ILMASTOLAISTA Esiselvitys Seminaari 2.10.2012 Ari Ekroos, OTT Ympäristö- ja energiaoikeuden professori, Helsingin yliopisto Talousoikeuden professori, Aalto yliopisto (ari.ekroos@helsinki.fi, 0503734893) Matias Warsta, TkT Enlawin Consulting Oy SISÄLTÖÄ Taustaa Eräät muut maat UK Ranska Perusajatuksia ja perusteluja Tavoitteet 20X0 Suunnitelmat Numerot Politiikkatoimet Ilmastolain sisällöstä prof. Ekroos2 1
TAUSTAA Ilmastolaki Käsitteenä jäsentymätön Monilla mielikuva UK:n ilmastolaista Lakialoitteet: Karpela LA 74/2008 ja Lapintie LA 75/2008 kansallisen ilmastopolitiikan väline Selvityksen tavoite Oikeudelliset edellytykset säätää ilmastolaki Arvio nykyisestä järjestelmästä Kansallinen ja ylikansallinen politiikka ja sääntely taustana Metodi Lainsäädännön ja toimenpiteiden analyysi Oikeusvertailu (tietoa 5 + 5 maata) Haastattelut (13 kpl) ja esittelyt (2 kpl) Keskustelut ohjausryhmän kanssa (4 kpl) Politiikka Suomi Ilmasto- ja energiastrategia 2008: kansalliset tavoitteet 2020 Tulevaisuusselonteko 2009: 2050 tavoitteet yms. prof. Ekroos 3 TAUSTAA (2) - sääntelystä YK:n ilmastosopimus vuodelta 1992 Kioton pöytäkirja (1997) 2005 sitovia tavoitteita EU:n ilmastopolitiikkaa ja sääntelyä Neuvoston päätös (Kioton velvoitteet) 2002/2006 Päästökauppadirektiivi 2003 Seurantajärjestelmäpäätös 2004 Inventointi ja raportointi Uudistusehdotus 2011, seurantajärjestelmäasetus 2012 LULUCF ehdotus (maankäyttö, metsätalous tilinpito) Ilmasto- ja energiapaketti 2008/2009, mm. Päästökauppadirektiivin uudistus 2009 Taakanjakopäätös päästökauppaan kuulumattomien alojen päästövähennystavoitteet (2020: -10%/EU, -16%/Suomi (2005) maa- ja metsätalous, liikenne, maankäytön muutokset, lineaarinen polku, arvioita päästökehityksestä, politiikkatoimet: suunnittelu/toimeenpano, joustot, sanktio: korjauskerroin 1,08 prof. Ekroos 4 2
MUUT MAAT UK/Skotlanti (sama perusmalli, pieniä eroja) Climate Act 2008 Itävalta: Klimaschutzgesetz 2011 Ranska: ns. Grenelle 1 ja 2 uudistukset (2009 ja 2010) Koskevat ympäristölainsäädäntöä kokonaisuudessaan Erittäin tärkeänä osana ilmastosääntely Yleisellä tasolla: 2050 tavoite (-3%/vuosi), 2020 tavoite, 23 uusiutuvaa, energiatehokkuustavoite rakennuksille, yms.) Erityisesti tietyillä päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla Saksa: ei ilmastolakia, uusiutuvan laki ja energiatehokkuuslait Huom. North Rhine-Westphalia 2011 ehdotus osavaltioparlamentille Slovenia, Meksiko, Australia/Victoria Pohjoismaat: ei ilmastolakeja prof. Ekroos 5 ILMASTOLAKEJA Ilmastolaki UK (Englanti, Wales, P-Irlanti) 2008 www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/27/contents Scotland 2009 www.legislation.gov.uk/asp/2009/12/contents Ranska: Grenelle 1 2009 ja 2 2010 LOI n 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement (http://www.legifrance.gouv.fr/affichtexte.do?cidtexte=jorftext000020949548) TITRE IER : LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE Victoria/Australia voimaan 1.7.2011 www.austlii.edu.au/au/legis/vic/num_act/cca201054o2010155/ http://www.legislation.vic.gov.au/domino/web_notes/ldms/pubstatbook.nsf/edfb620cf 7503d1aca256da4001b08af/AFF5844884DC08F9CA25779E001CE6ED/$FILE/10-054a.pdf Etelä-Korea: FRAMEWORK ACT ON LOW CARBON, GREEN GROWTH (Act No. 9931, Jan. 13, 2010) http://www.greengrowth.go.kr/english/en_information/en_report/userbbs/bbsview.do Itävalta: Bundesgesetz zur Einhaltung von Höchstmengen von Treibhausgasemissionen und zur Erarbeitung von wirksamen Maßnahmen zum Klimaschutz (Klimaschutzgesetz KSG) http://vlex.at/source/bundesgesetzblatt-2470/issue/2011/11/21/001.001 Ehdotus käsittelyssä Slovenia -? North Rhine-Westphalia/Saksa 2011 - draft http://www.umwelt.nrw.de/klima/pdf/gesetz_klimaschutz_nrw.pdf http://www.umwelt.nrw.de/ministerium/presse/presse_aktuell/presse110622.php prof. Ekroos 6 3
UK:n ILMASTOLAKI Climate Change Act 2008 Part 1 Carbon target and budgeting Part 2 The Committee on Climate Change Part 3 Trading schemes Part 4 Impact of and adaptation to climate change Part 5 Other provisions Part 6 General supplementary provisions SCHEDULES SCHEDULE 1 - The Committee on Climate Change SCHEDULE 2 - Trading schemes SCHEDULE 3 - Trading schemes regulations: further provisions SCHEDULE 4 - Trading schemes: powers to require information SCHEDULE 5 - Waste reduction schemes SCHEDULE 6 - Charges for single use carrier bags SCHEDULE 7 - Renewable transport fuel obligations SCHEDULE 8 - Carbon emissions reduction targets Laissa 101 pykälää ja liitteissä vielä enemmän Ks. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/27/contents prof. Ekroos 7 The target for 2050 (1-3) The target for 2050 (1) It is the duty of the Secretary of State to ensure that the net UK carbon account for the year 2050 is at least 80% lower than the 1990 baseline. (2) The 1990 baseline means the aggregate amount of (a) net UK emissions of carbon dioxide for that year, and (b) net UK emissions of each of the other targeted greenhouse gases for the year that is the base year for that gas. prof. Ekroos 8 4
RANSKA Grenelle uudistukset Koko ympäristölainsäädäntö Tärkeänä osana ilmastosääntely Yleisellä tasolla 1/2008 Tietyillä sektoreilla 2/2010 TITRE IER : LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE (2) Article 2, I.: La lutte contre le changement climatique est placée au premier rang des priorités. Dans cette perspective, est confirmé l'engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 en réduisant de 3 % par an, en moyenne, les rejets de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, afin de ramener à cette échéance ses émissions annuelles de gaz à effet de serre à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone... VÄHENNYSTAVOITE VÄHINTÄÄN KESKIMÄÄRIN 3% VUODESSA VUOTEEN 2050 MENNESSÄ CHAPITRE IER : REDUCTION DES CONSOMMATIONS D'ENERGIE DES BATIMENTS (3-6) CHAPITRE II : URBANISME SECTION 1 : DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS (7) SECTION 2 : DISPOSITIONS RELATIVES A L'URBANISME ET AU PATRIMOINE (8-9) CHAPITRE III : TRANSPORTS SECTION 1 : DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS (10-14) SECTION 2 : DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI D'ORIENTATION DES TRANSPORTS INTERIEURS (15-17) CHAPITRE IV : ENERGIE (18-21) CHAPITRE V : LA RECHERCHE DANS LE DOMAINE DU DEVELOPPEMENT DURABLE (22) ILMASTOLAIN PERUSAJATUKSIA Pitkän aikajänteen tavoite laissa (tai muutoin oikeudellisesti sitovasti) Yleensä 2050 (myös muut mahdollisia) Päästövähennys suhteessa johonkin vuoteen, yleensä 1990 Suunnitelmat eri aikajänteille Pitkä, keskipitkä, lyhyt Suunnitelmissa numerot sitovia tai tavoitteellisia (taikka molempia) Sitovien ongelma: seuraamukset politiikkatoimet (lainsäädäntö ja muut toimenpiteet) Velvollisuudet/oikeudet, luvat/valvonta, tuet, maksut/verot, vapaaehtoisuuteen perustuvat toimet, informaatioperusteinen ohjaus, jne. Erityisesti päästökaupan ulkopuoliset alat Päästökauppa EU:n laajuista -> kansallisen ilmastopolitiikan mahdollisuudet rajoitetut Seuranta (tilit, inventoinnit, tms., jne.) Eri aikajänteillä prof. Ekroos 10 5
OIKEUS - POLTIIKKA Pitkäjänteinen ilmastopolitiikka Sidotaan lailla hallitukset noudattamaan politiikkaa Velvoittaa hallituksen antamaan suunnitelmia, arviota, kertomuksia eduskunnan käsiteltäväksi, josta tulee aktiivisempi toimija ilmastopolitiikassa Valtanäkökulmasta korostaa eduskunnan asemaa suhteessa hallitukseen perusidea tavallaan linjassa perustuslain uudistamiskehityksen kanssa Oikeudellisesti epätavallisia ratkaisuja Laissa asetettu numeerinen tavoite - mahdollinen Selonteko perustuslaki mahdollistaa Kertomus erityisratkaisu Ilmastolain soveltamisala, erilaisia mahdollisuuksia: Suppea: vain hallitusta/viranomaisia koskevia velvollisuuksia Kansalaisia ja yrityksiä koskevat velvollisuudet muun lainsäädännön mukaisesti (esimerkiksi MRL, YSL/JäteL, MetsäL, verolainsäädäntö, jne.) Laajin: ilmastosääntely koonti yhteen lakiin prof. Ekroos 11 PERUSTELUJA Mahdollista luoda pitkän aikavälin ennustettavuutta ilmastopoliittisten toimien suhteen Erittäin pitkän aikavälin tavoite laissa Politiikkatoimien suunnittelu pidemmällä aikajänteellä Kustannustehokkaat ja optimaaliset keinot tavoitteiden saavuttamiseksi keskipitkällä ja pitkällä aikajänteellä Suunnittelu (laissa esitetty tavoite) korostavat sukupolvet ylittävää näkökulmaa Ilmastolailla on mahdollista täydentää ilmastopoliittista keinovalikoimaa Mahdollista luoda pysyvä kansallinen rakenne ilmastopolitiikalle Täydentää ylikansallisen (Kv. ja EU) ja kansallisen ilmastosääntelyn/politiikan välillä olevaa eräänlaista aukkoa Tehdä ilmastopolitiikasta läpinäkyvämpää ja osallistavampaa prof. Ekroos 12 6
PERUSTELUJA (2) Voi mahdollistaa sellaisten tavoitteiden ja puitteiden asettamisen, että voidaan kehittää ja toteuttaa tehokasta/vaikuttavaa politiikkaa Mahdollistaa tieteellisen tiedon integroiminen ilmastopolitiikkaan ja politiikka-arviointeihin ilmastopaneelin kautta Voi auttaa kilpailukykyriskien tunnistamisessa ja optimaalisen sektoritasapainon saavuttamisessa, kun strategisessa ja integroidussa suunnittelussa varmistetaan yhteensopivuus muihin politiikanlohkoihin Politiikan täytäntöönpano tulee pitkäjänteisemmäksi ja politiikkatoimien seuranta kehittyy, kun vaikuttavuutta raportoidaan ja arvioidaan säännöllisesti Ilmastolailla erityinen merkitys päästökaupan ulkopuolisten alojen osalta (päästökauppa EU:n laajuista -> kansallisen ilmastopolitiikan mahdollisuudet rajoitetut) prof. Ekroos 13 PERUSTELUJA (3) Ilmastolaista olisi mahdollista muodostaa silta ilmastopolitiikan ja siihen liittyvän muun lainsäädännön mukaisin toimin toteutettavien keinojen välille Tärkeätä huomata, että ilmastolain pääfunktio ei välttämättä ole tiukkojen tai muutoin haasteellisten päästötavoitteiden asettaminen yleisesti taikka sektorikohtaisesti, eikä välttämättä edes täsmällisesti tiettyjen ohjauskeinojen valintaan liittyvä tärkeätä olisi toteutettujen keinojen vaikuttavuuden arvioiminen ja niihin mahdollisesti liittyvien ongelmien havaitseminen ja korjaaminen Ilmastolaki voisi pitkän aikajänteen ennustettavuutta tuovana myös tukea laajempia vihreän talouden päämääriä prof. Ekroos 14 7
PERUSTELUJA (4) Oikeudellisesta näkökulmasta on huomattava, että kysymys ei olisi hallituksen (tai hallinnon) perinteisestä oikeudellisesta vastuusta, vaan yli hallituskausien ulottuvasta poliittisesta vastuusta, eräänlaisesta tilivelvollisuudesta tuleville sukupolville Tämä johtuu oikeudellisesti siitäkin, että hallitusta ei olisi suomalaisessa järjestelmässä edes mahdollista saattaa oikeudelliseen vastuuseen Näin myös Englannissa Ilmastolaki ei siis voisi korvata poliittista johtajuutta, jota tarvitaan ilmastonmuutokseen liittyvissä haasteissa, vaan sekin olisi ymmärrettävä poliittiselle päätöksenteolle alisteisena osana keinovalikoimaa. prof. Ekroos 15 SUOMI, HAHMOTELMA ASIALISTAKSI 1 luku, tarkoitus ja tavoitteet (hillintä/sopeutuminen, -80%/2020, yms) 2 luku, määritelmät (tai 1 luvussa) 3 luku, viranomaiset ja niiden tehtävät 4 luku, ilmastopaneeli (neuvottelukunta) 5 luku, strategia, päästökehitysarviot ja päästökehitysohjelmat 6 luku, ilmastonmuutokseen varautuminen ja sopeutuminen 7 luku, julkisyhteisöjen erityisvelvoitteet 8 luku, inventointi ja tilastointi 9 luku uusiutuva energia -?? (ei välttämätön) 10 luku, energiatehokkuus -?? (ei välttämätön, on säätämistarve) 11 luku, erinäisiä säännöksiä 12 luku, voimaantulo prof. Ekroos 16 8
1 luku, Lain tarkoitus ja yleinen tavoite 1, Tarkoitus Ilmastonmuutoksen hillitseminen, siihen varautuminen ja sopeutuminen 2, Kasvihuonekaasupäästöjen vähennystavoite Tavoitteena on vaiheittain vähentää Suomen kasvihuonekaasupäästöjä xx% vuoden 1990 päästötasosta vuoteen 2050 mennessä. 2 (2. vaihtoehto), Kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen Valtioneuvoston on asettava vaiheittaiset velvoitteet Suomen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi siten, että ne vuonna 2050 ovat xx% vuoden 1990 kasvihuonekaasupäästöistä. 1 luku, Lain tarkoitus ja yleinen tavoite (2) 3, Soveltamisala ja sen rajaukset 4, Suhde muuhun lainsäädäntöön X-y, Erityiset tavoitesäännökset????? Uusiutuva Energiatehokkuus?? 5, Tavoitteiden arviointiperusteet 9
5, Tavoitteiden arviointiperiaatteet Asettaessaan tämän lain mukaisia tavoitteita valtioneuvoston on otettava huomioon Eu-roopan Unionin ilmastonmuutospolitiikka ja - sääntely sekä ilmastonmuutosta koskevat kansainväliset sopimukset. Valtioneuvoston on tavoitteiden asettamista arvioidessaan otettava muun ohessa seuraavat seikat: 1) ilmastonmuutosta koskeva ajantasaisin tieteellinen tieto 2) ilmastonmuutoksen hillitsemistä koskevan teknologian taso ja kehitys 3) ympäristönsuojelua ja luonnon monimuotoisuuden sälyttämistä koskevat tavoitteet 4) taloudelliset tekijät mukaan luettuna kustannustehokkuus 5) sosiaaliset tekijät mukaan lukien tulonjakovaikutukset, 6)... 2 luku, Määritelmät voivat olla myös 1 luvussa (tässä ajatuksena, että säädettäisiin useammassa pykälässä) Ks. päästökauppalain 6 Ks. Kiotolain 3 Ks. seuranta-asetusehdotuksen 3 artikla 10
3 luku, Viranomaiset 1, Valtioneuvoston tehtävät Ministeriöt: Tässä? Vnohjesäännössä? 2, Tilastokeskuksen tehtävät 3, Energiamarkkinaviraston tehtävät 3, Asiantuntijaviranomaisten tehtävät + VNA, jossa tarkemmin? 4 luku, Ilmastopaneeli 1, Ilmastopaneelin tehtävät 2, Ilmastopaneelin kokoonpano ja nimittäminen 3, Muuta?? +VNA:ssa lisää?? 11
5 luku, Strategia, päästökehitysarviot ja ilmastotoimenpideohjelmat 1, Ilmastopoliittisten strategioiden ja päästökehitysarvioiden ja ilmastotoimenpideohjelmien laatimisvelvollisuus 2, Ilmastopoliittisen strategian sisältö 3, Pitkän ajanjakson päästökehitysarvion ja ilmastotoimenpideohjelman sisältö 4, Keskipitkän ajanjakson päästökehitysarvion ja ilmastotoimenpideohjelman sisältö x, Päästökehitysarvioiden toimialajako -?? 5, Valtioneuvoston selonteko 4, Keskipitkän ajanjakson päästökehitysarvion ja ilmastotoimenpideohjelman sisältö Päästökehitysarviossa on esitettävä päästökauppasektoriin kuulumattomia aloja koskien: 1) yleisselvitys päästökehityksestä, 2) edellistä keskipitkää ajanjaksoa koskeva päästöinventointiraportti, 3) päästöinventointikertomus, joka sisältää esittämisvuotta edeltänyttä vuotta edeltäneitä neljää vuotta koskevat päästöjen keskiarvotiedot toimialoittain, 4) selvitys päästöinventoinnin suhteesta edellisen päästökehitysarvioon yleisesti ja toimialoittain, 5) seuraavaa neljää vuotta koskeva (numeerinen) päästökehitysarvio, joka sisältää toimialoittaiset päästökehitysarviot, 6).., Ilmastotoimenpideohjelmassa on esitettävä päästökauppasektoriin kuulumattomia aloja koskien: 1) yleiset toimenpiteet päästökehitysarvion toteutumiseksi, 2) yleiset ja erityiset ohjauskeinot tavoitteiden saavuttamiseksi, 3) arvio ohjelman suhteesta muihin ympäristö- ja energiapolitiikan tavoitteisiin, 4)... 12
5 luku, Strategia, päästökehitysarviot ja päästökehitysohjelma (2) 6, Keskipitkän ajanjakson päästökehitysarvion noudattamisvelvollisuus -??? 7, Päästökehitysarvioiden toimialoittainen seuranta ja arviointi vaihtoehto edelliselle -?? x, Päästökehitysarvioon sisältyvän päästömäärän sitovuus ja siirto -?? y. Päästökehitysarvioista poikkeaminen`-? 8, Päästökehitysarvion ja ilmastotoimenpideohjelman laatiminen 9, Päästökehitysarvion valmistelu- ja laatimismenettely 5 luku, Strategia, päästökehitysarviot ja päästökehitysohjelma (3) y, Päästökehitysarvion muuttaminen -?? 10, Päästökehityskertomukset (voisi kai koskea kaikkia sektoreita) 11, Päästökehityskertomusten sisältö (mahdollista sisällyttää myös edelliseen :ään) 11, Toimenpidekertomukset (mahdollista säätä myös erikseen) 12, Toimenpidekertomusten sisältö (mahdollista erottaa edellisestä) 13, Kertomusten julkaiseminen (voi olla myös edellä) 13
Päästökehityskertomukset 10, Päästökehityskertomukset Valtioneuvoston on annettava eduskunnalle kasvihuonekaasuinventaarioon perustuen vuosittain kertomus (tai : valtion tilintarkastuskertomuksen sisältyen taikka hallituksen toimintakertomukseen liittyen) kasvihuonekaasupäästöistä ja ilmastotoimenpideohjelmaan sisältyvien toimenpiteiden toteutumisesta. Valtioneuvoston tulee julkaista päästökehityskertomusten tiedot. 11, Päästökehityskertomusten sisältö Päästökehityskertomuksessa on kasvihuonekaasuinventaarioon perustuen päästökauppasektoriin kuulumattomia aloja koskien sisällytettävä seuraavat tiedot: 1) kasvihuonekaasupäästötiedot toimialoittain, 2) tiedot päästökehitysohjelmaan sisältyvien toimenpiteiden toteutumisesta ja vaikuttavuudesta kasvihuonekaasupäästöihin, 3) tiedot muista toimenpiteistä, 4) vaikutusarvio, 5)... (Kertomuksen sisällöstä voidaan säätää tarkemmin asetuksella.) 12, Ilmastotoimenpidekertomukset ja niiden sisältö - mahdollista säätää myös erikseen 6 luku, Ilmastonmuutokseen varautuminen ja sopeutuminen 1, Varautumisvelvollisuus 2, Sopeutumissuunnittelu 3, Valtakunnalliset varautumista ja sopeutumista koskevat alueidenkäyttötavoitteet -?? 4, Varautumis- ja sopeutumiskertomus Muuta? 14
7 luku Julkisyhteisöjen erityiset velvollisuudet Erityiset julkisyhteisöjen toimintaa koskevat velvollisuudet Rakentaminen/kiinteistöt Liikenne/liikkuminen Hankinnat Muu? Suunnitelmavelvollisuus -?? 8 luku Inventointi ja tilastointi 1, Inventaariojärjestelmä 2, Inventaariojärjestelmän hallinto ja ylläpito?? 3, Tilastointi -?? 4, Rekisteri x, LULUCF??? 5, Seuranta VNA:lla tarkemmin 15
10 luku, Energiatehokkuus??? 1, Energian säästämisen kannustaminen 2, Energiatehokkuuden edistäminen 3, Julkisyhteisöjen erityiset energiatehokkuusvaatimukset näistä voisi olla myös omassa luvussa kootusti x-n, Energiatehokkuusdirektiivin edellyttämät muut säännökset 4, Energiatehokkuuden arvioiminen energiakertoimet määritelmä toisaalla, - arviointikriteerit, velvollisuus arvioida kertoimia tietyin väliajoin 5, Energiamuotojen kertoimista päättäminen asetuksenantovaltuus VNA 9 luku, Uusiutuva energia -???? 1, Uusiutuvan energian hyödyntämisen edistäminen 2, Uusiutuvia energiamuotoja koskeva erityissuunnittelu (erityinen suhteessa yleiseen edempänä olevaa) 3, Uusiutuvien energiamuotojen kestävyys erityisesti bio -?? yleinen säännös siitä, että tulee olla kestävää yleinen säännös velvollisuudesta arvioida co2 tasetta -?? 16
11 luku, Erinäiset joitakin erityissäännöksiä neuvonnasta, kansalaisinformaatioista, tms, jne. taakanjakopäätöksen edellyttämiä erityissäännöksiä taikka näistäkin oma luku???? raportointi seurantajärjestelmäasetuksen ja muiden EU velvoitteiden osalta -?? olisiko tarpeen säätää erikseen seurantaasetuksen mukaisista velvollisuuksista omassa luvussa -?? 17