PERUSTUSLAKI EU:LLE TEIJA TIILIKAINEN PERUSTUSLAKI EU:LLE 1
2 TEIJA TIILIKAINEN
PERUSTUSLAKI EU:LLE Teija Tiilikainen Perustuslaki EU:lle Mitä sisältää EU:n perustuslaillinen sopimus? 183/2004 EUROOPPA-TIETOA EUROPAKUNSKAP 3
TEIJA TIILIKAINEN Teija Tiilikainen Ulkoasiainministeriö/Eurooppa-tiedotus Toimitus: Päivi Toivanen Ulkoasun suunnittelu: Mika Launis Painatus: J-paino Oy 2004 ISBN 951-724-453-3 4
PERUSTUSLAKI EU:LLE Sisällys Matti Vanhanen: Alkusanoiksi 7 Lukijalle 9 1. 2. 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 3. 4. 5. 6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.3.1. 6.3.2. 6.3.3. 6.3.4. 7. 7.1. 7.2. 7.3. 8. 9. Perustuslaillisen sopimuksen syntyhistoria 11 Perustuslaillisen sopimuksen keskeinen sisältö 15 Sopimusjärjestelmän yksinkertaistaminen 17 Uuden sopimuksen luonne 17 Uuden sopimuksen rakenne 19 EU:n oikeushenkilöys 22 Kansalaisten oikeusaseman vahvistaminen 24 EU:n toimivallanjaon selkeyttäminen 28 EU:n oikeusjärjestelmän yksinkertaistaminen 33 EU:n päätöksentekojärjestelmä 37 Muutokset unionin toimielinjärjestelmässä: Eurooppaneuvosto, neuvosto, ulkoministeri 38 Muutokset toimielinjärjestelmässä: Euroopan parlamentti, komissio, EU:n tuomioistuin 42 EU:n vallankäyttö ja päätöksentekomenettelyt 45 Muutokset aloiteoikeuteen 46 Tavanomainen lainsäädäntöjärjestys keskeiseksi lainsäädäntömenettelyksi 47 Unionin varainhoitoa koskeva päätöksenteko 50 Tiiviimpi yhteistyö 50 Keskeiset muutokset EU:n tehtävissä 52 Yhteisen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan syveneminen 52 EU:n ulkosuhteet 57 Oikeus- ja sisäasiat 59 Perustuslaillisen sopimuksen voimaanastuminen ja suhde nykyisiin perussopimuksiin 61 Lopuksi 63 5
6 TEIJA TIILIKAINEN
PERUSTUSLAKI EU:LLE Alkusanoiksi Euroopan unioni on muuttunut ja kehittynyt koko Suomen kymmenvuotisen jäsenyyskauden ajan. Unionin perustamissopimuksia on muutettu kolme kertaa. Kesäkuussa 2004 solmittu perustuslaillinen sopimus on tässä muuttumisprosessissa aivan omaa luokkaansa oleva muutos. Siinä luodaan ensimmäisen kerran yhtenäinen teksti, joka kumoaa lukuisat aiemmat sopimukset. Pyrkimyksenä on tehostaa ja selkeyttää unionin toimintaa. Toinen yhtä tärkeä pyrkimys on lähentää unionia kansalaisiin. Monimutkaisen sopimusviidakon muuttuminen yhdeksi sopimukseksi helpottaa unionin rakenteen ja toiminnan ymmärtämistä. Hyvistä pyrkimyksistä huolimatta perustuslaillisen sopimuksen tekstiä ei millään pystytty kirjoittamaan kovin helppolukuiseksi. Unioni on monimutkainen kokonaisuus ja sen toiminta laaja-alaista. Siksi tarvitaan teoksia, jotka avaavat sopimustekstiä ja auttavat ymmärtämään sitä. Pidän tärkeänä sitä, että mahdollisimman moni suomalainen tutustuisi Euroopan unionin toimintaan ja merkitykseen. Hallitus pyrkii huolehtimaan siitä, että jokaisella on todellinen mahdollisuus siihen. Tämä Teija Tiilikaisen kirjoittama kirjanen on erinomainen johdatus perustuslaillisen sopimuksen syntyhistoriaan ja sisältöön. Matti Vanhanen pääministeri 5.11.2004 7
PERUSTUSLAKI EU:LLE Lukijalle Euroopan integraatio on osoittautunut varsin onnistuneeksi hankkeeksi. Kuusikymmenvuotisen historiansa aikana se on myötävaikuttanut ratkaisevasti sotien häviämiseen eurooppalaisten valtioiden väliltä. Uudet sukupolvet kasvavat nyt suoraan yhteisölliseen Eurooppaan. Nykyisen EU:n avulla maailmanlaajuisesti varsin pienet eurooppalaiset valtiot kykenevät ottamaan keskinäisestä yhteistyöstään täyden hyödyn irti ja edistämään tavoitteitaan niin maailmantaloudessa kuin -politiikassakin. Päällisin puolin kaikki on siis kunnossa. EU ei tavoitteineen ja toimintatapoineen kuitenkaan ole saavuttanut eurooppalaisten kansakuntien täyttä suosiota. Yhdentymisen alkuperäiset tavoitteet ovat jääneet varsin etäisiksi tilanteessa, jossa Euroopan vakauden ja vaurauden haasteet ovat jo kauan tulleet muualta kuin maanosan maiden keskinäisistä suhteista. Alkuperäinen integraatioyhteistyö on saanut uusia ulottuvuuksia ja uusia jäsenmaita. Seurauksena on varsin monimutkainen EU, jolla on byrokraattinen ulkokuori ja jonka mielletään puuttuvan turhan yksityiskohtaisiin seikkoihin jäsenmaiden yhteiskunnallisessa elämässä. Monissa jäsenmaissa kansalaisten epäluulo unionia kohtaan onkin kasvanut viime vuosina. EU:n legitimiteettiä ei vahvista sekään, että sen keskeisimmät ominaispiirteet ovat jatkuvassa muutoksessa. Vuoden 1985 jälkeen EU:n perussopimuksia on muutettu neljä kertaa ja viides muutoshanke on käynnissä. Samalla ajanjaksolla unioni on laajentunut kolme kertaa, ja neljänteen laajentumiseen Bulgarian, Kroatian ja Romanian liittymiseen valmistaudutaan parhaillaan. EU:n uusin sopimusmuutos sopimus Euroopan perustuslaista pyrkii vastaamaan moninaisiin unionin legitimiteettiä eli vallankäytön oikeutusta koskeviin haasteisiin. Se pyrkii muuttamaan unionin sopimusjärjestelmää unionin alkuperäisten tavoitteiden 9
TEIJA TIILIKAINEN kirkastamiseksi. Perustuslaillinen sopimus muokkaa unionia ja sen toimintoja vahvemmin kansalaislähtöisiksi. Unionin ulkokuoreen tuodaan byrokratian sijaan avoimuutta ja vahvistetaan vuorovaikutuksen mahdollisuuksia kansalaisyhteiskunnan kanssa. Sopimus on kuitenkin osittain ehkä jo nimensäkin takia herättänyt myös pelkoja ja harhaluuloja. Sopimuksen muutamat kiistanalaiset yksityiskohdat ovat tarpeettomasti jättäneet varjoonsa ne laajat sopimusosat, jotka kehittävät unionia toimivampaan ja kansalaisystävällisempään suuntaan. Tämän kirjasen tarkoitus on esitellä sopimusta Euroopan perustuslaista; hahmottaa muutosta, jonka uusi sopimus pitää sisällään. Lisäksi kuvataan lyhyesti sopimuksen valmisteluvaiheita ja esitellään sen voimaantuloprosessia. Kirjanen keskittyy sopimuksen suuriin ja tärkeimpiin päälinjoihin, mutta sen lopusta löytyy tietoja, joiden avulla on mahdollista päästä myös yksityiskohtaisempien arvioiden jäljille. Haluan kiittää ulkoasianministeriön Eurooppa-tiedotuksen yksikönpäällikköä Pirkko Hämäläistä jälleen kerran arvokkaasta yhteistyöstä. Perustuslaillista sopimusta koskevan kirjasen kirjoittaminen oli minulle erityisen mieluisa tehtävä. Päivi Toivasta ja Mika Launista kiitän kirjan kieleen ja ulkoasuun liittyvästä avusta ja Sakari Vuorensolaa sisältöön liittyvistä kommenteista. Helsingissä 17. lokakuuta 2004 Teija Tiilikainen 10
PERUSTUSLAKI EU:LLE 1. Perustuslaillisen sopimuksen syntyhistoria Euroopan integraatioprosessissa avautui selkeästi uusi vaihe vuonna 2000. Tulossa oli mittava laajentuminen vuonna 2004 ja taustalla vaikuttivat myös moninaiset poliittiset paineet, jotka tähtäsivät unionin rakenteiden perusteellisempaan muuttamiseen ja jotka olivat odottaneet toteutumistaan jopa vuosikymmenten ajan. Tällä EU:n tulevaisuusprosessiksi sittemmin nimetyllä hankkeella pyrittiin luomaan poliittisia valmiuksia aiempaa kokonaisvaltaisemman muutoksen läpivientiin EU-järjestelmässä suhteellisen nopeassa aikataulussa. Tulevaisuusprosessi käynnistyi poliittisella keskustelulla, jonka Saksan ulkoministeri Joschka Fischer avasi toukokuussa vuonna 2000 ja jonka puitteissa lähes kaikki unionin vanhojen ja uusien jäsenmaiden pääministerit tai muut korkeat poliittiset johtohahmot linjasivat näkemyksensä unionin toivottaviin kehityssuuntiin. Näkemykset menivät yksityiskohdissa ristiin, mutta keskustelu tuotti jonkinlaisen yksimielisyyden unionin keskeisistä muutostarpeista. Nämä kohdistuivat unionin oikeudellisiin rakenteisiin, sen päätöksentekojärjestelmään sekä kansainväliseen toimijuuteen. Vuoden 2000 joulukuussa allekirjoitettuun Nizzan sopimukseen liitettyyn tulevaisuusjulistukseen kirjattu agenda oli kuitenkin vasta alkusoittoa tulevalle. Siinä nostettiin tarkastelua kaipaaviksi aiheiksi unionin ja sen jäsenmaiden välinen toimivallanjako, perusoikeuskirjan oikeudellinen asema, perussopimusten yksinkertaistaminen sekä kansallisten parlamenttien rooli eurooppalaisissa rakenteissa. Julistuksessa määriteltiin kuitenkin prosessin aikataulu: hallitustenvälinen konferenssi (HVK) kutsuttaisiin koolle vuonna 2004 muutosten tekemiseksi perussopimuksiin. 11
TEIJA TIILIKAINEN Muutostavoitteiden lopulliset mitat paljastuivat vasta, kun Eurooppa-neuvosto päätti vuoden 2001 joulukuussa Laekenin kokouksessaan perustaa erityisen laajapohjaisen valmistelukunnan eli konventin tulevaisuusprosessin eteenpäinviemiseksi ja osoitti sille asialistan. Tältä asialistalta myös unionin toimielimet ja päätöksentekojärjestelmä sekä sen yksittäiset toimivallat nousivat uudelleen arvioitaviksi. Ensisijaisten tehtävien asettaminen käynnistyi välittömästi ja erityisesti Iso-Britannia pyrki johdonmukaisesti ohjaamaan keskustelua unionin toimielinten muutostarpeiden suuntaan. Se sai rinnalleen muut suuret jäsenmaat, ja jo ennen tulevaisuuskonventin työn käynnistymistä ne painottivat keskeisenä tavoitteenaan olevan neuvoston roolin vahvistamisen, erityisesti Eurooppa-neuvoston asemaa lujittamalla ja koko neuvoston kiertävää puheenjohtajuusjärjestelmää muuttamalla. Jo tässä vaiheessa kävi ilmeiseksi, että toimielimiä ja vallankäyttöä koskevaa keskustelua tultaisiin käymään vahvasti Eurooppa-neuvostolle esitetyn pysyvän puheenjohtajuuden ympärillä. Kuvio 1. TULEVAISUUSPROSESSIN VAIHEET Saksan ulkoministeri Joschka Fischerin puhe Berliinin Humboldt-yliopistossa vuoden 2000 toukokuussa käynnistää keskustelun EU:n tulevaisuudesta Nizzan sopimukseen liitetty tulevaisuusjulistus määrää seuraavan HVK:n järjestettäväksi v. 2004 ja sisältää esityksen sen alustavaksi asialistaksi Eurooppa-neuvosto päättää Laekenin kokouksessaan joulukuussa 2001 perustaa erityisen konventin pohtimaan unionin tulevaisuutta ja valmistelemaan vuoden 2004 HVK:ta konventin työn tulos Ehdotus sopimukseksi Euroopan perustuslaista luovutetaan jäsenvaltioille kesällä 2003 HVK käynnissä vuoden 2003 lokakuusta vuoden 2004 kesäkuulle neuvotellen EU:n perussopimuksiin tehtävistä muutoksista konventin esityksen pohjalta Sopimus Euroopan perustuslaiksi hyväksytään vuoden 2004 kesäkuussa ja allekirjoitetaan saman vuoden lokakuussa sopimuksen kansallinen käsittely jäsenmaissa vuosina 2004 2006 12
PERUSTUSLAKI EU:LLE Tulevaisuuskonventin työ käynnistyi vuoden 2002 helmikuussa, ja työn kunnianhimoiset tavoitteet hahmottuivat alusta alkaen. Jo Laekenin julistuksessa konventti oli velvoitettu myös tekemään esityksiä vuoden 2004 hallitustenväliselle konferenssille. Työskentelyä johti konventissa edustettuina olevien ryhmien (hallitukset, kansalliset parlamentit, Euroopan parlamentti sekä komissio) edustajista koostuva puheenjohtajisto Ranskan entisen presidentin Valéry Giscard d Estaingin johdolla. Konventin työskentely jakautui työtavoiltaan kolmeen eri osaan. Ensimmäisellä puolivuotiskaudella hahmottui konventin lopullinen asialista puheenjohtajiston tuodessa sen keskeiset kohdat konventin yleiskeskusteluun. Toisella puolivuotiskaudella yleiskeskustelujen rinnalla käynnistyi yksityiskohtaisempi työskentely työryhmissä poliittisesti kaikkein keskeisimmiksi arvioiduista kysymyksistä. Vuoden 2002 lokakuun lopusta lähtien työskentelyn raamiksi asetettiin uuden sopimuksen runko, ja työskentely sai vähitellen yhä enemmän sopimusvalmistelun luonteen. Konventti teki vuoden 2003 heinäkuussa jäsenmaiden hallituksille esityksen EU:n nykyisten perussopimusten korvaamisesta yhdellä neliosaisella perustuslaillisella sopimuksella. Esitys oli varsin kokonaisvaltainen, mutta sopimuksen sisältö vastasi kylläkin monin osin olemassa olevia sopimusmääräyksiä. Konventti esitti suurimpia muutoksia nimenomaan unionin sopimusjärjestelmään sen selkeyden ja johdonmukaisuuden parantamiseksi. Tässä yhteydessä myös kansalaisten perusoikeudet yhteenkokoavaa perusoikeusasiakirjaa esitettiin tasavertaiseksi osaksi uutta sopimusta. Myös unionin ja jäsenmaiden toimivallanjakoa pyrittiin selkeyttämään rakentamalla se entistä vahvemmin erityisen toimivaltakategorisoinnin varaan. Sisällölliset muutokset nykyiseen toimivaltajakoon pysyivät sen sijaan varsin maltillisina; suurimpia muutoksia esitettiin turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan sekä oikeus- ja sisäasioihin. Saman vuoden lokakuussa käynnistettiin unionisopimuksen 48. artiklan mukainen hallitustenvälinen konferenssi, joka otti konventin esityksen lähtökohdakseen. Puheenjohtajamaa Italia pyrki pitämään konventin esitykseen tehtävät muutokset varsin 13
TEIJA TIILIKAINEN rajallisina, jotta uudesta sopimuksesta olisi voitu saavuttaa sopu jo saman vuoden joulukuussa järjestetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa. Näin ei kuitenkaan käynyt, sillä neuvottelut katkesivat lähinnä ministerineuvoston päätöksentekosääntöjä koskevaan kiistaan. Sopu uudesta sopimuksesta saatiin viimein aikaan vuoden 2004 kesäkuussa, jolloin neuvottelujen tulokset vahvistettiin Eurooppa-neuvostossa. Sopimus allekirjoitettiin Roomassa saman vuoden lokakuussa. Suomessa uuden sopimuksen valmisteluvaiheisiin osallistuminen oli valtioneuvoston vastuulla, mutta myös eduskunta osallistui tiiviisti valmistelun eri vaiheisiin. Hallitus antoi eduskunnalle jo vuoden 2001 syksyllä selonteon tulevaisuusprosessin päälinjoista (VNS 3/2001 vp). Konventissa Suomea edustivat pääministerin erityisedustajana toiminut dosentti Teija Tiilikainen (varamiehenä valtiosihteeri Antti Peltomäki) sekä eduskunnan edustajina kansanedustajat Kimmo Kiljunen ja Matti Vanhanen (varamiehinä kansanedustajat Esko Helle ja Riitta Korhonen). Vanhasen siirryttyä vuoden 2003 hallituksenvaihdoksen yhteydessä puolustusministerin tehtävään hänen tilalleen tuli kansanedustaja Jari Vilén (Korhosen tilalle varamieheksi kansanedustaja Hannu Takkula). Konventin työn edetessä kohti päätöstään hallituksen kantoja käsiteltiin eduskunnassa erityisten selvitysten pohjalta, ja konventin esityksen valmistuttua hallitus antoi asiasta selonteon (VNS 2/2003 vp). Eduskunnan selontekoon muodostamat kannat toimivat hallituksen neuvottelumandaattina hallitustenvälisessä konferenssissa. Hallitustenvälistä konferenssia varten tasavallan presidentti asetti neuvotteluvaltuuskunnan, jonka puheenjohtajana toimi ulkoministeri Erkki Tuomioja ja varapuheenjohtajana ulkomaankauppaministeri Paula Lehtomäki. Valtuuskunnassa oli hallituksen edustajan (suurlähettiläs Eikka Kosonen) ja varaedustajan (valtiosihteeri Antti Peltomäki) lisäksi jäseniä ja asiantuntijoita ulkoministeriöstä, oikeusministeriöstä ja valtioneuvoston kansliasta. 14
PERUSTUSLAKI EU:LLE 2. Perustuslaillisen sopimuksen keskeinen sisältö Perustuslaillinen sopimus jää unionin historiaan ensi sijassa siksi, että se yksinkertaistaa unionin monimutkaista sopimusjärjestelmää. Unionin oikeudellinen järjestelmä on kehittynyt pala palalta, ja monet sen keskeisistä määräyksistä ovat syntyneet EY:n tuomioistuimen tekemien päätösten kautta, eivätkä poliittisten päätösten pohjalta. Perustuslaillinen sopimus korvaa nykyisen sopimusjärjestelmän yhtenäiseen ja selkeytettyyn muotoon kirjoitetulla dokumentilla, jonka rakenteessa ja kirjoitusasussa on valtiosopimusten teknisen ulkomuodon sijaan tavoiteltu perustuslakien kansalaisläheistä kieltä ja logiikkaa. Sopimus ei yksinkertaista vain oikeusjärjestelmän ylätasoa, vaan sama rationalisoiva ote ulottuu koko oikeusjärjestelmään aina unionin oikeudellisten instrumenttien luonnetta ja nimikkeitä myöten. Sopimuksen toiseen osaan sisällytetyt kansalaisten perusoikeudet ovat yksi merkittävimmistä sopimusjärjestelmää selkeyttävistä muutoksista. Kyse ei niinkään ole uusien perusoikeuksien luomisesta, vaan tavoitteena on ollut kirjata yhteen sellaisia oikeuksia, jotka EY:n tuomioistuinkäytännössä jo tunnustetaan unionin oikeuden lähtökohdaksi. Perusoikeuksien kirjaamisella on kuitenkin varsin periaatteellinen merkitys perustuslailliselle sopimukselle jo siitäkin syystä, että konstituutio symbolisoi aatteellisesti nimenomaan poliittisen vallan perustamista kansalaisten vapauksista ja oikeuksista käsin. Osittain tämänkin johdosta sopimusvalmisteluissa vallitsi vahva näkemys, jonka mukaan perusoikeudet tulisi kirjata erottamattomaksi osaksi muita konstitutionaalisia normeja. 15
TEIJA TIILIKAINEN Perustuslaillisen sopimuksen tavoitteet olivat lähtökohtaisesti muualla kuin unionin päätöksentekojärjestelmän muuttamisessa. Valmistelutyön edetessä unionin päätöksenteko ja vallankäyttö nousivat kuitenkin keskeiseen rooliin, ja muutoksia tehtiin yhtä hyvin unionin demokraattisuuden kuin tehokkuudenkin edistämiseksi. Suurimmat päätöksentekoon liittyvät muutokset koskevat Euroopan parlamentin vallan vahvistamista muun muassa unionin lainsäädäntö- ja budjettityössä sekä Eurooppa-neuvoston aseman vahvistamista unionin toimielinjärjestelmässä. Perustuslaillinen sopimus ei merkitse laajoja muutoksia EU:n toimivaltaan eli jäsenmaiden sille luovuttamiin tehtäviin. Tässä suhteessa tulevaisuuskonventti pitäytyi alkuperäisessä toimenkuvassaan, jonka pääpaino oli nimenomaan unionin oikeusjärjestelmän yksinkertaistamisessa eikä unionin ja jäsenmaiden toimivallanjaon uudelleenarvioinnissa. Uutta sopimuksessa on kuitenkin rakenne, jonka varaan unionin toimivallat järjestetään. Tämän selkeyttävän kategorisoinnin tarkoituksena oli erotella unionin kolme keskeistä toimivaltatyyppiä yksinomainen toimivalta, jaettu toimivalta ja tukitoimet luonteeltaan toisistaan ja osoittaa nykyistä selkeämmin, mihin politiikka-alueisiin ne kytkeytyvät. Näin sopimuksen informatiivisuutta kansalaisille toivottiin lisättävän. Tietyillä politiikkalohkoilla uusi perustuslaillinen sopimus tuo myös sisällöllisiä muutoksia nykyiseen toimivallanjakoon. Laajimmillaan muutokset ovat ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja oikeusja sisäasioiden alueella. Seuraavaksi esitellään perustuslaillisen sopimuksen sisältämiä keskeisiä muutoksia siten, että ensiksi arvioidaan muutoksia unionin sopimusjärjestelmässä, toimivallanjaon rakenteessa ja oikeusjärjestelmässä. Sitten käsitellään perusoikeuskirjan tuomista osaksi unionin kirjoitettua oikeutta. Tämän jälkeen arvioidaan unionin päätöksentekojärjestelmään tehtyjen muutosten merkitystä ja esitellään muutoksia unionin tehtävissä. 16
PERUSTUSLAKI EU:LLE 2.1. Sopimusjärjestelmän yksinkertaistaminen Esitys perussopimusjärjestelmän yksinkertaistamisesta on ollut unionin asialistalla jo jonkin aikaa, mutta jäänyt toistaiseksi aina toteuttamatta. Komission nimeämä asiantuntijaryhmä teki jo vuonna 1999 konkreettisen esityksen unionin perussopimusten yksinkertaistamisesta. Esityksen mukaan perussopimusnormit tulisi jakaa kahtia niiden perustuslaillisen luonteen perusteella, ja vain tärkeämpien normien osa tulisi jättää nykyisten muuttamismenettelyjen alaisuuteen. Paljon huomiota sai myös osakseen yliopistollisessa Eurooppa-instituutissa Firenzessä komission toimeksiannosta vuonna 2000 valmisteltu luonnos EU:n perustuslaiksi. Lopulta hanke päätyi keskeiseksi osaksi EU:n tulevaisuuskonventin asialistaa. Perustuslaillisen sopimuksen kokonaisvaltaisin muutos kytkeytyykin sen tekemään remonttiin EU:n sopimusjärjestelmän rakenteessa. Siinä nykyinen sopimusjärjestelmä korvataan yhtenäisellä ja selkeytetyllä perustuslaillisella sopimuksella. 2.1.1. Uuden sopimuksen luonne Uuden perustuslaillisen sopimuksen lähtökohta on nykyisen Euroopan yhteisön ja unionin yhdistäminen yhdeksi oikeushenkilöksi. Näin nykyiset perussopimukset voidaan yhdistää yhdeksi sopimukseksi, jossa on neljä temaattista osaa. Ne ovat keskenään oikeudellisesti tasavertaisia ja niihin sovelletaan samoja muuttamismenettelyjä. Perustuslakiin viittaavasta nimestään huolimatta sopimus täyttää edelleen kansainvälisen sopimuksen keskeiset tunnusmerkit juuri muuttamis- ja voimaanastumismenettelyjensä perusteella. Kansainvälisen sopimuksen edellytykset täyttyvät myös unionin toimivaltojen yleistä luonnetta koskevissa määrittelyissä. Valtiollinen suvereniteetti toteutuu kansainvälisten sopimusten yhteydessä siten, että valtioilla on oikeus päättää sopimuksiin liittymisestä ja niistä eroamisesta. Sopimuksiin tehtävät keskeiset muutokset edellyttävät sopimuspuolten yksimielisyyttä. Vähem- 17
TEIJA TIILIKAINEN män periaatteellisia muutoksia voidaan toki tehdä useisiin monenvälisiin sopimuksiin myös erilaisilla enemmistöpäätöksillä. Kaikkien muutosten voimaanastuminen ei enää edellytä valtioiden nimenomaista tahdonilmaisua, vaan käytäntö, jossa sopimusmuutokset tulevat voimaan ellei sopimuspuoli nimenomaisesti sanoudu niistä irti nk. opting out -menettely on muodostunut melko yleiseksi. Tässä suhteessa unionin perustuslaillinen sopimus vastaa kansainvälisen sopimusoikeuden käytäntöjä. Sopimusta muutetaan edelleenkin pääsääntöisesti jäsenmaiden yksimielisyyden pohjalta ja jo vakiintunutta neuvotteluvälinettä hallitustenvälistä konferenssia eli HVK:ta apuna käyttäen. Konventti-mekanismin edustama laajapohjaisempi malli tuodaan sopimusmuutoksiin valmistelevassa roolissa, mutta varsinainen päätösvalta säilyy jäsenvaltioilla. Konventti voidaan uuden sopimuksen mukaan olla kutsumatta koolle vain Euroopan parlamentin suostumuksella, mikäli muutosten laajuus ei edellytä tällaista laajapohjaisempaa valmistelua. Lisäksi tiettyjä pienempiä sopimusmuutoksia voidaan tehdä Eurooppa-neuvoston yksimielisellä päätöksellä (art. IV-444). Sopimus antaa Eurooppa-neuvostolle oikeuden muuttaa yksimielisesti unionin sisäisiä poliitikkoja koskevia yksityiskohtaisempia määräyksiä (III osa III luku). Muutosten voimaanastuminen edellyttää kuitenkin niiden hyväksymistä jäsenmaiden valtiosääntöjen mukaisesti. Eurooppa-neuvostolla on myös oikeus muuttaa neuvoston päätöksentekomenettely yksimielisyyttä vaativalla alueella määräenemmistöpäätökseksi ja erityinen lainsäätämisjärjestelmä tavanomaiseksi lainsäätämisjärjestelmäksi. Muutoin sopimuksen kaikkiin neljään osaan sovelletaan siis samoja muuttamismääräyksiä (art. IV-443). Perustuslaillinen sopimus seuraa valtiosopimusoikeuden käytäntöjä myös siinä, että sopimukseen tehtävät muutokset astuvat voimaan vasta kaikkien jäsenmaiden ratifioitua ne. Eurooppaneuvosto määrätään kuitenkin hakemaan ratkaisua tilanteessa, jossa neljä viidesosaa jäsenmaista on ratifioinut muutokset, 18
PERUSTUSLAKI EU:LLE mutta yksi tai useampi jäsenmaa ei omaa valmiutta ratifiointiin. Määräyksellä pyritään luomaan joustavuutta tilanteessa, jossa sopimusmuutoksia vastustaa hyvin pieni vähemmistö jäsenmaista mahdollistamalla esimerkiksi niiden tarpeisiin räätälöidyt poliittiset ratkaisut. Näin voitaisiin estää sopimukseen neuvoteltujen muutosten kumoutuminen kokonaisuudessaan. Toisena unionin ja sen jäsenvaltioiden oikeudellista suhdetta keskeisesti määrittävänä tekijänä on unionin toimivaltojen säilyminen (jäsenvaltioilta) siirrettyinä (art. I-9) toimivaltoina. Tämä periaatteellinen määrittely merkitsee valtiollisen yleistoimivallan eli suvereniteetin säilymistä jäsenvaltioilla, jolloin EU voi toimia vain niiden toimivaltojen puitteissa, jotka sille on nimenomaisesti osoitettu. Näin ollen kaikki toimivallat, joita ei ole siirretty unionille, säilyvät jäsenvaltioilla. Tässäkin suhteessa perustuslaillinen sopimus säilyttää siis vallitsevan oikeustilan ennallaan. 2.1.2. Uuden sopimuksen rakenne Vaikka perustuslaillinen sopimus edelleen oikeudellisesti täyttää kansainvälisen sopimuksen tunnusmerkit, sen ulkoasuun ja kirjoittamistapaan on pyritty tuomaan perustuslaeille tyypillisiä ominaispiirteitä. Sopimuksen ensimmäistä osaa kutsuttiin sopimusvalmisteluissa perustuslailliseksi rakenteeksi, sillä sen noin 60 artiklassa säädetään sellaisista perustavaa laatua olevista ja jäsenvaltioiden kohdalla yleensä niiden perustuslakeihin sisältyvistä seikoista kuten unionin arvoista ja tavoitteista, sen toimivaltojen luonteesta ja sisällöstä, unionin toimielinjärjestelmästä, ulkosuhteista ja rahoituksesta. Ensimmäisen osan viimeiset artiklat käsittävät unionin jäseneksi liittymistä ja siitä eroamista koskevat määräykset. Viimeksi mainittu on uusi säännös, joka vahvistaa myös EU:n yhteydessä valtioiden kansainväliseen oikeuteen perustuvan oikeuden erota solmimistaan sopimuksista. Prosessi lähtee liikkeelle eroa hakevan valtion omasta esityksestä. 19
TEIJA TIILIKAINEN Kuvio 2. UNIONIN ARVOT Sopimuksen I-2 artikla: Unionin arvot Unionin perustana ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuullisuus sekä naisten ja miesten tasa-arvo. Ensimmäinen osa on sopimuksen ydin siten, että se kokoaa yhteen loogiseen järjestykseen EU:n keskeiset säännökset. Muutoksella pyritään erottamaan poliittisesti tärkeimmät säännökset muista, jotta unionin luonne ja toiminta hahmottuisivat paremmin kansalaisille. Samaan pyrittiin myös kodifioimalla sellainen osa kirjoittamatonta oikeutta, joka elää EY:n tuomioistuinpäätösten muodossa ja jolla katsotaan olevan sama perustuslaillinen merkitys. Tarkoituksenmukaisimmaksi nähtiin EU:n oikeuden ensisijaisuutta koskevan tuomioistuinpäätöksen (Costa v.enel, 6/1964) tuominen osaksi kirjoitettua oikeutta (art.i-6). Tämä ei muuta nykyistä tilannetta, sillä tuomioistuin on jo pitkään soveltanut periaatetta, jonka mukaan unionin oikeus käy ristiriitatilanteessa kansallisen oikeuden edelle. Ensisijaisuusperiaatetta on pidetty unionin yhtenäisen oikeusjärjestelmän takeena. Sopimus kodifioi myös EU:n sisäisen ja ulkoisen toimivallan suhdetta määrittelevän tuomioistuinkäytännön (ERTA 22/1970; perustuslaillisessa sopimuksessa art.i-13; 2. kohta). 20
PERUSTUSLAKI EU:LLE Kuvio 3. SOPIMUKSEN I OSA SISÄLTÄÄ EU:N PERUSTUSLAILLISEN RAKENTEEN unionin määrittely ja tavoitteet perusoikeudet ja unionin kansalaisuus unionin toimivalta unionin toimielimet ja elimet unionin toimivallan käyttö demokratian toteutuminen unionissa unionin varainhoito unioni ja sen lähiympäristö unionin jäsenyys Perustuslaillisen sopimuksen toinen osa käsittää kansalaisten perusoikeuksien luettelon suurin piirtein siinä muodossa kuin integraatiohistorian ensimmäinen konventti sen vuonna 2000 valmisteli. Tuolloinkin oli tavoitteena lähinnä kirjata yhteen niitä oikeuksia, jotka EY:n tuomioistuinkäytännössä jo tunnustettiin unionin oikeuden lähtökohdaksi. Sopimuksen kolmas osa on teknisin ja yksityiskohtaisin ja sisältää tarkemmat määräykset unionin kullekin toimivaltakentälle. Nämä määräykset siirtyivät joitakin politiikka-alueita lukuun ottamatta suurelta osin sellaisinaan vanhoista sopimuksista. Neljännestä sopimusosasta löytyvät sopimuksen voimaantuloa ja muuttamista koskevat määräykset. Perustuslaillisella sopimuksella on siis nimensä mukaisesti eräänlainen kaksoisluonne. Se on aiempien unionisopimusten tapaan jäsenmaiden välinen valtiosopimus, joka ei olennaisilta piirteiltään muuta EU:n ja jäsenmaiden välistä oikeudellista suhdetta. Jäsenmaat säilyttävät yleistoimivallan suhteessa unioniin sekä oikeuden säädellä unionin toimivaltoja ja rakenteita perustuslaillista sopimusta yksimielisesti muuttamalla. Uusi sopimus toisaalta kodifioi ja tekee näkyviksi monia sellaisia perustuslaillisia elementtejä, jotka kylläkin ovat jo olleet läsnä EU-järjestelmässä, mutta joiden rooli unionin aiemmissa sopimuksissa on jäänyt hämäräksi. Itse sopimusjärjestelmän perustuslaillinen luonnekin on 21
TEIJA TIILIKAINEN asia, johon EY:n tuomioistuin on jo aiemmin ottanut kantaa, mutta joka nyt sinetöidään sopimuksen nimellä ja rakenteella. Uuden sopimuksen perustuslaillisiin ominaispiirteisiin kuuluvat myös kansalaisen oikeudellisen aseman tuominen keskeiselle sijalle. Perustuslaillisiin elementteihin voi myös lukea tavan, jolla sopimus selkeyttää unionin oikeudellista ja poliittista järjestelmää ja edistää viimeksi mainitun demokratiakehitystä. 2.1.3. EU:n oikeushenkilöys EU:n oikeushenkilöyden luominen on eri asia kuin täyden yleistoimivallan eli suvereniteetin siirtäminen jäsenvaltioilta unionille. Kansainvälisille järjestöille myönnetty oikeushenkilöys merkitsee, että järjestö on oikeustoimikelpoinen niiden toimivaltojen alueella, joita jäsenvaltiot ovat sille siirtäneet. Tämän nojalla kansainvälisillä järjestöillä saattaa esimerkiksi olla oikeus solmia kansainvälisiä sopimuksia, hankkia kiinteää omaisuutta tai nostaa kanne tuomioistuimissa. Euroopan yhteisön oikeushenkilöys on tunnustettu sen perustamissopimuksessa (SEY art. 281). Tämän nojalla EY on esimerkiksi käyttänyt perussopimusten sille määräämää valtaa solmia tiettyjä kansainvälisiä sopimuksia. Oikeushenkilöytensä nojalla EY on myös perustanut diplomaattisia edustustoja kolmansiin maihin ja ottanut vastaan niiden edustustoja. EY on myös asettanut kansainvälisoikeudellisia sanktioita perussopimustensa määrittämissä puitteissa. Kun Euroopan unioni perustettiin Maastrichtin sopimuksella, sille ei kuitenkaan luotu vastaavaa oikeushenkilöyttä. Tämä on johtanut sekavaan tilanteeseen esimerkiksi EU:lle ja EY:lle kuuluvan sopimustoimivallan käytön osalta. Tilanne konkretisoituu erityisesti ulkosuhteissa, joissa EY:llä on toimivaltaa taloudellisten sopimusten solmimisessa ja EU:lla vastaavasti yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. EU:n oikeushenkilöyden puuttuessa sillä ei ole ollut EY:n tavoin oikeutta toimia sopimuspuolena, vaan tämä rooli on kuulunut jäsenvaltioille. Koska useissa kansainvälisissä sopimuksissa on sekä taloudellisia että poliittisia määräyksiä, 22
PERUSTUSLAKI EU:LLE on EU:n taholta neuvottelu- ja hyväksymisprosessiin osallistuttu kahdesta edustus- ja päätöksentekojärjestelmästä käsin, mikä on tehnyt EU:n neuvotteluvaltuudesta epäyhtenäisen ja viivästyttänyt sopimuksentekoprosessia. Perustuslaillinen sopimus luo koko EU:lle yhtenäisen oikeushenkilöyden. Tämä tarkoittaa, että unioni voi käyttää jäsenvaltioiden sille siirtämää toimivaltaa tehdä oikeudellisia sitoumuksia yhtenä toimijana eikä nykyisen tilanteen tavoin yhteisöön ja jäsenvaltioihin jakautuneena. Oikeushenkilöyden perustaminen ei sellaisenaan laajenna unionin valtaa tehdä näitä sitoumuksia, puhumattakaan, että unioni saisi sen kautta jonkinlaisen yleisen oikeuden toimia jäsenvaltioiden nimissä kansainvälisissä yhteyksissä. Mahdollisista toimivallan laajennuksista on aina päätettävä erikseen perussopimuksia muuttamalla. 23
TEIJA TIILIKAINEN 3. Kansalaisten oikeusaseman vahvistaminen Kansalaisten perusoikeudet yhteenkokoavan perusoikeusasiakirjan tuomisessa perustuslaillisen sopimuksen toiseksi osaksi voi nähdä vahvemman poliittisen kuin oikeudellisen merkityksen. Perusoikeuskirja ei laajenna unionin oikeuskäytäntöön sisältyvien oikeuksien alaa. Sen sisältämät oikeudet pohjautuvat vuonna 2000 kokoontuneen perusoikeuskonventin kodifikaatiotyöhön, jonka tarkoituksena oli koota yhteen sellaiset perusoikeudet, jotka EY:n tuomioistuinkäytännössä jo tunnustettiin unionin oikeuden lähtökohdaksi. Kodifikaation tarkoituksena oli jo tuolloin vahvistaa perusoikeuksien näkyvyyttä ja yleistä tunnettuutta. Perustuslailliseen sopimukseen sisällytetyssä luettelossa kansalaisten oikeudet jaotellaan ihmisarvoa, vapauksia, tasa-arvoa, yhteisvastuuta, unionin kansalaisten oikeuksia sekä lainkäyttöä koskeviin osastoihin. Perusoikeudet sitovat unionin toimielimiä ja muita elimiä sekä jäsenvaltioita näiden soveltaessa unionin oikeutta. Kansalaisen näkökulmasta tämä tarkoittaa, että kansalainen voi vedota unionin perusoikeuksiin tapauksissa, joilla on riittävä kytkentä unionin oikeuteen. Muissa tapauksissa yksilön oikeussuoja määrittyy kansallisen oikeusjärjestyksen perusteella. Perusoikeuskirjan roolin täsmentämiseksi siihen on liitetty joukko sen tulkintaa ja soveltamista koskevia yleisiä määräyksiä, jotka nekin pienin muutoksin varustettuina liitettiin nyt perustuslailliseen sopimukseen. Yllämainitun soveltamisalaa koskevan määrittelyn lisäksi yleiset määräykset vahvistavat, ettei perusoikeuskirjalla ole tarkoitus laajentaa unionin toimivaltaa tai luoda unionille uusia tehtäviä. Samoin ne vahvistavat, että perusoike- 24
PERUSTUSLAKI EU:LLE uskirjan oikeuksia on tulkittava (niiden lähteinä olleiden) ihmisoikeusyleissopimusten ja jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteen mukaisesti. Kuvio 4a. KANSALAISTEN PERUSOIKEUDET PERUSTUSLAILLISESSA SOPIMUKSESSA I osasto IHMISARVO ihmisarvo oikeus elämään oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun kielto orjuuden ja pakkotyön kielto II osasto VAPAUDET oikeus vapauteen ja turvallisuuteen yksityis- ja perhe-elämän kunnioittaminen henkilötietojen suoja oikeus solmia avioliitto ja oikeus perustaa perhe ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus kokoontumis- ja yhdistymisvapaus taiteen ja tutkimuksen vapaus oikeus koulutukseen ammatillinen vapaus ja oikeus tehdä työtä elinkeinovapaus omistusoikeus oikeus turvapaikkaan suoja palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa III osasto TASA-ARVO yhdenvertaisuus lain edessä syrjintäkielto kulttuurinen, uskonnollinen ja kielellinen monimuotoisuus miesten ja naisten välinen tasa-arvo lapsen oikeudet ikääntyneiden henkilöiden oikeudet vammaisten sopeutuminen yhteiskuntaan 25
TEIJA TIILIKAINEN Kuvio 4b. KANSALAISTEN PERUSOIKEUDET PERUSTUSLAILLISESSA SOPIMUKSESSA IV osasto YHTEISVASTUU työntekijöiden oikeus saada tietoja ja tulla kuulluksi yrityksessä neuvotteluoikeus ja oikeus yhteisiin toimiin oikeus työhönsijoituspalveluihin suoja perusteettoman irtisanomisen yhteydessä oikeudenmukaiset ja kohtuulliset työolot ja työehdot lapsityövoiman käytön kielto ja nuorten suojelu työssä perhe- ja työelämä sosiaaliturva ja sosiaalituki terveyden suojelu mahdollisuus käyttää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja ympäristönsuojelu kuluttajansuoja V osasto KANSALAISTEN OIKEUDET äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa oikeus hyvään hallintoon oikeus tutustua asiakirjoihin Euroopan oikeusasiamies oikeus esittää vetoomus liikkumis- ja oleskeluvapaus diplomaatti- ja konsuliviranomaisten antama suojelu VI osasto LAINKÄYTTÖ oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen syyttömyysolettama ja oikeus puolustukseen laillisuusperiaate ja rikoksesta määrättävien rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate kielto syyttää ja rankaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta Perusoikeuskirjan sisällyttämisessä perustuslailliseen sopimukseen voikin nähdä sen oikeudellista merkitystä vahvemman poliittisen merkityksen. Muutoksen myötä kansalainen ja kansalaisen oikeusasema nousee unionin kirjoitetussa oikeudessa muiden kes- 26
PERUSTUSLAKI EU:LLE keisten säännösten tasolle, mikä omalta osaltaan luo edellytykset uuden sopimuksen perustuslailliselle luonteelle. Perusoikeuksien itseoikeutettu rooli modernien perustuslakien keskeisenä osana puhui sen tosiseikan puolesta, että perusoikeuskirja sisällytettiin kokonaisuudessaan perustuslailliseen sopimukseen siitä riippumatta, että samassa yhteydessä tavoiteltu sopimusten tiiviys ja yksinkertaisuus tästä saattaisi kärsiä. Jos perusoikeuskirjan sisällyttäminen sopimuksiin ilmentää unionin sisäisen perusoikeusulottuvuuden vahvistamista, uudella sopimuksella edistetään myös unionin perus- ja ihmisoikeuskäytännön ulkoista valvontaa. EU:n piirissä on jo kauan ollut vireillä hanke unionin liittymiseksi Euroopan neuvoston ihmisoikeusyleissopimukseen. Liittymisellä on haluttu paitsi tuoda EU:n vallankäyttö unionin ulkopuolisen ihmisoikeusvalvonnan piiriin myös turvata kansalais- ja ihmisoikeusnormien mahdollisimman yhtenäinen soveltaminen ja tulkinta Euroopassa. Liittymiselle on tähän saakka ollut kuitenkin monia esteitä. Niiden joukossa on EY:n tuomioistuimen vuonna 1996 tekemä päätös, jonka mukaan unionilla (tai Euroopan yhteisöllä) ei ole toimivaltaa liittyä ihmisoikeusyleissopimukseen. Perustuslaillinen sopimus poistaa liittymisen tiellä olevat oikeudelliset esteet, jolloin ihmisoikeusjärjestelmään liittyminen jää yksinomaan jäsenmaiden poliittisen harkinnan varaan. Sopimukseen on kuitenkin liitetty velvoittava muotoilu, jonka mukaan unioni liittyy ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen (art. I-9). Muutoksia on kuitenkin tehtävä myös itse ihmisoikeusyleissopimukseen, jotta EU:n jäsenyys siinä olisi mahdollinen. 27
TEIJA TIILIKAINEN 4. EU:n toimivallanjaon selkeyttäminen EU:n ja jäsenmaiden toimivallanjaon täsmentäminen oli eräs keskeisistä hankkeista perustuslaillisen sopimuksen valmistelussa. Hankkeen taustalla oli kritiikki, joka kohdistui unionille siirretyn vallan epätarkkoihin rajoihin. Toimivallanjaon tarkentamista perusteltiin vahvasti myös unionin demokraattisuuden näkökulmasta. Tarkemman vallanjaon katsottiin palvelevan myös unionin legitimiteettiä eli sen oikeutusta kansalaisten silmissä. Pisimmälle menevät vaatimukset tähtäsivät erityisen toimivaltaluettelon liittämiseen perustuslailliseen sopimukseen. Se olisi asettanut hyvin tarkat rajat unionin ja jäsenmaiden toimivallanjaolle. EU:n toimivallan määrittelyyn liittyi toinenkin ulottuvuus. Integraation keskeisenä tarkoituksena on tarjota jäsenvaltioille paremmat välineet yhtä hyvin taloudellisessa kuin poliittisessakin toimintaympäristössä tapahtuneiden nopeiden muutosten varalle ja niiden hallitsemiseksi. Unionin toiminnan pikainen virittäminen kansainvälisen terrorismin vastaiseen toimintaan on esimerkki tällaisesta haasteesta. Hyvin tiukkojen rajojen rakentamisen unionin toimivaltoihin katsottiin toimivan tätä roolia vastaan ja tekevän unionista erityisesti laajentuneessa kokoonpanossaan turhan jäykän. Perustuslailliseen sopimukseen sisällytetty toimivallanjaon täsmentäminen edustaakin eräänlaista kompromissia näiden näkemysten välillä. Sopimuksen ensimmäisessä osassa unionin toimivallat luokitellaan kolmeen eri toimivaltaluokkaan. Luokittelu pyrkii myös osoittamaan kansalaisille unionin vallan painopistealueet ja luonteenpiirteet. EU:n ja jäsenmaiden toimivallanjako määritellään sopimuksen 28
PERUSTUSLAKI EU:LLE I osan III-luvussa, joka määrittelee ensiksi unionin toimivallan perusperiaatteet. Näihin lukeutuvat siirretyn toimivallan periaate (ks. luku 1.1.) sekä toissijaisuus (l. subsidiariteetti)- ja suhteellisuusperiaate. Kummankin viimeksi mainitun periaatteen soveltamista määrittävät sopimukseen liitetyt erityiset pöytäkirjat. Toissijaisuusperiaatteella säädellään unionin toimivallan käyttöä siten, että muilla kuin unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla alueilla unioni saa toimia vain siltä osin kuin toiminnan tavoitteet eivät ole saavutettavissa jäsenvaltioiden, alueellisten tai paikallisten toimijoiden kautta. Periaate pyrkii estämään toimivallan epätarkoituksenmukaisen siirtymisen unionille. Suhteellisuusperiaate määrää, ettei unionin toiminta saa ylittää sitä, mikä on tarpeen sopimuksen päämäärien saavuttamiseksi. Muutokset nykyiseen käytäntöön liittyvät lähinnä toissijaisuusperiaatteen noudattamisen valvontaa varten perustettuun uuteen mekanismiin. Siinä jäsenmaiden parlamentit valtuutetaan valvomaan, että aloitteet unionin lainsäädännöksi ovat toissijaisuusperiaatteen mukaisia. Jos kolmasosa jäsenmaiden parlamenteista katsoo säädösesityksen olevan toissijaisuusperiaatteen vastainen, aloitteen tehneiden instituutioiden on tehtävä uusi päätös säädöksen antamisesta, muuttamisesta tai antamatta jättämisestä ja perusteltava se. Parlamentit eivät siis voi suoranaisesi pysäyttää tietyn säädöksen antamista. Tätä pidettiin liian raskaana instrumenttina, jota olisi voitu helposti käyttää myös muihin poliittisiin tarkoitusperiin ja joka näin olisi mutkistanut unionin lainsäädäntöprosessia. Kansalliset parlamentit voivat kuitenkin kiinnittää huomiota lainsäädäntöhankkeiden subsidiariteettinäkökohtiin, jolloin nämä näkökohdat avautuvat myös nykyistä laajempaan poliittiseen keskusteluun. Toimivallan perusperiaatteiden määrittelyn jälkeen unionin toimivallat jaotellaan yksinomaisiin toimivaltoihin, jaettuihin toimivaltoihin ja tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimiin. Lisäksi talous- ja työllisyyspolitiikkojen yhteensovittaminen sekä yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka muodostavat jaottelusta irralliset kokonaisuutensa. 29
TEIJA TIILIKAINEN Kuvio 5. EU:N TOIMIVALTATYYPIT yksinomainen toimivalta jaettu toimivalta tuki-, yhteensovitus- ja täydennystoimet luokittelun ulkopuolella: talous- ja työllisyyspolitiikkojen yhteensovittaminen sekä yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka Toimivaltatyypit eroavat toisistaan paitsi sisältönsä myös toimivallan luonteen suhteen. Niillä aloilla, joilla unionilla on yksinomainen toimivalta, vain unioni voi toimia lainsäätäjänä ja jäsenvaltiot ainoastaan unionin erityisellä valtuutuksella. Yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvia aloja on toisaalta hyvin rajallinen määrä (art. I-13) eli tulliliitto, sisämarkkinoiden toimintaa varten tarvittavien kilpailusääntöjen vahvistaminen, rahapolitiikka euroalueen maissa, meren elollisten luonnonvarojen säilyttäminen osana yhteistä kauppapolitiikkaa sekä yhteinen kauppapolitiikka. Lisäksi unionilla on määrätyissä tapauksissa yksinomainen oikeus tehdä kansainvälinen sopimus. Sisällöllisesti laajin on jaetun toimivallan kategoria, johon kuuluvat kaikki ne unionin toimivallat, joita ei sopimuksessa ole luettu yksinomaiseen toimivaltaan tai tukitoimiin. Jaetulle toimivallalle on luonteenomaista, että tietyllä lainsäädännöllisellä alalla norminantovaltaa käyttävät sekä EU että jäsenvaltiot. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin käyttää valtaa vain niin kauan kuin unioni ei käytä omaansa tai on lakannut käyttämästä sitä. Jaettuun toimivaltaan kuuluvat sellaiset pääalat kuin sisämarkkinat, sosiaalipolitiikka, taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus, maatalous ja kalastus, ympäristö, kuluttajansuoja, liikenne, Euroopan laajuiset verkot, energia, vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue sekä kansanterveys. Sosiaalipolitiikka ja kansanterveys kuuluvat jaetun toimivallan alaan sopimuksen III osan määrittämin rajauksin. Kolmannen toimivaltatyypin muodostavat alat, joilla voidaan 30
PERUSTUSLAKI EU:LLE toteuttaa tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimia. Nämä toimet eivät kuitenkaan korvaa vaan yksinomaan tukevat jäsenmaiden toimivaltoja näillä alueilla. Tukitoimien aloja ovat ihmisten terveyden suojelu ja kohentaminen, teollisuus, kulttuuri, matkailu, yleissivistävä koulutus, nuoriso, urheilu ja ammatillinen koulutus, pelastuspalvelu sekä hallinnollinen yhteistyö. Mainittujen kolmen toimivaltaluokan ulkopuolelle jäävät edelleen talous- ja työllisyyspolitiikkojen yhteensovittaminen sekä ulko- ja turvallisuuspolitiikka, joiden ei katsottu sopivan toimivaltaluokkien sisälle. Mainitut kaksi ryhmää ovat myös keskenään hyvin erilaatuisia. Ensimmäisen talouspolitiikkaa koskevassa kohdassa ei ole kyseessä unionin toimivalta, vaan jäsenmaiden velvoite sovittaa yhteen talouspolitiikkansa. Työllisyys- ja sosiaalipolitiikan yhteensovittaminen puolestaan kuuluu unionin toimivaltoihin. Yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa EU:n toimivalta puolestaan on hyvinkin kokonaisvaltainen. Siihen sisältyvät kaikki ulkopolitiikan alat ja kaikki unionin turvallisuuteen liittyvät kysymykset mukaan lukien yhteinen puolustuspolitiikka ja mahdollinen yhteinen puolustus. Ylläkuvatun toimivaltajaottelun tarkoituksena on nimenomaan selkeyttää ja havainnollistaa unionissa vallitsevaa EU:n ja jäsenmaiden tehtävänjakoa. Jaottelu ei sellaisenaan muodosta unionin toimivallan oikeudellista lähtökohtaa (ks. art. I-12; 6. kohta), vaan varsinaiset oikeusperustat löytyvät sopimuksen III-osasta. Ne täsmentävät ja yksilöivät toimivallan muodon ja laajuuden kullakin jaottelussa mainituista toimivalta-aloista. Viimeisenä toimivaltoja määrittelevänä yleisenä kohtana sopimus sisältää jo aiempiinkin sopimuksiin sisältyneen joustolausekkeen (art. I-18). Sillä annetaan ministerineuvostolle mahdollisuus yksimielisesti luoda unionille uusi toimivalta alueilla, joilla unionilla on jo toimivaltaa, mutta joka ei riitä sopimuksen asettamien tavoitteiden saavuttamiseksi. Joustolausekkeen soveltamisalaa rajataan kuitenkin monin tavoin, joten kyse ei ole ministerineuvostolle annetusta avoimesta valtakirjasta luoda unionille uusia toimivaltoja. 31
TEIJA TIILIKAINEN Toimivallanjaon täsmentämisellä on kiinteä yhteys muihin perustuslailliseen sopimukseen sisältyviin EU-järjestelmää selkeyttäviin ja yksinkertaistaviin toimiin. Se pikemminkin selkeyttää unionin ja jäsenmaiden vallanjakoa kuin muuttaa sitä. Määrätyillä politiikka-alueilla sopimus tuo kuitenkin myös muutoksia unionin nykyisen vallan sisältöön ja laajuuteen. Luvussa 7 käsitellään erikseen näitä aloja, joista tärkeimpiä ovat yhteinen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikka sekä oikeus- ja sisäasiat. Myös unionin oikeus tehdä kansainvälisiä sopimuksia laajenee. 32
PERUSTUSLAKI EU:LLE 5. EU:n oikeusjärjestelmän yksinkertaistaminen Perustuslaillinen sopimus ei selkeytä vain EU:n oikeusjärjestelmän ylätasoa eli perussopimuksia, vaan sama yksinkertaistava ja rationalisoiva ote ulottuu koko oikeusjärjestelmään aina unionin oikeudellisten instrumenttien luonnetta ja nimikkeitä myöten. EU:n oikeusjärjestelmä koostuu perussopimusten lisäksi niiden nojalla annetusta unionin lainsäädännöstä. Järjestelmään kuuluvat lisäksi unionin sopimustoimivaltansa nojalla solmimat kansainväliset sopimukset. Unionin oikeusjärjestelmä on nykyisellään tyypillisesti pala palalta koottu järjestelmä, jonka systemaattinen rakenne ja johdonmukaisuus ovat varsin kyseenalaiset. Se tosiasia, ettei kyseessä ole puhtaasti valtiollinen oikeusjärjestelmä, asettaa luonnollisesti omat rajoitteensa järjestelmän kehittämiselle. Perustuslaillinen sopimus lähtee selkeyttämisessä liikkeelle unionin lainsäädäntönormien ja täytäntöönpanonormien erottamisella toisistaan. Näin pyritään nykyistä selkeämmin erottamaan unionin toiminnassa se alue, jossa on kyse lainsäädännöstä eli poliittisista valinnoista, ja johon siksi on perusteltua soveltaa tiettyjä menettelyperiaatteita. Näihin kuuluu esimerkiksi lainsäädäntötyön avoimuus. Uusi sopimus määrää, että unionin neuvoston kokoukset ovat julkisia sen käsitellessä lainsäädäntöasioita. Unionin nykyiset lainsäädäntöinstrumentit asetukset ja direktiivit säilyttävät ominaispiirteensä uudessakin sopimuksessa, mutta niiden nimet muuttuvat eurooppalaeiksi ja eurooppapuitelaeiksi. Uusien nimikkeiden katsotaan ilmentävän entistä selkeämmin unionin lainsäädännön luonnetta jäsenvaltioiden lainsäädäntönormeihin verrattavissa olevana lainsäädäntönä. Nimikkeistä 33
TEIJA TIILIKAINEN ilmenee aiempaa paremmin myös se lainsäädäntöinstrumenttien välinen keskeinen ero, että eurooppalait ovat suoraan velvoittavia säädöksiä jäsenvaltioissa kun taas eurooppapuitelait määräävät vain puitteet kansallisille lainsäätäjille. Unionin lainsäädäntötoimet pyritään erottamaan muusta päätöksenteosta myös kytkemällä ne aiempaa yhtenäisempiin menettelytapoihin. Lait säädetään pääasiassa lainsäätämisjärjestykseksi kutsuttua menettelytapaa noudattaen (ks. Luku 6). Kyseessä on uusi nimike aiemmin yhteispäätösmenettelyksi kutsutulle menettelylle, joka perustuu ministerineuvoston ja Euroopan parlamentin tasa-arvoiseen rooliin säädösten hyväksymisessä. Menettelyn tekeminen pääasialliseksi lainsäädäntömenettelyksi merkitsee kuitenkin sen laajentamista nykyistä useammille lainsäädäntöalueille. Muussa kuin varsinaisessa lainsäätämisjärjestyksessä säädettävien normien määrä on pyritty pitämään rajallisena. Poikkeavista lainsäädäntömenettelyistä käytetään uudessa sopimuksessa nimitystä erityinen lainsäätämisjärjestys. Unionilla on myös kaksi lainsäädäntöinstrumenttia, joita ei säädetä lainsäädäntöjärjestyksiksi (varsinainen tai erityinen) kutsutuilla menettelytavoilla. Niitä kutsutaan eurooppa-asetuksiksi ja eurooppapäätöksiksi. Jälkimmäinen on kaikilta osiltaan velvoittava, mutta ensin mainittu voi myös olla vaikutuksiltaan eurooppapuitelain (ent. direktiivin) kaltainen. Mainittujen normien säätämisestä vastaavat Eurooppa-neuvosto (eurooppapäätös) tai neuvosto tai komissio (eurooppa-asetus ja eurooppapäätös) sekä tietyissä erityistapauksissa Euroopan keskuspankki. Perustuslaillisessa sopimuksessa perustetaan lisäksi kokonaan uusi säädöstyyppi, jota kutsutaan säädösvallan siirron nojalla annettavaksi normiksi (art. I-36). Sen nojalla eurooppalaeissa ja -puitelaeissa voidaan antaa komissiolle valta täydentää tai muuttaa näiden lakien tiettyjä vähemmän keskeisiä osia eurooppa-asetuksella. Siirron soveltamisala ja kesto määritellään tarkasti ja varsinaiset lainsäätäjät eli neuvosto ja Euroopan parlamentti voivat myös peruuttaa siirron. Kokonaan oman ryhmänsä muodostavat sitten täytäntöönpa- 34
PERUSTUSLAKI EU:LLE nosäädökset, jotka toisin kuin nykyisissä sopimuksissa on pyritty erottamaan varsinaisesta lainsäädännöstä yhtä hyvin käytettävien instrumenttien kuin menettelytapojenkin osalta. Usein unionin lainsäädäntö pannaan täytäntöön kansallisin toimenpitein unionitasolla sovittujen periaatteiden mukaisesti. Niissä tapauksissa kuin unionin lainsäädäntö edellyttää yhdenmukaista täytäntöönpanoa, keskeisinä täytäntöönpanoinstrumentteina ovat eurooppalainen täytäntöönpanoasetus ja eurooppalainen täytäntöönpanopäätös. Kuvio 6. EU:N NORMIHIERARKIA Perustuslaillinen sopimus Lainsäädännön taso: eurooppalait ja eurooppapuitelait eurooppa-asetukset ja eurooppapäätökset EU:n solmimat kansainväliset sopimukset Säädösvallan siirron nojalla annettavat normit Täytäntöönpanosäädökset: eurooppalainen täytäntöönpanoasetus ja eurooppalainen täytäntöönpanopäätös Perustuslaillinen sopimus vahvistaa unionin oikeusjärjestelmän systemaattisuutta ja johdonmukaisuutta tavalla, joka nykyisestä oikeusjärjestelmästä puuttuu täysin. Myös itse sopimusrakenne 35
TEIJA TIILIKAINEN lisää oikeusjärjestelmän ymmärrettävyyttä siten, että sopimuksen ensimmäisessä osassa määritellään oikeudelliset instrumentit ja sopimuksen kolmannesta osasta käy ilmi, minkälaisissa yksityiskohtaisissa yhteyksissä niitä sovelletaan. 36
PERUSTUSLAKI EU:LLE 6. EU:n päätöksentekojärjestelmä EU:n päätöksentekojärjestelmän muuttaminen ei kuulunut unionin tulevaisuusprosessin alkuperäisiin painopistealueisiin. Vuonna 2000 neuvoteltuun Nizzan sopimukseen oli jo sisällytetty unionin laajentumisen edellyttämät muutokset unionin päätöksenteossa. Tulevaisuusprosessin edetessä kävi ilmeiseksi, että kaikkein kiistanalaisimpiin kysymyksiin kuuluva unionin vallanjako tulisi kuitenkin olemaan keskeisesti mukana tämänkin muutosprosessin asialistalla. Yksi syy tähän löytyi Nizzan sopimusta kohtaan esitetystä laajamittaisesta kritiikistä, joka kohdistui erityisesti ministerineuvoston päätöksentekojärjestelmän sekavuuteen. Tulevaisuusprosessissa nostettiin laajalti esille päätöksentekojärjestelmän selkeyttämisen ja demokratisoinnin tarve. Tulevaisuuskonventin perustaneeseen Laekenin julistukseen sisältyi jo koko joukko unionin päätöksenteon muokkaamiseen liittyviä tehtäviä. Unionin päätöksentekojärjestelmän kehittämisessä sen jäsenvaltioiden kokoerot ovat aina muodostaneet haasteen. Vallankäyttöjärjestelmässä on yhtä hyvin jäsenmaiden väkilukuihin kuin niiden tasavertaisuuteenkin perustuvia rakenteita. Unionin laajentuminen on synnyttänyt erityisesti suurissa jäsenvaltioissa pyrkimyksiä muuttaa unionin vallanjaon periaatteita enemmän suurille maille suopeaan suuntaan; on pyritty vahvistamaan jäsenvaltioiden väkimäärän merkitystä vallanjaon kriteerinä. Tällöin puolestaan unionin päätöksentekojärjestelmän toinen johtava periaate jäsenmaiden tasavertaisuus menettäisi merkitystään. Perustuslaillisen sopimuksen valmistelussa suurten maiden tavoitteena oli erityisesti arvioida uudelleen ministerineuvoston 37