kuitenkaan ole mahdollista, johtuen tiedon epä-

13 symmetriasta 4. Lisäksi siirtoverkkotoiminta on tekninen erityisala, jossa investointitarpeiden ja verkoston kehittämisen kokonaisvaikutusten teknis-taloudellinen analysointi vaatii erityisosaamista, mikä tekee edellä mainitusta vaatimuksesta hyvin haastavaa. Juridisesti kehittämisvelvollisuuden laiminlyömisen osoittaminen on myös vaikeaa, koska näyttövelvollisuus on sääntelyviranomaisella, jonka tulisi pystyä osoittamaan, että siirtoverkonhaltija on laiminlyönyt kehittämisvelvollisuuden. Pidemmällä aikavälillä kehittämisvelvoitteen täyttymistä varmistetaan osaltaan sillä, että regulaatio luo riittävät kannusteet investoinneille. Suomen nykyisessä valvontamallissa verkon kehittämisen laiminlyönti heikentää omistajan omaisuuden arvoa ja tuottoa, jonka vuoksi on ilmeistä että omistajan edun mukaista on täyttää kehittämisvelvollisuus pitkällä aikavälillä nykyisessä regulaatiomallissa. Riippumattoman järjestelmävastaavan sekä riippumattoman siirtoverkonhaltijan osalta kansallinen sääntelyviranomainen valvoo verkon kehittämissuunnitelmaa ja sen toteuttamista, mikä käytännössä takaa verkon kehittämisen viranomaisen edellyttämällä tavalla. Omistuksellisesti eriytetyn siirtoverkonhaltijan tapauksessa Sähkö-ENTSOn laatimat kehittämissuunnitelmat muodostavat osaltaan velvoitteen kehittää siirtoverkkoa. Vaikka em. kehittämissuunnitelmat ovat ei-sitovia, voi ACER antaa tarvittaessa suosituksia näiden muuttamiselle. Lisäksi näihin suunnitelmiin sisältyy laaja julkinen sähkömarkkinaosapuolien ja viranomaisten, mukaan lukien kansallinen sääntelyviranomainen, kuulemismenettely. Siten siirtoverkonhaltijan on vaikea perustella kehittäneensä verkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaan, mikäli se ei noudata edellä esitettyjä kehittämissuunnitelmia. 2.4 Pullonkaulatulot Asetuksen (714/2009) mukaisesti pullonkaulatuloja tulee käyttää jaetun kapasiteetin tosiasiallisen saatavuuden takaamiseen ja/tai yhteenliittämiskapasiteettia ylläpitäviin tai lisääviin verkkoinvestointeihin, tai mikäli tämä ei ole mahdollista, voidaan viranomaisen vahvistama enimmäismäärä käyttää tuloina, jotka viranomaiset ottavat huomioon vahvistaessaan ja/tai hyväksyessään verkkotariffit. Nykyisessä valvontamallissa pullonkaulatuloja käsitellään kantaverkkotoiminnan tuottoina (EMV 2008). Tällöin, mikäli yhtiö toimii valvonnan mahdollistamalla maksimiliikevaihdolla, pullonkaulatulojen kasvaessa siirtoverkonhaltijan tulee pienentää tariffejaan, ja pullonkaulatulojen pienentyessä yhtiö voi kasvattaa tariffejaan. Siten, tarkasteltaessa valvontamallin mahdollistamaa maksimiliikevaihtoa, pullonkaulatulojen pienentyminen tai kasvaminen ei vaikuta siirtoverkkotoiminnan tuloihin, koska nämä muutokset täytyy tulojen kasvaessa tai on mahdollista tulojen pienentyessä kompensoida tariffimuutoksilla 5. 4 Regulaatiossa keskeisenä perusongelma on tiedon epäsymmetria säänneltävän ja sääntelijän välillä, johon regulaatiomallien suunnittelu perustuu (ks. esim. Vickers & Yarrow 1988). 5 Pullonkaulatulojen pienentymisen vaikutuksia on käsitelty Markkinaoikeuden päätöksessä MAO:641/08 (Dnro 128/08/E1)

14 Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että EU:n asetuksessa on velvoite käyttää pullonkaulatulot ensisijaisesti pullonkauloja vähentäviin verkostoinvestointeihin. Omistajan saaman tuoton näkökulmasta nykyisen regulaatiomallin puitteissa siirtoverkkoyhtiön omistajan on puolestaan taloudellisesti kannattavaa käyttää pullonkaulatulot investointeihin, koska tällöin omistaja saa sekä tuoton että poistot tekemilleen verkostoinvestoinneille, eikä pullonkaulatulojen pienentyminen kuitenkaan vähennä yhtiön tuloja. Pullonkaulatulojen kertymistä ja käyttöä Suomessa on tarkastelu luvussa 3.1. 2.5 Nykyisen sääntelymallin investointikannusteet Kuten tuoton valvontaan pohjautuvat menetelmät yleensäkin, myös Suomessa nykyisin käytettävä valvontamalli yleisesti ottaen kannustaa investointeihin. Mallissa sallittu tuotto perustuu verkon nykykäyttöarvoon ja kohtuullinen poistotaso verkon jälleenhankinta-arvosta laskettaviin tasapoistoihin. Kaikki verkostoinvestoinnit kasvattavat tuottopohjana käytettävää verkon nykykäyttöarvoa ja siten kohtuullista tuottoa. Korvausinvestoinnit, joissa verkossa oleva komponentti korvataan uudella, vastaavan jälleenhankinta-arvon omaavalla komponentilla kasvattavat pelkästään nykykäyttöarvoa, kun taas laajennusinvestoinnit kasvattavat myös verkon jälleenhankinta-arvoa ja sitä kautta tasapoistoja, joita käytetään valvontamallissa kohtuullisina poistokustannuksina. Siten valvontamalli takaa kaikille investoinneille poistokustannuksen sekä tuoton sijoitetulle pääomalle, riippumatta investointityypistä. Lisäksi valvontamallissa on aiemmin kuvattu taloudellinen kannuste parantaa toimitusvarmuutta ja kustannustehokkuutta. Verkon ikääntyminen pienentää nykykäyttöarvoa ja siten sallittua tuottoa, mikä kannustaa investoimaan verkko-omaisuuteen. Teknis-taloudellisen pitoajan ylittävän verkkokomponentin nykykäyttöarvo valvontamallissa on nolla, joten sille ei saa tuottoa. Verkon jälleenhankintaarvosta laskettuihin tasapoistoihin verkon ikä puolestaan ei vaikuta. Koska tuottopohja pienentyy, mikäli verkkoon ei investoida, antaa malli pitkäaikaiseen omistukseen sitoutuvalle omistajalle kannusteet investoida verkko-omaisuuteen. Kuten aiemmin on todettu, on regulaatiossa kannusteet kaikille investoinneille, koska siirtoverkkoyhtiön sallittu tuotto riippuu sijoitetusta pääomasta, käytännössä siirtoverkon nykykäyttöarvosta. Investoinnille saa siten minimissään tuoton, joka vastaa WACC-prosenttia sekä lisäksi poistokustannukset. Taloudellinen riski investoinneista tulee siirtoverkkoyhtiölle nykyisessä regulaatiomallissa lähinnä erityistilanteessa, jossa verkkokomponentti tulee uusia kesken pitoajan, jolloin tuotto ei kaikissa tilanteissa yllä WACC-prosentin tasolle. Tuottopohjaan ja poistoihin liittyvien investointikannusteiden lisäksi valvontamallissa on kustannustehokkuus- sekä toimitusvarmuuskannustimet. Toimitusvarmuuskannustin mahdollistaa lisätuoton investoinneille, jotka pienentävät keskeytyskustannuksia ja luo siten insentiivin investoida käyttövarmuuden parantamiseen. Mekanismi toimii myös toisinpäin, jolloin keskeytyskustannusten kasvaminen pienentää tuottoa, jolloin malli kannustaa myös pitämään toimitusvarmuuden korkealla tasolla. Taulukossa 2.3 on esitetty yhteenveto nykyisen regulaation kannustimista sekä omistajan hyödyistä erilaisista toimenpiteistä.

15 Taulukko 2.3 Nykyisen regulaatiomallin kannusteet ja omistajan hyödyt siirtoverkkotoiminnan kehittämistoimenpiteistä. Toimenpide Verkon pitkän aikavälin kehittäminen Tuotannon ja Toiminnan Toimitusvar- Markkinapaikan kehittäminen (kansantaloudel- lii- kulutuksen verkkoon täntä Liiketaloudellisesti kannattavat investoinnit tehokkuus muuden ylläpito ja kehittäminen lisesti kannattavat investoinnit) Nykyisen Sähkö-ENTSO:n Regulaatiomalli takaa EU-tason tekni- Regulaatio- Regulaatiossa regulaation kehittämissuunni- tuoton kaikille inves- nen regulaatio, mallissa te- toimitusvar- kannusteet telma edistää mark- toinneille ja lisäkan- liittämisvelvolli- hokkuuskan- muuskannusteet kinapaikan kehit- nusteen keskeytyskus- suus ja syrjimät- nustin sekä kannusti- tämistä. tannusten ja operatii- tömyys edellyttä- met kaikille visten kulujen mini- vät verkkoon verkostoinves- moinnille liittämistä ja toinneille. syrjimättömiä liitäntäehtoja. Omistajan Tuotto (vähintään Mahdollinen lisätuot- Verkon rakenta- Omistaja Investointien hyödyt WACC-prosentti) ja to investoinneista, misen ja vahvis- hyötyy talou- laiminlyönti poistot kaikille jotka pienentävät tamisen inves- dellisesti heikentää pitkäl- investoinneille yhtiön kokonaiskus- tointikustannuk- toiminnan lä tähtäimellä tannuksia sille tuotto ja tehostamises- omistajan tuot- poistot ta toa. Keskeytyskustannusten pienentäminen hyödyttää taloudellisesti. 2.5.1 Investointistrategioiden vaikutukset Kuten edellä on todettu, kannustaa nykyinen regulaatiomalli omistajaa investoimaan verkostoomaisuuteen. Lyhyellä aikavälillä omistaja voi periaatteessa maksimoida tuoton minimoimalla investoinnit, mutta pidemmällä aikavälillä tällainen toiminta on nykyisessä kohtuullisen tuoton valvontaan perustuvassa sääntelyssä vahingollista omistajalle, koska se pienentää tuottopohjaa. Tarkastellaan seuraavassa yksinkertaistetun laskentaesimerkin avulla, miten omistajan saama tuotto ja omaisuuden arvo kehittyvät erilaisilla investointistrategioilla nykyisessä valvontamallissa. Esimerkissä tarkastellaan omistajan tuloja pitkällä aikavälillä erilaisilla investointistrategioilla. Oletetaan, että esimerkkilaskelmassa siirtoverkon jälleenhankinta-arvo on 4 Mrd., pitoaika 60 vuotta ja että verkko on pitoaikansa puolessa välissä. Verkon nykykäyttöarvo on siten 2 Mrd., sallittu tuotto 100 M /a, olettaen 5 % tuottoasteen, ja tasapoistot 67 M /a. Tarkastellaan, miten omistajan saama tuotto ja omaisuuden arvo kehittyvät erilaisilla investointistrate-

16 gioilla. Analyyseissä keskitytään siihen, miten investoinnit vaikuttavat pääomatuloihin ja menoihin, joten investointien mahdollisia vaikutuksia operatiivisiin kustannuksiin tai toimitusvarmuuteen ei ole käsitelty näissä laskelmissa. Tarkasteltavia strategioita on kolme; ensimmäisessä tapauksessa oletetaan että verkkoon ei tehdä lainkaan investointeja, toisessa tapauksessa oletetaan että investointeja tehdään vuosittain tasapoistojen verran ja kolmannessa tapauksessa investointeja tehdään tuplasti verrattuna tasapoistoihin. Kuvissa 2.1 2.3 on esitetty vuotuiset investointimenot ja regulaation kautta saatavat tulot (tasapoistot ja sallittu tuotto) eri investointistrategioissa. M /a 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 0 5 10 15 20 25 30 Vuosi Tulot - menot Tasapoistot Sallittu tuotto Investoinnit Kuva 2.1 Regulaatiomallin kautta tulevat tulot (tasapoistot ja sallittu tuotto) sekä vuotuiset investoinnit ja näiden erotus investointistrategiassa 1 (investoinnit = 0 M /a). M /a 120 100 Sallittu tuotto Tulot - menot 80 Tasapoistot 60 Investoinnit 40 20 0 0 5 10 15 20 25 30 Vuosi Kuva 2.2 Regulaatiomallin kautta tulevat tulot (tasapoistot ja sallittu tuotto) sekä vuotuiset investoinnit ja näiden erotus investointistrategiassa 2. (investoinnit = tasapoistot = 67 M /a).

17 250 M /a 200 150 100 50 Sallittu tuotto Investoinnit Tulot - menot Tasapoistot 0 0 5 10 15 20 25 30 Vuosi Kuva 2.3 Regulaatiomallin kautta tulevat tulot (tasapoistot ja sallittu tuotto) sekä vuotuiset investoinnit ja näiden erotus investointistrategiassa 3 (investoinnit = 2 * tasapoistot =133 M /a). Vaikka ensimmäinen investointistrategia vaikuttaa puhtaasti vuotuisen kassavirran näkökulmasta kannattavimmalta, tulee huomata että kyseisessä strategiassa omistajan omaisuuden arvo, eli siirtoverkon nykykäyttöarvo, putoaa nollaan tarkastelujakson aikana. Tämä ei luonnollisesti ole, omistajarakenteesta riippumatta, millään tavoin omistajalle kannattavaa. Kuvassa 2.4 on huomioitu investointistrategian vaikutus omistajan tuloihin ja omaisuuden arvoon siten, että tarkastelussa on laskettu kumulatiivisen kassavirran sekä verkon nykykäyttöarvon summa tarkasteluajanjakson eri vuosille. Kumulatiivinen kassavirta + NKA [M ] 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 case 3 case 2 case 1 Vuosi Kuva 2.4 Kumulatiivinen kassavirta + verkon nykykäyttöarvo eri investointistrategioilla (case 1: investoinnit = 0 M /a, case 2: investoinnit = tasapoistot, case 3: investoinnit = 2 * tasapoistot). Kuvasta huomataan, että ensimmäisten kuuden tarkasteluvuoden aikajaksolla investoimattomuus olisi omistajalle hieman muita strategioita kannattavampi vaihtoehto. Tätä pidemmillä tarkastelujaksoilla omaisuuden kasvattaminen on taloudellisesti kannattavinta. Siten pikavoittojen hakeminen on periaatteessa mahdollista lyhyellä, alle kuuden vuoden aikavälillä, mutta pitkäaikaiseen omistukseen sitoutuvalle omistajalle malli antaa voimakkaan kannusteen investoida verkosto-omaisuuteen.

18 Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että nykyisessä regulaatiomallissa kassavirran maksimointi hyödyttää omistajaa ainoastaan lyhyellä, korkeintaan muutaman vuoden aikavälillä. Pidemmällä aikavälillä, nykyisen regulaatiomallin puitteissa, siirtoverkkoyhtiön on omistajarakenteesta riippumatta kehitettävä verkkoaan.

19 3 Kantaverkonhaltijan toiminta ja tavoitteet Fingrid Oyj (myöhemmin Fingrid) perustettiin 1996 ja sen omistuksessa on Suomen kantaverkko ja kaikki merkittävät ulkomaanyhteydet. Yhtiön asiakkaina on sähköntuottajia, sähkömarkkinatoimijoita, suurteollisuusyrityksiä sekä alue- ja jakeluverkonhaltijoita. Yhden erityispiirteen toiminnalle antaa edellä kuvattu asiakaskunta, jolla on vahva sähkömarkkina-asiantuntemus. Yhtiön liikevaihto vuonna 2009 oli 359 miljoonaa euroa ja taseen loppusumma 1 649 miljoonaa euroa. Fingridin omistajia ovat valtio (12 %), Fortum Power and Heat Oy (25 %), Pohjolan Voima Oy (25 %) ja institutionaaliset omistajat (38 %). 3.1 Kantaverkkotoiminta ja kantaverkon kehittäminen Fingrid huolehtii kantaverkon kehittämisestä ennakoivan investointipolitiikan mukaan, jolloin kehittämislähtökohtina ovat asiakkaiden tarpeet, Suomen ja Itämeren alueen sähkömarkkinan toimivuuden edistäminen, kustannustehokkuus ja verkon ikääntymisen hallinta. Verkkoa kehitetään sekä teknis-taloudellisesti optimoiden että tulevaisuuden toimintaedellytykset varmistaen. Pitkän aikavälin suunnitelmia varten on verkkovisio ja lyhyen aikavälin suunnitelmia varten kantaverkon kehittämissuunnitelma. Näissä huomioidaan Itämeren ja Euroopan alueen verkkosuunnitelmat. Käytännössä verkostosuunnittelussa varaudutaan kantaverkon eri kehittämisvaihtoehtoihin proaktiivisesti asiakastarpeiden mukaan. Suurissa kulutus- ja tuotantokohteissa asiakassensitiivisyys on erityisen tärkeää ja toisaalta tällaiset tarpeet tulee ennakoida ajoissa verkostosuunnittelussa, mikä luo vaatimuksia sekä suunnittelun proaktiivisuuteen että suunnitelmien julkisuuteen. Verkostosuunnitelmat ovat kuitenkin pitkälti julkisia, mikä lisää toiminnan läpinäkyvyyttä. Fingrid luokittelee kantaverkkoinvestoinnit kolmeen luokkaan: 1) Sähkömarkkinoiden edistäminen perustuen eurooppalaiseen verkon suunnitteluun (ENTSO-E kymmenvuotissuunnitelma, Nordelin 6 verkon kehittämissuunnitelmat). 2) Kotimaan kantaverkon laajennus tuotannon ja kulutuksen asiakastarpeiden pohjalta. 3) Korvausinvestoinnit perustuen verkon elinkaarenhallintaan ja siirtotarpeen kehittymiseen sekä muut kuin verkostoinvestoinnit. Suurin osa investoinneista kohdistuu kahteen ensimmäiseen luokkaan. Näistä ensimmäisessä kohdassa investointien perusteina ovat maiden väliset siirtotarpeet eurooppalaisella tasolla. Toisessa kohdassa olevat investoinnit puolestaan perustuvat asiakastarpeisiin sekä asiakkaiden kanssa tehtäviin alueellisiin verkkosuunnitelmiin, ja niiden suunnittelun on oltava dynaamista ja asiakassensitiivistä. Tällaisia hankkeita ovat esim. uuden ydinvoiman tai tuulivoimapuiston verkkoon liittäminen. Fingridin asiakkaat ovat suuria kuluttajia tai tuottajia, ja ovat siten vahvoja ja vaativia, minkä vuoksi asiakastarpeista lähteviä investointeja ei voi jättää huomioimatta. Kolmannessa kohdassa esitetyt investoinnit puolestaan perustuvat verkon elinkaarenhallintaan 6 Nordelin toiminta on loppunut ENTSO-E:n myötä 1.7.2009.

20 kantaverkkoyhtiön liiketaloudellisista näkökulmista sekä muihin investointeihin, kuten Venäjän rajajohtoihin liittyvät investoinnit, ICT- sekä varavoimainvestoinnit. Hankkeiden kannattavuustarkastelut tehdään ensisijaisesti kansantaloudellisista sekä asiakashyötyjen näkökulmista. Yritystaloudelliset näkökulmat otetaan puolestaan huomioon vertailtaessa investointien toteutusvaihtoehtoja ja suunniteltaessa Fingridin tulonmuodostusta omistajien asettamien yritystalouden tavoitteiden saavuttamiseksi. Nykyiset omistajat, yhtiön asiakkaat, markkinatoimijat ja asiantunteva hallitus ovat mahdollistaneet verkon pitkän aikavälin kehittämisen, ja toisaalta nykyinen valvontamalli on turvannut omistajille vakaan tuoton investoinneille. Ensimmäisellä (2005 2007) valvontajaksolla Fingridin todettiin olleen alituottoinen, siten että toteutunut tuotto ensimmäisellä valvontajaksolla oli 166 M, kun sallittu tuotto oli puolestaan 264 M. Yhtiö on suoriutunut hyvin kansainvälisissä kantaverkkoyhtiöiden tehokkuusvertailuissa (ITOMS, CEER), verkon käyttövarmuus on korkealla tasolla sekä asiakastyytyväisyys on hyvä. Lisäksi Fingridin kantaverkkotariffi on Euroopan matalimpia. Sähkömarkkinoiden toimivuutta on kehitetty aktiivisesti markkina-alueella ja tavoitteena on ollut pullonkaulojen vähentäminen. Pullonkauloja Ruotsin ja Suomen välillä onkin ollut vähän, ja hintaero on yleensä ollut pieni. Vuonna 2009 Ruotsi ja Suomi muodostivat yhtenäisen markkina-alueen 95,4 % vuodesta, vuonna 2008 vastaava luku oli 97,5 %. Keskeisimmät pullonkaulat pohjoismaisessa verkossa ovatkin Norjan yhteyksissä (Norjan sisäiset sekä Norja-Ruotsi ja Norja-Tanska yhteydet), joista myös tulee pääosa Fingridin saamista pullonkaulatuloista. Esimerkiksi vuonna 2008 koko Nordel alue oli yhtenäinen hinta-alue vain 9 % vuodesta. Taulukossa 3.1 on kooste Fingridin toiminnasta 2002-2009 perustuen yrityksen vuosikertomuksiin sekä EMV:n tilastoihin. Taulukossa esitetään investoinnit ja merkittävimmät investointikohteet sekä vuosilta 2007-2009 myös pullonkaulatulot sekä Pohjoismaissa että Suomi- Ruotsi rajalla. Pullonkaulatulolla Suomen ja Ruotsin välillä tarkoitetaan aluehintaeron itseisarvoa kerrottuna Suomen ja Ruotsin välisen Elspot-kaupan energian määrällä. Fingrid saa pullonkaulatuloja myös muilta alueilta. Pullonkaulatuloja on päätetty käyttää viiden priorisoidun linjan kehittämiseen (päätös 2005) ja niitä on päätetty jakaa vuoden 2011 loppuun saakka.

21 Taulukko 3.1. Kooste Fingridin vuosikatsauksista 2002-2009 Verkkotoiminnan Vuosi investoinnit Merkittävimmät investointikohteet 2002 57 M Venäjä, Keminmaa-Tornio, Luukkala- Imatra, kytkinasema, pylväät 2003 50 M Rajayhteydet, Kymi, Alajärvi muuntoasema Pylvästyöt 2004 43 M Muuntoasemat, Pikkarala (kytkinlaitos), kiskojärjestelmä, muuntamoita Yllikkälä-Lempiälä, Salo muuntoasema, 2005 63 M aloitettiin useita uusia hank- keita 2006 70 M Olkiluoto-Rauma, Huittinen, Ulvila- Kangasala, Tammisto 2007 79 M Olkiluoto-Huittinen, Suomi-Ruotsi merikaapeli (korjaus) 2008 88 M Ulvila-Kangasala 400V Kankaanpää- Lålby 110kV Pikkaralan muuntoasema, 8 sähköasemaa, 2009 136 M 270km voimajohtoa, pylväi- den vaihtotyö, ukkosköydet, FennoSkan Pullonkaulatulot, M Poh- Pullonkaulatulottulot, M Pullonkaulajoismaat M Suomi- Pohjoismaat (Fingridin Ruotsi (yhteensä) osuus) 2,7 21,3 174 1,3 23,2 244 1,1 5 80 Pullonkaulatulot kohdistetaan Fingridissä rajayhteyksien kehittämiseen. Tulot raportoidaan lisäksi läpinäkyvästi. Pullonkaulatulot ovat pienentyneet viime vuosina ja vuodesta 2011 lähtien vähentyminen on merkittävää, kun pohjoismainen sopimus pullonkaulatulojen jakamisesta päättyy. 3.2 Kantaverkkotoiminnan ominaispiirteet sääntelyn näkökulmasta Kantaverkkotoiminnassa on tiettyjä erityispiirteitä muihin infrastruktuuritoimialoihin verrattuna, jotka vaikuttavat oleellisesti myös sääntelymallin kehittämiseen ja soveltamiseen. Komponenttien pitoajat ovat siirtoverkkotoiminnassa jopa 80 vuotta, mikä tarkoittaa että investointien suunnittelun ja toiminnan aikajänne on todella pitkä. Tämä seikka puolestaan johtaa siihen, että omistajalla tulee lähtökohtaisesti olla pitkäjänteinen sitoutuminen verkko-omaisuuden ylläpitoon. Lisäksi pitkistä pitoajoista johtuen ei voida olettaa, että pelkästään sääntelyn keinoin voidaan varmistaa verkon kehittäminen, vaan nimenomaan omistajan sitoutuminen on avainasemassa. Siirtoverkkotoiminta on myös tekninen erityisala, jonka investointitarpeiden sekä investointien vaikutusten analysointi vaatii erityisosaamista. Lisäksi siirtoverkon tekniseen laskentaan tarvi-

22 taan erityistyökaluja. Paras siirtoverkkotoiminnan erityisosaaminen on yleensä luonnollisesti siirtoverkonhaltijalla, jonka vuoksi sääntelijän olisi erityisen haasteellista määrittää siirtoverkkotoiminnalle tuloraami ja siihen liittyvät sitovat investointisuunnitelmat. Lisäksi siirtoverkon investointisuunnitelmat ovat usein asiakassensitiivisiä. Tämä johtuu siitä, että siirtoverkon kehittämisessä tulee ennakoida verkkoon liittyvät kulutus- ja tuotantopisteet, käytännössä suuret tehtaat ja voimalaitokset. Näiden ennakkosuunnitelmat puolestaan ovat yritysten keskeisiä liikesalaisuuksia, joiden salassapito on sekä yritysten että mm. pörssisäännösten näkökulmasta erityisen tärkeää, vaikkakin kantaverkon kehittämissuunnitelmat ovat yleisesti ottaen keskeisimmiltä osiltaan avoimia ja julkisia. 3.3 Siirtoverkkoyhtiön kokemukset taloudellisesta sääntelystä Fingridin näkemyksen mukaan nykyinen valvontamalli on mahdollistanut tarvittavat investoinnit verkkoon sekä tehokkaat liiketoimintaratkaisut. Valvontamalli perusperiaatteiltaan nähdään toimivana, mahdollisia ongelmia on ainoastaan yksittäisten parametrien tasolla. Nykyisessä mallissa haasteena on nähty lisääntyvien riskien ja vieraan pääoman marginaalin huomiointi WACC-mallissa. Mallin kehityskohteiksi tunnistettiin Fingridin omistaman varavoimalaitoskapasiteetin arvostaminen nykyisen kirjanpitoarvon sijaan tekniseen nykykäyttöarvoon ja KAHreferenssitason määrittäminen tulevaisuuteen katsovaksi. Jos taloudellinen sääntely kehittyy siten, että se heikentää päätöksenteon nopeutta ja joustavuutta, nähdään se riskinä. Vaarana on tällöin että verkostosuunnittelun joustavuus voi heikentyä ja investointihankkeet viivästyä johtuen yksityiskohtaisemmasta viranomaisvalvonnasta. Tämä muodostaa riskin myös yhteiskunnan kannalta, mikäli merkittävien sähkön tuotantolaitosten verkkoon pääsy viivästyy. Tuloraamimallin soveltuvuus Suomen olosuhteisiin herättää kysymyksiä erityisesti siitä, miten Fingrid pystyy reagoimaan toimintaympäristön muutoksiin. Nykyisellään kustannustehokkaan toiminnan perustana on joustavat liiketoimintamallit sekä verkon kehittämissuunnitelma, ja riskienhallinta. Tuloraamisääntely edellyttäisi investointisuunnitelmien tarkempaa läpikäymistä viranomaisen taholta, mikä nähtiin joustamattomana ja kannustin investointeihin voi heikentyä. Investointikannustin voi myös heikentyä, mikäli valvontamallin tarjoama tuotto ei vastaa toiminnan riskitasoa. Lisäksi tuloraamimallissa valvottava joutuu kiinnittämään suuren osan kustannuksista tuloraamin ajalle varmistaakseen kulujen tasaisuuden. Tämä osaltaan ei tue pitkällä aikavälillä tehokkaiden liiketoimintaratkaisuiden toteuttamista. Oikeiden ja pitkällä aikavälillä ohjaavien tuloraamitavoitteiden asettaminen liiketoiminnalle historiatiedon perusteella on myös erittäin vaikeaa jatkuvasti muuttuvassa, eri sidosryhmien odotukset täyttävässä toimintaympäristössä

23 4 Kantaverkkotoiminnan valvonta muissa maissa Tässä luvussa on esitetty vertailun vuoksi keskeisiä valvontamallien sekä siirtoverkkotoiminnan ominaisuuksia muutamissa Euroopan maissa sekä perusperiaatteet Yhdysvalloissa käytössä olevasta toimintamallista. Taloudellisen valvonnan yhteydessä investointisuunnitelmien hyväksyminen regulaattorin toimesta voi liittyä tulevien pääomakulujen arvioimiseen. Esimerkiksi Irlannissa regulaattori käyttää investointisuunnitelmia pääomakulujen ennustamiseen hintakattosääntelyssä (CER 2009) samoin kuin alla esitetty Iso-Britannia. Hollannissa puolestaan regulaattori arvioi kantaverkon toimitusvarmuuden varmistamiseksi tarkoitettuja laajennusinvestointeja erillisellä menettelyllä. Jos investointi todetaan hyödylliseksi ja tarpeelliseksi, investointi vaikuttaa sallittuun liikevaihtoon (Energiekamer 2009). Tässä yhteydessä ei ole ollut mahdollisuutta käsitellä muiden maiden käytäntöjä yhtä syvällisesti kuin Suomen mallia, joten alla on esitelty eräitä regulaatiomalleja ainoastaan pääpiirteittäin. 4.1 Iso-Britannia Iso-Britanniassa kantaverkkotoiminnan valvonnassa eritellään verkkojen omistus (TO, transmission owner) sekä systeemioperaattoritoiminta (SO, system operator). Valvova viranomainen Ofgem määrittää yhtiöille sallitun liikevaihdon viiden vuoden valvontajaksolle, meneillään on valvontajakso 04/2007 04/2011. Sallittua liikevaihtoa korjataan vuosittain kuluttajahintaindeksin ja vuosittaisen korjaustekijän mukana (RPI+2 %). Sääntelyssä huomioitavat pääkustannuskomponentit ovat operatiiviset kustannukset, eläkekulut sekä pääomakulut, jotka muodostuvat verkkopääomasta, poistoista ja pääomalle määritetystä kohtuullisesta kustannuksesta. Ofgem asettaa yhtiölle määrärahan valvontajaksolle pääomakuluiksi, joka perustuu yhtiöiden liiketoimintasuunnitelman ennusteeseen. Viranomainen on käyttänyt konsultteja tukena arvioidessaan investointien sekä omaisuuden hallinnan käytäntöjen tehokkuutta. Arvioinnit ottavat huomioon historialliset kulut. Yhtiöt kantavat osan kustannuksista tai saavat osan hyödystä, mikäli sallitut pääomakustannukset eroavat määrärahasta. Regulaattori käyttää harkintaa valvonnan pääomapohjaan sisällytettävistä investoinneista. Suurin mahdollinen tuotto TO:lle on 4.4 % verojen jälkeen. Regulaattori voi myöntää erillisen määrärahan oman pääoman rahoittamiseen, joka katsotaan tarpeelliseksi investointisuunnitelmien toteutumiseksi (suuruudeltaan 5 % oman pääoman tarvittavasta määrästä). Kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten määräraha valvontajaksolle perustuu myös regulaattorin arvioon tehokkaasta kustannustasosta. Tehostamisvaatimus on 1.5 % vuodessa. Yhtiöt voivat kommentoida lopullisia ehdotuksia pääomakustannusten sekä operatiivisten kustannusten sallitusta tasosta, mutta viranomainen asettaa lopulliset määrärahat. (Ofgem 2006) Valvontamallissa esitellään useita kannustinjärjestelmiä. Valvontamallissa on ns. safety netmekanismi, jonka mukaan yhtiö joutuu viranomaisen arvioitavaksi mikäli sen investoinnit putoavat yli 20 % vuosittaisen määrärahan alapuolelle. Lisäksi yhtiöiden on mahdollista mukauttaa säänneltyä liikevaihtoaan ennalta määritettyjen sääntöjen mukaan, mikäli arvioidut investointisuunnitelmat eivät toteudu odotetulla tavalla valvontajakson aikana. Systeemin suoriutumiseen on asetettu myös palkkio/rangaistus -järjestelmän. Yhtiölle on asetettu yhtiökohtaisia