Kuntien monikeskuksisuus johtamisen ja kehittämisen näkökulmasta Petri Kahila, Timo Hirvonen & Pasi Saukkonen Alue- ja kuntatutkimuskeskus Spatia petri.kahila@uef.fi PED-kumppanuusverkoston aloitusseminaari 10.3.2016 Kuntatalo, Helsinki
Taustaa monikeskuksisuudelle Kuntatutkimuksessa ja erityisesti paikallisen yhdyskuntarakenteen kuvauksessa monikeskuksisuuden käsitettä on käytetty vähän Monikeskuksisuus on kuitenkin kunnille monella tavalla tärkeä ja ajankohtainen Kuntaliitosten seurauksena useiden keskusten ja taajamien kuntien lukumäärä on lisääntynyt Myös sote- ja itsehallintoalueiden muodostaminen nostaa keskusverkon hierarkiat sekä kuntien eri keskusten roolit ja työnjaon uudella tavalla huomion kohteiksi 2
Monikeskuksisuus käsitteenä ja politiikan välineenä Monikeskuksisuus on moniulotteinen ja täsmentymätön käsite Kehittämispolitiikassa monikeskuksisuus on liitoksissa aluetasoon Kansallisella tasolla monikeskuksisuus liittyy kehittämisvyöhykkeisiin sekä kaupunkijärjestelmän kuvaukseen Kansainvälisellä tasolla korostuvat makroalueet ja muut valtioiden rajat ylittävät suuraluerakenteet Suomessa monikeskuksisuus on osa aluesuunnittelun ja -kehittämisen strategista tavoitetta 3
Esitutkimuksen lähestymistapa Monien keskusten kunta kilpailee periaatteessa kahdella sarjatasolla 1. Kunta kilpailee muiden kuntien kanssa esimerkiksi elinkeinojen ja asukkaiden sijoittumisesta 2. Kunta itsessään muodostaa kilpailuareenan esimerkiksi puolueille tai vaikkapa kunnanosien mukaisesti määräytyneille eturyhmille Monikeskuksisuus on monissa kunnissa aina ollut läsnä Kuntaliitosten johdosta monikeskuksisuus on toisaalta äkillisesti lisääntynyt Kuntien sisäiset jännitteet ovat osaksi lisääntyneet ja ajankohtaistuneet 4
Esitutkimuksen toteutus 1. Tarkastellaan monikeskuksisuuden eri ulottuvuuksia ja merkitystä eri aluetasojen (paikallinen, alueellinen ja kansallinen) näkökulmista 2. Kartoitetaan Suomen kuntien monikeskuksisuutta ja eritellään pääpiirteittäin niiden perustyyppejä lähemmässä tarkastelussa ARTTU2-kunnat 3. Tehdään ARTTU2-kunnista valittujen esimerkkien tapaustarkastelut: Jyväskylä, Kotka & Liperi 5
Liperi Maalaiskunta kaupungin kyljessä Viinijärvi ja keskustaajama ovat Ylämyllyn varjossa Ongelmana kuntakeskuksen asema ja palveluyksiköiden sijoittaminen Esityksen nimi / Tekijä 10.3.2016 6
Kotka Kuntaliitos 1977 Karhula ja Kymi liitettiin Kotkaan Muodostaa nykyisin toiminnallisesti yhteenkasvaneen keskustaajaman Miten monikeskuksisuus on kehittynyt pitkällä aikavälillä? Palvelut vetäytymässä Karhulasta Kotkaan?
Jyväskylä Kuntaliitos 2009: Jyväskylä, Jyväskylän mlk ja Korpilahti Korpilahti jäänyt mutkan taakse Mlk:n taajamat keskustan välittömässä läheisyydessä à Kuntaliitoksen jälkeen erityishuomio näihin keskuksiin Esityksen nimi / Tekijä 10.3.2016 8
ARTTU2 Päättäjäkyselyn satoa (1) Kuinka paljon kunnallinen päätöksentekijä/viranhaltija voi vaikuttaa kunnan eri keskusten tasapuoliseen kehittämiseen (1 ei lainkaan 5 erittäin paljon) Vaikuttaako kaupunkimaisuus/ maaseutumaisuus? Mikä on osallisuuden ja vuorovaikutuksen merkitys? Päätöksenteon ja johtamiskulttuurin merkitys? 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 3 3 0 11 3 22 30 30 42 39 30 49 27 18 25 12 20 20 11 8 Kaikki kunnat Jyväskylä Kotka Liperi 1 2 3 4 5 9
ARTTU2 Päättäjäkyselyn satoa (2) Yleinen ilmapiiri kunnan eri keskusten asukkaiden välillä kunnan asioita hoidettaessa (1 hyvin ristiriitainen 5 hyvin yhteistyöhakuinen) Merkittäviä eroja ei havaittavissa Ristiriidat eivät näyttäydy mainittavina tekijöinä àvastaako päättäjien käsitys todellisuutta? 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 3 2 2 0 9 15 24 27 46 52 46 41 22 34 33 32 5 2 5 0 Kaikki kunnat Jyväskylä Kotka Liperi 1 2 3 4 5 10
ARTTU2 Päättäjäkyselyn satoa (3) Miten puolueettomuusvaatimus täyttyy omassa kunnassasi kunnan eri keskusten välillä? (1 erittäin huonosti 5 erittäin hyvin) Alueintressin esilläpito on edustuksellisen demokratian peruspiirre kunnissa Puolueettomuus todentuu keskusten välillä yllättävänkin hyvin 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % 13 10 6 29 29 33 39 26 14 10 22 5 7 5 3 7 5 8 5 Kaikki kunnat Jyväskylä Kotka Liperi 31 24 En osaa sanoa 1 2 3 4 5 16 27 27 11
Erilaiset monen keskuksen kunnat Asema aluerakenteessa Liperi Jyväskylä Kotka Liitoksilla kasvanut keskuskaupunki, joka melkein kattaa kaupunkiseudun ydinalueen Syrjäiseltä maaseudulta kaupungin kasvukehälle ulottuva suurehko maalaiskunta Urbaani liikennekäytävän keskuspaikka ja maakunnan eteläinen pääkeskus Monikeskuksisuuden luonne Tasapainoilua kolmen erityyppisen taajaman kehittämiseksi Usean kunnan verkostokaupungista monikeskuksiseksi kunnaksi, jossa maaseutuasumista suunnataan kyliin Yksi taajama, kaksi keskusta: Karhula Kotkansaaren varjossa Monikeskuksisen kunnan kehittämisen avainteema Kirkonkylän vahvistaminen koulu ja sote-keskuksena. Lähipalvelujen turvaaminen. Ylämyllyn taajaman kehittäminen Joensuun kasvuun tukeutuen. Monikeskuksisuuden dynamiikka: keskusten erilaistuminen, resurssiviisaus ja osallistaminen. Haasteena Muuramen kokoinen reikä. Kuntatalouden vakauttaminen. Keskustan elinvoiman lisääminen. Palveluverkon uudistaminen ja toimintojen keskittäminen. 12
Havaintoja ja tulkintoja Monikeskuksisuus ilmenee kunnissa kahdella tasolla 1. Poliittinen taso 2. Toiminnallinen taso Kunnissa monikeskuksisuus kytkeytyy sekä paikallisten (kunnan sisäisten) että seudullisten/alueellisten intressien yhteensovittamiseen Kuntien kehittämisessä se tarkoittaa monitasoista hallintaa eri politiikkasektoreilla niin kunnan sisäisenä politiikkateemana kuin myös koko toiminnallisen lähialueen kattavana yhteistyökysymyksenä Päätöksenteko edellyttää valmiuksia valintojen tekemiseen ja menetelmiä esiin nousevien ristiriitojen ratkaisemiseen 13
Toiminnallisia päätelmiä: maankäyttö Alue- ja yhdyskuntarakenteen eheyttäminen ei aina vastaa kuntakohtaisia etuja tai kunnan osien kehittämistarpeita Strategioiden ja suunnitelmien soveltamista haittaavat erilaiset arvostukset Kehittämistoiminta merkitsee valintaa vallitsevan, tavoitteellisen ja toteutettavissa olevan yhdyskuntarakenteen välillä Asuinalueiden erilaisuus tai erilaistuminen mainitaan voimavarana, mutta se on riittämättömästi hyödynnetty Asuinalueiden vastakkainasettelun vähentäminen ja asukkaiden osallisuuden lisääminen edistää monikeskuksisuutta 14
Toiminnallisia päätelmiä: palvelut Uudet painopistealueet ja toiminnalliset keskittymät muokkaavat kuntaliitostilanteessa palvelujen järjestämistä Väistämättömästi vanha kuntarakenne nousee esille Palvelujen järjestämiseen vaikuttaa myös toisten kuntien ja koko kaupunkiseudun ratkaisut Usein muutosajurina ei ole päätöksenteko sellaisenaan vaan asumisen ja yritystoiminnan kysynnän muutokset Palvelujen suhteen korostuu keskusten asema erilaistuvina asukkaiden, palvelujen ja yritystoiminnan sijaintipaikkoina 15
Toiminnallisia päätelmiä: osallistuminen Keskeistä tapa jolla yhdyskuntarakenteen muuttamista tai kehittämistä määritellään ja suunnitellaan Osallistuvan ja vuorovaikutteisen suunnittelun orastavien käytäntöjen esim. maankäyttöpolitiikassa siirtäminen muille hallinnonaloille Monikeskuksisessa kunnassa aktiivisuus ja osallisuus hakevat uusia vaikuttamiskanavia Miten kansalaisten aktiivisuus kanavoidaan rakentavaan toimintaan esimerkiksi kehittämiseen? Yhteisöt eivät ole kunnista riippumattomia vaan kunta luo/muokkaa toiminnallaan yhteisöjä 16
Toiminnallisia päätelmiä: elinvoima Perinteisen elinkeinopolitiikan kahtalainen muuttuminen: elinvoimapolitiikan korostuminen sekä alueperusteisuuden muuttuminen kuntakoon kasvaessa Monikeskuksisessa kunnassa korostuu myös sosiaalinen eheys ja kestävyys Kuntastrategioissa hyvinvointi jää usein ylätavoitteeksi Voidaanko elinkeinopolitiikan muutokseen sisällyttää sosiaalinen ulottuvuus? Vasta tällöin voidaan puhua elinkeinopolitiikan muutoksesta 17
Toiminnallisia päätelmiä: aluehallinnon uudistus Elinvoimapolitiikan yhteydessä on tapana korostaa peruskuntien vahvaa asemaa ja paikallislähtöisyyttä pidetään sen keskeisenä lähtökohtana Mikä on uudistuksessa maankäyttö- ja elinvoimapolitiikan välinen suhde? Riittävätkö identiteetti ja jäljelle jäävät tehtävät oman kunnan perusteluiksi? Korvaako yhteisöjen merkitys kunnan asemaa? 18
Kysymyksiä ja kommentteja Petri Kahila, Timo Hirvonen & Pasi Saukkonen Alue- ja kuntatutkimuskeskus Spatia petri.kahila@uef.fi 19