Kirje 1 (6) Dnro 431/14.00.00/2009 Kilpailuviraston kaukolämpöselvitys Ilmoitus selvitysten lopettamisesta Ei näyttöä kilpailulain tarkoittamasta kohtuuttomasta hinnoittelusta Kilpailuvirasto lopettaa tällä erää vuonna 2009 käynnistetyt kaukolämmön hinnoittelua koskevat selvitykset kaikkien selvityksen kohteena olleiden yritysten osalta. 1 Vaikka toimialan kannattavuus suhteessa liiketoiminnan riskiin oli vuodet 2004-2008 kattavalla tarkastelujaksolla korkea, ei tämän selvityksen perustella ole aiheellista saattaa asiaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi seuraamusmaksun määräämiseksi. 2 Kilpailunrajoituslain kieltämän kohtuuttoman hinnoittelun puuttumiskynnys on korkealla ja käytännössä kohtuuttomuus edellyttää yleensä selkeää ylilyöntiä hinnoittelussa. Kilpailuviraston toimialaselvitys koski kaukolämpöyhtiöiden tulojen ja kustannusten välisen suhteen tutkimista, eli kohtuuttoman hinnoittelun tutkinnan ensimmäistä vaihetta. Jos saadut tulokset olisivat antaneet syytä jatkoselvityksiin, olisi yritysten hinnoittelua ja siihen liittyvää mahdollista väärinkäyttöä voitu oikeuskäytännön perusteella arvioida esimerkiksi tarkastelemalla hinnoittelua sellaisenaan absoluuttisella tasolla, suhteessa saman relevantin markkinan kilpaileviin tuotteisiin tai käyttämällä mittatikkuna vertailukelpoisen kilpailullisen 3 markkinan hinnoittelua. 1 Kilpailuvirasto julkisti jo aikaisemmin 2.3.2011 toimialaselvityksensä alustavat tulokset. 2 Kilpailunrajoituslain 6 (nykyisen kilpailulain 7 ) kieltää määräävässä markkina-asemassa olevalta yritykseltä kohtuuttoman hinnoittelun. 3 Vrt. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nyk. unionin tuomioistuin) ratkaisut United Brands Company 27/76, General Motors 26/75 ja British Leyland 226/84; tuomioistuimen ennakkopäätökset 30/87 SA Pompes funères des régions libérées sekä 110/88, 241/88 ja 242/88 (yhdistetty) SACEM; Euroopan komission päätös Helsingborgin satama COMP/A.36.568/D3 (23.7.2004). Postiosoite Käyntiosoite Puhelin ja faksi Sähköposti ja www PL 332 Pitkänsillanranta 3 (09) 73141 kirjaamo@kilpailuvirasto.fi 00531 HELSINKI 00530 HELSINKI (09) 7314 3405 www.kilpailuvirasto.fi
KILPAILUVIRASTO Kirje 2 (6) Oleellisimmat tuloksiin vaikuttaneet kysymykset Sitoutuneen pääoman käsittely Yhteistuotannon kustannusten kohdentaminen Kaukolämpöyhtiöiden tulojen ja kustannusten välistä suhdetta on selvityksessä arvioitu sitoutuneen pääoman tuoton avulla, koska etenkin suuriin investointeihin perustuvalla toimialalla tarkastelutapa on luonnollinen. Arviointiin liittyi kaksi yksittäistä kysymystä, joiden kohdalla tehdyt valinnat vaikuttivat merkittävästi selvitysten lopputuloksiin: sitoutuneen pääoman arvostaminen ja yhteistuotannon kustannusten kohdentaminen. Kilpailuvirasto esitteli kullekin selvityksen kohteena olleelle yhtiölle sitä koskevat yhtiökohtaiset kirjanpitoarvoihin perustuvat hinnoittelun tasoa koskevat tulokset, jotka oli laskettu sitoutuneen pääoman tuoton avulla. 4 Yhtiöiltä saamansa palautteen perusteella virasto otti kirjanpidon lukujen lisäksi myös jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvot huomioon lopullisten johtopäätöstensä tukena. Jälleenhankinta-arvopohjaiseen tarkasteluun sovellettiin sen ominaisuuksista johtuen joiltakin osin erilaisia periaatteita kuin kirjanpitoarvoihin perustuvaan tarkasteluun. 5 Sekä kirjanpitoarvoihin perustuvaan että jälleenhankinta-arvopohjaiseen tarkasteluun liittyi käsillä olevassa tapauksessa joitakin heikkouksia. Rajallinen tarkastelujakso (vuodet 2004-2008) aiheutti epävarmuutta varsinkin kirjanpitoarvoihin perustuvaan tarkasteluun, koska tase-erät poistetaan kirjanpidossa tyypillisesti niiden todellista käyttöikää nopeammin. Epävarmuus liittyi tällöin etenkin kysymykseen siitä, miten hyvin tarkasteluajankohdan taseen mukainen sitoutunut pääoma kuvasi yhtiön sen hetkistä tilannetta. Jälleenhankinta-arvopohjaisessa tarkastelussa yhtiöiden itsensä arvioitavissa olevia kustannuksiin vaikuttavia elementtejä oli enemmän ja tulosten hajonta yhtiöiden kesken osoittautui suuremmaksi kuin kirjapitoarvoihin pohjautuvassa tarkastelussa. Kilpailuvirasto otti edellä kuvatut epävarmuustekijät jäljempänä esitettyjä johtopäätöksiä tehdessään huomioon. Sähkön ja lämmön yhteistuotannossa on kyse kahden eri markkinoilla myytävän hyödykkeen tuotannosta samassa tuotantoprosessissa. Yhteistuotantoa pi- 4 Sitoutuneeseen pääomaan ei tässä tarkastelussa luettu mukaan mahdollisia liikearvoja ja tasearvojen korotuksia. 5 Esim. pääoman keskikustannusprosentti on määritetty ilman inflaatiokomponenttia (reaalinen WACC), verkkoihin ja tuotantolaitoksiin liittyvän käyttöomaisuuden pitoaikana on käytetty kirjanpidon suunnitelman mukaisen pitoajan sijasta teknistaloudellista pitoaikaa, ja palautettavia liittymämaksuja ei ole sisällytetty sitoutuneeseen pääomaan.
KILPAILUVIRASTO Kirje 3 (6) Johtopäätökset detään yleensä synergiasyistä erillistuotantovaihtoehtoja tehokkaampana tapana tuottaa sähköä ja lämpöä. Yhteistuotantoon liittyvien kustannusten kohdentamisella on merkitystä arvioitaessa kyseisten tuotteiden kannattavuutta. Yrityksen soveltamalla kustannusten kohdentamismenetelmällä saattaa olla vaikutuksia kaukolämpömarkkinoiden lisäksi myös sähkömarkkinoilla, eli riski mahdollisten haitallisten vaikutusten aiheuttamisesta ei rajoitu pelkästään kaukolämpömarkkinoihin. Hinnoittelun perusteena olevia kustannuksia selvitettäessä on kustannustenjakomenetelmän "oikeellisuus" luonnollisesti jossain määrin tulkinnanvarainen kysymys. Kustannusten jakamiseen eri tuotteille on olemassa erilaisia tapoja, mutta joissakin tilanteissa kustannusten kohdentaminen tietyllä tavalla saattaa kätkeä kohtuuttoman korkeaa hinnoittelua. Yhteistuotannon kustannusten kohdentamisella voidaan yleensä vaikuttaa merkittävällä tavalla kummankin tuotteen euromääräisiin yksikkökustannuksiin. Kilpailuvirasto ei ole selvitystensä yhteydessä löytänyt syytä muuttaa näkemystään siitä, että yhteistuotannon kustannustenjakomenetelmän tulisi jakaa yhteistuotannosta aiheutuvaa synergiaetua riittävästi myös kaukolämmölle. 6 Virasto ei ota tarkemmin kantaa edun jakamisessa käytettyyn menetelmään. Kaukolämpöliiketoiminta ei hyödy synergiaedusta ollenkaan, jos lämpöliiketoiminnalle kohdennetaan yhteistuotannon osalta vaihtoehtoista tuotantotapaa suuremmat kustannukset. Tällöin syntyy erityinen riski siitä, että yhteistuotannon kustannusten jakaminen voitaisiin tulkita väärinkäytön peittelyksi, koska itsenäisenä liiketoimintana kaukolämmöllä olisi mahdollisuus alhaisempiin kustannuksiin. Kilpailuvirasto pyrki kahta eri menetelmää käyttäen selvittämään sitä, viittaavatko eri arviointitavoilla saadut tulokset yhdessä tulkittuna siihen, että toimialalla todennäköisesti esiintyisi hinnoittelua, jota voitaisiin pitää kilpailunrajoituslain vastaisena. Eri arviointitavat olivat kirjanpitoarvoihin ja jälleenhankinta-arvoihin perustuvat menetelmät. Arvio tehtiin erikseen toimialan laajuisen tuloksen ja yksittäisten yhtiöiden tulosten osalta. 6 Kilpailuviraston näkemys siitä, että edun huomioiminen kuuluisi osaksi yhteistuotannon kustannustenjakoa, perustuu muun muassa seuraaviin havaintoihin: 1) Kaukolämmön toimialajärjestö oli päätynyt suosittelemaan hyödynjakomenetelmää vuonna 1992 (Lämpölaitosyhdistys ry, loppuraportti: Kustannusten jako eri tuotteille energialaitoksissa (EY-14349Q), 22.7.1992), eikä virasto näe syytä siihen, että yhteistuotannosta aiheutuvan edun jakautumista ei tarvitsisi nykyisessä toimintaympäristössä ottaa millään tavoin huomioon. 2) Kauppa- ja teollisuusministeriön asetuksen sähköliiketoimintojen eriyttämisestä (79/2005) mukaan sähkön ja lämmön yhteistuotannosta syntynyt etu tulee jakaa molemmille liiketoiminnoille ottaen huomioon paikalliset olosuhteet ja tekniset ratkaisut.
KILPAILUVIRASTO Kirje 4 (6) Toimialan laajuinen arvio Kilpailuvirasto arvioi toimialan ja yksittäisten yritysten toteutuneitta hintatasoja vertaamalla niitä eri menetelmillä laskettuihin pääoman keskikustannusta 7 vastaaviin hintatasoihin (eli ns. referenssihintoihin 8 ). Toteutuneen hintatason ja referenssihinnan erotuksen suuruus riippui käytetystä menetelmästä 9 ja siitä, millaisia oikaisuja yhtiöiden toimittamiin lukuihin tehtiin. Virasto teki joitakin oikaisuja yhtiöiden toimittamiin lukuihin arvioidakseen sitä, millainen vaikutus joillakin yritysten esittämillä puutteellisesti perustelluilla kustannustenmääritystavoilla oli lopputuloksiin. Näitä oikaisuja on tehty joidenkin yhtiöiden yhteistuotannon kustannusten kohdentamiseen ja joihinkin käytäntöihin, jotka liittyivät jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvojen laskentaan. Oikaisut lisäävät lopputuloksiin sisältyvää epävarmuutta. Tehtyjen oikaisujen merkitys epävarmuuksineen on yksittäisten yritysten kohdalla suurempi kuin toimialan kokonaistuloksissa. Kirjanpitoarvoihin perustuvassa tarkastelussa toimialanlaajuisesti määritetty hintataso ennen yhteistuotannon kustannusten kohdentamiseen tehtyjä oikaisuja oli yli 10 prosenttia referenssihintaa korkeampi, ja oikaisujen jälkeen ylitys oli yli 15 (< 20) prosenttia. Jälleenhankinta-arvopohjaisessa tarkastelussa toimialan laajuisesti määritetty hintataso jäi ennen oikaisuja suurin piirtein referenssihinnan tasolle, ja oikaisujen jälkeen hintataso ylitti kyseisen tason joko alle viidellä tai yli viidellä (< 10) prosentilla tehdyistä oikaisuista riippuen. Vaikka toimialan kannattavuus suhteessa liiketoiminnan riskiin oli tarkastelujaksolla korkea, se ei vaikuta kokonaisarvion perusteella niin korkealta, että korkea kannattavuus olisi vielä riittävä osoitus toimialalla esiintyneestä kilpailunrajoituslain tarkoittamasta kohtuuttomasta hinnoittelusta. Referenssihinnan ylitys ei päätynyt tehtyjen oikaisujen jälkeenkään tasolle, jonka voitaisiin arvioida johtavan jatkotoimenpiteiden tarpeeseen. 7 Pääoman keskikustannus vastaa yrityksen toiminnan rahoittajien tuottovaatimusta, joka yrityksen vähintään täytyy pystyä hinnoittelullaan kattamaan, turvatakseen investointiensa rahoituksen. 8 Referenssihinta vastaa hintaa, joka toteutuisi silloin, kun yhtiöiden sitoutuneen pääoman tuotto olisi sama kuin niiden pääoman keskikustannus. Pääoman keskikustannukseen perustuva malli on yksi hintasääntelyssäkin käytetty menetelmä, ja menetelmää soveltaessaan sääntelyviranomaiset asettavat yleensä säännellyn hinnan pääoman keskikustannusta vastaavalle tasolle. Referenssihinnan kohdalla voisi siis käyttää myös termiä säännelty hinta. Kilpailuviraston tarkoituksena ei ole kuitenkaan ollut toimialan niin sanotun "säännellyn hinnan" määrittäminen, vaan referenssihinnan määrittäminen on tässä yhteydessä vaatinut monien keskikustannusten laskentaan liittyvien oletusten tekemistä. Näillä viraston tekemillä oletuksilla voi olla huomattava vaikutus lopputulokseen. 9 Eri arviointitavat olivat kirjanpitoarvoihin ja jälleenhankinta-arvoihin perustuvat menetelmät.
KILPAILUVIRASTO Kirje 5 (6) Yhtiökohtaiset arviot Lisähuomiot Vaikka hinnoittelu joidenkin yksittäisten yhtiöiden kohdalla ylitti jälleenhankinta-arvotarkastelussakin referenssihinnan yli 10 prosentilla, ei Kilpailuvirasto löytänyt eri arviointitavoilla saadut tulokset yhdessä tulkittuna riittävää näyttöä siitä, että kilpailunrajoituslain tarkoittaman kohtuuttoman hinnoittelun kriteerit eli selkeään ylilyöntiin viittaavat tunnusmerkit olisivat yksittäisten yhtiöiden kohdalla täyttyneet. Kuten edellä on todettu, on Kilpailuvirasto tehnyt joidenkin yhtiöiden kohdalla oikaisuja muun muassa yhteistuotannon kustannusten kohdentamiseen arvioidakseen sitä, millainen vaikutus kohdentamismenetelmällä oli lopputulokseen. Referenssihinnan ylitys ei näissä tapauksissa kuitenkaan päätynyt tehtyjen oikaisujen jälkeenkään tasolle, joka ylittäisi lain edellyttämän puuttumiskynnyksen. Käytetyn kustannustenjakomenetelmän oikeellisuuden arviointi ei osoittautunut siten kyseisten tarkasteluvuosien osalta kohtuuttoman hinnoittelun johtopäätösten kannalta ratkaisevaksi tekijäksi. Asia saattaa kuitenkin jatkossa sellaiseksi osoittautua etenkin, jos hinnat tarkastelujakson jälkeen kohoavat kustannuksia nopeammin. Edellä kuvatut johtopäätökset eivät ole osoitus siitä, että kaukolämpöalan hinnoittelu olisi ollut tarkasteluajankohtana yleiskielen tarkoittamassa mielessä "kohtuullista", eikä kilpailunrajoituslain nojalla ole mahdollistakaan määrittää sellaista hintaa. Termi "kohtuullinen hinta" sopii paremmin hintasääntelyn yhteyteen, kun taas kilpailunrajoituslain perusteella on mahdollista puuttua vain väärinkäytön tunnusmerkit täyttävään kohtuuttomaan hintaan. Toimialaselvitys koski tarkastelujaksoa, joka oli varsinkin kirjanpitoarvoihin perustuvassa tarkastelussa varsin lyhyt (vuodet 2004-2008) verrattuna toimialan investointisykleihin. Tarkastelujakson lyhyydestä aiheutui tuloksiin epävarmuutta. Onkin täysin mahdollista, että Kilpailuvirasto päätyy vielä jatkossa selvittämään kaukolämpöalan hinnoittelua uudestaan, jolloin on mahdollista hyödyntää pidemmän aikajakson dataa. Virasto seuraa alan hinnoittelua ja erityisesti sitä, miten kaukolämmön vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen taholta kokema hinnoittelupaine kehittyy. Kilpailuviraston tarve puuttua toimialan hinnoitteluun kasvaa tai vähenee etenkin sen mukaan, millaiset kilpailuasemat vaihtoehtoisille lämmitysmuodoille muodostuvat. Hyvin toimiessaan niiden aiheuttama potentiaalinen tai suora kilpailupaine auttaisi omalta osaltaan ainakin jonkinlaisen luonnollisen rajoitteen muodostumiselle kaukolämmön hinnoittelulle. Tämänkin toimialaselvityksen yhtenä liikkeelle panevana syynä oli maankäyttö- ja rakennuslain muutos, jossa useiden
KILPAILUVIRASTO Kirje 6 (6) Lisätiedot vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen kilpailuasemaa potentiaalisesti heikennettiin suhteessa kaukolämpöön. Lisätietoja asiassa antavat erikoistutkija Juha Karjanlahti, puh. (09) 7314 3355 tai sähköposti: juha.karjanlahti@kilpailuvirasto.fi ja tutkimuspäällikkö Valtteri Virtanen, puh. (09) 7314 3621 tai sähköposti: valtteri.virtanen@kilpailuvirasto.fi. Apulaisjohtaja Timo Mattila Erikoistutkija Juha Karjanlahti