EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 1.6.2016 COM(2016) 212 final KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE asetuksen (EU) N:o 1025/2012 täytäntöönpanosta vuosina 2013 2015 {SWD(2016) 126 final} FI FI
1. JOHDANTO Eurooppalaisesta standardoinnista annetun asetuksen (EU) N:o 1025/2012 1 standardointiasetus ) 24 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa: (jäljempänä Komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen tämän asetuksen täytäntöönpanosta viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2015 ja sen jälkeen viiden vuoden välein. Kertomuksessa tarkastellaan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja vuotuisia kertomuksia ja arvioidaan unionin rahoitusta saavien standardointitoimien merkityksellisyyttä unionin lainsäädännön ja politiikan vaatimusten suhteen ja mahdollisia uusia keinoja yksinkertaistaa eurooppalaisen standardoinnin rahoitusta ja vähentää eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden hallinnollista rasitetta. Tällä kertomuksella komissio vastaa 24 artiklassa esitettyyn vaatimukseen. 2. EUROOPPALAISEN STANDARDOINTIJÄRJESTELMÄN TOIMIVUUS Tässä kertomuksessa (ja siihen liittyvässä arvioinnissa) arvioidaan eurooppalaisen standardointijärjestelmän ja vuonna 2013 voimaan tulleen standardointiasetuksen vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta, merkityksellisyyttä ja EU:n tasolla saatavaa lisäarvoa, kuten standardointiasetuksen 24 artiklan 3 kohdassa olevassa tarkastelulausekkeessa edellytetään. Kertomuksessa analysoidaan standardointiasetuksen täytäntöönpanoa eurooppalaisten standardointielinten ja asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden toimittamien, vuosia 2013 ja 2014 koskevien raporttien perusteella arvioidaan unionin rahoitusta saavien standardointitoimien merkityksellisyyttä arvioidaan keinoja yksinkertaistaa eurooppalaisen standardoinnin rahoitusta ja vähentää hallinnollista rasitetta. Arviointi on kytköksissä sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevaan komission ohjelmaan, 2 sillä standardointi on tärkeä keino yhdenmukaistaa sisämarkkinoita ja sillä on vaikutusta EU:n talouden kilpailukykyyn. Arvioinnilla on erityistä merkitystä sääntelyn toimivuuden kannalta: siinä hyödynnetään eurooppalaiseen standardointijärjestelmään ja sen menettelyihin liittyviä tutkimuksia ja raportteja ja kiinnitetään erityistä huomiota tiettyjen sidosryhmien, kuten pk-yritysten, osallistumisen lisäämiseen, unionin rahoituksen hienosäätämiseen sekä eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ja kansallisille standardointielimille aiheutuvan hallinnollisen taakan keventämiseen. Standardointiasetus tuli voimaan vasta hiljattain, joten siitä ei voida tehdä täysimittaista jälkiarviointia, koska komission vuodesta 2013 lähtien pyytämään standardointityöhön liittyvä kierros on vielä kesken. Tässä kertomuksessa (ja siihen liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa) arvioidaan, onko eurooppalainen standardointijärjestelmä 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1025/2012, annettu 25. lokakuuta 2012, eurooppalaisesta standardoinnista, neuvoston direktiivien 89/686/ETY ja 93/15/ETY sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 94/9/EY, 94/25/EY, 95/16/EY, 97/23/EY, 98/34/EY, 2004/22/EY, 2007/23/EY, 2009/23/EY ja 2009/105/EY muuttamisesta ja neuvoston päätöksen 87/95/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1673/2006/EY kumoamisesta (EUVL L 316, 14.11.2012, s. 12 33). 2 Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma (REFIT): Tilanne ja näkymät (COM(2014) 368 final, 18.6.2014). 2
saavuttamassa ne tavoitteet, jotka lainsäätäjä asetti järjestelmää uudistaessaan ja asetuksen hyväksyessään. Lisäksi tehdään tarpeen mukaan suosituksia (ks. kertomuksen liitteet 1 ja 2) siitä, miten asetuksen ja standardointijärjestelmän täytäntöönpanoa voitaisiin parantaa. Kertomuksessa arvioidaan lähinnä standardointijärjestelmässä ja -asetuksessa vahvistettuja menettelyjä. Siinä ei pyritä tekemään kattavaa arviota standardoinnin laajemmista vaikutuksista sisämarkkinoihin tai EU:n yritysten kilpailukykyyn (ks. myös kertomuksen kohta 3.2). 2.1 Menetelmät Arvioinnissa on hyödynnetty vuodesta 2013 lähtien tehtyjä tutkimuksia ja raportteja. 3 Näitä ovat huhtikuussa 2015 saman vuoden maaliskuussa järjestetyn validointitapahtuman jälkeen julkaistu eurooppalaista standardointijärjestelmää koskeva riippumaton selvitys, toukokuussa 2015 hyväksytty standardointiasetuksen 25 artiklaan perustuva komission kertomus neuvostolle ja Euroopan parlamentille, 4 24 artiklaan perustuva selvitys, jossa arvioitiin toimien merkityksellisyyttä ja rahoitusta vuosikertomusten perusteella 5 sekä 1. heinäkuuta 2015 järjestetyn Friends of Standardisation Roundtable -tapahtuman kokousraportti. Viimeksi mainitussa kokouksessa myös validoitiin riippumaton selvitys. Huomioon on otettu myös komission yksiköiden saamat käytännön kokemukset standardointiasetuksen soveltamisesta. 2.2 Standardointiasetuksen ja eurooppalaisen standardointijärjestelmän päätavoitteet Asetuksen pääasiallisena yleistavoitteena on pyrkiä lisäämään standardien ja eurooppalaisen standardoinnin panosta sisämarkkinoiden parempaan toimintaan, kasvun ja innovoinnin aikaansaamiseen ja EU:n yritysten etenkin pk-yritysten kilpailukyvyn edistämiseen. Asetuksen erityisinä tavoitteina on parantaa EU:n standardoinnin avoimuutta vahvistaa tarkistetut säännöt eurooppalaisen standardoinnin rahoitukseen sekä pkyritysten ja sosiaalisten ja yhteiskunnan sidosryhmäorganisaatioiden osallistumiseen Euroopan tasolla varmistaa, että pk-yritykset sekä sosiaaliset ja yhteiskunnan sidosryhmät ovat riittäväntasoisesti edustettuina standardoinnissa ja etenkin komission pyynnöstä laadittavien standardien laatimisessa lyhentää komission pyytämien standardointitoimien toteuttamisen kestoa antaa jäsenvaltioille mahdollisuus viitata julkisissa hankintamenettelyissä tieto- ja viestintätekniikan teknisiin eritelmiin, jotka on laadittu eurooppalaisen standardointijärjestelmän ulkopuolella. Tiedonannossa KOM(2011) 311 vahvistettiin eurooppalaiselle standardointijärjestelmälle ohjaavat periaatteet, jotka ilmaistiin viiden strategisen tavoitteen muodossa: Eurooppalaisten standardien on oltava nopeasti käytettävissä. 3 Kaikki asiaan liittyvät tutkimukset ja raportit löytyvät osoitteesta http://ec.europa.eu/growth/singlemarket/european-standards/notification-system/index_en.htm. 4 COM(2015)198 final. 5 Selvitys asetuksen (EU) N:o 1025/2012 täytäntöönpanosta (24 artikla), 2015. 3
Eurooppalaiset standardit ovat vahva strateginen väline, jolla yritykset voivat parantaa kilpailukykyään. Eurooppalaisten standardien on vastattava kasvavaan kysyntään välineenä, jolla tuetaan eri alojen EU-politiikkaa ja -lainsäädäntöä. Eurooppalaisilla standardeilla on vaikutusta yhä useampiin eurooppalaisen yhteiskunnan ryhmiin. Eurooppalaisesta standardointijärjestelmästä on siksi tultava mahdollisimman osallistava kaikille osapuolille. Eurooppalaisilla standardeilla on oltava merkittävä rooli eurooppalaisten yritysten kilpailukyvyn tukemisessa globaaleilla markkinoilla. Standardointiasetus tuli voimaan 1. tammikuuta 2013. Tämä arviointi kattaa näin ollen sen ensimmäiset kaksi soveltamisvuotta. Riippumattomassa selvityksessä tarkasteluaika oli puolestaan pitkä, ja siinä otettiin huomioon kaikki käytettävissä olevat tiedot sitten eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden perustamisen. 6 3. ANALYYSI 3.1 Vaikuttavuus Seuraavassa esitetään tiivistetysti ne osa-alueet, joilla vaikuttavuutta on pyritty parantamaan ja joilla on viitteitä siitä, että standardointiasetuksen käyttöönotolla on pystytty edistymään eurooppalaisen standardointijärjestelmän hienosäädössä. - Avoimuus: Komission tähänastiset standardointitoimet ja asetuksella käyttöön otettu alaa koskeva unionin vuotuinen työohjelma parantavat osaltaan toimien avoimuutta, omaksi tuntemista ja laatua. Eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden ja kansallisten standardointielinten toimien avoimuuden varmistamisessa on edistytty, kun ne julkaisevat työohjelmansa verkkosivustoillaan. Nämä organisaatiot ja elimet ovat investoineet merkittävästi tietoteknisten välineiden käyttöön. Standardointielinten työohjelmien asianmukainen avoimuus standardointiasetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa mielessä on olennainen edellytys sille, että standardointitoiminta on osallistavaa. Asetuksen 4 artiklan 3 ja 4 kohdan täytäntöönpanoa voitaisiin kuitenkin vielä parantaa kansallisten standardointielinten työohjelmien selkeyden ja saatavuuden osalta. - Osallistavuus: Sidosryhmien osallistuminen standardointitoimintaan on parantunut, mutta sen vaikutusta voitaisiin vielä tehostaa. Keskeisten sidosryhmien mukaan pk-yrityksillä on edelleen vaikeuksia osallistua standardointitoimiin tai hyödyntää standardeja. Parannuksista huolimatta myös sidosryhmäorganisaatioiden jotka edustavat kuluttajien, työntekijöiden ja pk-yritysten 6 Esimerkiksi standardien laatimisajan analysoinnissa vertailtiin vuoden 2009 tietoja vuoden 2013 tietoihin (ks. s. 70). 4
sekä ympäristöön liittyviä etuja osallistumista haittaavat edelleen Euroopan ja kansainvälisellä tasolla rajoitukset, joita asetuksen liitteessä III tarkoitetut organisaatiot toivat esiin riippumattomassa selvityksessä ja asetuksen täytäntöönpanosta laatimissaan raporteissa. Euroopan tasolla valittiin vuosina 2013 ja 2014 neljä sidosryhmien organisaatiota, jotka voivat saada unionin rahoitusta asetuksen 16 artiklan mukaisesti (pk-yrityksiä edustava Small Business Standards SBS, Eurooppalainen standardointiasioiden kuluttajajärjestö ANEC, ympäristöalalla toimiva European Environmental Citizens Organisation for Standardisation ECOS ja Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö ETUC). Nämä organisaatiot ovat käynnistäneet toimia vahvistaakseen osallistumistaan ja panostaan eurooppalaiseen standardointitoimintaan. Ne ovat keskittyneet lähinnä asiantuntijoiden kouluttamiseen, osallistumiseen eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden toimintaan poliittisella ja teknisellä tasolla ja viestintävälineiden käyttöönottoon. Kansallisella tasolla kansalliset standardointielimet raportoivat neljän sidosryhmän pkyritysten, kuluttajien sekä yhteiskunnan sidosryhmien poliittisen ja teknisen tason osallistumisesta. Niiden kansallisten standardointielinten määrä, joiden toiminnassa pkyritykset, kuluttajat sekä sosiaaliset ja yhteiskunnan sidosryhmät ovat edustettuina, kasvoi vuodesta 2013 vuoteen 2014 (etenkin ETSIn yhteydessä). Vaikka pk-yritysten poliittinen ja tekninen osallistuminen näyttäisikin olevan Euroopan tasolla edustavaa (esim. vuonna 2014 pk-yritykset olivat teknisellä tasolla edustettuina yli 80 prosentissa CENin ja Cenelecin teknisissä elimissä ja ETSIn työryhmissä), muiden sidosryhmien osallistuminen on vähäisempää. Tämä saattaa johtua kuluttajien ja yhteiskunnan sidosryhmien vähäisemmästä kiinnostuksesta standardointiin, koska ne eivät ole standardien välittömiä käyttäjiä. - Oikea-aikaisuus: Komission pyytämien uusien standardien laatimisaika lyheni vuoden 2009 keskiarvosta eli viidestä vuodesta kolmeen vuoteen vuonna 2013. 7 Edistymisen taustalla ei ole niinkään asetuksen täytäntöönpano vaan teollisuuden tarpeet. Standardien laatimisaikaa pyritään lyhentämään entisestään komission ja eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden välisillä uusilla kumppanuuspuitesopimuksilla ja toiminta-avustuksilla. Keskeisiä suorituskykyindikaattoreita sisältävien kumppanuuspuitesopimusten 8 sekä unionin vuotuisen työohjelman ja asetuksen 10 artiklan mukaisen tarkistetun standardointipyyntöjen hyväksymismenettelyn 9 odotetaan nopeuttavan komission pyyntöihin perustuvaa standardointia. Luvassa voi olla merkittäviä parannuksia samalla, kun laatu ja osallistumisen edustavuus säilytetään. Tämä voisi lisätä eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden houkuttelevuutta etenkin kun kyse on erityisistä huipputekniikan hankkeista, joiden osalta kilpailu on maailmanlaajuista. Tässä olisi apua myös t&k-yhteisön ja standardointitoiminnan suhteen tiivistämisestä. Asetuksen täytäntöönpanon odotetaan nopeuttavan standardointia myös sen ansiosta, että sidosryhmät ovat varhaisemmassa vaiheessa mukana toiminnassa, standardointipyynnöille hankitaan enemmän yksimielistä tukea ja pyydettäviin eurooppalaisiin standardeihin tai standardointituotteisiin liittyviä vaatimuksia sekä pyydetyn tuotteen hyväksymisen määräaikoja tarkennetaan. 7 Eurooppalaista standardointijärjestelmää koskeva riippumaton selvitys, loppuraportti (2015, s. 109). 8 Standardin laatimisaikaa on määrä lyhentää 50 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. 9 SWD(2015) 205 final, 27.10.2015 Vademecum on European Standardisation in support of Union Legislation and policies. http://ec.europa.eu/growth/single-market/european-standards/vademecum/index_en.htm 5
Standardointiasetuksen ja muun eurooppalaisia standardeja hyödyntävän EU-lainsäädännön vuorovaikutuksesta todettakoon, että tällaisen alakohtaisen lainsäädännön tarkistamisessa käytettäviä menettelyjä voitaisiin keventää. Esimerkiksi ehdotuksessa asetukseksi kulutustavaroiden turvallisuudesta (8) pyritään lyhentämään näitä menettelyjä saattamalla ne standardointiasetuksessa vahvistettujen menettelyjen mukaisiksi. - Unionin rahoitus standardointitoimiin: Unionin rahoitus eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden ja asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden toimintaan on rajattu 20 25 miljoonaan euroon vuodessa. Komissio osallistuu standardointiasetuksen perusteella kolmen voittoa tavoittelemattoman eurooppalaisen standardointiorganisaation 10 rahoitukseen osuudella, joka on keskimäärin 35 40 prosenttia niiden kokonaistuloista, ja asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden 11 rahoitukseen osuudella, joka on 75 100 prosenttia niiden kokonaistuloista. Asiantuntijat, jotka osallistuvat vapaaehtoisesti standardointitoimintaan kansainvälisellä, Euroopan ja kansallisella tasolla, vastaavat yleensä kustannuksistaan itse. Eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden arvion mukaan teollisuuden asiantuntijat käyttävät vuosittain noin miljardi euroa osallistuakseen omalla panoksellaan standardointitoimintaan (käytetyn työajan, matka- ja oleskelukustannusten jne. arvioitu kokonaisarvo). Eurooppalaiset standardointiorganisaatiot ja/tai asetuksen liitteessä III tarkoitetut organisaatiot katsovat unionin rahoitukseen liittyvän joitakin ongelmia. Ne ovat tuoneet esiin erityisesti joitakin seuraavassa tiivistetysti esitettäviä kysymyksiä, jotka koskevat komission tarjoamaa rahoitustukea: Komission ja eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden välisten toimintaavustusten allekirjoittamisaikataulu. Unionin rahoituksen hallinnointi: Eurooppalaiset standardointiorganisaatiot ja/tai asetuksen liitteessä III tarkoitetut organisaatiot katsovat, että rahoitustukihakemusten käsittely ja arviointi on jossain määrin työlästä. Tämä koskee myös teknistä ja rahoitukseen liittyvää raportointia etenkin toimintaavustusten osalta. Asetuksen 24 artiklaan perustuvassa selvityksessä tehtyjen arvioiden mukaan toimintaavustusten hakeminen (vuotuisen suunnitelman laatiminen) ja niiden toteuttaminen vaatii eurooppalaisilta standardointiorganisaatioilta ja asetuksen liitteessä III tarkoitetuilta organisaatiolta panostusta. Toiminta-avustuksiin liittyvät hallinnolliset kustannukset edustavat arvioiden mukaan kuitenkin kohtuullista osuutta komissiolta saaduista määristä (noin 1 prosentti eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden tapauksessa ja 2 5 prosenttia neljän liitteessä III tarkoitetun organisaation toimintaavustuksina saamista määristä). 10 Euroopan standardointikomitea CEN, Euroopan sähkötekniikan standardointikomitea Cenelec ja Euroopan telealan standardointilaitos ETSI. 11 Small Business Standards http://sbs-sme.eu/, The European consumer voice in standardisation http://www.anec.eu/anec.asp, The European Environmental Citizens Organisation for Standardisation http://ecostandard.org/ ja Euroopan ammatillinen yhteisjärjestö http://www.etuc.org/ 6
Asetukseen perustuvat yleiset raportointivaatimukset, tiedonantovelvoitteet ja hallinnolliset kustannukset: eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ja asetuksen liitteessä III tarkoitetuille organisaatioille katsotaan syntyvän unionin rahoitukseen liittyvistä velvoitteista ja kaikista raportointivaatimuksista hallinnollista rasitetta. Eurooppalaiset standardointiorganisaatiot joutuvat osoittamaan jonkin verran resursseja standardointiasetuksen soveltamista koskevaan raportointiin ja liitteessä III tarkoitetut organisaatiot toteuttamiaan toimia koskevaan raportointiin (24 artiklan mukainen raportointi). Rahoitustuen ennakoitavuus ja jatkuvuus: Kumppanuuspuitesopimukset ovat olleet merkittävä askel pyrittäessä varmistamaan rahoitustuen jatkuvuus. Eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden ja asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden piirissä on kuitenkin epävarmuutta kunakin vuotena käytettävissä olevista varoista. Sen vuoksi ne eivät välttämättä voi suunnitella kunnolla niitä toimia, joita vuotuisen työohjelman tai tietyn standardointitoimen toteuttaminen vaatii. Eurooppalaiset standardointiorganisaatiot ja/tai asetuksen liitteessä III tarkoitetut organisaatiot katsovat siis, että asetus on lisännyt hallinnollista rasitetta. Vaikka rasitteen arvioinnissa kävi ilmi, että rasitteen osuus komission myöntämästä rahoituksesta on kohtuullinen, on hyvä pyrkiä vähentämään käsityksiä tehottomuudesta. Unionin lainsäädäntöä ja politiikkaa tukevan eurooppalaisen standardointityön käsikirjan ja kertakorvausten suorittamisesta standardointiasetuksen 17 artiklan 4 mukaisesti hiljattain annetun komission päätöksen 12 odotetaan parantavan tilannetta siten, että unionin rahoitus olisi helpommin saatavilla ja ennustettavampaa. Tämä on ensimmäinen askel siirryttäessä entistä tulosperusteisempaan toimintamalliin, jota arvioidaan aikanaan. Tieto- ja viestintätekniikka tekniset eritelmät: Tieto- ja viestintätekniikan alalla sidosryhmäfoorumi laatii alan toimintasuunnitelman, joka kokoaa yhteen Euroopan komission ja tieto- ja viestintätekniikan alan standardoinnin EU:n ja kansainväliset sidosryhmät lisäämään koordinointi- ja yhteistyötoimiaan. Toimintasuunnitelma myös lisää tieto- ja viestintätekniikan alan standardointiprosessin avoimuutta: siinä esitetään asiaan liittyvä toimenpideluettelo ja siihen kootaan kuhunkin aihealueeseen osallistuvien eri sidosryhmien lausunnot ja näkemykset. Julkisia hankintoja varten on jo hyväksytty lukuisia tieto- ja viestintäteknisiä eritelmiä. Tiivistetysti voidaan todeta, että asetuksella on lisätty standardien ja eurooppalaisen standardoinnin panosta sisämarkkinoiden parempaan toimintaan, kasvun ja innovoinnin aikaansaamiseen ja EU:n yritysten etenkin pk-yritysten kilpailukyvyn edistämiseen. On ryhdytty toimiin, joilla pyritään tekemään EU:n lainsäädännön ja politiikan tukemiseksi esitettävien komission standardointipyyntöjen laatimisesta avoimempaa ja parantamaan pkyritysten ja aliedustettujen sidosryhmien osallistumista siihen. Asetuksella myös helpotetaan innovatiivisten tieto- ja viestintätekniikkojen potentiaalin hyödyntämistä ja edistetään sisämarkkinoiden toteutumista. 12 C(2015) 3697 final. 7
3.2 Tehokkuus Eurooppalaisen standardoinnin panos EU:n yritysten kilpailukyvyn hyväksi on vahvistettu aiemmin Ranskassa, Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa tehdyissä kansallisissa selvityksissä. 13 Tämänhetkisten tietojen perusteella ei kuitenkaan voida tehdä täydellistä ja kattavaa analyysiä eurooppalaisen standardointijärjestelmän tehokkuudesta sen osalta, miten asetuksen luomissa uusissa puitteissa toteutetut komission tukemat toimet ovat siihen vaikuttaneet. Tietoja odotetaan kertyvän riittävästi niin, että asiaa voidaan arvioida kunnolla seuraavassa 24 artiklan mukaisessa kertomuksessa, joka on määrä esittää vuonna 2020. Edellä esitettyjen kommenttien yhteydessä olisi kuitenkin otettava huomioon, että eurooppalaisen standardointijärjestelmän taloudellisiin vaikutuksiin vaikuttavien tekijöiden kattavampaan analyysiin tarvitaan laajempi tutkimus. Neuvosto kehotti (maaliskuussa 2015 14 ) komissiota harkitsemaan sellaisten tekemistä sopivana ajankohtana. Vaikka eurooppalaiset standardointiorganisaatio ja asetuksen liitteessä III tarkoitetut organisaatiot katsovatkin, että asetus on lisännyt niille koituvaa hallinnollista rasitetta (ks. vaikuttavuutta käsittelevä kohta 3.1), käytettävissä olevat tiedot eivät tue tuota käsitystä. Komissio aikoo kuitenkin harkita toimia, joilla tällaisia käsityksiä tehottomuudesta voitaisiin lieventää. 3.3. Johdonmukaisuus, EU:n tasolla saatava lisäarvo ja merkityksellisyys Kullakin nykyään kaikkiaan 20 000 eurooppalaisella standardilla (jotka koskevat lähinnä tuotteita) on saatettu korvata jopa 33 keskenään ristiriitaisten kansallisten standardien kokonaisuutta. Eurooppalaisen standardointijärjestelmän EU:n tasolla tuottamaa lisäarvoa on kuitenkin vaikea mitata. Eurooppalaiselle standardoinnille on suunniteltu keskeinen tehtävä tuotteiden ja palvelujen sisämarkkinoiden luomisessa ja toiminnassa: sen avulla yhdenmukaistetaan asteittain keskenään ristiriitaisia kansallisia standardeja, jotka saattavat muodostaa teknisiä esteitä pääsylle kansallisille markkinoille. Eurooppalaisella standardoinnilla voidaan näin poistaa kaupan esteitä ja taata samalla korkeatasoinen yleisten etujen suojelu etenkin terveyden ja turvallisuuden alalla. Tällaisella vapaaehtoisella yhdenmukaistamisella voidaan siksi parantaa eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä mutta vain siinä tapauksessa, että eurooppalainen standardointi on laaja-alaista, laaditut standardit tunnustetaan kansainvälisesti ja niitä on helppo noudattaa (varsinkin pk-yritysten). EU:n tasolla tarvitaan tehokasta ja tuloksellista standardointia, mikä onkin eurooppalaisen standardointijärjestelmän ja standardointiasetuksen tavoite. Palvelujen alalla eurooppalaisia standardeja voitaisiin kuitenkin laatia enemmän. Vaikutustenarvioinnin aikaan kartoitetut 13 BSI (2015): The Economic Contribution of Standards to the UK Economy; DIN (2000): Economic Benefits of Standardization, 3 volumes. Berliini: Beuth. (vuoden 2011 laitos); DTI (2005): The Empirical Economics of Standards, DTI ECONOMICS PAPER NO.12, Lontoo; AFNOR (2009): The Economic Impact of Standardization Technological Change, Standards and Long-Term Growth in France, Pariisi. AFNOR (2016): Economic impact of standardisation, tammikuu 2016, Pariisi. 14 Kilpailukykyneuvosto pyysi kokouksessaan 2. maaliskuuta 2015 komissiota saattamaan päätökseen riippumattoman tarkistuksen ja analysoimaan standardoinnin vaikutusta talouteen ottaen huomioon kaikkien osapuolten edut. 8
tarpeet pätevät edelleen. Uuden kehityksen (globalisaatio, tietotekniset vs. ei-tietotekniset osatekijät) valossa rahoitus on edelleen tärkeä kysymys. Kun kyse on standardin soveltamisen kannalta olennaisista patenteista, on lisäksi luotava asianmukainen tasapaino patentinhaltijoiden ja käyttäjien etujen välille. Myös unionin rahoituksella tuettujen toimien luokittelu on unionin vuotuisten työohjelmien kannalta merkityksellinen ja niiden mukainen: unioni rahoittaa toimia, joita teollisuus ei rahoita joko lainkaan tai ainakaan vaadituilla määrillä tai vaaditussa ajassa. Standardointitoimet ovat kaiken kaikkiaan johdonmukaisia suhteessa EU:n politiikan tavoitteisiin, joista mainittakoon digitaaliset sisämarkkinat, oikeudenmukaisemmat ja syvemmät sisämarkkinat, energiaunioni, kasvu ja investoinnit sekä EU:n rooli globaalina toimijana. Käytännössä johdonmukaisuudesta huolehditaan vuotuisella työohjelmalla (joka on komission prioriteettien mukainen 15 ) ja sen jälkeen seuraamalla prosessia tarkasti komission sisällä sekä yhdessä jäsenvaltioiden ja asiaan liittyvien sidosryhmien kanssa. Potentiaalinen EU:n tason lisäarvo on eurooppalaisen standardointijärjestelmän erottamaton ominaisuus. Jokaisella uudella eurooppalaisella standardilla komission pyytämillä tai muilla korvataan kansallisia standardeja, jolloin niillä vähennetään tavaroiden liikkumisesta sisämarkkinoilla aiheutuvia kustannuksia. Tällä tavoin eurooppalaiset standardit voivat myötävaikuttaa talouskasvuun: ne vähentävät teollisuuden yleiskustannuksia, parantavat yhteentoimivuutta, tuovat lisätakeita tuotteiden ja palvelujen laadulle ja turvallisuudelle ja helpottavat pääsyä Euroopan ja maailmanmarkkinoille. Eurooppalaiset standardit voivat edistää EU:n politiikkaa monissa eri yhteyksissä, joista tässä mainittakoon energiatehokkuus ja tuoteturvallisuus. Kaupan esteiden poistaminen ja sisämarkkinoiden edistäminen ovat selvästi tärkeimmät osaalueet, joilla eurooppalaiset standardit voivat luoda EU:n tason lisäarvoa. Eurooppalaisella standardointijärjestelmällä on siten suoraa merkitystä EU:n toiminnalle, ja sillä ajetaan tavoitteita, joita kansallisella tasolla ei pystyttäisi saavuttamaan. Erityisesti yritykset voivat hyötyä niistä, kun liiketoimikustannukset pienenevät, yhteentoimivuus paranee ja EU:n sisämarkkinoille kehittyy yhteinen tekninen kieli. 4. PÄÄTELMÄT Standardointiasetus on lisännyt eurooppalaisen standardointijärjestelmän avoimuutta ja edustuksellista kattavuutta sekä voimistanut standardien ja eurooppalaisen standardointitoiminnan vaikutusta sisämarkkinoiden toiminnan parantamiseen. Lisäksi sillä on tarkistettu sääntöjä, joita sovelletaan eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ja asetuksen liitteessä III tarkoitetuille organisaatioille myönnettävään EU:n rahoitustukeen. Tieto- ja viestintätekniikan alalla laadittavalla toimintasuunnitelmalla on koottu yhteen Euroopan komissio ja tieto- ja viestintätekniikan alan standardoinnin EU:n ja kansainväliset sidosryhmät lisäämään koordinointi- ja yhteistyötoimiaan. Toimintasuunnitelma myös lisää tieto- ja viestintätekniikan alan standardointiprosessin avoimuutta: siinä esitetään asiaan liittyvä toimenpideluettelo ja siihen kootaan kuhunkin aihealueeseen osallistuvien eri sidosryhmien lausunnot ja näkemykset. 15 COM(2014) 910 final. 9
Tässä vaiheessa komissio katsoo, että järjestelmän parantamiseksi voisi olla perusteltua ottaa käyttöön muita kuin lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, jotka liittyvät hallinnointiin, vuorovaikutukseen ja viestintään (ks. liitteet 1 ja 2). Tässä odotetaan saatavan apua sisämarkkinastrategiassa 16 ilmoitetusta eurooppalaista standardointia koskevasta yhteisestä aloitteesta. Yhteisessä standardointialoitteessa selvitetään lisäksi keinoja, joilla tutkimus- ja innovaatioprioriteettien ja eurooppalaisen standardointitoiminnan välistä kuilua voitaisiin analysoida entistä systemaattisemmin ja ennakoivammin ja sen umpeen kuromista tehostaa. Samoin selvitetään standardointituotteiden laatimisen nopeuttamista. Digitaalisten sisämarkkinoiden strategiaan 17 kuuluvassa digitaalisten sisämarkkinoiden toteuttamissuunnitelmassa puolestaan ilmoitettiin tieto- ja viestintätekniikan standardointisuunnitelmasta, jossa esitettäisiin keskeiset standardoinnin prioriteetit, joissa keskitytään digitaalisten sisämarkkinoiden kannalta ratkaiseviksi katsottuihin teknologioihin ja aloihin. Suunnitelmassa yksilöidään prioriteettialoja, joilla kipeimmin tarvitaan johdonmukaisia toimia, joilla kartoitetaan, laaditaan, hyväksytään ja edistetään tieto- ja viestintätekniikan standardeja, jotta voidaan vastata uuteen teknologian kehitykseen, EU:n lainsäädäntöön ja EU:n politiikkaan. Vastauksena neuvoston kehotukseen 17 analysoida standardoinnin vaikutusta talouteen ottaen huomioon kaikkien osapuolten edut komissio aikoo käynnistää tämän selvityksen hyvissä ajoin, jotta sen tuloksia voidaan hyödyntää seuraavassa 24 artiklan mukaisessa kertomuksessa. Asetus on parantanut eurooppalaista standardointijärjestelmää merkittävästi: komission pyytämät standardit saadaan käyttöön oikea-aikaisesti, sidosryhmät otetaan mukaan toimintaan jo varhaisessa vaiheessa, valmisteilla olevista standardeista haetaan yksimielisyyttä ja esitettyjen pyyntöjen laatu ja yksityiskohtaisuus ovat kohentuneet. Asetuksen soveltamisessa ei ole kokonaisuutta tarkastellen havaittu merkittäviä ongelmia. Parannuksille on kuitenkin vielä tilaa, ja niiden aiheita luetellaan liitteissä 1 ja 2. Komissio selvittää parhaat keinot toteuttaa nämä parannukset. Siinä hyödynnetään etenkin yhteistä standardointialoitetta, jolla edistetään asetuksen yhtenäistä täytäntöönpanoa kehittämällä muita kuin lainsäädännöllisiä toimenpiteitä yhteistyössä eurooppalaisen standardointijärjestelmän keskeisten toimijoiden kanssa. Komissio katsoo, ettei asetuksen tarkistamiseen ole tässä vaiheessa perusteita. Komissio tarkastelee tilannetta uudelleen viiden vuoden kuluttua tämän arvioinnin valmistumisesta, kun se esittää neuvostolle ja Euroopan parlamentille kertomuksen standardointiasetuksen täytäntöönpanosta asetuksen 24 artiklan 3 kohdan mukaisesti. 16 COM(2015) 550. 17 COM(2015) 192. 10
LIITE 1 ONGELMIA JA SUOSITUKSIA, JOTKA LIITTYVÄT ASETUKSEN (EY) N:O 1025/2012 JA EUROOPPALAISEN STANDARDOINTIJÄRJESTELMÄN TÄYTÄNTÖÖNPANON PARANTAMISEEN I Parantamista kaipaavia osa-alueita tarkasteltavaksi suhteessa koko eurooppalaiseen standardointijärjestelmään 18 Nopeus ja oikea-aikaisuus - Aikatarpeet vaihtelevat, ja yleispätevää ratkaisua tarvittavan ajan lyhentämiseksi on vaikea soveltaa. - Standardointitarpeiden varhaista kartoittamista olisi hyödynnettävä tehokkaammin. - Standardointitoimien nopeassa käynnistämisessä (standardointipyyntöjen jälkeen) ei ole aina onnistuttu. - Työn alla on pieni määrä pitkää laatimisaikaa edellyttäviä standardeja. - Seurantatiedot eivät ole johdonmukaisia tai niiden perusteella ei voida täysin arvioida prosessien nopeutta ja edistymistä. Eurooppalaisten yritysten kilpailukyvyn tukeminen - On tekijöitä, jotka estävät pk-yrityksiä osallistumasta standardointiin tai soveltamasta standardeja. - Monista toimista huolimatta yhteydet standardoinnin sekä innovoinnin ja tutkimushankkeiden välillä ovat osin heikkoja. Unionin lainsäädännön ja politiikan tukeminen - Unionin lainsäädäntöä ja politiikkaa tukevien standardien kysyntä lisääntyy, ja pyydettyjen standardien laatimisessa on pullonkauloja (pyyntömenettely ja vaatimustenmukaisuustarkastukset). - Lainsäädännön ja politiikan tarpeiden määrittelemiseen ja standardointitoimien käynnistämiseen kaivattaisiin toiminnallista lähestymistapaa. - Komission yhteydenpidossa eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden suuntaan standardointiprosessin aikana on puutteita. - Komission ja standardoijien toimien yhteensovittamisessa vaatimustenmukaisuustarkastuksen aikana on puutteita. - Voimassa on yhä ristiriitaisia kansallisia standardeja, mikä heikentää eurooppalaisen standardointijärjestelmän kykyä poistaa esteitä sisämarkkinoilta. Osallistumisen kattavuus 18 Riippumattomassa selvityksessä esitetyt suositukset, s. 141 143. 11
- Asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden asema on heikko ja sidosryhmien edustus vaihtelee kansallisella tasolla. - Edustuksen kattavuus on kansainvälisellä tasolla heikkoa sovellettaessa ISO:n vetovastuulla olevaa Wienin sopimusta ja IEC:n vetovastuulla olevaa Dresdenin sopimusta. Eurooppalaisten yritysten kilpailukyvyn tukeminen globaalilla tasolla - Eurooppalaisten sidosryhmien tarpeita ja kansainvälisen tason standardointiprosesseja on vaikea sovittaa toisiinsa. - Eurooppalaisen standardointijärjestelmän ja ISO:n/IEC:n ulkopuolella tehdyn standardointityön merkitys kasvaa etenkin tieto- ja viestintätekniikan alalla. Hallinto - Komission olisi parannettava tiedottamistaan standardointipyyntöjen laatimisprosessista. - Kaikille sidosryhmille olisi tiedotettava meneillään olevasta tai suunnitellusta standardointityöstä. - Työskentelymenetelmissä (komission sisällä, eurooppalaisissa standardointiorganisaatioissa ja kansallisissa standardointielimissä) on eroja, jotka saattavat haitata eurooppalaisen standardointijärjestelmän johdonmukaista ja tehokasta toimintaa. - Menetelmät ovat monimutkaisia mm. raportointivelvollisuuksien ja prosessin eri vaiheiden ja toimijoiden määrän suhteen. Soveltuvuus tulevaisuutta ajatellen - Standardoinnin eri tasot ja malli olisi mukautettava eri tarpeisiin. - Standardoinnin piiriin kuulumattomat sektorit olisi kartoitettava (esim. palvelut). - Patentti-ilmoitusjärjestelyä olisi parannettava. 12
II Parantamista kaipaavia osa-alueita/ongelmia tarkasteltavaksi suhteessa EU:n varoin tuettuihin standardointitoimiin Nopeutetaan tukisopimuksien tekemiseen johtavaa menettelyä (aika sopimuksen tekemiseen). Menettely, jolla komission ja eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden tai asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden väliset tukisopimukset hyväksytään ja allekirjoitetaan, ei ole vielä tarpeeksi nopea. Sen nopeuttamiseksi voidaan arvioida ja yhdistellä seuraavia toimia: - Määritellään menettely ja suuntaa-antavat määräajat komission tai Eftan suorittamalle eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden tai asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden tekemien ehdotusten arvioimiselle, jotta tuettavista toimista voidaan tehdä sopimus kohtuuajassa. - Kannustetaan eurooppalaisia standardointiorganisaatioita ja asetuksen liitteessä III tarkoitettuja organisaatioita esittämään laadukkaita ehdotuksia, jotka perustuvat jo käytettävissä oleviin vakiomalleihin sekä käytännön oppaaseen, jossa käsitellään yleisimmin kohdattuja ongelmia. - Sujuvoitetaan komission ja eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden tai asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden välistä tiedonvaihtoa kommenteista käytävää keskustelua ja palautteen antamista varten, jotta voidaan paremman keskinäisen yhteisymmärryksen ansiosta lyhentää tukisopimuksen tekemiseen kuluvaa aikaa. Sujuvoitetaan tukisopimusten hallinnointiin liittyviä hallinto- ja rahoitusmenettelyjä. Sidosryhmät pitävät tukisopimusten hallinnointiin liittyviä hallinto- ja rahoitusmenettelyjä työläinä, minkä vuoksi ne olisi määriteltävä selvästi ja niitä olisi sovellettava yhtenäisesti kaikissa tukisopimuksissa. Ne rahoitus- ja hallintomenettelyjen ominaisuudet, jotka antavat aihetta tällaiseen käsitykseen, olisi otettava huomioon, ja sen pohjalta olisi annettava komission yksiköille, eurooppalaisille standardointiorganisaatioille ja asetuksen liitteessä III tarkoitetuille organisaatioille käytännön ohjeita, jotta voitaisiin lisätä eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden tai asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden yhteisymmärrystä säännöistä, välttää niiden erilaiset tulkinnat sekä korjata ja ennakoida niiden tekemät toistuvat virheet ja epätäsmällisyydet. Yksinkertaistetaan ja järkevöitetään raportointivaatimuksia. Myös raportointivaatimuksia pidetään liian työläinä. Olisi harkittava seuraavia suosituksia huolellisen arvioinnin jälkeen: Yksinkertaistetaan asetuksen 24 artiklaan perustuvaa raportointia - Parannetaan asetuksen 24 artiklaan perustuvaa raportointia, jotta raportoidut tiedot olisivat eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden tai asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden keskuudessa johdonmukaisia ja vertailukelpoisia, ottaen huomioon tietojen selkeyteen ja vertailukelpoisuuteen liittyvistä puutteista johtuvat rajoitukset. 13
- Yksinkertaistetaan raportointia määrittelemällä yhteiset synteettiset indikaattorit kutakin asetuksen raportointivelvollisuuksia sisältävän artiklan osalta. - Kootaan sähköisessä muodossa olevaa hyödyllistä tietoa ja luodaan mahdollisuudet perustaa asetuksen täytäntöönpanoa koskeva tietokanta, jota käytetään jatkuvaan seurantaan ja perustana komission laatimille kertomuksille, jotka sen on esitettävä neuvostolle ja Euroopan parlamentille. Kevennetään mahdollisimman pitkälti toiminta-avustuksia ja toimiin suunnattavia avustuksia koskevia ehdotuksia ja suoritettuihin teknisiin toimiin liittyvää lopullista raportointia. Mukautetaan raportointivaatimuksia tapauskohtaisesti, jotta ne ovat oikeassa suhteessa saatuun rahoitustukeen. Tavoitteeseen voidaan päästä esimerkiksi vahvistamalla keskeiset laadulliset tai määrälliset indikaattorit, joiden odotetaan toteutuvan ehdotetuilla toimilla, ja nivomalla raportointi näihin osa-alueisiin. Optimoidaan raportointivaatimukset ja muut koordinointi- ja seurantatoimet (kuten määrävälein järjestettävät kokoukset), jotka koskevat komission yksiköitä sekä eurooppalaisia standardointiorganisaatioita ja asetuksen liitteessä III tarkoitettuja organisaatioita. Yhdenmukaistetaan raportointimuodot, jotta samoja tietoja voidaan käyttää suoraan eri raportointitarkoituksiin. Seurataan säännöllisesti unionin kokonaisrahoitusta, yksinkertaistamistoimien tuloksia ja mahdollisuuksia siirtyä tulosperusteisempaan järjestelmään. Komission olisi jatkuvasti seurattava rahoituksen kohdentamista, rahoitusjärjestelmän yleistä toimivuutta ja, tapauksen mukaan, toteutettujen yksinkertaistamistoimien tuloksia. Erityisesti mainittakoon tuoreet päätökset kertakorvausten käyttämisestä eurooppalaisten standardien kehittämisen rahoittamisessa ja niiden laadun varmentamisesta: jos niiden täytäntöönpanosta saadaan myönteisiä tuloksia, voitaisiin harkita tulosperusteisten tukisopimusten käytön laajentamista muihinkin standardointitoimiin, joiden tulokset voidaan varmentaa ja tuotokset yksilöidä vaivatta. Yleisemmin voidaan todeta, että komission jo nyt jatkuvasti keräämien rahoitustietojen ja rahoitusta saavien sidosryhmien esittämän palautteen perusteella voidaan saada säännöllisesti käsitys standardoinnin rahoituksen eri osatekijöistä. Näitä ovat sopimusten päätökseen saattamisen ajoitus, rahoituksen jakautuminen eri tukikelpoisten toimien kesken, eurooppalaisten standardointiorganisaatioiden ja asetuksen liitteessä III tarkoitettujen organisaatioiden hyödyntämä rahoitus sekä toistuvia viivästyksiä tai muita ongelmia aiheuttaneet hallinto- ja rahoitusjärjestelyihin liittyvät seikat. 14