Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportti

Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arvioinnin loppuraportti Helsinki 2008

Paino: Miktor Oy ISBN 978-952-213-317-5 Helsinki 2008

Esipuhe Kaupunkiseudut ovat saaneet kunta- ja palvelurakennehankkeessa erityisen huomion. Seutujen kuntia koskevat kunta- ja palvelurakennehankkeen tavoitteet eheästä ja toimintakykyisestä kuntarakenteesta ja laadukkaista ja asukkaiden saatavilla olevista palveluista. Sen lisäksi hankkeessa pyritään edistämään kaupunkiseutujen elinvoimaisuutta ja lisäämään niiden toimintaedellytyksiä. Tavoitteiden saavuttamiseksi ja yhdyskuntarakenteen ongelmien ratkaisemiseksi puitelakiin otettiin kaupunkiseutuja koskeva erityinen velvoite. Pääkaupunkiseudun ja 16 muun suuren kaupunkiseudun tuli puitelain 7 :n mukaan laatia elokuun 2007 loppuun mennessä suunnitelma siitä, miten maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista sekä palvelujen käyttöä kuntarajat ylittäen parannetaan seuduilla. Hallitusohjelma edellyttää, että kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnissa erityistä huomiota kiinnitetään suunnitelmien sisältöön ja niiden toteuttamiseen sekä yhdyskuntarakenteen eheytymiseen. Näistä lähtökohdista ministeri Kiviniemen johtama kunta- ja palvelurakenneuudistuksen seurantaryhmä antoi Suomen Kuntaliitolle ja ministeriöille tehtäväksi arvioida laaditut kaupunkiseutusuunnitelmat. Arvioinnin tavoitteena oli selvittää, miten kaupunkiseutusuunnitelmat antavat edellytyksiä lain tavoitteiden toteuttamiselle. Arvioinnissa on tarkasteltu sitä, lisäävätkö suunnitelmat kuntien välistä maankäyttöön, asumiseen, liikenteeseen ja kuntarajat ylittävään palvelujen käyttöön liittyvää yhteistyötä, ja edistävätkö suunnitelmissa ehdotetut toimenpiteet seutujen elinvoimaisuutta ja yhdyskuntarakenteen hallintaa. Kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnilla tuotetaan tietoa seuduille, ministeriöille, kuntaja palvelurakenneuudistuksen seurantaryhmälle sekä muille poliittisille päättäjille. Arvioinnissa tuotettua tietoa hyödynnetään myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta vuonna 2009 eduskunnalle annettavassa selonteossa. Kaupunkiseutusuunnitelma-prosessi jatkuu arvioinnin valmistuttua. Suunnitelmien toteuttamista seurataan ja tuetaan ministeriöiden ja Kuntaliiton yhteistyönä. Kaupunkiseutusuunnitelmien arviointia on koordinoinut Kuntaliitto, jonka lisäksi arviointiin ovat osallistuneet liikenne- ja viestintäministeriö, opetusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö sekä ympäristöministeriö. Kaupunkiseutujen kuntien yhteistyössä yhteisen tulevaisuuden rakentamiseksi on kyse pitkäjänteisestä työstä, jonka jatkamiselle ja syventämiselle kaupunkiseutusuunnitelmat luovat perustaa. Työn onnistuminen on tärkeää paitsi seuduille ja niiden asukkaille myös koko Suomen menestykselle. Sillä on olennainen vaikutus myös kansallisten ilmastotavoitteiden saavuttamiseen. Arviointityöhön osallistuneiden puolesta toivon, että tehty arviointi hyödyttää seutuja tässä tärkeässä työssä ja että se antaa kunta- ja palvelurakennehankkeesta vastaaville ministeriöille ja päätöksentekijöille tietopohjan, jonka perusteella voidaan linjata kaupunkiseutuja koskevia kansallisia toimia. Leena Karessuo johtaja Suomen Kuntaliitto 3

4

Sisällysluettelo Esipuhe 3 1 Arvioinnin toteutus 7 2 Kaupunkiseutusuunnitelmien yleisarvio 10 2.1 Kuntien välisen yhteistyön nykytila 10 2.2 Kaupunkiseutusuunnitelmien hyvät tulokset ja puutteet 13 2.3 Yhteistyön kehittämistarpeet 16 3 Kaupunkiseutusuunnitelmien seutukohtaiset arviot 19 3.1 Helsingin seutu 19 3.2 Hämeenlinnan seutu 22 3.3 Joensuun seutu 24 3.4 Jyväskylän seutu 26 3.5 Kokkolan seutu 28 3.6 Kotkan seutu 30 3.7 Kouvolan seutu 32 3.8 Kuopion seutu 34 3.9 Lahden seutu 36 3.10 Lappeenrannan seutu 38 3.11 Länsi-Uusimaa 41 3.12 Mikkelin seutu 43 3.13 Oulun seutu 45 3.14 Porvoon seutu 47 3.15 Seinäjoen seutu 49 3.16 Tampereen seutu 51 3.17 Turun seutu 54 3.18 Vaasan seutu 57 3.19 Porin seutu 59 4 Johtopäätökset 62 Liite Kaupunkiseutusuunnitelmien tiivistelmät 67 5

6

Arvioinnin toteutus 1 Kaupunkiseutusuunnitelmien asiantuntija-arviointi käynnistyi syksyllä 2007 kaupunkiseutujen toimitettua valtioneuvostolle suunnitelmansa. Arvioinnin tulokset on koottu käsillä olevaan arvioinnin loppuraporttiin. Raportin kaupunkiseutusuunnitelmien yleisarvio -luvussa kuvataan kuntien väliseen maankäyttöön, asumiseen, liikenteeseen sekä kuntarajat ylittävään palvelujen käyttöön liittyvän yhteistyön nykytilaa, arvioidaan yleisellä tasolla kaupunkiseutusuunnitelmissa esitettyjen yhteistyön kehittämistoimenpiteiden onnistuneisuutta ja esitetään kehittämistarpeita yhteistyölle. Kaupunkiseutusuunnitelmien seutukohtaiset arviot -luku sisältää arvion jokaisen seudun kaupunkiseutusuunnitelmassa esitetystä yhteistyöstä sekä yhteistyön kehittämistarpeista. Johtopäätökset-luku käsittää päätelmien lisäksi myös esitykset niiksi valtionhallinnon toimenpiteiksi, joilla voidaan tukea suunnitelmien toteuttamista. Tiivistelmät kaupunkiseutusuunnitelmista ovat raportin liitteinä. Kaupunkiseutusuunnitelmien arviointia on koordinoinut Suomen Kuntaliitto. Arviointia on ohjannut eri ministeriöiden ja Kuntaliiton asiantuntijoista koostunut ohjausryhmä, jonka puheenjohtajana on toiminut johtaja Leena Karessuo Kuntaliitosta. Ohjausryhmän alaisuudessa on toiminut niin ikään eri ministeriöiden ja Kuntaliiton asiantuntijoista koostunut arviointiryhmä, jonka puheenjohtaja on toiminut yliarkkitehti Ritva Laine Kuntaliitosta. Ohjausryhmän ja arviointiryhmän sihteerinä on toiminut tutkija Anna Yrjölä Kuntaliitosta. Ohjausryhmä Olli T. Alho, työ- ja elinkeinoministeriö Sirpa Alitalo, työ- ja elinkeinoministeriö Petri Jalasto, liikenne- ja viestintäministeriö Anneli Kangasvieri, Kuntaliitto Leena Karessuo, Kuntaliitto Arto Koski, Kuntaliitto Ulla-Maija Laiho, työ- ja elinkeinoministeriö Ritva Laine, Kuntaliitto Sabina Lindström, liikenne- ja viestintäministeriö Kaija Majoinen, Kuntaliitto Mauri Marjamäki, Kuntaliitto Jussi Merikallio, Kuntaliitto Eeva-Riitta Pirhonen, opetusministeriö Kari Prättälä, Kuntaliitto Mika Rossi, valtiovarainministeriö Keijo Sahrman, Kuntaliitto Hannele Savioja, valtiovarainministeriö Silja Siltala, Kuntaliitto Markku Tahvanainen, ympäristöministeriö Matti Vatilo, ympäristöministeriö Reijo Väärälä, sosiaali- ja terveysministeriö Kristina Wikberg, Kuntaliitto Anna Yrjölä, Kuntaliitto Arviointiryhmä Olli T. Alho, työ- ja elinkeinoministeriö Janne Antikainen, työ- ja elinkeinoministeriö Kauko Aronen, Kuntaliitto Santtu von Bruun, Kuntaliitto Eero Hiltunen, Kuntaliitto Petri Jalasto, liikenne- ja viestintäministeriö Ritva Laine, Kuntaliitto Matti Laitio, ympäristöministeriö Sabina Lindström, liikenne- ja viestintäministeriö Olli Maijala, ympäristöministeriö Jaana Nevalainen, ympäristöministeriö Marianne Pekola-Sjöblom, Kuntaliitto Silja Siltala, Kuntaliitto Olli Voutilainen, työ- ja elinkeinoministeriö Anna Yrjölä, Kuntaliitto 7

Arviointia on toteutettu vuorovaikutteisesti seutujen kanssa. Marraskuussa 2007 järjestettiin keskustelutilaisuus, jossa seutujen edustajille esiteltiin kaupunkiseutusuunnitelmien arviointia ja annettiin mahdollisuus antaa palautetta arvioitsijoille. Arviointiryhmä myös vieraili Turun, Seinäjoen, Lappeenrannan ja Porin seuduilla keskustelemassa seutujen yhteistyötilanteesta. Vierailukohteet valittiin siten, että kohteiksi saatiin tilanteeltaan erilaisia seutuja. Kuntaliiton edustajat vierailivat myös Mikkelin seudulla, ja Helsingin seudun edustajat kutsuttiin ohjausryhmän kokoukseen keskustelemaan suunnitelmastaan. Lisäksi kaikille seuduille lähetettiin marraskuussa 2007 kysely, jolla seuduille tarjottiin mahdollisuus kertoa laaditun kaupunkiseutusuunnitelman toteuttamisen käynnistymisestä sekä täydentää kaupunkiseutusuunnitelmassa annettuja vastauksia niiltä osin, joista palautettujen suunnitelmien perusteella oli saatu suppeimmin tietoa. Arvioinnista on jaettu tietoa keskustelutilaisuuden lisäksi myös lokakuussa 2007 järjestetyssä seminaarissa sekä syyskuussa 2007 Kuntamarkkinoiden yhteydessä pidetyssä seminaarissa. Kuntaliitto on lisäksi ylläpitänyt kaupunkiseutusuunnitelmien laadinnasta ja arvioinnista kertovia www-sivuja. Kaupunkiseutusuunnitelman laatineilta seuduilta on myös koottu yhteyshenkilöverkosto, jonka välityksellä on tiedotettu arvioinnin etenemisestä ja koottu lisätietoa arviointia varten. Seutujen laatimien kaupunkiseutusuunnitelmien lisäksi arvioinnissa on käytetty aineistona kuntien toimeenpanosuunnitelmia ja selvityksiä. Lisäksi on hyödynnetty muun muassa pendelöinti-, yhdyskuntarakenne- sekä aluekeskusohjelman tietoja. Kaupunkiseutusuunnitelmia koskevia tietoja on tarkistettu syksyn 2007 aikana tehdyllä kyselyllä sekä muilla ajanmukaisilla tiedoilla, joita suunnitelmista on saatu 18.1.2008 mennessä. Kuntaliitoksia koskevat tiedot on tarkistettu 15.1.2008. Perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistoiminta-alueita koskevien suunnitelmien osalta on tukeuduttu pääasiassa 21.11.2007 vallinneeseen suunnittelutilanteeseen, ellei yksittäisiltä seuduilta ole saatu ajantasaisempaa tietoa. Seutujen laatimat kaupunkiseutusuunnitelmat ovat sisällöltään eritasoisia, mikä on muodostanut epävarmuustekijän arvioinnille. Eri seutujen suunnittelutilanteesta on myös saatu vaihtelevassa määrin ajantasaista tietoa arvioinnin kuluessa. Kaupunkiseutujen väestöä koskevien tietojen pohjana ovat Tilastokeskuksen väestörakennetiedot vuodelta 2006. Suomen ympäristökeskuksen toteuttamissa kaupunkiseutujen yhdyskuntarakennetta ja työssäkäyntialueita kuvaavissa kartoissa 1 on käytetty lähteenä ympäristöhallinnon yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmää (YKR). 8 1 Kaupunkiseutuja kuvaavissa kartoissa taajamat ovat vähintään 200 asukkaan taajaan asuttuja ja rakennettuja alueita. Suurimpien kaupunkien taajama-aluetta kutsutaan kaupunkiseudun keskustaajamaksi ja se ulottuu usein myös naapurikuntien alueelle. Keskustaajamaan tiiviisti liittyviä taajamia kutsutaan kaupunkiseudun lähitaajamiksi. Näitä sitoo keskustaajamaan maksimissaan viiden kilometrin suora tieyhteys, jolla on muuta haja-asutusaluetta korkeampi rakennustehokkuus. Samoin työssäkäynti keskustaajamaan on vähintään 20 %. Työssäkäyntialueeseen kuulumisen kriteerinä on vähintään 10 %:n työssäkäynti keskuskuntaan.

OULU, Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Liminka, Lumijoki, Muhos, Oulunsalo, Tyrnävä, Ylikiiminki, Yli-Ii JYVÄSKYLÄ, Jyväskylän mlk, Korpilahti, Laukaa, Muurame, Petäjävesi, Toivakka, Hankasalmi, Uurainen KOKKOLA, Kruunupyy, Kälviä, Lohtaja Puitelaissa mainittu Porin seutu totesi suunnitelman laatimisen tarpeettomaksi SEINÄJOKI, Ilmajoki, Lapua, Nurmo, Ylistaro, Alavus, Jalasjärvi, Kuortane, Kurikka VAASA, Isokyrö, Korsnäs, Laihia, Maalahti, Mustasaari, Oravainen, Vähäkyrö, Vöyri-Maksamaa TAMPERE, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Vesilahti, Ylöjärvi HÄMEENLINNA, Hattula, Hauho, Janakkala, Kalvola, Lammi, Renko, Tuulos KUOPIO, Karttula, Maaninka, Siilinjärvi MIKKELI, Hirvensalmi, Ristiina JOENSUU, Kontiolahti, Liperi, Pyhäselkä, Eno, Outokumpu, Polvijärvi LAHTI, Asikkala, Hollola, Hämeenkoski, Kärkölä, Nastola, Orimattila, Artjärvi, Hartola, Heinola, Padasjoki, Sysmä LAPPEENRANTA, Joutseno, Lemi, Taipalsaari, Luumäki, Savitaipale, Suomenniemi, Ylämaa TURKU, Aura, Kaarina, Lieto, Naantali, Raisio, Rusko, Vahto Hanko, Inkoo, Karjaa, Karjalohja, Karkkila, Lohja, Nummi-Pusula, Pohja, Sammatti, Siuntio, Tammisaari Kuntaliitto KOTKA, Hamina, Pyhtää, Ruotsinpyhtää, Miehikkälä, Virolahti HELSINKI, Espoo, Vantaa, Kauniainen, Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Kirkkonummi, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Sipoo, Tuusula, Vihti PORVOO, Askola, Myrskylä, Pernaja KOUVOLA, Anjalankoski, Elimäki, Iitti, Jaala, Kuusankoski, Valkeala KESKUSKAUPUNKI YHTEISTYÖKUNNAT Puitelaissa mainittu Muu Pohjakartta: Affecto Finland Oy, Lupa L7017/07 Kuva 1. Kaupunkiseutusuunnitelman laatineet kunnat ja Porin seutu. 9

2 Kaupunkiseutusuunnitelmien yleisarvio Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Kuntien yhdistämisen ja yhteistoiminta-alueiden luomisen lisäksi tavoitteena on vahvistaa kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Tätä tarkoitusta varten puitelaissa on edellytetty kaupunkiseutusuunnitelmien laatimista. Kaupunkiseutusuunnitelmien laadintaan on osallistunut 143 kuntaa, joista 50 oli vapaaehtoisia. Suunnitelman laati 18 kaupunkiseutua. Puitelain velvoittamia olivat pääkaupunkiseutu sekä 15 muuta kaupunkiseutua, ja vapaaehtoisesti suunnitelma laadittiin Kouvolan seudulla sekä Länsi-Uudellamaalla. Lisäksi Helsingin seudun 10 kehyskuntaa osallistuivat vapaaehtoisesti suunnitelman laadintaan. Puitelaissa nimetyt Porin seudun kunnat totesivat yksimielisesti suunnitelman laatimisen tarpeettomaksi, mihin niillä oli lain suoma mahdollisuus. Kaupunkiseutusuunnitelman laatineilla seuduilla asuu kaksi kolmasosaa Suomen väestöstä, joten sillä, miten kaupunkiseutuja pyritään kehittämään, on suuri merkitys. Kaupunkiseuduilla on veturin rooli omalla alueellaan, suurimmilla laajemmin myös kansallisella tasolla. Yhteistyö ja sen kehittyminen tulee vaikuttamaan pitkälle tulevaisuuteen yhdyskuntarakenteen hallinnassa ja ilmastotavoitteiden saavuttamisessa. Jotta kaupunkiseutusuunnitelmilla voidaan edistää puitelain tavoitteita, edellytyksenä on hyvä yhteistyö kaupunkiseutujen kuntien välillä maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi. Sen lisäksi on lisättävä palvelujen käyttömahdollisuuksia ja hyvää saavutettavuutta yli kuntarajojen. Tarvitaan myös selkeää suunnitelman toteuttamisen ohjelmointia. Seuraavassa on koottu yleisarvio seutujen suunnitelmista näistä näkökulmista tarkastellen. Seudut ovat tilanteiltaan ja monilta lähtökohdiltaan hyvin erilaisia, minkä vuoksi myös suunnitelmat vaihtelevat suuresti. Erityisen tärkeää yhteistyön tiivistäminen on suurimmilla kaupunkiseuduilla. Lähes kaikilla kaupunkiseuduilla on ollut vireillä erilaisia kuntaliitoshankkeita, mikä on vaikuttanut kaupunkiseutusuunnitelmien laadintaan ja niiden sisältöön. Elinvoimaisen seudun tärkeyden tunnistaminen ja seudullinen yhteishenki on heräämässä, mitä osoittaa myös monien vapaaehtoisten kuntien osallistuminen suunnitelmien laadintaan. Kaikilla kaupunkiseuduilla ei kuitenkaan ole vielä ymmärretty kaupunkiseutusuunnitelman merkitystä. Paljon on vielä tehtävä ennen kuin kuntakohtaisista intresseistä päästään aitoon koko seudun yhteiseen kehittämiseen. 2.1 Kuntien välisen yhteistyön nykytila 10 Kuntien yhteistyön laajuus, määrä, syvyys ja tavat vaihtelevat seuduittain. Seudullista yhteistyötä on toteutettu joillakin seuduilla jo useiden vuosien ajan, toiset ovat vasta yhteistyön alkutaipaleella. Yhteistyön eteneminen on vaihdellut ajan kuluessa myös yksittäisten kaupunkiseutujen sisällä. Maankäyttöön ja asumiseen liittyvä yhteistyö on vähäisempää, liikenneasioissa yhteistyöhön on käytössä jo vakiintuneita muotoja. Yhteistyön kehittämisen tarvetta on kaikilla seuduilla, mutta kaikki seudut tai kunnat eivät ole sitä täysin tunnistaneet. Kaikilla seuduilla on havaittavissa kuntien välistä kilpailua ja jonkin asteista luottamuspulaa, mikä hidastaa yhteisen näkemyksen syntymistä elinvoimaisesta seudusta ja siihen johtavan yhteistyön edistymistä ja työvälineiden kehittämistä. Valtio on tukenut seudullisen yhteistyön harjoittamista aluekeskusohjelman avulla vuodesta 2001 sekä seutukuntien tukihankkeella vuodesta 2002. Pääkaupunkiseutua lukuun ottamatta kaikki kaupunkiseutusuunnitelman laadintaan velvoitetut seudut ovat olleet mukana aluekeskusohjelmassa ja osa (Lahti, Oulu, Hämeenlinna, Kuopio ja Mikkeli) myös seutukuntien tukihankkeessa. Aluekeskusohjelman ja seutukuntien tukihankkeen avulla on luotu seu-

dullisen yhteistyön rakenteita, joita on hyödynnetty useilla seuduilla kaupunkiseutusuunnitelmia laadittaessa. Keskeistä on ollut seudullisen luottamuspääoman rakentaminen ja yhteisen näkemyksen muodostaminen seudun elinvoiman vahvistamisesta. Aluekeskusohjelman avulla on pyritty vahvistamaan seudullista laaja-alaista elinkeinopolitiikkaa sekä ensimmäisellä ohjelmakaudella (2001 2006) myös palvelujen seudullista kehittämistä. Sen sijaan maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteistyökysymykset eivät ole olleet aluekeskusohjelmassa keskeisiä. Maankäyttö Seudut ovat maankäytön ohjaukseen liittyvässä yhteistyössään keskenään hyvin erilaisissa vaiheissa. Seudut poikkeavat myös lähtökohdiltaan ja yhteistyötarpeiltaan. Maankäytön yhteistyön kehittämisen tarve on olemassa kuitenkin kaikilla seuduilla. Maakuntakaavoituksella ja maakunnan liitoilla on eri seuduilla vaihteleva asema. Joillakin seuduilla maakuntakaava on keskeinen yleispiirteinen kaavamuoto ja myös seudullinen maankäytön yhteistyö rajoittuu siihen. Joillakin seuduilla maakuntakaavalla ei sen sijaan koeta olevan merkittävää asemaa seudullisessa maankäytön ohjauksessa. Maankäytön ohjaukseen liittyvä yhteistyö on ollut useimmilla seuduilla aiemmin erittäin vähäistä. Mahdollisuus päättää itsenäisesti kunnan maankäytöstä koetaan tärkeäksi osaksi kunnallista itsehallintoa. Kynnys seudulliseen maankäytön yhteistyöhön on muun muassa tästä syystä esimerkiksi liikenteen yhteistyötä selvästi korkeampi. Yhteistyön vaikeutta lisää kilpailu hyvistä veronmaksajista ja yrityksistä. Maankäytön yhteistyön ongelmien taustalla on myös kuntien erilainen maankäyttöpolitiikka. Keskuskaupungit harjoittavat yleensä vahvempaa maapolitiikkaa, ne kaavoittavat pääasiassa omaa maataan ja pystyvät tästä syystä hallitsemaan myös alueiden toteutusta suunnitelmallisemmin. Kehyskunnat ovat keskenään erilaisia, mutta yleensä niissä käytetään maapoliittisia keinoja vähemmän kuin keskuskaupungeissa ja niillä on niukasti omaa maata rakentamiseen. Maankäytön seudullisen yhteistyön yksi merkittävä kompastuskivi on kuntien erilainen suhtautuminen hajarakentamiseen lupapolitiikassaan. Monissa kehyskunnissa merkittävä osa omakotitalorakentamisesta on hajarakentamista. Tämä aiheuttaa seudullisesti yhdyskuntarakenteen hajautumista, liikenteen lisääntymistä ja ennakoimattomia palvelutarpeita. Yhteistyöllä on useilla seuduilla myös käytännön työkaluihin ja resursseihin liittyviä esteitä. Tietojärjestelmien yhteensopimattomuus hidastaa yhteistyön käytännön käynnistämistä. Ympäristöä koskevan tiedon laatu vaihtelee eri kunnissa ja vaatii sekä aikaa että työtä päästä suunnittelemaan alueita samalta pohjalta. Myös suunnitteluresurssit poikkeavat toisistaan huomattavasti. Tämä voi olla hidastamassa yhteistyön käynnistämistä, mutta toisaalta keskuskaupungin suunnitteluresurssit voivat olla kehyskunnille mahdollisuus. Asuminen Kuntien yhteistyö asuntoasioissa on melko vähäistä. Joillakin seuduilla, muun muassa Jyväskylän ja Kuopion seuduilla, kunnat ovat tehneet Valtion asuntorahastolle yhteisen esityksen seudulle suunnattavasta valtion asuntolainoituksesta, korkotuesta ja avustuksista. Tämänkin yhteistyön merkitys on kuitenkin vähentynyt, kun valtion rahoitusta asuntorakentamiseen käytetään nykyisin hyvin vähän. Joillakin seuduilla, kuten Joensuun, Porin ja Porvoon seuduilla, on taas laadittu seudullisia asuntopoliittisia ohjelmia, mutta niiden sitovuudessa on kehitettävää. Tampereen seudulla on kerätty yhteistä tietopohjaa seudullisen asunto-ohjelman laatimista varten. Monipuolisinta yhteistyötä asuntopoliittisessa ohjelmoinnissa on tehty pääkaupunkiseudulla, jonka ohjelmien laatimisessa myös valtio on ollut mukana yhtenä osapuolena. Kunnat eivät ole toistaiseksi perustaneet yhtäkään seudullista vuokrataloyhtiötä, vaan joka kunnalla on omansa. Kuntien välistä yhteistyötä on kuitenkin toteutettu valtakunnallisen kuntien omistaman Kunta-asunnot Oy:n kautta. Kunnilla ei ole yhtäkään yhteistä asuntotoimen viranhaltijaa, vaikka tähän olisi tarvetta. On tunnistettavissa kaksi selvää tekijää, jotka vaikeuttavat seudullista yhteistyötä asuntoasioissa. Ensinnäkin kunnat kilpailevat asukkaista. Muutamassa kaupunkiseutusuunnitelmassa tämä todetaan suoraan ja muissakin se on nähtävissä taustalla vaikuttavana tekijänä. 11

Kilpailu asukkaista liittyy seudullisen vuokrataloyhtiön perustamiseen. Kunnat näyttävät pelkäävän, että seudullisessa vuokrataloyhtiössä asukkaiden valinta ei enää ole yksittäisen kunnan hallinnassa ja että kunta joutuisi kantamaan muita suurempaa sosiaalista vastuuta yhteisen yhtiön asukkaista. Toinen syy yhteistyön vähäisyyteen on monitahoisempi. Monessa kunnassa kunnan asuntopolitiikka on ymmärretty lähinnä vain uustuotantoon sekä valtion asuntorahoitukseen kytkeytyviksi toimiksi ja tehtäviksi. Kasvuseutujen ulkopuolella asuntojen uustuotanto ja erityisesti valtion rahoittama tuotanto on kuitenkin vähäistä ja kunnat ovat supistaneet tuntuvasti asuntotoimen organisaatiotaan. On ymmärrettävää, että tällainen toimintailmasto ei ole paras mahdollinen lähtökohta kuntien yhteistyölle. Liikenne Kaupunkiseuduilla on useita vuosia, jopa vuosikymmeniä tehty liikennejärjestelmätyötä. Sitä ei ole lain tasolla säännelty, mutta liikenne- ja viestintäministeriö on ohjeistanut suunnitelmien laatimista prosessikuvauksella ja edistänyt toteuttamista aiesopimusmenettelyllä. Eri sidosryhmien yhteistyönä on kehitetty liikennejärjestelmäosaamisen jatkokoulutusta, josta toinen koulutusohjelma on parhaillaan käynnissä. Seuduilla työn tuloksina on syntynyt eritasoisia liikennejärjestelmäsuunnitelmia, joissa seuduittain vaihtelevasti on tarkasteltu liikkumis- ja kuljetustarpeita, eri liikennemuotoja ja niiden tarvitsemia investointeja. Suunnitelmista on tehty hankkeiden toteuttajien välillä aiesopimuksia, joilla on pyritty ajoittamaan ja konkretisoimaan eri osapuolten lähivuosien panostukset liikennehankkeisiin. Useilla seuduilla on tehty myös erilliset joukkoliikenteen suunnitelmat tai on asetettu ainakin joukkoliikenteen palvelutasotavoitteet. Liikennejärjestelmäsuunnittelu on ollut hyvä työväline ja aiesopimuksien avulla on päästy eteenpäin liikenteen ja liikennehankkeiden toteutuksen yhteistyössä. Liikennejärjestelmätyöhön on havaittu liittyvän monilla seuduilla myös seuraavia puutteita, joita puitelain edellyttämillä kaupunkiseutusuunnitelmilla on tarpeen korjata: Liikennejärjestelmätyössä maankäytön suunnittelu on usein passiivisessa roolissa ja annettuna lähtötietona. Liikennejärjestelmäsuunnitelma pyrkii vastaamaan maankäytön tarpeisiin, mutta se ei ohjaa maankäytön suunnittelua ja syntyviä liikennetarpeita kestävään suuntaan. Maankäytön ja liikennesuunnittelun väliltä puuttuu optimoiva vuorovaikutusprosessi, jossa maankäytön liikenteelliset vaikutukset vaikuttaisivat päätöksenteossa maankäytön toteuttamiseen ja toteuttamisen ajoitukseen. Liikennejärjestelmäsuunnitelma on usein laadittu vain seudun keskuskaupunkiin tai suppealle alueelle, ei koko työssäkäyntialueelle. Tällöin maankäytön ja liikenteen vuorovaikutus on entistä heikompaa. Suunnitelmat ovat varsinkin alkuvaiheessa käsittäneet vain isojen valtakunnallisten liikennehankkeiden ajoitusta ja rahoituksen järjestelemistä. Vähitellen mukaan on tullut myös seudun sisäisiä kaupunkiliikenteen tavoitteita ja -ratkaisuja sekä joukkoliikenteen ja pyöräilyn hankkeita. Aiesopimuksien tarkoituksena on ollut tuoda koordinointia ja realistisuutta liikennehankkeiden toteuttamisen ajoitukseen. Joillakin seuduilla aiesopimuksiin on kuitenkin ladattu niin paljon hankkeita, ettei eri osapuolilla ole minkäänlaisia mahdollisuuksia toteuttaa niitä esitetyssä aikataulussa. Tämä voi vääristää erityisesti kasvavilla alueilla maankäytön kehittämisen vaikutuksia. Myös joukkoliikenteen suunnitelmat on usein laadittu työssäkäyntialuetta suppeammalle alueelle. Niiden lähtökohtana on olemassa oleva maankäyttö ja liikennepalvelut, joiden vuorovaikutteinen suunnittelu ja toteuttaminen on ollut puutteellista kuntien ja liikennelupien hallinnollisten rajojen vuoksi. Ilmastonmuutos ja liikenteen vaikutukset siihen ovat viime aikoina korostuneet. Aiemmin laadituissa liikennejärjestelmäsuunnitelmissa eivät ilmastokysymykset ole olleet vielä kovin merkittävänä tekijänä esillä. 12

Palvelut Kuntarajat ylittävä palvelujen käyttö on kuntalaisille jo nyt pääsääntöisesti vapaata kulttuurija liikuntapalveluissa sekä opetuspalveluissa perusopetusta lukuun ottamatta. Perusterveydenhuollon, sosiaalitoimen ja perusopetuksen palvelujen käyttö kuntarajojen yli ei sen sijaan ole vapaata, vaan perustuu kuntien välisiin sopimuksiin. Näiden palvelujen rajat ylittävät käyttömahdollisuudet ovat melko vähäisiä. Ne perustuvat useimmiten yksittäisiin kuntien välisiin sopimuksiin ja laajat, useita kuntia käsittävät sopimukset ovat harvinaisempia. Kunnat ovat nähneet palvelujen rajat ylittävässä käytössä keskeisenä ongelmana kustannustenjaon kuntien välillä. Vapaasti hakeuduttavissa palveluissa palvelun sijaintikunta, usein keskuskaupunki, kantaa päävastuun palvelun järjestämisestä koituvista kustannuksista, vaikka naapurikuntien asukkaat käyttäisivät palvelua runsaastikin. Kustannustenjakoon liittyvät asiat hankaloittavat myös kuntien välistä sopimista perusopetuksen ja perusterveydenhuollon sekä sosiaalitoimen palvelujen käytöstä, mikäli palvelujen sisältöä ja tuottamiskustannuksia ei ole selvitetty. Jos riittävää yhteistyötahtoa on, ovat kustannustenjakoon liittyvät ongelmat kuitenkin ratkaistavissa. Myös tietojärjestelmien yhteensopimattomuus vaikeuttaa palvelujen yhteiskäyttöä. Jos potilas- ja asiakastietoja ei pystytä siirtämään kuntien välillä yhteensopimattomien tietojärjestelmien vuoksi, ei palvelujen käyttökään ole mahdollista. Oman haasteensa tuo lisäksi palvelujen tuottaminen ja järjestäminen molemmilla kotimaisilla kielillä. Kuntien välisiin sopimuksiin perustuvan palvelujen rajat ylittävän käytön hallinta on vaikeaa, kun eri palveluista solmitaan eri yhteistyösopimuksia ja sopimuksissa mukana olevien kuntien kokoonpanot vaihtelevat. 2.2 Kaupunkiseutusuunnitelmien hyvät tulokset ja puutteet Suunnitelmissa on yleensä tunnistettu maankäytön ja liikenteen yhteensovittamisen sekä yhdyskuntarakenteen hallinnan tarve. Myös suunnitteluvälineitä yhteistyön ja yhteensovittamisen toteuttamiseksi on esitetty. Asumisen yhteys maankäyttöön ja liikenteeseen on jäänyt suunnitelmissa vähemmälle, samoin palvelujen kuntarajat ylittävän käytön tarkastelu. Suunnitelmien toteuttamiseksi esitetyt suunnittelu- ja päätöksentekovälineet ja toteuttamisohjelmat pohjautuvat usein kuntakohtaiseen tarkasteluun seutukohtaisen sijasta tai ne ovat sektorikohtaisia, mikä heikentää yhteensovittamisen toteutumisen mahdollisuuksia ja suunnitelmien toteuttamiseen sitoutumista. Muutamissa suunnitelmissa on kuitenkin jo esitetty hyvät keinot ja mahdollisuudet maankäytön ja liikenteen yhteensovittamiselle ja vuorovaikutteiselle suunnittelulle. Maankäyttö Yhteistyö vaatii harjoittelua ja kokemusta. Joillakin seuduilla on jo pitkä kokemus maankäytön yhteistyöstä, mikä näkyy suunnitelmissa kokonaisuuden parempana hallintana. Nämä seudut ovat tunnistaneet myös suunnitelmien toteuttamiseen liittyvät epävarmuustekijät ja pyrkineet löytämään keinoja kuntien sitouttamiseen yhteisiin tavoitteisiin. Tällaisia seutuja ovat esimerkiksi Oulu, Joensuu ja Lahti. Yhteistyötä vähemmän tehneet seudut eivät ole päässeet suunnitelmissaan yhtä pitkälle ja suunnitelmia leimaa keskeneräisyys tai liiallinen yleispiirteisyys. Useimmiten muun muassa maankäytön yhteistyö näyttää päättyvän maankäytön suunnitelman laadintaan eikä yhteisestä toteuttamisen ohjelmoinnista ole sovittu. Yhteinen seudullinen maankäytön suunnitelma on välttämätön yhdyskuntarakenteen ohjaamisessa ja hallinnassa. Tällainen suunnitelma voi olla yleiskaava tai esimerkiksi rakennemalli. Yleiskaava ja rakennemalli kertovat seudun kuntien yhteisen näkemyksen alueensa kehittämisestä tarkemman suunnittelun pohjaksi. Oikeusvaikutteinen yleiskaava ohjaa laissa säädetyllä tavalla asemakaavoitusta ja lupaharkintaa. Sekä yleiskaavassa että rakennemallissa otetaan kantaa alueiden sijoittumiseen ja yleensä myös mitoitukseen sekä liikenneverkkoon. Palveluverkon tarkastelu on myös useimmiten mukana ainakin yleispiirteisellä tasolla. Toimiakseen aktiivisena 13

ohjausvälineenä sekä yleiskaava että rakennemalli edellyttävät seudun kuntien sitoutumista sen suunnitelmalliseen toteuttamiseen. Tässä olennaista on eri alueiden toteuttamisjärjestyksestä ja -aikataulusta sopiminen. Pääosa seuduista on esittänyt yhteistyön tiivistämistä maankäytön ohjauksessa voidakseen aiempaa paremmin hallita yhdyskuntarakenteensa kehittymistä. Useimmiten ohjausvälineeksi on esitetty rakennemallin laatimista, mikä oli odotettavaa. Rakennemallin avulla voidaan tarkastella rakenteen kehittämisvaihtoehtoja, arvioida niiden vaikutuksia ja tehdä yhteisiä poliittisia linjauksia yleiskaavatyötä vähemmillä resursseilla ja joutuisammin. Myöhemmin yhteistyön syventyessä voidaan rakennemallin pohjalta edetä yleiskaavalliseen yhteistyöhön. Vain harvoilla seuduilla on päädytty yhteisen seutua koskevan yleiskaavan laatimiseen. Yleisemmin on sen sijaan esitetty yleiskaavallista yhteistyötä kuntien raja-alueita koskien. Rakennemallia voidaan käyttää myös maakuntakaavoituksen tukena. Lahden seudulla aiotaan vahvistaa maakuntakaavan asemaa ohjausvälineenä kehittämällä kuntien osallistumista kaavan laadintaan. Asunto- ja työpaikka-alueiden toteuttamisjärjestystä ja -ajoitusta koskevia yhteisiä toteuttamisohjelmia esitetään laadittavaksi vain joillakin seuduilla. Syitä tähän on useita. Jos seudulla ei ole päästy keskinäisen kilpailun yli siinä määrin, että pystyttäisiin asettamaan yhteiset asuntopoliittiset tavoitteet, ei toteuttamisohjelman laatimisellekaan ole edellytyksiä. Myös kuntien erilainen maapolitiikka vaikeuttaa yhteisen toteuttamisohjelman laatimista. Jos osalla kuntia ei ole lainkaan tai hyvin vähän omaa maanomistusta, on sitovien toteuttamisohjelmien laadinta kunnan sisälläkin vaikeaa. Yhteisten maapoliittisten tavoitteiden tärkeydestä huolimatta vain harvoilla seuduilla ongelma on nostettu esiin ja pyritty löytämään siihen ratkaisuja. Hajarakentamisen seudullinen ohjaus on nostettu esiin vain harvoissa suunnitelmissa. Joillakin seuduilla aiotaan laatia yhteiset pelisäännöt hajarakentamisen ohjaamiseen tai hajarakentamisen strategia. Joissakin rakennemalleissa aiotaan ottaa kantaa myös hajarakentamiseen. Hajarakentamista pyritään ohjaamaan myös yleiskaavalla. Hajarakentamisen ohjauksesta ja hallinnasta on säädetty laissa joustavin normein. Ohjauksen onnistuminen on kiinni sekä kuntien tahdosta että osaamisesta käyttää ohjausvälineitä. Kuntien erilainen lupapolitiikka, hakemuskohtainen päätöksenteko ja joustavaan kaavalliseen ohjaukseen liittyvät tulkinnat tekevät hajarakentamisen seudullisesta ohjauksesta hankalasti hallittavan kokonaisuuden. Asuminen 14 Kaupunkiseutusuunnitelmien hyvänä puolena voidaan todeta, että lähes jokainen seutu on ottanut esiin asumisen yhteistyön kehittämisen. Kymmenellä seudulla aiotaan ryhtyä laatimaan seudullista asunto-ohjelmaa, asuntostrategiaa tai rakennemallia, jossa asuminen on yhtenä osaalueena. Muilla seuduilla asuminen on käsitetty osana maankäytön yhteistyötä. Muutamilla seuduilla asumisen yhteistyöhön ei esitetä lainkaan välineitä. Asumisen seudullista kehittämistä on yleensä käsitelty suunnitelmissa vähemmän kuin maankäytön ja liikenteen yhteistyön kehittämistä. Tosin on muistettava, että suunnitelmat ovat vasta alustavia suunnitelmia siitä, mitä seudut aikovat tehdä. Koska asumisen yhteistyö on tähän asti ollut vähäistä, ei kunnilla ole oikeastaan valmiiksi jäsenneltyä muotoa yhteistyölle. Yhteistyön edetessä sen muodot toivottavasti monipuolistuvat. Joidenkin kaupunkiseutujen suunnitelmissa, kuten Helsingin seudulla, asumisen yhteistyö on jo monipuolista. Asunto-ohjelmassa on selkeät tuotantotavoitteet asuntorakentamiselle ja erityisesti valtion tukemalle vuokra-asuntotuotannolle. Joensuun seudulla on myös esitetty yksilöityjä toimia asumisen yhteistyön kehittämiseksi. Seudulle laaditaan asumisstrategia ja erityisryhmien asunto-olojen parantamiseksi luodaan yhteistyöelin. Strategian erityisenä ansiona voidaan pitää sitä, että siinä on esitetty myös olemassa olevaan asuntokantaan kohdistuvia toimia: vuokra-asuntojen hakuun luodaan yhteinen järjestelmä ja seudullinen korjausneuvontapalvelu käynnistetään uudelleen. Myös Lahden seudulla asumista on käsitelty monipuolisesti. Seudulliseen asuntostrategiaan on tarkoitus sisällyttää asumisen tuotantotavoitteet, sosiaalisen asumisen tuotantotavoitteet, erityisryhmien asumisen tavoitteet ja asumisen käytön ja korjaustarpeen arviointi. Lisäksi aiotaan selvittää kuntien vuokrataloyhtiöiden yhteistyön kehittämistä. Tampereen seudulla on kerätty seudullista tietoaineistoa asumisen yhteistyön kehittämisek-

si. Tämän lisäksi seudullisessa asunto-ohjelmassa tullaan esittämään kunnittaiset ja asuntotyypittäiset tuotantotavoitteet. Ohjelmassa käsitellään myös erityisryhmien asumista. Tampereen, samoin kuin eräiden muiden seutujen, asunto-ohjelmissa tai strategioissa lähdetään kunnittaisista suunnitelmista tai tavoitteista. Seudullista ohjelmaa laadittaessa on kuitenkin huomattava, että se ei voi olla kuntakohtaisten ohjelmien summa. Näitä voidaan kyllä käyttää lähtökohtana ja päätyä niiden kautta seudulliseen näkemykseen, joka ei ole ristiriidassa kuntakohtaisten tavoitteiden kanssa. Liikenne Kaikissa kaupunkiseutusuunnitelmissa on esitetty jo aiemmin laaditun liikennejärjestelmäsuunnitelman tarkistamista tai laajentamista koko seutua koskevaksi. Vain muutamilla seuduilla, muun muassa Oulun ja Tampereen seuduilla, on maankäytön ja liikenteen vuorovaikutteisuus otettu selkeästi osaksi maankäytön suunnitteluprosessia. Joukkoliikenteen seudullisen suunnittelun ja toteutusmallien tarve ja yhteys maankäyttöön on kyllä yleensä tunnistettu. Lähes kaikki seudut ovat ilmoittautuneet liikenne- ja viestintäministeriön käynnistämään joukkoliikennekaupunki-hankkeeseen. Monilla seuduilla liikennejärjestelmäsuunnitelmat näyttävät jatkossakin olevan lähinnä seudun edunvalvontavälineitä isojen valtion hankkeiden toteuttamisen edistämiseksi. Maankäytön ja liikenteen seudulliset tavoitteet ovat monessa suunnitelmassa vielä selkiytymättömät eivätkä tue puitelain tavoitteita. Maankäytön ja liikenteen suunnittelun vuorovaikutteisuus seudullisesti näyttää jäävän toteutumatta monessa suunnitelmassa. Joukkoliikenteen ja maankäytön yhteys on yleensä mainittu, mutta keinoja joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamiseksi maankäyttöä ohjaamalla ei ole joko tunnistettu tai niitä ei haluta käyttää. Palvelut Kaupunkiseutusuunnitelmien arvioinnissa on keskitytty perusopetuksen, perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen palvelujen kuntarajat ylittävän käytön arviointiin, sillä näiden palvelujen käyttö rajojen yli ei ole vapaata, vaan edellyttää kuntien välisiä sopimuksia. Tarkastelun ulkopuolelle on siten jätetty sellaiset palvelut, joita kuntalaiset voivat jo nykyisin käyttää vapaasti. Lisäksi tarkastelun ulkopuolelle on jätetty sellainen rajat ylittävä palvelujen käyttö, jossa yksi kunta järjestää palvelun muille sopimuskunnille. Koska palvelu on saatavissa vain yhdestä kunnasta, eivät kuntalaisen valintamahdollisuudet parane sen suhteen, mistä kunnasta hän voi hakea tarvitsemansa palvelun. Kuntarajat ylittävän palvelujen käytön käsittely kaupunkiseutusuunnitelmissa on osoittautunut vaikeaksi. Useissa suunnitelmissa on tarkasteltu ennen muuta palveluihin liittyvän hallinnollisen yhteistyön kehittämistä. Sen sijaan kehittämistarpeita, jotka koskevat kuntalaisten mahdollisuuksia käyttää palveluja kuntarajoista riippumatta, on käsitelty suunnitelmissa niukasti. Noin kolmannes seuduista aikoo kuitenkin selvittää, voidaanko perusopetukseen ja/tai päivähoitoon liittyviä palvelujen käyttömahdollisuuksia seudun kuntien välillä, tai ainakin niiden raja-alueilla, lisätä. Useampi seutu, kuten Jyväskylän ja pääkaupunkiseutu, on myös jo käynnistänyt päivähoitopalveluihin liittyvien rajat ylittävien käyttömahdollisuuksien lisäämisen. Määrällisesti valtaosa sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalveluista sekä suuri osa molempien sektoreiden erityispalveluista keskittyy kaupunkiseuduille. Monia perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen yhteistoiminta-alueita suunnitellaan kaupunkiseuduilla ilman keskuskaupunkia, mikä ei muodosta hyvää pohjaa palvelujen rajat ylittävälle käytölle. Suurella osalla seuduista suunnitellut yhteistoiminta-alueet eivät tue puitelain tavoitetta kuntarajat ylittävän palvelujen käytön parantamisesta. Muutamalla kaupunkiseudulla toteutettavat kuntaliitokset keskuskaupungin ja ympäristökuntien kanssa osaltaan ratkaisevat palvelujen rajat ylittävän käytön ongelmia. Vain Kouvolan ja Kokkolan seuduilla toteutettavat kuntaliitokset kattavat yhtä lukuun ottamatta kaikki työssäkäyntialueen kunnat. Muilla seuduilla, esimerkiksi Hämeenlinnan seudulla, näin ei ole. 15

Näillä seuduilla kaupunkiseutusuunnitelmissa ei ole esitetty ratkaisuja kuntarajat ylittävän palvelujen käytön mahdollistamisesta. Palvelujen rajat ylittävässä käytössä on kyse paitsi siitä, miten ja mitä palveluja kuntalainen voi käyttää kuntarajoista riippumatta, myös siitä, miten palvelut seudulla sijoitettaisiin ja järjestettäisiin, jos kuntarajoja ei olisi. Vain harvoissa kaupunkiseutusuunnitelmissa on tarkasteltu tämänkaltaiseen palveluverkon optimointiin liittyviä kysymyksiä. Muutamassa suunnitelmassa esitetään kuntien raja-alueille tulevien uusien palvelujen sijoittamisen tarkastelua kuntarajoista riippumatta. Kuntarajat ylittävän palvelujen käytön yhteys maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnitteluun on jäänyt puuttumaan monesta kaupunkiseutusuunnitelmasta. Osin syynä voi olla se, ettei palveluihin liittyviä asioita ole kaikilla seuduilla varsinaisesti käsitelty kaupunkiseutusuunnitelman laadinnan yhteydessä, vaan ainoastaan kuntien selvityksiä ja toimeenpanosuunnitelmia laadittaessa. 2.3 Yhteistyön kehittämistarpeet Kaupunkiseutusuunnitelmat luovat pohjan kuntien yhteistyön sekä maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiselle. Palvelujen käytön tarvetta yli kuntarajojen on vielä tarkistettava, kun toimeenpanosuunnitelmien yhteistoiminta-alueiden ja kuntaliitosten tilanne varmistuu. Edistyneimmillä seuduilla päähuomio voidaan kiinnittää kaupunkiseutusuunnitelman toteuttamisen varmistamiseen, toteuttamisohjelmiin ja niihin sitoutumiseen. Yhteistyötä vasta aloittelevilla seuduilla on sen sijaan suunnitelman toteuttamisen yhteydessä vielä tarpeen selkeyttää yhteistä seudullista näkemystä elinvoimaisesta seudusta. Samoin tulee ohjata toimenpiteitä aidon seutuyhteistyön ja yhdyskuntarakenteen hallinnan suuntaan. Kaikilla seuduilla on edelleenkin tarpeen kehittää maankäytön, asumisen ja liikenteen vuorovaikutteista suunnittelua ja toteuttamisen ajoitusta. Prosessin edetessä on kaikilla seuduilla tarpeen pitää mielessä myös puitelain tavoitteet ja ohjata toimenpiteitä niiden suuntaan. Hyvästäkin suunnitelmasta voidaan ajautua huonoon toteutukseen tai heikommasta suunnitelmasta oikein hyvään toteutukseen sen mukaan, kuinka hyvin suunnitelmien jatkotyöskentelyssä onnistutaan. Maankäyttö Yhteistyön kehittäminen seuduilla edellyttää kuntien maankäyttöpolitiikan nykyistä parempaa yhtenäistämistä. Yhdyskuntarakenteen hallinta ja palvelujen järkevä järjestäminen edellyttää alueiden suunnitelmallista ja järjestelmällistä toteuttamista. Tämä ei ole mahdollista, jos seudun kunnat eivät käytä lain mahdollistamia maapoliittisia välineitä. Riittävä oma maanomistus kunnissa on järjestelmällisen toteuttamisen ja siihen sitoutumisen edellytys. Yhteinen maankäytön suunnitelma ei vielä aktiivisesti ohjaa mitään. Seuduilla tulee kiinnittää jatkossa erityistä huomiota maankäytön suunnitelmien toteuttamisen ohjelmointiin ja suunnitelmiin sitoutumiseen. Tässä keskeisessä asemassa ovat sekä valittavat välineet että poliittinen tahto. Oikeusvaikutteinen yleiskaava ohjaa maankäyttöä rakennemallia vahvemmin ja se sitoo kaikkia mukana olevia kuntia ja tuleviakin valtuustoja. Myös avoimesti ja vuorovaikutteisesti laadittu rakennemalli voi sitouttaa kunnat noudattamaan yhteisesti asetettuja tavoitteita. Sekä yleiskaavan että rakennemallin kohdalla on kuitenkin tärkeää, että niihin liitetään seudun yhteinen toteuttamisohjelma ja sen seuranta. Toteuttamiseen kuuluu myös kaavallisen ohjaustarpeen arviointi sekä yleiskaavatasolla rakennemallin pohjalta että asemakaavatasolla. Asemakaava-alueiden ulkopuolinen rakentaminen tulee saada seuduilla nykyistä paremmin hallintaan. Tämä edellyttää useimmilla seuduilla ensin ongelman laajuuden selvittämistä, yhteisten poliittisten tavoitteiden asettamista ja sopivien ohjausvälineiden, kuten yleiskaavoituksen, käyttöönottoa. 16

Asuminen Seudullisen asumisen yhteistyön kehittämiseen vaikuttaa seudun tilanne asuntomarkkinoilla sekä se, onko seutu väestönkehitykseltään kasvava, vakaa vai supistuva. Tämän takia erilaisille seuduille tarvitaan erilailla painotettuja kehittämistoimia. Siksi ei voida ajatella, että olisi annettavissa yksi ja yhtäläinen kaikkialle sovellettavissa oleva ohje tai malli seudullisen asuntopolitiikan kehittämiseksi. Seuraavassa on kuitenkin esitetty eri tekijöitä, joita olisi hyvä ottaa huomioon seudullisessa asumisen kehittämisessä. Kaupunkiseutu on ymmärrettävä yhtenäiseksi asuntomarkkina-, palvelujenkäyttö- ja toiminta-alueeksi, jolla kuntarajat ylittävä liikkuminen ja palvelujen käyttö sujuvat helposti ja aikaa säästäen. Asumisen seudullinen kehittäminen on linkitettävä selkeästi kaupunkiseudun talous-, elinkeino- ja kehitysstrategioihin. Asumisen sijoittuminen tulee myös ymmärtää kiinteäksi osaksi elinkeinopolitiikkaa ja alueen kehittämisen kokonaisuutta. Asumista on ohjattava seudullisesti, ja elinkeinoelämä ja järjestöt kytkettävä mukaan asumisen ja asumispalvelujen suunnitteluun. Asumisen ohjelmoitu seudullinen yhteistyö rakentuu yhteiselle näkemykselle, tavoitteille ja konkreettiselle toimenpideohjelmalle. Seudulle laadittava suunnitelma voi olla nimeltään asunto-ohjelma tai asuntostrategia, tai asumisen seudullinen kehittämissuunnitelma voi olla osa rakennemallia tai -suunnitelmaa, niin kuin eräillä seuduilla on esitetty. Seuraavassa käytetään selvyyden vuoksi ohjelma-nimitystä. Ohjelman sisältö ja tavoitteet painottuvat eri tavoin eri seuduilla. Ohjelmassa olisi oltava tavoitteet asuntojen uustuotannolle, uustuotannon hallintamuotojakaumalle, talotyypeille ja valtion tukemalle tai muulle kohtuuhintaiselle vuokra-asuntotuotannolle. Uustuotannon ohella ohjelmassa on tärkeää käsitellä myös olemassa olevaa asuntokantaa ja keinoja sen kehittämiseksi seudun tarpeiden mukaan. Valtaosa asumisen kehittämistarpeista on tyydytettävä olemassa olevan kannan avulla. Ohjelmatyöhön on hyvä ottaa mukaan myös vaikeasti asutettavat ja yritettävä löytää näiden henkilöiden asumisen järjestämiseksi yhteisvastuulliset ratkaisut. Asunto-oloja kehitettäessä on kiinnitettävä huomiota asukkaiden tarvitsemiin palveluihin, palvelujen saatavuuteen ja niiden kehittämiseen sekä palvelujen yhteiskäyttöön. Seudun kuntien vuokrataloyhtiöiden yhteistyön kehittäminen ja viranhaltijayhteistyön lisääminen olisivat omiaan tukemaan seudullisten asuntopoliittisten tavoitteiden saavuttamista. Liikenne Suunnitelmia toteutettaessa on tärkeää kiinnittää huomiota seuraaviin asioihin: Seudullisessa palvelujen sijoittamisessa sekä maankäytön suunnittelussa ja päätöksenteossa tulee analysoida ja ottaa huomioon sijoittamisvaihtoehtojen vaikutukset liikennemääriin ja liikennejärjestelmän tavoitteisiin. Myös ilmastotavoitteiden täyttäminen edellyttää näitä arviointeja ja niiden huomioon ottamista päätöksenteossa. Liikennejärjestelmäsuunnittelun tulee pohjautua maankäytön suunnitelmiin vuorovaikutteisesti. Maankäytön ja liikenteen toteuttamisen ajoitus on sovitettava yhteen ja aiesopimukset tulee tehdä realistisesti voimavarojen mukaan. Isojen liikennehankkeiden ohella tulee liikennejärjestelmissä tarkastella myös seudun sisäisiä liikennetavoitteita ja kaupunkiliikenteen toimenpiteitä. Seudun joukkoliikenteen tavoitteet liikennejärjestelmän osana on tarpeen määritellä ja hyväksyä. Sen pohjalta laaditaan ja toteutetaan seudullinen joukkoliikennesuunnitelma. Joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä edistetään kaupunkiseudun tavoitteiden mukaisesti. Joukkoliikenteen tulee palvella kilpailukykyisesti kaupunkirakenteen keskeisiä osia ja sen kehittämisen ajoitus on tarpeen koordinoida etupainotteisesti maankäytön kehittämiseen nähden (esim. uusien alueiden käyttöönottojärjestyksessä korostetaan joukkoliikennepalveluja). 17

Palvelut Kuntarajat ylittävät palvelujen käyttömahdollisuudet on selvitettävä seuduilla kaupunkiseutusuunnitelmissa esitettyä laajemmin ja ryhdyttävä selvitysten mukaisiin toimenpiteisiin. Tavoitteena tulee olla kuntalaisten joustava mahdollisuus saada palveluja hallinnollisista rajoista riippumatta. Kaupunkiseutujen kuntaliitoksia toteutettaessa ja yhteistoiminta-alueita perustettaessa on nykyisiä suunnitelmia vahvemmin otettava huomioon kuntalaisten mahdollisuudet käyttää palveluja yli kuntarajojen. Lisäksi palveluverkon optimointiin kaupunkiseuduilla on kiinnitettävä nykyistä enemmän huomiota. Palvelujen kuntarajat ylittävässä käytössä ja uusien palvelujen sijoittamisen suunnittelussa yhdyskuntarakenteellisen näkökulman tulee olla yhtenä keskeisenä lähtökohtana. Palvelujen kuntarajat ylittävää käyttöä ja palvelujen sijoittelua on kehitettävä siten, että niillä luodaan seutua, jossa toteutuu asumisen, työn ja palvelujen toiminnallinen yhteys. Useimmat kaupunkiseudut ovat laajemman alueen vetureita ja tukipilareita sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kehittämisessä ja väestön elinolojen turvaamisessa. Siksi on tärkeää, että kaupunkiseutujen palvelurakennetta kehitetään siten, että se muodostaa eheän ja joustavasti toimivan kokonaisuuden. Asukkailla on oltava mahdollisuus saada palveluja toiminnallisen alueen sisällä kuntarajojen sitä estämättä. Kaksikielisillä alueilla on syytä erikseen selvittää ruotsin- ja suomenkielisten palvelujen järjestäminen yli kuntarajojen. 18

Kaupunkiseutusuunnitelmien seutukohtaiset arviot 3 3.1 Helsingin seutu Seutu ja yhteistyötilanne Kaupunkiseutusuunnitelman laadintaan ovat osallistuneet puitelain velvoittamina Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen. Maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista koskevan osion laadintaan ovat osallistuneet vapaaehtoisina lisäksi Hyvinkää, Järvenpää, Kerava, Kirkkonummi, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen, Sipoo, Tuusula ja Vihti. Hyvinkää, Riihimäki, Hausjärvi ja Loppi tekevät keskinäistä kuntajakoselvitystä. Helsingin seudun väestönkasvu on ollut 1,1 prosenttia, pääkaupunkiseudun 0,9 prosenttia vuonna 2006. Helsingin työssäkäyntialue on Suomen ainoa metropolialue. Helsingin seudun 14 kunnan osuus Suomen väestöstä on noin neljännes, kansantuotteesta kolmasosa. Metropolialueen kansainvälisen kilpailukyvyn ja tasapainoisen kehityksen varmistaminen on tärkeää koko maan kansantalouden suotuisalle kehittymiselle ja hyvinvoinnille. Hallitus on tämän takia käynnistänyt metropolipolitiikan seudun erityiskysymyksiä varten. Metropolipolitiikalla ratkaistaan alueen maankäytön, asumisen ja liikenteen ongelmia, edistetään elinkeinopolitiikan ja kansainvälistymisen toteutusta sekä ehkäistään syrjäytymistä. Valtion ja pääkaupunkiseudun kuntien kesken vahvistetaan ja laajennetaan aiesopimuskäytäntöä sekä valtion eri hallinnonalojen kumppanuuteen perustuvaa yhteistyötä. Helsingin seudun ytimen muodostavat pääkaupunkiseudun neljä kaupunkia (Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen). Pääkaupunkiseutu, kuusi Keski-Uudenmaan KUUMA-kuntaa (Järvenpää, Kerava, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen ja Tuusula) sekä kuntaryhmä neloset (Kirkkonummi, Vihti, Hyvinkää ja Sipoo) ovat käynnistäneet vuonna 2005 sopimusperusteisen yhteistyön muun muassa maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteistyötä varten. Väestö 31.12.2006 Väestön osuus koko seudun väestöstä (%) Helsinki 564 521 43,8 % Espoo 235 019 18,2 % Vantaa 189 711 14,7 % Kauniainen 8 469 0,7 % Hyvinkää 44 310 3,4 % Järvenpää 37 629 2,9 % Kerava 32 305 2,5 % Kirkkonummi 34 389 2,7 % Mäntsälä 18 650 1,4 % Nurmijärvi 38 006 2,9 % Pornainen 4 851 0,4 % Sipoo 19 060 1,5 % Tuusula 35 434 2,7 % Vihti 26 427 2,1 % Helsingin seutu 1 288 781 100,0 % Taulukko 1. Helsingin seudun kuntien väestö. Lähde: Tilastokeskus. Arvio Työssäkäyntialue on merkittävästi kaupunkiseutusuunnitelma-alueeseen kuuluvia Helsingin seudun 14 kuntaa laajempi. Taajama-alue jatkuu seudulla lähes yhtäjaksoisena yli kuntarajojen. Myönteistä on, että maankäytön, asumisen ja liikenteen osalta kaupunkiseutusuunnitelmassa ovat mukana kaikki Helsingin seudun 14 kuntaa, vaikka lakisääteinen velvoite koski vain pääkaupunkiseudun kuntia. Yhdyskuntarakenteen ohjaamisen tarve koko Helsingin seudulla on ilmeinen. 19

Janakkala Jokioinen Renko Ypäjä Kärkölä Tammela 16% Orimattila Hausjärvi Artjärvi l Riihimäki 17% Loppi 21% Mäntsälä Pukkila Somero Myrskylä Lapinjärvi Karkkila 26% Hyvinkää 16% joki 29% 10% 21% Askola 21% Liljendal 26% Ruots 14% ertteli Kiikala Nurmijärvi Järvenpää Pornainen Nummi-Pusula Pernaja Tuusula 46% 40% Suomusjärvi 52% Porvoo 50% 44% Vihti Kerava Loviisa uurla 15% Sammatti 52% 23% Sipoo 15% 22% 52% Vantaa Karjalohja 94% Kisko Lohja 14% 44% Kauniainen Helsinki 10% Siuntio Espoo 95% 95% Pohja Karjaa Kirkkonummi 11% 33% Inkoo 58% Kaupunkiseudun keskustaajama Kaupunkiseudun lähitaajama Yli 5000 as. taajama 1000-5000 as. taajama Alle 1000 as. taajama Puitelaissa mainitut kunnat ja yhteistyökunnat PKS työssäkäyntialue, vähintään 10% Copyright YKR / SYKE 2008, TK, digiroad, maanmittauslaitos lupa nro 7 / MYY / 08 Kuva 2. Pääkaupunkiseudun työssäkäyntialueen taajamat kokoluokittain vuonna 2005 sekä puitelaissa mainitut kunnat ja muut yhteistyökunnat. Kartassa on esitetty myös keskuskunnassa työssäkäyvien prosenttiosuus kunnan työllisistä vuonna 2005. Työssäkäyntialueeseen kuulumisen kriteerinä on vähintään 10 %:n työssäkäynti keskuskuntaan. Pääkaupunkiseudun työssäkäyntialueella keskuskuntaan lasketaan kuuluviksi Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupungit. Lähde: SYKE /YKR, Tilastokeskus. 20 Seudun kunnat aikovat laatia joulukuussa 2007 ratkenneen Greater Helsinki Vision 2050 -ideakilpailun tulosten pohjalta yhteisen maankäytön, asumisen ja liikenteen kehittämisen vision, josta edetään yhteiseen MAL-strategiaan. Jo ennen vision ja strategian valmistelun aloittamista laaditaan vuoden 2008 alkuun mennessä seudun yhteinen maankäytön ja asumisen toteutusohjelma 2017. MA-ohjelmaan sisältyy asuntotuotannon sijoitus (asuinalueet ja niiden asuntotuotannon rakenne) sekä ajoitus. MA-ohjelman heikkoutena on, ettei se perustu riittävästi kuntien yhteisiin tavoitteisiin, sillä toteutusohjelma kootaan kuntien omista lähtökohta-aineistoista. Toteutusohjelma ei myöskään sisällä varsinaista maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista, sillä PLJ 2007 ja Kehyli otetaan ohjelmaan mukaan sellaisinaan. Ohjelman laadinnan aikataulu on ollut tiukka, jatkossa MAL-strategian laadinnan yhteydessä edellytykset yhteensovittamiseen voivat olla paremmat. Haasteena on, miten maapoliittisilta tavoitteiltaan ja toimintatavoiltaan erilaiset kunnat pystyvät ohjaamaan sekä asemakaavoitettujen taajamien, kylämäisten alueiden että hajarakentamisen sijoittumista seudulla. Hajarakentamisen hallintaa ei ole käsitelty erikseen suunnitelmassa, eikä siihen esitetä erityisiä välineitä. Maakuntakaavoitusta ei ole kaupunkiseutusuunnitelmassa nostettu esiin seudun maankäytön yhteistyön välineenä. Asumisen yhteistyö on vahvasti esillä kaupunkiseutusuunnitelmassa. Yhteistyön tavoitteet ja keinot on esitetty konkreettisesti. Kaupunkiseutusuunnitelmassa esitettynä tavoitteena on, että uustuotannosta olisi valtion tukemaa vuokra-asuntotuotantoa 20 prosenttia ja että vuosina 2008 2017 seudulla rakennettaisiin vuosittain 12 000 13 000 asuntoa. Myöhemmin tavoitteeksi on tarkentunut vuosittaiset 13 300 asuntoa. Pääkaupunkiseudun kuntien välinen vuokra-asuntoyhteistyö on edennyt varsin hitaasti. Asumisen yhteistyön ongelmia, erityisesti asumisen hintatason kohtuullistamista, ei pystytä ratkaisemaan yksinomaan seudun omin voimin. Tarvitaan myös valtion toimia. Tältä osin allekirjoitettu Helsingin seudun ja valtion aiesopimus antaa hyvän pohjan. Se tarjoaa kunnille myös nykyistä laajemmat keinot hajarakentamisen hallintaan. Myönteistä on, että osana MAL-strategiatyötä aiotaan laatia koko seudun laajuinen liikennejärjestelmäsuunnitelma. Lisäksi ehdotetaan pääkaupunkiseudun joukkoliikenteen suunnittelu- ja tilaajatoimintojen yhdistämistä perustamalla yhteinen Helsingin seudun joukkoliiken-