Sisäasiainministeriön hallinnonalan tuottavuuden mittaamishankkeen loppuraportti HALLINTO SISÄASIAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 22/2008
SISÄASIAINMINISTERIÖ Hallinto Sisäasiainministeriön hallinnonalan tuottavuuden mittaamishankkeen loppuraportti Helsinki 2008
Sisäasiainministeriö Monistamo Helsinki 2008 ISSN 1236-2840 ISBN 978-952-491-358-4 (nid.) ISBN 978-952-491-359-1 (PDF)
SISÄASIAINMINISTERIÖ KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 26.6.2008 Tekijät (toimielimestä, toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Julkaisun laji Toimeksiantaja Sisäasiainministeriö Toimielimen asettamispäivä Julkaisun nimi Sisäasiainministeriön hallinnonalan tuottavuuden mittaamishankkeen loppuraportti Julkaisun osat Tiivistelmä Tuottavuusmittauksen kehittämistyö yhdessä tilastokeskuksen kanssa käynnistyi vuonna 2006 kansliapäällikön toimeksiannosta. Työ aloitettiin koko sisäasiainministeriön hallinnonalalta, mutta loppuvaiheessa hallintomuutosten vuoksi lääninhallinnon ja rekisterihallinnon mittaus jätettiin pois tavoitteista. Projektissa työskenneltiin lähinnä ministeriön ja Tilastokeskuksen välillä. Poliisitoiminnon mittarit kehitettiin ministeriövetoisesti ja raportoitiin tietotarpeista ja kehitetyistä laskelmista suoraan alas hallinnolle. Rajavartio- ja maahanmuuttotoiminnoissa otettiin vastaavat laitokset mukaan kehitystyöhön ja mittariston kehittämisestä vastasivatkin pääasiassa virastot itsenäisesti. Tilastokeskus toimi kehitystyön ohjaajana ja laskelmien tarkastajana. Tiedot tuotettiin kehityshankkeessa pääasiassa vuodesta 2005 alkaen ja samoja indikaattoreita käytetään tästä eteenpäin vuosittaisessa tilastoinnissa. Ensimmäiset koko hallinnonalaa koskevat tuottavuusluvut tulevat julkaistua Tilastokeskuksen Valtion tuottavuustilastossa 2008. Avainsanat (asiasanat) sisäasiainministeriö, tuottavuus, mittaaminen Muut tiedot Sähköisen julkaisun ISBN 978-952-491-359-1 (PDF), osoite www.intermin.fi/julkaisut Sarjan nimi ja numero Sisäasiainministeriön julkaisut 22/2008 Kokonaissivumäärä 38 Jakaja Sisäasiainministeriö Kieli suomi ISSN 1236-2840 Hinta 20 eur+alv Kustantaja/julkaisija Sisäasiainministeriö ISBN 978-952-491-358-4 Luottamuksellisuus
INRIKESMINISTERIET PRESENTATIONSBLAD Utgivningsdatum 26.6.2008 Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Typ av publikation Uppdragsgivare Inrikesministeriet Datum för tillsättandet av organet Publikation (även den finska titeln) Sisäasiainministeriön hallinnonalan tuottavuuden mittaamishankkeen loppuraportti Slutrapport från projektet för att mäta produktiviteten inom inrikesministeriets förvaltningsområde Publikationens delar Referat Arbetet för att utveckla produktivitetsmätningen i samråd med Statistikcentralen startade 2006 på uppdrag av kanslichefen. Till en början omfattade arbetet hela inrikesministeriets förvaltningsområde, men mot slutet uteslöts mätningen av länsförvaltningen och registerförvaltningen i målen eftersom det skedde en del förvaltningsförändringar. Projektet pågick främst mellan ministeriet och Statistikcentralen. Produktivitetsmåtten för polisverksamheten togs företrädesvis fram av ministeriet och informationsbehoven och de framtagna kalkylerna rapporterades direkt neråt i förvaltningen. Inom gränsbevakningen och migrationsverksamheterna involverades jämförliga inrättningar i utvecklingsarbetet. Det var ämbetsverken själva som huvudsakligen tog fram produktivitetsmåtten. Statistikcentralen styrde utvecklingsarbetet och kontrollerade kalkylerna. Uppgifterna togs till största delen fram för 2005 och framåt, och samma indikatorer kommer hädanefter att tillämpas i den årliga statistiken. De första produktivitetstalen för förvaltningsområdet kommer att ingå i Statistikcentralens statistik över statens produktivitet 2008. Nyckelord inrikesministeriet, produktivitet, mätning Övriga uppgifter Elektronisk version, ISBN 978-952-491-359-1 (PDF), www.intermin.fi/publikationer Seriens namn och nummer Inrikesministeriets publikation 22/2008 ISSN 1236-2840 ISBN 978-952-491-358-4 Sidoantal 38 Språk finska Pris 20 eur+alv Sekretessgrad Distribution Inrikesministeriet Förläggare/utgivare Inrikesministeriet
Sisällys 1. Johdanto... 7 2. Tuottavuuden mittaaminen... 8 2.1. Tuottavuus tulosprisman osana... 8 2.2. Käsitteet ja määritelmät ja vertailtavuus muihin tietoihin... 9 3. Sisäasiainministeriön hallinnonalan tuottavuustietojen lähteet ja menetelmät... 12 3.1 Paikallispoliisi ja Helsingin kihlakunnan poliisilaitos... 12 3.2 Liikkuva poliisi... 16 3.3 Keskusrikospoliisi... 19 3.4 Poliisin tietohallintokeskus... 21 3.5 Poliisioppilaitokset... 23 3.6 Poliisin tekniikkakeskus... 25 3.7. Rajavartiolaitos... 27 3.8. Pelastusopisto ja hätäkeskusyksikkö... 28 3.9. Maahanmuuttovirasto... 30 3.10. Talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus... 33 3.11. Sisäasianministeriö... 34 4. Lopuksi... 36 6
1. Johdanto Tuottavuusmittauksen kehittämistyö yhdessä tilastokeskuksen kanssa käynnistyi vuonna 2006 kansliapäällikön toimeksiannosta. Tavoitteena oli saada työ valmiiksi vuoden 2007 aikana. Työ aloitettiin koko sisäasiainministeriön hallinnonalalta, mutta loppuvaiheessa hallintomuutosten vuoksi lääninhallinnon ja rekisterihallinnon mittaus jätettiin pois tavoitteista. Näitten toimintojen mittaus saatetaan loppuun valtiovarainministeriön hallinnonalan mittaushankkeissa, minne toiminnot siirtyivät vuoden 2008 alusta. Koko hallinnonalalle ei laskettu aikasarjaa. Syynä tähän oli, että poliisitoiminnoilta suurimpana ryhmänä ei ollut tuotettavissa valituilla indikaattoreilla täydellisiä tietoja. Tiedot tuotettiin kehityshankkeessa pääasiassa vuodesta 2005 alkaen ja samoja indikaattoreita käytetään tästä eteenpäin vuosittaisessa tilastoinnissa. Kappaleessa kolme luetellaan virastokohtaisesti mittareiden kehityksen onnistuminen. Ensimmäiset koko hallinnonalaa koskevat tuottavuusluvut tulevat julkaistua Tilastokeskuksen Valtion tuottavuustilastossa 2008. Projektissa työskenneltiin lähinnä ministeriön ja Tilastokeskuksen välillä. Poliisitoiminnon mittarit kehitettiin ministeriövetoisesti ja raportoitiin tietotarpeista ja kehitetyistä laskelmista suoraan alas hallinnolle. Rajavartio ja maahanmuuttotoiminnoissa otettiin vastaavat laitokset mukaan kehitystyöhön ja mittariston kehittämisestä vastasivatkin pääasiassa virastot itsenäisesti. Tilastokeskus toimi kehitystyön ohjaajana ja laskelmien tarkastajana. 7
2. Tuottavuuden mittaaminen 2.1. Tuottavuus tulosprisman osana Valtionhallinnon organisaatioiden tuloksellisuuden peruskriteerit muodostuvat yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta ja toiminnallisesta tuloksellisuudesta. Vaikuttavuus on yksittäisen viraston näkökulmasta välillinen ja edellyttää usein myös muiden toimijoiden samansuuntaista toimintaa. Toiminnallinen tehokkuus koostuu tulosprisman mukaan taloudellisuudesta, tuottavuudesta, kannattavuudesta ja kustannusvastaavuudesta. Tuotoksia ja laadun hallintaa arvioidaan suoritteiden ja julkishyödykkeiden sekä palvelukyvyn ja laadun näkökulmista. Henkisten voimavarojen hallinta ja kehittäminen on tuloksellisen toiminnan kivijalka. Olennaista on havaita, että toiminnan tuloksellisuus muodostuu eri osa-alueiden yhteisvaikutuksesta. Hyvin toimivassa tulosohjauksessa liikutaan (asetetaan tavoitteita ja seurataan niiden toteutumista) kaikilla tuloksellisuuden osa-alueilla. Kuva 1. Tulosprisma Tulosprisman (Kuva 1) avulla tapahtuva seuranta tarvitsee indikaattoritietoja tuotettuna useista näkökulmista. Julkisen organisaation vaikuttavuus ja sen muutokset, julkisten palveluiden muutokset sekä julkisen palvelutuottajan muutokset täytyy havaita ja mitata omilla erillisillä ja juuri niitä kuvaavilla indikaattoreilla. 8
2.2. Käsitteet ja määritelmät ja vertailtavuus muihin tietoihin Tässä raportissa esitetyt sisäasiainministeriön hallinnonalan virasto ja laitoskohtaiset tuotos- ja panostiedot muodostavat osan myös Tilastokeskuksen tuottavuustilastointia, jonka tilastointikohteena ovat kaikki valtion virastot ja laitokset. Menetelmät ja havaintoyksiköiden rajaukset noudattavat valtion tuottavuustilaston käytäntöjä. Projektissa keskityttiin mittareiden kehittämiseen Tilastokeskuksen käyttämän tuottavuuskäsitteen mukaisesti, jolloin laskettuja tuloksia tuottavuuden muutoksesta voidaan verrata valtion tuottavuustilaston ja kansantalouden tilinpidon tuottamiin tuottavuuden muutosta kuvaaviin lukuihin. Valtion tuottavuustilasto kuvaa valtion tilivirastojen ja laitosten tuotoksen, työ- ja kokonaispanosten määrämuutoksia sekä näistä laskettuja työn ja kokonaistuottavuuden muutoksia. Tiedot julkaistaan kokonaistasolla (valtiohallinto yhteensä) ja hallinnonalatasolla. Tilasto ei sisällä valtion liikelaitoksia, valtion omistamia yrityksiä, rahastoja ja valtionapuyhdistyksiä. Kyselyn yksiköt kuuluvat Sektoriluokitus 2000 mukaiseen luokkaan S.1311 Valtionhallinto. Tilasto sisältää tietoja valtion tilivirastojen ja laitosten kokonaistuottavuuden ja työn tuottavuuden muutoksesta sekä tuotoksen, työpanoksen ja kustannusten muutoksesta vuodesta 1995 lähtien. Kunkin vuoden tiedot on laadittu niiden yksiköiden tiedoista, joista on saatavilla peräkkäisiltä vuosilta käyttökelpoiset ja vertailukelpoiset tiedot. Hallinnonalatasoiset tiedot julkaistaan niiltä hallinnonaloilta, joista on saatavissa riittävä tietomäärä. Tiedot tuotoksista ja panoksista kerätään valtion virastoilta ja laitoksista internetin kautta täytettävällä sähköisellä tiedustelulomakkeella. Kysely suoritetaan kunkin vuoden maaliskuussa. Kyselyyn vastaava virasto tai laitos saa vastauksestaan palautteen, josta ilmenevät vastauksen perusteella lasketut panos- ja tuottavuusindeksit. Valtion virastot ja laitokset määrittelevät itse omat tuotosluokkansa. Kulu- ja hallinnonalaluokkina käytetään Valtiokonttorin valtion liikekirjanpidon tilikarttaa ja luokituksia. Vastaajan ilmoittamat tiedot tarkistetaan ja tarvittaessa korjataan ennen Valtion tuottavuustilaston muodostamista. 9
Kuva 2. Tuloksellisuuskehikko (Tilastokeskus 1999: Julkisen toiminnan tuottavuustilastoinnin kehittämisprojektin loppuraportti. KOKONAISLAATU Laadun osatekijät vaikuttavat Tarpeisiin vastaaminen Panosten laatu Tuotannon laatu Tuotoksen laatu Tarpeet Järjestelmän laatu Tavoitteet Panokset Tuotanto Tuotos Tulos Input Production Output Outcome Tuotannon- Kustan- Kapasiteetti Suoritteet Vaikutukset tekijät nukset Hyödyt Reaaliset Taloudellisuus Vaikuttavuus Tuottavuus TULOKSELLISUUS Kuvassa 2 on esitetty muutamien keskeisten tuloksellisuuden arviointiin liittyviä käsitteitä. Tuottavuustarkastelussa käytetyt käsitteet ovat panokset, tuotokset, tuotoksen laatu. Muut käsitteet ja niitä kuvaavat indikaattorit ovat osa kokonaistuloksellisuuden tarkastelua esim. tulosprisman kautta, mutta eivät suoraan liity tavoiteltuun panos-tuotos suhteen tarkasteluun tuottavuusindikaattoreiden avulla. Tuotoksen määrän muutos, tuotoksen volyymi-indikaattori, on virastojen ja laitosten tuotosmäärien kustannus-, tulo- tai työaikaosuuksilla painotettu tuotosmäärän muutos. Käytännössä siis virastoille määritellyt suoritteet on painotettu yhteen joko kustannusten, tulo-osuuden tai työajan perusteella, jotta kokonaistuotoksen volyymin muutosta erilaisten suoritteiden osalta voidaan seurata. Tuotosten laatuominaisuuksien muutos otetaan volyymin muutoksessa huomioon ensisijaisesti luokittelemalla tuotokset laatueroja kuvaaviin suoriteluokkiin. Tuotoksen mää- 10
rän muutoksessa on voitu ottaa huomioon tuotoksen laatuominaisuuksien muutoksia jos mitattua tietoa on käytettävissä muutosestimaattien laskemiseksi. Työpanoksen muutos, työpanoksen volyymi-indikaattori, on työn määrän (henkilötyövuodet, työpäivät tai työtunnit) muutos. Kokonaispanoksen muutos, kokonaispanoksen volyymi-indikaattori, on valtion liikekirjanpidon tili 4: toiminnan kulut yhteensä -erän hallinnonaloittaisilla -indeksillä deflatoitu muutos. Kokonaispanoksen osatekijöitä ovat kulutetut aineet ja tarvikkeet, tavarat, työpanos, vuokrat, palvelut, muut kulut, sisäiset kulut, valmistevarastojen muutos ja valmistus omaan käyttöön sekä pääoman korvausta edustavat poistot. Kokonaiskulusta poistetaan suunnitelmasta poikkeavat poistot. Deflatoinnilla poistetaan inflaation vaikutus kustannuksista. Henkilöstökulut, poistot ja toiminnan muut kulut deflatoidaan erillisillä kustannusindekseillä. Kustannusindekseinä on käytetty Tilastokeskuksen laatimia hallinnonalakohtaisia valtion menojen indeksejä henkilöstökuluille, poistoille sekä muille kuluille. Työn tuottavuuden muutos saadaan jakamalla tuotoksen volyymi-indikaattori työpanoksen volyymi-indikaattorilla. Kokonaistuottavuuden muutos saadaan jakamalla tuotoksen volyymi-indikaattori kokonaispanoksen volyymi-indikaattorilla. Muutokset lasketaan logaritmeina, koska näin eri tuotokset ovat symmetrisiä ja additiivisia. Tarkemmin tilaston laskentaa on selitetty Tilastokeskuksen Valtiontuottavuustilaston kotisivuilla http://tilastokeskus.fi/til/vatt/index.html. Muita tuloksellisuutta ja tuottavuutta kuvaavia tietoja ja tutkimuksia tehdään yliopistojen lisäksi esimerkiksi Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa. Erillisissä tutkimuksissa on huomioitava laskettavien indikaattoreiden käyttötarkoitus. Esimerkiksi tuottavuuden vertailuun käytetyissä tutkimusmenetelmässä on tavoitteena verrata tuottavuutta tai tuloksellisuutta tutkimuskohteiden välillä ja pyrkiä arvioimaan vertailuyksiköiden suhteellista paremmuutta. Näillä tutkimuksilla ei kuitenkaan saavuteta vertailtavuutta muun talouden välillä tuottavuuden vuosittaisesta kehityksestä. 11
3. Sisäasiainministeriön hallinnonalan tuottavuustietojen lähteet ja menetelmät 3.1 Paikallispoliisi ja Helsingin kihlakunnan poliisilaitos Paikallispoliisin tehtävänä on ylläpitää yleistä järjestystä ja turvallisuutta sekä toimia rikollisuuden ennalta ehkäisemiseksi. Paikallispoliisi tutkii rikoksia ja muita yleistä järjestetystä tai turvallisuutta vaarantavia tapahtumia. Paikallispoliisi suorittaa liikennevalvontaa sekä toiminnallaan edistää liikenneturvallisuutta. Lisäksi paikallispoliisi suorittaa muut poliisille säädetyt tai määrätyt tehtävät. Kansalaisten kannalta paikallispoliisi on yhdessä liikkuvan poliisin kanssa näkyvin osaa poliisin toimintaa. Koko poliisitoimen tuotosten määrittelyn pohjalla on poliisin avainprosessirakenne (tulosalueet). Poliisitoimen pääavainprosessit ovat valvonta, hälytystoiminta, rikostorjunta ja lupapalvelut. Muita ns. tukiprosesseja ovat tukitoiminnot ja muut tehtävät. Kukin avainprosessi on edelleen jaettu osaprosesseihin. Poliisin valtakunnallinen työajanseuranta ja kustannuslaskenta sekä toiminnan suunnittelu, seuranta ja raportointi perustuvat kuvattuun prosessirakenteeseen. Paikallispoliisin osalta tuotokset on valittu pääprosesseittain. Nämä pääprosessit kattavat paikallispoliisin kokonaiskustannuksista runsaat 80 prosenttia. Tässä laskentatavassa ei tukitoimintojen kustannuksia ole vyörytetty kyseisille pääprosesseille. Valvonnan ja rikostorjunnan avainprosessien osuus koko paikallispoliisin toiminnasta on noin kaksi kolmas osaa. Taulukko 1. Helsingin kihlakunnan poliisilaitokselle määritellyt tuotokset vuonna 2006. Tuotoksen nimi määrä Kustannusosuus (%) Valvonta: YJT -valvonnan, htv 422 27,74 Valvonta: Liikennevalvonnan, htv 106 6,98 Hälytystoiminta: Kaikki suoritetut hälytystehtävät, lkm 165.697 10,00 Rikostorjunta: Kaikki selvitetyt rikokset, lkm 67.018 40,42 Lupapalvelut: poliisin myöntämät maksulliset luvat, 125.058 4,45 lkm Muut omakustannusarvon mukaiset julkisoikeudelliset 1813 0,1 suoritteet, lkm Maksulliset liiketaloudelliset suoritteet, lkm 99 0,04 Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 10,27 12
Paikallispoliisin osalta valvonnan avainprosessi on jaettu kahtia. Avainprosessin tuotoksiksi on valittu ko. prosessin osaprosesseja kuvaavat sijaissuureet: YJT- 1 ja liikennevalvonnan henkilötyövuodet (htv). Tavoitteena on näin kuvata valvonnan avainprosessin sisällä tapahtuvia mahdollisia vuosittaisia toiminnallisia painotuksia johtuen prosessin suuresta osuudesta paikallispoliisin toiminnassa. Kyseisille osaprosesseille on hankala määritellä luotettavasti kyseisiä osa-alueita kuvaavia tuotoksia. Tämän vuoksi on päädytty käyttämään sijaissuureita. YJT -valvonnan sijaissuureena käytetyt henkilötyövuodet kuvaavat yleiseen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoon liittyviä valvontatehtäviä (ns. yleisvalvonta). Vastaavasti liikennevalvonnan htv kuvaa sijaissuurena liikennevalvonnan tuotosta. Kyseessä olevien sijaissuureiden arvot saadaan vyöryttämällä ensin kunkin paikallispoliisin viraston kokonaishenkilötyövuodet tehdyn aktiivisen työajan suhteen poliisin kaikille avainprosesseille. Näin saadaan laskettua tarvittavat valvonnan sijaissuureiden määrät. 2 Hälytystoiminnan avainprosessin tuotokseksi on määritelty kaikki poliisin suorittamat hälytystehtävät. Hälytystoiminta kuvaa sellaisia poliisin suorittamia tehtäviä, jotka ovat poliisille tulleiden hälytysten ja muiden ilmoitusten perusteella suoritettava joko kiireellisinä tai välittömästi hälytystehtävinä. Tietolähteenä on poliisin tulostietojärjestelmä (PolStat). Rikostorjunnan avainprosessin tuotokseksi on määritelty kaikki poliisin selvittämät rikokset 3. Rikostorjunta on laaja käsite. Tähän kuuluu muun muassa ennalta estävä työ, tiedottaminen, rikostutkinta, taktinen ja tekninen tutkinta, kuulusteleminen, valistus, lainvalmistelu, rekisteröinti sekä yhteistyö viranomaisten ja muiden sidosryhmien kanssa. Rikostorjunnan neljä keskeisintä sektoria ovat sisäisen turvallisuuden ohjelman mukaisesti omaisuusrikostorjunta, talousrikostorjunta, väkivaltarikostorjunta sekä huumausaine- ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta. Paikallispoliisin osalta aktiivisella työajalla tarkasteluna omaisuusrikos- ja väkivaltarikostorjunta ovat suurimmat osa-alueet. Selvitettyjen rikosten volyymimäärällä mitattuna omaisuusrikokset sekä liikennerikokset ja liikennerikkomukset ovat suurimmat rikosnimikkeet. 1 YJT= yleinen järjestys ja turvallisuus 2 Laskelmissa tarvittavien kokonaishenkilötyövuosien ja aktiivisen työajan tuntien tietolähteenä on poliisin tulostietojärjestelmä (PolStat). Avainprosessikohtaisia kokonaishenkilötyövuosia varten on poliisin tulostietojärjestelmässä olemassa oma raportti. Tästä raportista jaetaan edelleen valvonnan kokonaishenkilötyövuosi valvonnan osaprosesseille niiden aktiivisen työajan suhteen. Esimerkki viraston henkilötyövuodet on laskelmissa saatu muuntamalla valvonnan osaprosesseille kohdistunut aktiivinen työaika henkilötyövuodeksi kertoimella 1640. Vuodesta 2007 eteenpäin lasketaan vastaava htv tekstissä kuvatulla tavalla. 3 Poliisin tulostietojärjestelmässä huomioidaan siis kaikki selvitetyt rikokset, joissa ilmoitustyyppi on rikos ja tutkivana yksikkönä poliisi. 13
Poliisitoimen suurimman maksullisen toiminnan osa-alueen eli lupapalvelujen tuotosta kuvataan poliisin myöntämillä kaikilla maksullisilla luvilla 4. Poliisin myöntämistä luvista passit ja ajoluvat ovat kappalemääräisenä volyymina mitattuna suurimmat. Lisäksi on poliisin maksullisen toiminnan osalta myös omakustannusarvon mukaiset muut julkisoikeudelliset ja maksulliset liiketaloudelliset suoritteet 5 on huomioitu. Loppusuoritteiltaan määrittelemätön tuotos koostu suurelta osin muut tehtävät avainprosessin toiminnoista 6 sekä maksuttomasta lupapalvelusta. Kyseessä olevan avainprosessin osuus paikallispoliisin toiminnasta on keskimäärin vajaat 8 prosenttia. Hallinnon ym. sisäiset palvelut (=tukitoiminnot avainprosessi) vyörytetään määritellyille loppusuoritteille sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömään kohtaan. Paikallispoliisin osalta eri poliisin avainprosessikohtaisten tuotosten suhteellista osuutta koko toiminnasta kuvataan niiden kunkin prosentuaalisena osuutena kokonaiskustannuksista 7. Valvonnan osalta jaetaan toiminnasta aiheutuneet kokonaiskustannukset YJTja liikennevalvonnalle niiden aktiivisen työajan suhteen. Lupapalvelujen osalta huomioidaan vain maksullisesta toiminnasta aiheutuneet kokonaiskustannukset. Muiden julkisoikeudellisten ja maksullisten liiketaloudellisten suoritteen maksullisen toiminnan kustannusosuus on arvioitava kustannusraporttien pohjalta. Laskettaessa tuotoskohtaista prosentuaalista osuutta (kustannusosuus) koko toiminnasta tulee määriteltyjen tuotosten ja loppusuoritteiltaan määrittelemättömän osuuden summautua 100 prosenttiin kuten taulukossa 1. Paikallispoliisin osalta merkittävin yksittäinen kuluerä on henkilöstökulut. Henkilöstökulujen osuus koko toiminnasta oli noin 80 prosenttia vuonna 2006. Vuonna 2006 ne olivat noin 401 miljoona euroa. Henkilöstökuluna otetaan huomioon myös siihen liittyvät laskennalliset erät 8. Koska panokset määritellään vuosikustannuksina, eivät inves- 4 Poliisin myöntämiksi maksullisiksi luviksi huomioidaan passit, henkilökortit, ajoluvat, aseluvat, ulkomaalaisluvat sekä muut luvat. Ajoluvista vähennetään Ajoneuvokeskuksen osuus (AKE). Passeista ja henkilökorteista vähennetään väestörekisterikeskuksen (VRK) menevä osuus. Lisäksi ulkomaalaislupien osalta vähennetään pois Maahanmuuttoviraston osuus. Tietolähteenä on poliisin tulostietojärjestelmä (PolStat) 5 12 5 omakustannusarvon mukaiset julkisoikeudelliset suoritteet ja 13 6 mukaiset maksulliset liiketaloudelliset suoritteet. Tietolähteenä on poliisin tulostietojärjestelmä (PolStat) 6 Paikallispoliisin osalta muut tehtävät koostuvat valtaosin vartiointitehtävistä, kuljetuksista, virka-avuista sekä löytötavaratoiminnasta. 7 Mukana kaikki momentit, laskennalliset erät sekä mahdolliset muut yhteiskustannukset. Tukitoimintojen avainprosessi vyörytetään aktiivisen työajan suhteessa muille prosessille. Kustannustiedot saadaan poliisin kustannusraporteilta. 8 Lomapalkkavelan muutos 14
tointimenot sisälly sellaisinaan panoksiin. Ne huomioidaan käyttöomaisuudesta tehtävien vuosipoistojen muodossa. Poistojen osuus paikallispoliisin kustannuksista oli vajaa kaksi prosenttia. Muiden kustannusten osuus paikallispoliisin toiminnasta oli vuonna 2006 noin 18 prosenttia. Merkittävimmät kuluerät olivat toimitila- ja ajoneuvokulut. Tuottavuuslaskelman yhteydessä esitettävässä tuottokululaskelmassa huomioidaan vain 4*-alkuisten liikekirjanpidon tilien euromääräiset summat. Tässäkin tapauksessa, kuten tuotoskohtaisten prosentuaalisten osuuksien laskennassa, huomioidaan kaikki ne toimintamenomomentit, joista on aiheutunut kustannuksia poliisille. Työpanosindeksin laskentaperusteena käytetään kokonaishenkilötyövuotta. Kyseisen henkilötyövuoden laskentaperuste tulee olla sama kuin Valtiokonttorin TAHTI - järjestelmän siirrettävän vastaavan määreen. Määritellyn henkilötyövuoden tulee kattaa koko sen henkilöstön, joka osallistuu poliisin tehtävien hoitamiseen. Tietolähteenä tulee käyttää poliisin tulostietojärjestelmässä olevaa henkilötyövuosiraporttia (ns. Hevokuutio) 9. Taulukko 2. Paikallispoliisin indeksien muutos 2005-2006 edellisestä vuodesta (%). Helsinki Etelä- Länsi- Lappi Oulu Itä-Suomi Suomi Suomi Tuotosindeksi 3 0-2 2 0-1 Työpanosindeksi -1-1 0 0-3 -1 Kokonaispanosindeksi -3-2 3 0-4 -1 Työn tuottavuusindeksi 4 2-2 2 3 0 Kokonaistuottavuusindeksi 6 3-5 3 4 0 Aikasarjat on kerätty paikallispoliisilta vain vuosien 2005 ja 2006 osalta. Taulukossa 2 on esitetty Paikallispoliisin indeksien muutos ko. vuosien välillä. Helsingin poliisilaitoksen kokonaistuottavuus on parantunut. Seuraavina tulevat Oulu, Lappi ja Etelä- Suomi. Kaikkein heikointen tuottavuus on kehittynyt suhteessa panoksiin Länsi- Suomessa. Näin lyhyen aikasarjan perusteella ei tuottavuuden kehitystä voi arvioida. Paikallispoliisin toimintaan saattaa vaikuttaa mahdolliset vuosittaiset eritystekijät esimerkiksi järjestettävät suuret kansainväliset kokoukset tai muut äkilliset tilanteet. Paikallispoliisin yksiköt ovat myös toimintaympäristöltään ja kooltaan erilaisia, joten suoraa yksikkökohtaista vertailua ei voi tehdä. Lisäksi laskennan pohjalla olevissa tietojärjes- 9 Valvonnan sijaissuureena käytetään myös Tahti-järjestelmään siirtyvää HTV - lukua. Henkilötyövuoden määreenä ei saa käyttää poliisin työajan tuntien muunnossa perusteena olevaa kerrointa (tuntimäärä/1640). Kihlakunnan yhteisen henkilöstön osuus tulee arvioida myös mukaan vielä vuodelta 2007. 15
telmissä olevat mahdolliset laadulliset ja määrälliset puutteet vaikuttavat lopputulokseen. Paikallispoliisin tuotosmittareiden osalta merkittävimmät puutteet ovat valvonnan avainprosessin sijaissuureiden käyttö, rikostorjunnan avainprosessin käsitteleminen yhtenä kokonaisuutena sekä muut tehtävät avainprosessia kuvaavan yhtenäisen tuotosta kuvaavan tuotosmittarin puute. Valvonnan tapauksessa sitä kuvaaville osaprosesseille tulisi löytää selvät tuotosmittarit - ei htv -pohjaisia sijaissuureita. Lisäksi liikennevalvonnalle ja sitä syntyville tuotoksille tulisi kehittää paikallispoliisin ja liikkuvan poliisin osalta yhteinen suoritteiden seurantajärjestelmä. Liikennevalvonnan suoritteille tulisi löytää yhteiset kooditukset sekä tuottavuusmittausta varten suorite- tai suoriteryhmäkohtaiset painokertoimet. Rikostorjunnan avainprosessin tarkastelusta yhtenä kokonaisuutena tuottavuusmittauksen yhteydessä tulisi tulevaisuudessa harkita luovuttavan. Mikäli ko. avainprosessi voitaisiin pilkkoa pienempiin luotettavasti esitettäviin suoritteisiin ja niitä vastaavasti kuvaaviin kustannusosuuksiin tai muulla toiminnan laajuutta kuvaaviin osuuksiin, saataisiin rikostorjunnan sisällä mahdollisesti tapahtuvat vuosittaiset toiminnalliset painotukset tai muutokset esille. Tämä muutos vaatisi seurantajärjestelmien sekä kustannuslaskennan tarkkuuden kehittämistä. Paikallispoliisin osalta myös loppusuoritteiltaan erittelemättömän tuotoksen osuutta tulisi pienentää. Tässä tapauksessa tämä vaatisi selvemmin kustannuslaskennan tarkentamista. Nyt tämä määrittelemätön osuus on keskimäärin vajaat kahdeksan prosenttia paikallispoliisin toiminnasta. 3.2 Liikkuva poliisi Liikkuva poliisi on poliisin valtakunnallinen yksikkö, jonka tehtävä on edistää liikenneturvallisuutta valvomalla liikennettä erityisesti pääteillä sekä huolehtimalla EU:n asettamista valvontavelvoitteista. Liikkuva poliisi osallistuu yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoon, kiireellisten hälytystehtävien suorittamiseen sekä rikostorjuntaan yhteistyössä paikallispoliisin kanssa. Lisäksi yksikkö vastaa poliisitoiminnasta Helsinki- Vantaan lentoasemalla. Liikkuva poliisi hoitaa osan Tasavallan presidentin turvatehtävistä ja valtakunnallisesta ajokoulutuksesta. Liikkuvan poliisin toimintaa tarkasteltaessa sen toiminta painottuu pitkälle valvonnan avainprosessille. Yksikkö on erikoistunut liikennevalvontaan. Liikennevalvonta jakautuu nopeus-, ajotapa-, rattijuopumus-, raskaan liikenteen - sekä muuhun liikennevalvontaan. Liikennevalvonnan suoritteina tarkasteltuna puhalluskokeet on ylivoimaisesti suurin loppusuorite. Kun huomioi liikkuvan poliisin osallistumisen myös muuhun yleisen 16
järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitoon sekä erityisturvatehtäviin, kattaa valvonta noin 70 % koko yksikön toiminnasta. Toiminnallisten painotusten mahdollinen muutos on huomioitu liikkuvan poliisin tuotosmittareiden valinnassa. Kuten paikallispoliisin tapauksessakin, valvonnan avainprosessi on jaettu kahtia. YJT -valvonnan tuotosmittariksi on sijaissuurena määritelty YJT - valvonnan henkilötyövuodet. Tämän sijaissuureen laskentatapa on sama kuin paikallispoliisin tapauksessa. Liikennevalvontaa kuvaa toiminnasta syntyvät liikennevalvonnan suoritteet 10. Nämä kaikki suoritteet lasketaan yhteen ilman mitään suoritekohtaisia painokertoimia. Liikennevalvonnan suoritteita oli vuonna 2006 1.098.244 kappaletta. Valvonnan kustannusosuus (ei tukitoimintojen kustannuksia vyörytettynä) on noin 77 % koko liikkuvan poliisin kokonaiskustannuksista. YJT - ja liikennevalvonnan suoritteiden osuudet koko toiminnasta lasketaan kustannusosuuksina. Tuotosten prosentuaalisen osuuden laskentaperuste toiminnasta on sama kuin paikallispoliisin osalta. Kun tukitoimintojen kustannukset huomioidaan määritetyille tuotoksille, kasvaa näiden osuus koko liikkuvan poliisin toiminnasta noin 90 prosenttiin. Taulukko 3. Liikkuva poliisin määritellyt tuotokset vuonna 2006. Tuotoksen nimi määrä Kustannusosuus (%) Valvonta : YJT-valvonnan; HTV 139 26,00 Valvonta: Liikennevalvonnan suoritteet 1.098.244 64,00 Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 10,00 Loppusuoritteiltaan määrittelemätön tuotos koostu hälytystoiminnan, rikostorjunnan, lupapalvelujen sekä muiden tehtävien avainprosessiin liittyvistä tehtävistä. Näiden osuus noin 10 prosenttia. Hallinnon ym. sisäiset palvelut on vyörytetty tukitoimintojen mukana määritellyille loppusuoritteille sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömään kohtaan. Laskettaessa tuotoskohtaista prosentuaalista osuutta tulee määriteltyjen tuotosten ja loppusuoritteiltaan määrittelemättömän osuuden summautua 100 prosenttiin. Liikkuvan poliisin osalta merkittävin yksittäinen kuluerä on henkilöstökulut. Henkilöstökulujen osuus koko toiminnasta on noin 77 prosenttia vuonna 2006. Vuonna 2006 ne olivat noin 32,0 miljoona euroa. Henkilöstökuluna otetaan huomioon myös siihen liittyvät laskennalliset erät. Koska panokset määritellään vuosikustannuksina, eivät investointimenot sisälly sellaisinaan panoksiin. Ne huomioidaan käyttöomaisuudesta tehtävi- 10 Nämä liikennevalvonnan suoritteet voidaan raportoida joko poliisin tulostietojärjestelmän (PolStat) tai poliisin työajan suunnittelu- ja seurantajärjestelmän (TAIMI) kautta. Suoritteiden koodituksesta päättää liikkuva poliisi. Koodisto ei ole yhteneväinen paikallispoliisin vastaavan koodituksen kanssa. 17
en vuosipoistojen muodossa. Poistojen osuus yksikön kokonaiskustannuksista oli noin 4 prosenttia. Muiden kustannusten osuus liikkuvan poliisin toiminnasta oli vuonna 2006 noin 19 prosenttia. Merkittävimmät kuluerät olivat toimitila- ja ajoneuvo- sekä matkakulut. Tuottavuuslaskelman yhteydessä esitettävän tuottokululaskelman ja työpanosindeksin laskentaperusteet ovat samat kuin paikallispoliisin tapauksessa. Taulukko 4. Liikkuvan poliisin indeksien muutos edellisestä vuodesta (%) 2005 2006 Tuotosindeksi - -2 % Työpanosindeksi - -1 % Kokonaispanosindeksi - 3 % Työn tuottavuusindeksi - -1 % Kokonaistuottavuusindeksi - -5 % Taulukossa 4 on esitetty liikkuvan poliisin indeksien muutos esitettyjen vuosien välillä. Yksikön kokonaistuottavuuden muutoksessa on ollut laskua. Panostuksesta huolimatta yksikön tuottavuus ei ole parantunut. Liikkuvan poliisin toiminnassa on liikennevalvonnan osuus merkittävä. Painotukset yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä liikennevalvonnan välillä saattavat vaihdella vuosittain riippuen esimerkiksi mahdollisista Suomessa järjestettävistä kansainvälistä tapahtumien turvajärjestelyistä, johon liikkuva poliisi myös osallistuu. Liikennevalvonnan ja muun toiminnan välillä tapahtuvat muutokset saattavat vaikuttaa tuottavuuden muutoksiin. Kun ottaa huomioon vuoden 2005 Yleisurheilun MM-kisat ja vastaavasti vuoden 2006 Suomen EU-puheenjohtajuuskauden tapahtumat, vaikuttavat tämän tyyppiset suurtapahtumat helposti kooltaan pienemmän yksikön toimintaan. Tämän tyyppiset tapahtumat näkyvät esimerkiksi työaika- ja ylityökorvausten kasvuna kokonaispanoksissa. Näin lyhyen aikasarjan perusteella ei tuottavuuden kehitystä voi arvioida. Tuotoksia määriteltäessä todettiin, että eteenkin liikkuvan poliisin osalta tulisi löytää liikennevalvonnan loppusuoritteille joko suorite- tai suoriteryhmäkohtaisia painokertoimia. Painotusten määritteleminen olisi tärkeää liikennevalvonnan ollessa merkittävin osa yksikön toimintaa. Pelkästään puhallusten osuus kokonaissuoritemäärästä on 79 prosenttia. Painokertoimilla saataisiin esiin liikennevalvonnassa tapahtuvia mahdollisia sisäisiä toiminnallisia muutoksia eri vuosien välillä. Painokertoimet tulisivat olla kustannuspainoja ja näin eri suoritteiden kustannusten kohdentaminen on edellytys myös tarkemmalle suoritepohjaiselle tuottavuuslaskennalle. Tärkeää olisi myös yhdentää yhteistyössä paikallispoliisin kanssa liikennevalvonnan suoritekoodistoja sekä siirtyä yhteen perusjärjestelmään, jossa seuranta tapahtuisi. Näin saataisiin paikallispoliisin ja liikkuvan poliisin liikennevalvonta vertailukelpoiseksi. 18
3.3 Keskusrikospoliisi Keskusrikospoliisi (KRP) on poliisin valtakunnallinen yksikkö, jonka päätehtävät ovat järjestäytyneen ja muun vakavimman rikollisuuden torjunta ja tutkinta sekä rikostorjunnan valtakunnallisten asiantuntijapalvelujen tuottaminen koko poliisihallinnolle ja muille lainvalvontaviranomaisille. Poliisin pääprosesseilla tarkasteltuna keskusrikospoliisin toiminta keskittyy käytännössä rikostorjuntaan. Tutkinta ja asiantuntijapalvelut tulosalueina kattavat vajaat 90 prosenttia koko KRP:n toiminnasta. Juuri tutkinnalle ja asiantuntijapalveluille on ollut tavoitteena löytää ko. tulosalueita kuvaavia tuotoksia. Asiantuntijapalveluina on otettu tarkasteluun rikosteknisen, teknisen tiedonhankinnan ja televiestinnän, rikostietopalvelun sekä rahanpesun selvittelykeskuksen asiantuntijapalvelut. Tutkinnan osalta on huomioitu tuotoksena kaikki selvitetyt rikokset 11. Paikallispoliisin laskentatavasta poiketen keskusrikospoliisin määriteltyjen tuotosten suhteellista osuutta koko toiminnasta arvioidaan niiden kunkin prosentuaalisena osuutena kokonaishenkilötyövuosista 12. Taulukko 5. Keskusrikospoliisille määritellyt tuotokset vuonna 2006. Tuotoksen nimi Määrä HTV-osuus (%) Kaikki selvitetyt rikokset, lkm 1.487 38,00 RTL saapuneet tutkimuspyynnöt ja lausunnot, lkm 17.316 12,00 Tiedon hankinnan ja televiestinnän tehtävämäärät, 1.949 3,61 lkm Rikostietopalvelun tehtävämäärät, lkm 48.298 11,16 Rahapesun selvittelykeskukselle tehdyt ilmoitukset, 9.742 3,05 lkm Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 32,18 Vaikka selvitettyjen rikosten määrä on pieni, on niiden suhteellinen osuus koko keskusrikospoliisin toiminnasta merkittävä. Keskusrikospoliisin tutkinnassa on pääpaino yhteiskunnan kannalta vakavimmassa ja vahingollisimmassa rikollisuudessa. Tutkinnassa on pääsääntöisesti juuri laajoja rikoskokonaisuuksia. Niissä on mukana myös kansainvälisiä kytkentöjä. Rikostekniset ja rikostietopalvelun asiantuntijapalvelut ovat asiantuntijapalveluista merkittävimmät htv -osuutena mitattuna. Rikostekniseen laboratorioon saapuneista toimeksiannoista noin 95 % tulee paikallispoliisilta. 11 Selvitettyjen rikosten tietolähteenä on poliisin tulostietojärjestelmä (PolStat). Asiantuntijapalveluden osalta suoritemääräseuranta perustuu virastoon omiin seurantajärjestelmiin. 12 Tietolähteenä on poliisin tulostietojärjestelmän (PolStat) ns. Hevo-kuutiot. 19
Loppusuoritteiltaan määrittelemättömän tuotoksen osuus on vajaa kolmannes koko toiminnasta. Hallinnon ym. sisäiset palvelujen henkilötyövuodet (=tukitoimintojen htv) vyörytetään määritellyille loppusuoritteille sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömään kohtaan näille määriteltyjen henkilötyövuosien suhteen. Tämän henkilötyövuoden määritelmä ja tietolähde tulee olla sama kuin paikallispoliisin työpanosindeksin laskentaperusteena käytettävä henkilötyövuosi. Laskettaessa tuotoskohtaista prosentuaalista osuutta (htv-osuus) tulee määriteltyjen tuotosten ja loppusuoritteiltaan määrittelemättömän osuuden summautua 100 prosenttiin. Keskusrikospoliisin osalta merkittävin yksittäinen kuluerä on henkilöstökulut. Henkilöstökulujen osuus koko toiminnasta oli noin 70 prosenttia vuonna 2006. Vuonna 2006 ne olivat noin 35,5 miljoona euroa. Henkilöstökuluna otetaan huomioon myös siihen liittyvät laskennalliset erät. Koska panokset määritellään vuosikustannuksia, eivät investointimenot sisälly sellaisinaan panoksiin. Ne huomioidaan käyttöomaisuudesta tehtävien vuosipoistojen muodossa. Poistojen osuus viraston kokonaiskustannukset oli noin 3 prosenttia. Muiden kustannusten osuus viraston toiminnasta oli vuonna 2006 noin 27 prosenttia. Merkittävimmät kuluerät olivat toimitila- ja ICT -kulut. Tuottavuuslaskelman yhteydessä esitettävän tuottokululaskelman ja työpanosindeksin laskentaperusteet ovat samat kuin paikallispoliisin tapauksessa. Taulukko 6. Keskusrikospoliisin indeksien muutos edellisestä vuodesta (%) 2005 2006 Tuotosindeksi - 11 Työpanosindeksi - 2 Kokonaispanosindeksi - - 8 Työn tuottavuusindeksi - 10 Kokonaistuottavuusindeksi - 21 Taulukossa 6 on esitetty keskusrikospoliisin indeksien muutos ko. vuosien välillä. Yksikön kokonaistuottavuuden muutoksessa on ollut selvää kasvua. Suhteessa panostuksiin yksikön tuottavuus on parantanut selvästi. Lopputulokseen saattaa vaikuttaa yksikön erikoistuminen vakavamman rikollisuuden torjuntaan sekä tämän ehkäisemiseksi systemaattisesti harjoitettu toimintaprosessien ja menetelmien kehittäminen. Näin lyhyen aikasarjan perusteella ei välttämättä voida tuottavuuden kehitystä vielä arvioida. Keskusrikospoliisin onnistunut tuottavuuden kehitys vaikuttaa myös muun poliisihallinnon toimintaan eteenkin asiantuntijapalveluiden kautta. 20
Tuotoksia määriteltäessä todettiin, että keskusrikospoliisin osalta tulisi mahdollisuuksien mukaan pienentää loppusuoritteiltaan määrittelemätöntä osuutta. Verrattuna paikallispoliisiin tai liikkuvaan poliisiin, viraston loppusuoritteiltaan määrittelemätön osuus on vielä vajaa kolmannes kokonaistoiminnasta. 3.4 Poliisin tietohallintokeskus Poliisin tietohallintokeskus (PTHK) tuottaa konsernipalveluna tieto- ja teletekniikkapalveluja (ICT) turvallisuusviranomaisille. Viranomaistoiminnan tietojärjestelmäasiantuntijana poliisin tietohallintokeskus tarjoaa palveluja ja työkaluja operatiivisen toiminnan tueksi ja tehostamiseksi. Poliisin tietohallintokeskus muuttuu 1.3.2008 alkaen koko sisäasiainhallinnon tietotekniikkakeskukseksi (HALTIK). Taulukko 7. Poliisin tietohallintokeskuksen määritellyt tuotokset vuonna 2006. Tuotoksen nimi Määrä HTV-osuus (%) Konsernipalvelut: Tuetut työasemat 10.305 30.62 Konsernipalvelut: HelpDeskin palvelupyynnöt 45.913 6.3 Konsernipalvelut: Ylläpidettävät tietojärjestelmät 55 33,45 Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 29,63 Poliisin tietohallintokeskukselle on määritelty kolme tuotosta: tuetut työasemat, palvelupyynnöt ja ylläpidettävät tietojärjestelmät. Kyseisten tuotosten lukumäärätiedot saadaan yksikön omista seurantajärjestelmistä. Näiden tuotosten sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömien prosentuaalinen osuus koko viraston toiminnasta määritellään henkilötyövuosiosuuksina. Tämän henkilötyövuoden määritelmä ja tietolähde tulee olla sama kuin paikallispoliisin työpanosindeksin laskentaperusteena käytettävä henkilötyövuosi. Hallinnon ym. sisäisten palvelujen (=tukitoiminnot) htv -osuudet vyörytetään määritellyille loppusuoritteille sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömään kohtaan, näille määriteltyjen henkilötyövuosien suhteen. Laskettaessa tuotoskohtaista prosentuaalista osuutta (htv-osuus) tulee määriteltyjen tuotosten ja loppusuoritteiltaan määrittelemättömän osuuden summautua 100 prosenttiin. Valituilla tuotoksilla saadaan katettua runsas 60 % viraston toiminnasta. Kun tukitoiminnot vyörytetään vielä päälle, saadaan osuus nostettua noin 70 prosenttiin. Loppusuoriteiltaan määrittelemättömään kohtaan jää tukitoiminnot huomioiden noin 30 prosentin osuus. Tämä erittelemätön tuotos kattaa kehittämisprojekteista, tietoverkkopalveluista ja tunnushuollosta syntyneet tuotokset. Poliisin tietohallintokeskuksen osalta merkittävin yksittäinen kuluerä on IT-palvelut. Ne olivat vuonna 2006 noin 12,7 milj. euroa. Henkilöstökulujen osuus koko toiminnasta 21
oli noin 25 prosenttia vuonna 2006 (8,1 miljoona euroa). Henkilöstökuluna otetaan huomioon myös siihen liittyvät laskennalliset erät. Koska panokset määritellään vuosikustannuksina, eivät investointimenot sisälly sellaisinaan panoksiin. Ne huomioidaan käyttöomaisuudesta tehtävien vuosipoistojen muodossa. Poistojen osuus viraston kokonaiskustannuksista oli noin 9 prosenttia. Muiden kustannusten osuus (ml IT -palvelut) viraston toiminnasta oli vuonna 2006 noin 66 prosenttia. Viraston kustannusrakenne poikkeaa selvästi esimerkiksi paikallispoliisin kustannusrakenteesta. Tuottavuuslaskelman yhteydessä esitettävän tuottokululaskelman ja työpanosindeksin laskentaperusteet ovat samat kuin paikallispoliisin tapauksessa. Taulukko 8. Poliisin tietohallintokeskuksen indeksien muutos edellisestä vuodesta (%) 2005 2006 Tuotosindeksi - 7 Työpanosindeksi - 11 Kokonaispanosindeksi - 7 Työn tuottavuusindeksi - -4 Kokonaistuottavuusindeksi - -1 Taulukossa 8 on esitetty poliisin tietohallintokeskuksen indeksien muutos ko. vuosien välillä. Yksikön kokonaistuottavuuden muutoksessa on hieman laskua. Suhteessa panostuksiin yksikön tuottavuus on hieman laskenut. Näin lyhyen aikasarjan perusteella ei voida tuottavuuden kehitystä arvioida. Viraston toimintaan on vaikuttanut pitkään jatkunut alueellistamisprosessi. Lisäksi viraston rahoituksesta isohko osa tulee tietojärjestelmien kehittämishankkeiden muodossa, joihin tehtyjen panostusten vaikutukset näkyvät vuosien päästä niin viraston omaan kuin muun poliisihallinnon tuottavuuskehityksenä. Tuotoksia määriteltäessä todettiin, että poliisin tietohallintokeskuksen osalta tulisi mahdollisuuksien mukaan pienentää loppusuoritteiltaan määrittelemätöntä osuutta. Tämä loppusuoritteiltaan erittelemätön osuus jää korkeaksi. Vuoden 2008 aikana aloittava uusi sisäasiainhallinnon tietotekniikkakeskuksen tulee toimimaan palvelukeskusperiaatteella. Tässä yhteydessä yksikön tulisi kiinnittää huomioita palveluiden tuotteistamiseen ja sitä vastaavan kustannuslaskennan kehittämiseen. Näin saataisiin kattavampi osuus viraston toiminnasta hyödynnettyä myös tuottavuustilastointia varten. 22
3.5 Poliisioppilaitokset Suomen kaksi poliisialan oppilaitosta, Poliisikoulu ja Poliisiammattikorkeakoulu, yhdistyivät vuodenvaihteessa. Uusi oppilaitos, Poliisiammattikorkeakoulu, aloitti toimintansa 1.1.2008. Poliisiammattikorkeakoulu vastaa poliisikoulutukseen rekrytoinnista, tutkintoa suorittamaan otettavien opiskelijavalinnoista, poliisin perus- ja jatkotutkinnoista, oppilaitoksessa annettavasta täydennyskoulutuksesta sekä poliisialaan liittyvästä tutkimus- ja kehittämistoiminnasta. Poliisiammattikorkeakoulussa suoritettava poliisipäällystötutkinto on poliisialan ammattikorkeakoulututkinto. Poliisikoiralaitos osana Poliisiammattikorkeakoulua kouluttaa kaikki Suomen poliisikoiranohjaajat ja hankkii koirat poliisin käyttöön. Poliisiammattikorkeakoulu järjestää edellä mainittuihin tutkintoihin liittyvää koulutusta, ammatillisia erikoistumisopintoja, laadun kehittämiseen liittyvää koulutusta sekä muuta turvallisuusalan koulutusta. Tässä esityksessä poliisialan oppilaitokset käydään läpi vielä erillisinä yksiköinä. Taulukko 9. Poliisikoululle määritellyt tuotokset vuonna 2006. Tuotoksen nimi Määrä Kustannusosuus (%) Poliisikoulu Poliisin perustutkinto, koulutettavapäivät 13, lkm 127.680 73,59 Poliisin alipäällystötutkinto, koulutettavapäivät, lkm 5.850 3,30 Poliisikoiralaitos, koulutettavapäivät, lkm 2.075 6,10 Muu koulutus, koulutettavapäivät, lkm 12.164 9,58 Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 7,43 13 Koulutettavapäivä= kurssipäivien lukumäärä * koulutettavien lkm 23
Taulukko 10. Poliisiammattikorkeakoululle määritellyt tuotokset vuonna 2006. Tuotoksen nimi Määrä Kustannusosuus (%) Poliisiammattikorkeakoulu PPT virkatutkintokoulutus, koulutettavapäivät,lkm 8.665 31,81 muu koulutus, koulutettavapäivät, lkm 6.431 23,61 Tutkimus: julkaisujen, asiantuntijalausuntojen ja - 127 24,64 luentojen yhteismäärä 14 Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 19,94 Poliisikouluille merkittävin toiminnasta syntyvä tuotos on perus-, alipäällystö- ja poliisipäällystötutkinnot sekä niiden tuotoksina oleva vuosittainen koulutettavapäivien määrä. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan tuotoksena syntyy artikkeleja ammatillisissa ja tieteellisissä julkaisuissa. Organisaatiolla on myös hieman maksullista toimintaa. Kaikkien määriteltyjen tuotosten tietolähteinä ovat viraston omat seurantajärjestelmät. Poliisikoulun tuotosten sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömien prosentuaalinen osuus koko viraston toiminnasta määritellään kustannusosuuksina. Hallinnon ym. sisäiset palvelut (=tukitoiminnot) vyörytetään määritellyille loppusuoritteille sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömään kohtaan, näille määriteltyjen kustannusosuuksien suhteen. Laskettaessa tuotoskohtaista prosentuaalista osuutta tulee määriteltyjen tuotosten ja loppusuoritteiltaan määrittelemättömän osuuden summautua 100 prosenttiin. Valituilla tuotoksilla saadaan katettua huomattava osa poliisioppilaitosten toiminnasta. Poliisikoulun loppusuoritteiltaan erittelemätön osuus koostui vuonna 2006 poliisimuseon perustamistoiminnasta sekä erillisellä hankerahoituksella tapahtuvasta toiminnasta. Vastaavasti Poliisiammattikorkeakoulun erittelemätön osuus koostui hankerahoituksella tapahtuvasta toiminnasta vuonna 2006. Yhdistyneiden oppilaitosten osalta merkittävin yksittäinen kuluerä on henkilöstökulut. Poliisikoulun ja Poliisiammattikorkeakoulun yhteenlasketut henkilöstökulut olivat vuonna 2006 noin 12,8 milj. euroa. Näiden osuus koko toiminnasta oli noin 51 prosenttia vuonna 2006. Henkilöstökuluna otetaan huomioon myös siihen liittyvät laskennalliset erät. Koska panokset määritellään vuosikustannuksina, eivät investointimenot sisälly sellaisinaan panoksiin. Ne huomioidaan käyttöomaisuudesta tehtävien vuosipoistojen muodossa. Poistojen osuus virastojen yhteenlasketuista kokonaiskustannuksista oli noin 4 prosenttia. Muiden kustannusten osuus virastojen yhteenlasketusta toiminnasta oli vuonna 2006 noin 45 prosenttia. Tästä summasta merkittävä osa oli toimitilakustannukset. Viraston kustannusrakenne poikkeaa selvästi esimerkiksi paikallispoliisin tai myös konsernipalveluja tuottavan poliisin tietohallintokeskuksen kustannusrakenteesta. 14 Josta julkaisujen yhteismäärä on 53 sekä asiantuntijalausuntojen ja -luentojen yhteismäärä 74. 24
Tuottavuuslaskelman yhteydessä esitettävän tuottokululaskelman ja työpanosindeksin laskentaperusteet ovat samat kuin paikallispoliisin tapauksessa. Taulukko 11. Poliisioppilaitosten indeksien muutos edellisestä vuodesta (%) Poliisikoulu Poliisiammattikorkeakoulu Tuotosindeksi 11 - Työpanosindeksi 0 - Kokonaispanosindeksi 0 - Työn tuottavuusindeksi 11 - Kokonaistuottavuusindeksi 10 - Aikasarjat on kerätty oppilaitoksilta vain vuosien 2005 ja 2006 osalta. Poliisiammattikorkeakoulun osalta ei vuodelta 2005 ollut saatavissa taulukossa 10 esitetyllä tavalla laskettavia kustannusosuustietoja. Taulukossa 11 on esitetty vain Poliisikoulun indeksien muutos ko. vuosien välillä. Taulukon perusteella poliisikoulun tuottavuus näyttäisi parantuneen vertailuvuosien välillä. Oppilaitosten tapahtunut yhdistämisprosessi kannattaa huomioida myös tulevissa tarkasteluissa. Näin lyhyen aikasarjan perusteella ei kannata tuottavuuden kehitystä arvioida. Uuden yhdistetyn oppilaitoksen tulisi tulisikin yhdistää edellä olevat tuotosesitykset yhdeksi kokonaisuudeksi. 3.6 Poliisin tekniikkakeskus Poliisin tekniikkakeskus (PTK) on sisäasiainministeriön poliisiosaston alainen tukipalveluyksikkö. Poliisin tekniikkakeskus ei saa talousarviorahoitusta vaan sen toiminta perustuu kokonaisuudessaan maksulliseen liiketaloudellisesti hinnoiteltuun toimintaan valtion maksuperustelain ja sisäasiainministeriön antaman poliisin maksupäätöksen mukaisesti. Poliisin tekniikkakeskuksen perustehtävänä on hankkia, ylläpitää ja kehittää poliisin kalustoa, välineitä ja varusteita. Perustehtäviin kuuluvat poliisiajoneuvojen toimitukset, virkavaatteiden toimittaminen, virka-asehuolto sekä poliisin tarvitseman materiaalin hankinta, varastointi ja myynti. 25
Taulukko 12. Poliisin tekniikkakeskuksen määritellyt tuotokset vuonna 2006 Tuotoksen nimi Määrä osuus (%) Toimitetut ajoneuvot, lkm 181 29.3 Aseiden huolto ja korjaus, lkm 1.191 0,7 Virkavaatetoimitukset, lkm 45.000 10.4 Automaattiset liikennevalvontajärjestelmät (toimituk- 210 0,4 set), lkm Loppusuoritteiltaan määrittelemätön - 59.2 Poliisin tekniikkakeskuksen perustehtävien liittyvien tuotosten lisäksi valittiin seurattaviksi kohteiksi automaattisten liikennevalvontajärjestelmien toimitukset. Näillä toiminnasta syntyvillä tuotoksilla saadaan katettua noin 40-50 prosenttia viraston toiminnasta. Loppusuoritteiltaan erittelemättömään jää yli puolet viraston toiminnasta. Virkavaatetoimitukset on volyymeiltaan suurin tuotos. Tämä ei kata viraston toiminnasta kuin vain noin 10 %. Toimitettujen ajoneuvojen prosentuaalinen osuus on noin 30 prosenttia. Määriteltyjen suoritemäärien tietolähteinä ovat yksikön omat seurantajärjestelmät. Näiden tuotosten sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömien prosentuaalinen osuus koko viraston toiminnasta määritellään prosentteina liikevaihdosta. Hallinnon ym. sisäiset palvelut (=tukitoiminnot) vyörytetään määritellyille loppusuoritteille sekä loppusuoritteiltaan määrittelemättömään kohtaan, näille määriteltyjen jyvitysprosenttien suhteen. Laskettaessa tuotoskohtaista prosentuaalista osuutta kokonaistuotoksesta tulee määriteltyjen tuotosten ja loppusuoritteiltaan määrittelemättömän osuuden summautua 100 prosenttiin. Poliisin tekniikkakeskuksen osalta merkittävin yksittäinen kuluerä oli materiaalitoimituksiin tarvittavat ostot. Ne ovat viraston kokonaiskustannuksista yli puolet. Henkilöstökulut olivat vuonna 2006 noin 2,2 milj. euroa. Henkilöstökulujen osuus koko toiminnasta oli runsas 9 prosenttia vuonna 2006. Henkilöstökuluna otetaan huomioon myös siihen liittyvät laskennalliset erät. Koska panokset määritellään vuosikustannuksina, eivät investointimenot sisälly sellaisinaan panoksiin. Ne huomioidaan käyttöomaisuudesta tehtävien vuosipoistojen muodossa. Poistojen osuus viraston yhteenlasketuista kokonaiskustannuksista oli 10 prosenttia vuonna 2006. Muiden kustannusten osuus virastojen yhteenlasketusta toiminnasta oli vuonna 2006 noin 80 prosenttia. Tästä summasta merkittävimmät osat olivat juuri aineiden ja tarvikkeiden sekä palvelujen ostot. Viraston kustannusrakenne poikkeaa selvästi esimerkiksi paikallispoliisin kustannusrakenteesta. Tuottavuuslaskelman yhteydessä esitettävän tuottokululaskelman ja työpanosindeksin laskentaperusteet ovat samat kuin paikallispoliisin tapauksessa. 26
Taulukko 13. Poliisin tekniikkakeskuksen indeksien muutos edellisestä vuodesta (%) 2005 2006 Tuotosindeksi - -2 Työpanosindeksi - -4 Kokonaispanosindeksi - 12 Työn tuottavuusindeksi - 1 Kokonaistuottavuusindeksi - -13 Taulukossa 13 on esitetty viraston indeksien muutos ko. vuosien välillä. Suhteessa panostuksiin yksikön kokonaistuottavuus on laskenut. Näin lyhyen aikasarjan perusteella ei voida tuottavuuden kehitystä arvioida. Viraston toiminnassa näkyy selvästi myös käynnistynyt alueellistamisprosessi. Lisäksi poliisin tekniikkakeskus on riippuvainen siitä, miten poliisihallinnon muut yksiköt hankkivat vuosittain esimerkiksi ajoneuvoja, jonka osuus koko toiminnasta noin 30 prosenttia. Vuosittaisia heilahtelua saattaa siis esiintyä. Tuotoksia määriteltäessä todettiin, että poliisin tekniikkakeskuksen osalta tulisi mahdollisuuksien mukaan pienentää loppusuoritteiltaan määrittelemätöntä osuutta. Tämä loppusuoritteiltaan erittelemätön osuus jää aivan liian korkeaksi. Toimitetut ajoneuvot kattavat toiminnallisesti noin kolmanneksen viraston toiminnasta. Näitä tuotoksia tarkastellaan kuitenkin yhtenä kokonaisuutena. Tämä kokonaisuus tulisi jakaa osaluokkiin (esim. eri ajoneuvotyyppeihin). Samalla kullekin alaluokille tulisi määritellä omat painokertoimet. Näin saataisiin esiin mahdollisia toiminnallisia muutoksia. 3.7. Rajavartiolaitos Rajavartiolaitoksen toiminnan tavoitteena on rajaturvallisuuden ylläpitäminen. Rajavartiolaitos toimii rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Rajavartiolaitos suorittaa erikseen säädettyjä valvontatehtäviä sekä toimenpiteitä rikosten ennalta estämiseksi, selvittämiseksi ja syytteeseen saattamiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Rajavartiolaitos suorittaa poliisi- ja tullitehtäviä, etsintäja pelastustehtäviä sekä osallistuu sotilaalliseen maanpuolustukseen. Rajavartiolaitoksen tuotosten määrittelyn pohjalla on Rajavartiolaitoksen pääprosessirakenne (tulosalueet). Rajavartiolaitoksen pääprosessit ovat rajavalvonta, rajatarkastukset, meri- ja muu pelastustoiminta ja sotilaallinen maanpuolustus. Rajavartiolaitoksen työajan ja kustannusten seuranta sekä toiminnan suunnittelu, seuranta ja raportointi perustuvat pääprosessirakenteeseen. Rajavartiolaitoksen tuotokset on valittu pääprosesseittain. Tukitoimintojen kustannukset on vyörytetty kyseisille pääprosesseille. 27