Oikeuslaitospäivä 9.3.2007 Pääjohtaja, OTT Tuomas Pöystin esitelmä oikeuslaitospäivässä (puhuttaessa muutokset mahdollisia) Oikeusturvatakuu ja taloudelliset realiteetit: millaiseen oikeusturvaan ja oikeuslaitokseen Suomella on varaa? Johdanto: perustuslaki sisältää oikeusturvatakuun Perustuslain 21 :n perusoikeussäännös sisältää oikeusturvatakuun vaatimuksen. Tätä oikeutta vahvistaa myös perustuslain 22 :n säännös julkisen velvoitteesta turvata perusoikeuksien toteutuminen käytännössä. Tämä säännös velvoittaa eduskuntaa lainsäädäntö- ja budjettivallan käyttäjänä, hallitusta sen valmistellessa lainsäädäntöä ja talousarvioesitystä sekä ohjatessa oikeushallinnon järjestämistä. Perustuslain 21 perustuu Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja sen tulkintakäytäntöön ja oikeuteen oikeusturvaan kuuluu myös se, ettei oikeudenkäynnissä saa ilmetä kohtuuttomia viivytyksiä. Oikeus oikeusturvaan on yksilön subjektiivinen oikeus, joka johtuu jo suoraan perustuslaista. Oikeus oikeussuojaan on turvattava myös käytännössä. Se ei ole tarkoitettu eikä sen ole lupa jäädä pelkäksi ohjelmajulistukseksi tai tavoitesäännökseksi. Perustuslaissa subjektiivisina oikeuksina turvatuille oikeuksille on myös annettava asianmukainen prioriteetti harkittaessa julkisen vallan käytössä olevien resurssien kohdentamista valtiontaloudellisessa päätöksenteossa. Valtiosääntödoktriinissa on nimenomaisesti todettu ja tunnustettu sekin sinänsä jä r- keenkäypä seikka, että perusoikeuksia sovellettaessa ja kehitettäessä saadaan ottaa huomioon myös julkista taloutta koskevat seikat. Esityksessä tarkastelen perustuslaillisen oikeusturvatakuun käytännön toteuttamista ja sitä, mitä tämä vaatii lainsäädännöltä ja oikeuslaitoksen johtamiselta ja ohjaukselta kun otetaan huomioon julkisen talouden tulevien näkymien asettamat reunaehdot. Julkista taloutta ja samalla valtiontaloutta kokonaisuutena koskevat menojen ja kustannusten hillinnän ja tuottavuuden nostamisen tarve, jotta julkinen talous ja julkisten palveluiden sekä valtion toiminnan rahoitus olisi pitkällä tähtäimellä kestävällä pohja l- la. Myös sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden vaatimus edellyttää kestävää jul-
Taloudellisia realiteetteja kista taloutta ja siten tuottavuuden parantamista ja menojen ja kustannusten hillintää. Väestön ikääntyminen korostaa voimakkaasti taloudellisuudesta ja tuottavuudesta huolehtimisen merkitystä. Esitykseni on laadittu perustuslain 90 :n 2 momentissa säädetyn, eduskunnan lainsäädäntö- ja valtiontaloudellista valtaa palvelevan ja eduskunnan yhteydessä olevan riippumattoman valtiontalouden ja -hallinnon ulkoisen tarkastajan, valtiontalouden tarkastusviraston, näkökulmasta. Valtiontalouden tarkastusvirasto ulkoisena tarkastajana tukee eduskuntaa sille perustuslain mukaan kuuluvan lainsäädäntö- ja valtiontaloudellisen vallan sekä valvontavallan käytössä. Tarkastusviraston tavoitteena on tuottaa eduskunnalle, valtioneuvostolle sekä hallinnolle objektiivista, oikea-aikaista sekä valtiontaloudellisessa päätöksenteossa hyödyllistä ja luotettavaa valvonta- ja tarkastustietoa valtion taloudenhoidon laillisuudesta, talousarvion noudattamisesta sekä valtion taloudenhoidon ja siihen liittyen valtion toiminnan taloudellisesta tarkoituksenmukaisuudesta. Julkisessa taloudessa on pitkällä tähtäimellä kestävyysvajetta Julkisen talouden pitkän tähtäimen näkymät ovat heikommat tai vähintäänkin sisältävät huomattavia riskejä kuin tämän hetken pitkään jatkuneeseen korkeasuhdanteeseen pohjautuva hyvä tilanne. VM:n arvioiden mukaan Suomen julkinen talous ei ole pitkällä aikavälillä kestävällä pohjalla eli ilman merkittävää velkaantumista tai veroasteen nostamista julkinen talous ei voi hoitaa vastattavana olevia velvoitteitaan. Vastaavan suuntaiset tulokset sisältyvät myös Euroopan komission laskelmiin ja analyyseihin julkisen talouden kestävyydestä ja kestävyyslaskelmien herkkyydestä virheille. Riidatonta on, että julkisen talouden kestävyys ja siten sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus edellyttävät, että julkisen toiminnan tuottavuutta ja kustannustehokkuutta tulee nostaa. Julkiseen talouteen kohdistuu merkittävä velkaantumispaine siinä tilanteessa, jos tuottavuutta parantamalla ja kehittämällä uusia innovaatioita, jotka saadaan menestyksellisesti kaupalliseen käyttöön, ei voida ylläpitää korkeaa talouskasvua ja jos menoja aiheuttavaa politiikkaa jatketaan nykyiseen tapaan.
Kaavio 1: Julkisen talouden rahoitusjäämän ja velan kehitys tilanteessa, jossa talouskasvu hiipuu hiljalleen 2 %:n tasolle ja nykyistä toimintapolitiikkaa ja lainsäädäntöä sovelletaan ilman muutoksia. Lähde: Valtiovarainministeriö Julkiseen toimintaan ja laajemminkin palvelusektorin toimintaan liittyy kansantaloustieteilijä Baumolin tutkimusten perusteella Baumolin taudiksi nimetty ongelma. Baumolin taudissa on kyse siitä, että työvoimavaltaisella palvelusektorilla tuottavuuden kasvu on hitaampaa kuin teknologiaintensiivisillä aloilla mutta taas palkkakustannukset pyrkivät nousemaan samaan tahtiin kuin niillä aloilla, joilla vastaavasti tuottavuus on kasvanut nopeammin. Varsinkin julkisissa palveluissa ja hallinnossa Baumolin tauti tarkoittaa sitä, että julkisen palvelutuotannon kustannusten osuus bruttokansantuotteesta kasvaa vähitellen. Pitkään jatkuessaan ja ilman korjaavia toimia tämä johtaa vaikeuksiin kustannusten rahoittamisessa. Valtion toiminta kokonaisuutena ja siten myös oikeuslaitoksen toiminta on tässä taloustieteellisellä käsitteistöllä julkista palvelutuotantoa, johon kohdistuu Baumolin taudin riski tai jota Baumolin tauti suoraan vaivaa. Tarkasteltaessa valtion menoja kokonaisuutena voidaan havaita, että valtion menojen ja kuntien hintakehitys on ollut nopeampaa kuin koko bruttokansantuotteen hintakehitystä kuvaavan indeksin kehitys.
Kaavio 2: BKT:n, valtion ja kuntien hintakehitys, 2000=100 Valtion toiminnan tuottavuus on kääntynyt vuoden 2005 tietojen perusteella lievään nousuun. Tuottavuutta mitataan tässä tilastokeskuksen tuottavuustilastointiin perustuvassa tarkastelussa kokonaistuotoksen (loppusuoritteet) ja kokonaispanoksen välisenä suhteena kansantalouden tilinpidon kehikossa. Lievästi myönteinen tuottavuuskehitys johtuu erityisesti siitä, että valtion menojen hillinnässä on onnistuttu. Voidaan siis sanoa, että vuonna 2003 uudistettu va ltiontalouden kehysmenettely on tässä suhteessa osoittautunut toimivaksi: Kaavio 3: Valtion tuottavuus kehitys
On kuitenkin huomattava, että myönteinen tuottavuuskehitys on ollut erittäin maltillista eli tuottavuuden nousu on 1 % kokonaistuottavuuden ja 1,1 % työn tuottavuuden osalta. Asian arviointia vaikeuttaa kuitenkin tuottavuustilastoinnin puutteellisuus mutta luku on hyvin suuntaa antava. Pitkällä tähtäimellä julkisen talouden haasteena on erityisesti väestön ikääntyminen ja siitä aiheutuvat kustannuspaineet. Sosiaali- ja terveydenhuollon sektorilla on siten odotettavissa runsaasti kysyntää ikääntyvän väestön palveluissa. Kustannuspaineita syntyy myös työvoiman saatavuuden todennäköisestä vaikeutumisesta ja siitä aiheutuvasta palkkakilpailusta erityisesti aloilla, joilla ei voida odottaa saatavan merkittävästi maahanmuuton kautta saatavaa työvoimaa. Työvoiman saatavuusongelmat, joita esiintyy jo nyt, voivat häiritä julkisten ja yksityisten organisaatioiden toimintaa sekä myös rajoittaa kansantalouden kasvua. On olemassa useita julkisen talouden sektoreita, joilla on laskennallisesti osoitettavissa painetta henkilöstön lisäyksiin palveluiden kysynnän lisääntyessä ja jos samalla ei synny merkittäviä tuottavuutta lisääviä uudistuksia. Varsinkin kuntien sosiaali- ja terveystoimen ikääntyville suuntautuvissa palveluissa on kyse myös hoivasta, jossa työvoiman tarvetta vähentävien uudistusten mahdollisuudet ovat rajallisemmat kuin monissa muissa valtion ja kuntien toiminnoissa. Kaavio 3: Kuntien henkilöstön laskennallinen lisäystarve Julkisen sektorin ja siten myös valtionhallinnon tuottavuustyössä on osaksi kyse juuri siitä, että luodaan liikkumavaraa niille julkisen toiminnan lohkoille, jotka tulevat hyvin kipeästi tarvitsemaan mahdollisuuksia myös lisäresursseihin. Tämä on myös hallituksen päättämän tuottavuuden toimenpideohjelman lä htökohdista. Ajatuksena on, että väestön ikääntymiseen ja työvoiman tarjonnan muutoksiin olisi varauduttava ennakoidusti. Tällöin ei myöskään synny niin suuria ja rajuja sopeuttamisongelmia kuin siinä tilanteessa, että ongelmiin reagoidaan vasta niiden ilmettyä. Varautumisen ja sitä koskevan päätöksenteon aikajänne ei ole kovin pitkä. Valtiovarainministeriö kuvaa tilannetta seuraavasti:
Kaavio 4: VM:n käsitys niin sanotusta mahdollisuuks ien ikkunasta. Valtiovarainministeriön arvio perustuu oletukseen, ettei työperäinen maahanmuutto pysty riittävästi korvaamaan väestön ikääntymisestä johtuvaa työssä olevan väestön supistumista. Arvio lienee oikeansuuntainen vaikka sekä syntyvyydessä että maahanmuutossa on ollut yleensä arvioitua myönteisempi kehitys. Oikeuslaitoksen taloudellisten voimavarojen kehityslinjat Tarkasteltaessa valtion talousarvion momentin 25.10.23 muiden tuomioistuinten toimintamenot, jolle budjetoidaan muiden tuomioistuimien kuin korkeimpien oikeuksien toimintamenot, kehitystä 2000 luvulla, voidaan havaita, että kustannuskehitys ja budjetoitujen toimintamenojen kasvu on ollut yleistä valtion menojen hintakehitystä nopeampaa.
Muiden tuomioistuinten toimintamenot 250 000 000,00 200 000 000,00 150 000 000,00 100 000 000,00 Sarja1 50 000 000,00 0,00 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Kaavio 5: Muille tuomioistuimille kuin korkeimmille oikeuksille budjetoitujen määrärahojen kehitystrendi 2000 2006 Yksityiskohtaisemman kehityskuvan saa seuraavasta taulukosta. Vuodet BKT käypiin hintoihin, milj. euroa BKT viitevuoden 2000 hintoihin, milj. euroa BKT:n arvon muutos, % BKT:n volyymin muutos, % BKT:n hinnan muutos, % Valtion hintaindeksin muutos % Momentin muiden tuomioistuinten toimintam e- not määrärahan muutos % 2000 132 272 132 272 7,8 5,0 2,6 2001 139 868 135 759 5,7 2,6 3,0 3,3 5,45 2002 143 974 137 989 2,9 1,6 1,3 2,6 4,52 2003 145 938 140 437 1,4 1,8-0,4 2,3 4,65 2004 152 345 145 672 4,4 3,7 0,6 2,3 4,14 2005* 157 162 149 923 3,2 2,9 0,2 1,7 2,62 2006* 167 911 158 108 6,8 5,5 1,3 1,7-0,98 (-0,68) Taulukko 1: Bruttokansantuote (BKT) markkinahintaan 2000 2006, valtion menojen hintaindeksin muutos sekä talousarvion momentin 25.10. 23 muiden tuomioistuinten toimintamenot nimellismuutos %.* Tuomioistuinten toimintamenoja on siten kasvatettu vuotta 2006 lukuun ottamatta talousarvioissa hieman nopeammin mitä on valtion menojen hintakehitys yleisesti ottaen on ollut ja vuosia 2006 ja 2005 lukuun ottamatta nopeammin mikä on ollut BKT:n hinnan muutos. Vuoden 2006 osalta kyse on yhtäältä siitä, että vuonna 2005 osoitettiin muun muassa autoverotuksen ruuhkien purkamiseen kertaluonteinen määräraha. Lisäksi oikeushallinnon tietotekniikkakeskukseen ja oikeushallinnon palvelukeskukseen siirtyi tukipalveluita minkä vuoksi momentille tehtiin noin 599 000 euron vähennys siirtona palvelukeskuksen momentille. Johtopäätöksenä lähinnä voidaan esittää, etteivät tuomioistuinten toimintaedellytykset ole siinä mielessä heikentyneet, että niiden jakosuhdeosuutta talouden kokonaisuudesta olisi pienentynyt.
Tuomioistuinten toimintamenoista suurin osa on henkilöstökuluja, vuonna 2005 henkilöstökuluja oli yhteensä 154.002.321 euroa, mikä on noin 76 % kaikista tuomioistuinten toimintamenoista. Menokehitys johtuukin pitkälti oikeuslaitoksen henkilöstön palkkauksen jälkeenjääneisyyden tarkistuksesta, joten menojen kasvuun ei ole liitetty oletusta vastaavan suuruisesta tuottavuuden kasvusta. Oikeustilastojen valossa näyttää siltä, ettei kokonaistuotoksissa ole tapahtunut aivan vastaavaa ratkaistujen asioiden määrän kasvua. Ikääntymisen haaste koskee vahvasti myös oikeuslaitosta. Yleisten tuomioistuinten henkilöstön keski-ikä vuonna 2005 oli 46,5 vuotta ja arvio vuodelle 2007 osalta on 47,5 vuotta. Hallintotuomioistuinten henkilöstön keski-ikä vuonna 2005 oli 47,7 vuotta ja vuonna 2007 sen arvioidaan olevan 48,5 vuotta. Tuomioistuinten henkilöstö ikääntyy siten vääjäämättä. Suhteellisen pian onkin suuri joukko tuomareita siirtymässä eläkkeelle. Pätevän työvoiman saatavuudesta huolehtiminen on siten väistämättä keskeisellä sijalla tuomioistuinlaitoksen strategisessa johtamisessa. Vaativasta työstä pitää maksa kunnon palkka mutta julkisen talouden kehitysnäkymät kokonaisuutena johtavat siihen, että on varsin vaikeaa lähteä radikaalisti kasvattamaan oikeuslaitoksen toimintamenoja kokonaisuutena nopeammin kuin mitä julkisen talouden liikkumavara yleensä sallii. Oikeuslaitoksen tulevista voimavaranäkymistä Yleisistä julkisen talouden kehitysskenaarioista ei voida viedä tehdä suoraviivaisia johtopäätöksiä oikeuslaitoksen tulevien resurssien suhteen. On huomattava, että julk i- suudessa valtiontalouden kehysmenettelyn jäykkyyteen kohdistuvasta kritiikistä 'haukkuu väärää puuta' sillä tosiasiassa jäykkyys johtuu muista syistä kuin kehysmenettelystä, erityisesti haluttomuudesta kohdentaa uudelleen voimavaroja hallinnonalojen ja talousarvion lukujen välillä. Valtiontalouden kehysmenettelyn kova ydin on Suomessa vuodesta 2003 sovelletussa kehysjärjestelmässä finanssipoliittinen sääntö, joka on eri hallinnonalojen kehykseen luettavien menojen loppusumma. Tämän kokonaismenotason puitteissa voimavarojen kohdentaminen on poliittinen päätös. Sen oikeellisuuden peruskriteerinä voidaan pitää sitä, että suunnittelu ja päätöksenteko perustuvat oikeaan ja riittävään tietoon nykytilasta, tavoitteista ja eri toimenpidevaihtoehtojen todennäköisistä vaikutuksista. Oikeellisuuden kriteereihin kuuluu myös se, että perustuslain perusoikeussäännöksiin sisältyviä arvovalintoja ja prioriteetteja koskevia kantavia periaatteita kunnioitetaan. Taloudellisen tarkoituksenmukaisuuden näkökulmasta onnistuneen voimavarojen kohdentamisen kriteereihin kuuluu myös se, että tuottavuutta voidaan nostaa vähintäänkin samassa tahdissa yleisen tuottavuuskehityksen kanssa. Tällöin toimialan muita heikompi innovaatiokyky ei siirry rasittamaan koko julkista taloutta asianomaisen sektorin kustannusosuuden tai BKT -osuuden nousun muodossa. Tällä tavoin voidaan vastata julkista taloutta ja toimintaa ja usein laajemminkin palvelutoimintaa vaivaavaan Baumolin tautiin. Minkälaiseen oikeussuojaan ja oikeusturvaan Suomella siten on varaa Tehokas oikeussuoja liittyy olennaisena osana oikeusvaltioon. Perustuslain mukaisena tavoitetilana, jonka mahdollisimman optimaalinen turvaaminen on perustuslain aset-
tama velvoite, professori Ahti Saarenpään ajatuksia edelleen kehittäen voidaan nähdä oikeusvaltio, jossa on: 1. oikeudenmukainen lainsäädäntö 2. oikeus toteutetaan ja oikeussuojaa annetaan riittävän aikaisin 3. turvattu oikeus oikeudenmukaiseen ja viivytyksettömään oikeudenkäyntiin Perustuslain ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukainen oikeussuojan tavoitetila on, että oikeussuojan tulisi olla oikeusriitaan tai oikeuksien loukkaukseen nähden riittävän ajantasaista sekä nopeasti ja halvalla saatavissa. Tuottavuuden parantaminen ja tehokkaan oikeusturvan vaatimus eivät ole ristiriidassa vaan oikeus oikeusturvaan perusoikeutena - oikeusturvatakuu - edellyttää oikeussuojan prosessien ja eri prosessien kokonaisuuden tehokkuutta ja siten prosessien mahdollisimman hyvää tuottavuutta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Suomea vastaan antamissa langettavissa tuomioissa on keskeisenä ongelmana ollut oikeudenkäynnin kokonaiskesto oikeudenkäyntiasian vireille tulosta lainvoimaiseen tuomioon. Rikosasioissa kestoa arvioitaessa otetaan huomioon myös esitutkintaan ja syyteharkintaan kulunut aika. Varsinkin laajoissa talousrikosasioissa on ollut havaittavissa useita tapauksia, joissa syyttäjälaitoksella ja tuomioistuimella on ollut vaikeuksia hallita oikeudenkäyntiaineiston ja prosessin kokonaisuutta, mikä on osaltaan johtanut jopa ihmisoikeussopimuksen vastaisiin viivästyksiin. Prosessien kokonaiskeston näkökulma olisi kuitenkin selkeästi otettava nykyistä systemaattisemmin huomioon päätettäessä eri politiikkalinjauksista ja myös lainsäädännöstä. Tämä näkökulma on tullut esille valtiontalouden tarkastusviraston eri tarkastuksissa, muun muassa turvapaikkaprosessiin kohdistuneessa tarkastuksessa. Prosessien kokonaiskeston hallinta ja sujuvuudesta huolehtiminen on yleensä myös taloudellisesti tarkoituksenmukaista; se säästää sekä asianosaisten että valtion menoja. Kokonaisprosessin näkökulma tarkoittaa käytännössä esimerkiksi sitä, että päätettäessä tehostaa poliisin talousrikostutkintaa, on samalla huolehdittava siitä, että syyttäjä - ja tuomioistuinlaitoksella on edellytykset käsitellä näin tulevat uudet ja yleensä laajat jutut. Näyttää myös siltä, että eräät yksittäiset tuomioistuimet ovat olleet aika lailla ''tukossa'' kohdalle sattuneiden poikkeuksellisen suurten talousrikosjuttujen kanssa. Näyttäisi myös siltä, että olisi aihetta arvioida rikosasiain oikeudenkäyntimenettelyiden toimivuutta suurten ja paljon aineistoa sisältävien talousrikosoikeudenkäyntien osalta. On viitteitä siitä, ettei siviili- ja rikosasiain oikeudenkäyntimenettelyiden uudistukset kaikilta osin ole vastanneet tavoitteita ainakaan oikeudenkäyntien keston suhteen. Tuottavuuden ja taloudellisuuden kannalta on tarkoituksenmukaista, että asia käsite l- lään ensimmäisessä asteessa kerralla kunnolla ja ettei samaa asiaa käsiteltäisi kokona i- suudessaan uudestaan useissa asteissa. Tämä on ymmärtääkseni myös sopusoinnissa ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden kanssa. Jos ja kun voimavarat ovat niukkoja, on tarpeen turvata yksi kunnollinen oikeudenkäynti kuin useita peräkkäisiä mutta niukasti toteutettuja käsittelyjä. Ajatus yhden kunnollisen käsittelyn takaamisesta johtaa tarkastelemaan erityisesti käräjäoikeuksien ja hallinto-oikeuksien, vakuutusoikeuden ja markkinaoikeuden toimintaa. Oikeusturvatakuun idea edellyttää, että ensimmäisen asteen käsittelyn riittävä la a-
tu on taattava ja samalla on huolehdittava, että ensimmäisessä asteessa on riittävät resurssit ja osaaminen asian käsittelyyn. Taloustieteellisestä näkökulmasta voidaan esittää joitakin varsin yleisluonteisia havaintoja siitä, minkälainen ja miten säännelty prosessi on yleensä tehokas sekä läpivirtausajan että kustannusten näkökulmasta. Liian yksityiskohtaiset prosessisäännöt näyttäisivät oikeustaloustieteellisten tutkimusten mukaan pikemminkin heikentävän kuin vahvistavan oikeusturvaa ja mitä yks ityiskohtaisemmin prosessi on säännelty, sitä hitaampaa sen toteuttaminen yleensä on. Prosessissa pitää siten olla asian laadun mukaan joustavuutta ja prosessia johtavalla tuomarilla sopivasti harkintavaltaa. Lisäksi tarvitaan jämäkkää prosessin johtamista ja systemaattista osaamisen kehittämistä ja tehokasta osaamisen soveltamista. Yksinkertaisesti sanottuna: hyvä tuomari on parempi kuin keittokirjaa muistuttava laki. Hovioikeuteen tapahtuvan valittamisen nykyistä laajempi rajoittaminen laajentamalla seulontamenettelyä tai ottamalla käyttöön valituslupamenettely on niin ikään harkinnan arvoista. Olisi vältettävä sitä, että samat kysymykset käsitellään kahteen kertaan. Näyttö olisi luotettavasti voitava käsitellä ja arvioida ensimmäisessä asteessa. Oikeussuojan laadun kannalta on kuitenkin tärkeää, että samanaikaisesti systemaattisesti kehitetään ensimmäisenä asteena toimivien käräjäoikeuksien toimintaa. Käsittelyaikojen erot uhkaavat yhdenvertaisuusperiaatetta Merkittävimpiä oikeussuojan ongelmia ja samalla yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumisen ongelmia tällä hetkellä suomalaisessa oikeuslaitoksessa on, että eri tuomioistuinten välillä on huomattavia eroja asioiden käsittelyajoissa Kaavio 6: Hovioikeuksien keskimääräinen käsittelyaika ja käsittelyaikaero (lähde OM)
Kaavio 7: Hallinto-oikeuksien keskimääräinen käsittelyaika ja käsittelyaikaero (Lähde OM) Hankalin tilanne käsittelyaikojen suhteen on Helsingin hovioikeudessa (käsittelyaika keskimäärin vuonna 2005 11,2 kk kun Kouvolan hovioikeudessa se oli samaan aikaan 5,1), vakuutusoikeudessa (keskimääräinen käsittelyaika 2005 14 kk) ja osaksi Helsingin käräjäoikeudessa ja Helsingin hallinto-oikeudessa sekä Kouvolan hallintooikeudessa (keskimääräinen käsittelyaika vuonna 2005 Kouvolassa 11,7 kk kun se oli Turun hallinto-oikeudessa 6,3 kk). Helsingin hallinto-oikeuden tilanne näyttäisi kuitenkin oleva helpottumassa. Vakuutusoikeuteen tehdyt lisäresurssoinnit eivät ole ainakaan vielä käytännössä näkyneet myönteisenä kehityksenä. Pelkät keskimääräiset käsittelyajat eivät kuitenkaan kerro koko totuutta. Ohjauksessa ja tulosraportoinnissa olisi katsottava myös asioiden prosentuaalista jakautumista eri käsittelyajoille sekä ääripäiden ilmiöitä. Käräjäoikeusverkoston rakenteellinen kehittäminen on taloudellisuuden ja kansalaisten yhdenvertaisuuden kannalta ratkaisevan tärkeitä kysymyksiä Oikeussuojan laadun ja oikeuslaitoksen taloudellisen tehokkuuden kannalta tärkeä seikka on käräjäoikeusverkoston rakenteellinen kehittäminen. Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuksessa Käräjäoikeuksien tulosohjaus ja johtaminen (tarkastuskertomus 125/2006). Tarkastusviraston käsityksen mukaan tehokkaan johtamisen ja laadunhallinnan sekä riittävän sisäisen synergian saavuttamiseksi käräjäoikeuden vähimmäiskoon tulisi olla merkittävästi nykyistä suurempi. Käräjäoikeuden vähimmäiskoon tulisi olla myös selvästi suurempi kuin mitä vuonna 2000 valmistuneessa alioikeusjaon kehittämisehdotuksessa on ehdotettu. Oikeusministeriö onkin nyt asettanut tavoitteeksi maakuntajakoon perustuvan alioikeusjaon, jossa olisi noin 30 käräjäoikeutta (OM:n toiminta- ja taloussuunnitelma 2008 2011). Sijaisuusjärjestelyt, tarvittavien kokoonpanojen muodostaminen, riittävien rutiinien kehittäminen sekä henkilöstön kehittäminen ja laatutyön tehokas järjestäminen ovat muun muassa seikkoja, jotka puoltaisivat nykyistä huomattavasti voimakkaampaa käräjäoikeuksien yhdistämistä.
Tarkastus ei sinänsä osoittanut selkeää yhteyttä käsittelyaikojen ja tuloksellisuuden kokonaisuutena ja yksikkökoon välillä. Tämä riippuu olennaisesti kunkin käräjäoikeuden toimintaympäristöstä ja voimavaroista. Myös laamannin henkilökohtaisilla ominaisuuksilla on merkittävä vaikutus. Käräjäoikeuksien nykyinen yhdistäminen on johtanut sivukanslioiden säilyttämiseen lakkautetulla käräjäoikeuspaikkakunnalla. Tämä ja se, että monet nykyisin yhdistetyistäkin käräjäoikeuksista ovat pieniä, lisäävät kustannuksia ja heikentävät suuremman yksikkökoon mahdollistamien synergiaetujen toteuttamista. Suurempi yksikkökoko ja sivukanslioiden määrän rajoittaminen antaisi mahdollisuuksia myös puhtaasti kustannussäästöihin muun muassa vähäisempinä vuokramenoina Yksikkökoon kasvattaminen ja sivukanslioiden määrän vähentäminen on mahdollista oikeusturvan saatavuutta vaarantamatta kun erilaisia sähköisen asioinnin menettelyitä, mukaan lukien videoneuvottelua, kehitetään edelleen. Jo nyt tilanne on se, ettei yle i- nen tarve henkilökohtaiseen asiointiin oman paikkakunnan sivukansliassa ole erityisen suuri. Kysymys käräjäoikeuksien lukumäärästä ja sivukanslioista on luonnollisesti sekä poliittisesti että henkilöstön kannalta hankala. Ratkaisu on sinänsä poliittinen ja perustuu eri näkökohtien punnintaan. On kuitenkin tarpeen tiedostaa, että hajautetulla verkolla on hintansa, joka myös osaltaan heijastuu oikeussuojan laatuun ja saatavuuteen. Käräjäoikeusverkoston kehittämiseen vaikuttaa osaltaan se, että maassa on käynnissä merkittävä maansisäinen muuttoliike, jossa aktiiviväestöä keskittyy kasvukeskuksiin. Tämän kehityksen ennustetaan jatkuvan ja se on jopa oletuksena mukana muun muassa VM:n julkisen talouden kestävyyslaskelmiin liittyvissä työllisyysasteen kehitystä koskevissa oletuksissa. Tämä osaltaan vaikuttaa tulevaisuudessa siihen, että jos käräjäoikeusverkostoa ei riittävän radikaalisti uudisteta, on eri käräjäoikeuksien työmäärä ja resurssointi yhä enemmän epätasapainossa. Oikeusturvan saatavuuteen ja viivytyksettömyyteen kohdistuvana riskinä voidaan pitää sitä, ettei käräjäoikeusverkostoa ja käräjäoikeuksien voimavarojen jakoa pystytä uudistamaan samassa tahdissa muuttoliikkeen ja sen seurauksena asioiden keskittymisen kanssa. Alueellisen toimivallan joustavuus Muuttoliikkeen seurauksena on edelleen kehitettävä menettelyitä tasata eri tuomioistuinten työmäärää. Osaksi tämä voidaan tehdä budjettiratkaisuin. Tarvitaan kuitenkin myös suurempaa joustavuutta siten, että asioita voitaisiin siirtää toisen hovioikeuden tai hallinto-oikeuden tai myös käräjäoikeuden käsiteltäväksi. Menettelyn täytyy kuitenkin perustua tarkasti lakiin. Sähköisten menettelyiden kehittäminen sekä keskittyminen oikeusturvan antamiseen on toinen taloudellisuuden kannalta tärkeä kysymys Onnistuminen sähköisissä menettelyissä antaa yleensä mahdollisuuksia tuottavuuden merkittäväänkin parantamiseen. Sähköisen toimintalogiikan toteuttaminen oikeussuojan prosesseissa mahdollisimman täysimääräisesti eikä pelkästään vanhojen menettelyiden mallintaminen sähköisiksi on siten huomattava mahdollisuus. Sähköisissä menettelyissä olisi tärkeää luoda valtakunnallinen yksi palvelukokona i- suus ja prosessi eikä joukkoa erilaisia alueellisia prosesseja. Summaaristen asioiden
osalta olisi mahdollisesti harkittava myös esimerkiksi Tanskan mallin mukaan keskittämistä yhteen tai kahteen käräjäoikeuteen taikka vähintäänkin ohjata saumattomasti asiat joustavasti työtilanteen mukaan eri käräjäoikeuksiin. Tehokkuuden kannalta on tärkeää, että prosessin kehittämiselle on yksi vastuutaho ja sähköinen prosessi on mahdollisimman saumaton, yhtenäinen ja standardoitu, Tuottavuuden kannalta on tarkoituksenmukaista, että kukin organisaatio keskittyy ydintehtäviinsä. Tuomioistuinten osalta tämä tarkoittaa sitä, että niiden tulee voida keskittyä oikeusturvan antamiseen. Kirjaamisasioissa ei ole kysymyksessä varsinainen oikeusturvan antaminen vaan enemmänkin historiallisista syistä tuomioistuinlaitokselle kuuluvasta hallintotehtävästä. Kirjaamisasioiden käsittelyn uudistus on oikeusministeriön työryhmässä parhaillaan pohdittavana. Tuottavuuden kehittämisen kannalta olisi tarkoituksenmukaista, että kirjaamisasiat siirrettäisiin maanmittauslaitokselle. Tämän mahdollisen uudistuksen toteutus vaatii henkilöstöjärjestelyitä, muun muassa osan kansliahenkilökunnasta siirtämistä maanmittauslaitoksen palvelukseen. Maanmittauslaitoksen alueellinen verkosto antaa sinänsä perustan hyvän henkilöstöpolitiikan mukaisiin ratkaisuihin henkilöstön osalta. Siirrossa on otettava lisäksi myös huomioon, että kiinteistöasioiden tuloilla on osaksi voitu rahoittaa myös oikeuslaitoksen infrastruktuuria, mikä täytyy ottaa osaltaan resurssisiirtoina huomioon. Siirron ei voida arvioida, jos se toteutetaan asianmukaisesti, vaarantavan oikeusturvaa, sillä nykyiselläänkin maanmittaustoimituksissa ratkaistaan keskivertoa kirjaamisasiaa usein vaikeampia oikeudellisia kysymyksiä. Johtamisen merkitys korostuu Hyvän johtamisen merkitys korostuu annettaessa prosessiin joustavuutta asian laadun mukaan ja pyrittäessä hyödyntämään suurempien yksiköiden synergiaetuja. Suuri yksikkökoko ei sinänsä vielä takaa laatua eikä tehokkuutta. Tuomioistuimet ovat asiantuntijaorganisaatioita, joiden johtamisen tulisi tästä näkökulmasta olla olennaisesti tietojohtamista tiedon systemaattista hankintaa ja kartuttamista sekä tehokasta soveltamista. Tärkeää on koko tuomioistuinyksikön tieto ja sille pohjautuvat yhtenäiset käytännöt. Käräjätuomari ei saisi olla yksinäinen susi vaan käräjäoikeusyhteisön jäsen, joka toki itsenäisesti ratkaisee istuttavanaan olevat asiat. Tiedon jakamisen tulisi olla osa tavanomaista toimintaa ja tällöin voidaan edistää oikeuskäytännön yhtenäisyyttä ja laatua sekä siihen kohdistuvaa luottamusta. Johtamisen merkitys korostuu vielä enemmän hallinto-oikeuksissa. Hallintolainkäyttölain mukainen prosessi ei juuri sisällä säännöksiä siitä, että vaatimus tulisi esittää tai asia esittää tietyssä vaiheessa prosessia sen uhalla, ettei asiaa saa ottaa myöhemmin enää esille. Virallisperiaatteen mukaisesti tuomioistuimen asiana on huolehtia selv i- tyksen pyytämisestä. Prosessin tehokkuuden tuottavuuden kannalta on ongelmallista, jos vireillepano tehdään huomattavan puutteellisilla asiakirjoilla, jolloin aikaa ja samalla resursseja kuluu selvitys- ja täydennyspyyntöihin ja niistä kuulemiseen. Hallintoprosessissa tuomioistuimella on virallisperiaatteen mukaisesti toisaalta enemmän harkintavaltaa järjestää käsittelyn kulku tarkoituksenmukaisella tavalla. Tämä osaltaan korostaa hyvän tuomioistuimen ja hyvän prosessin johtamisen merkitystä. Tuomioistuimen johtamisessa olisikin systemaattisesti kehitettävä työtapoja, joilla tehokkuuden ja taloudellisuuden sekä ratkaisutoiminnan laadun vaatimukset voidaan mahdollisimman optimaalisesti yhdistää. Tämä tarkoittaa samalla tavoin kuin käräjäoikeuksissa systemaattisen tieto-
johtamisen ja laatutyön sekä toimintatapojen tehokkuuden arvioinnin ja kehittämisen vaatimusta. Tässä voidaan todeta, että valtiontalouden tarkastusvirasto on käynnistänyt hallintotuomioistuinten johtamiseen kohdistuvan tarkastuksen. Tarkoituksena on muun muassa tunnistaa tuloksellisuutta edistäviä johtamisen tapoja. Onko hallituksen tuottavuusohjelma uhka oikeusturvalle Hallituksen tuottavuusohjelman tavoitteena on se, että jos taloustieteellisesti ymmärrettyä tuottavuutta parannetaan rakenteellisilla ja toimintatapoihin pureutuvilla uudistuksilla, voidaan julkisen palvelutoiminnan sopeuttaminen väestön ikääntymiseen ja heikompaan työvoiman saatavuuteen tehdä myös ilman, että palveluiden laatu ja vaikuttavuus heikentyvät. Perustuslaki asettaa tuottavuustoimien toteuttamistavalle kuitenkin selkeästi reunaehtoja. Tuottavuusohjelmaa ei ole lupa toteuttaa tavalla, joka johtaisi perustuslaissa taattujen perusoikeuksien, mukaan lukien oikeus oikeusturvaan, vaarantumiseen. Toisaalta tuottavuusohjelmaa ei voida sellaisenaan pitää perusoikeuksia tavoitteiltaan vaarantavana. Haaste onkin ohjelman viisaassa toimeenpanossa. Viisautta on myös riittävän ripeä toiminta. Tuottavuusohjelman toteuttaminen oikeuslaitoksessa on mahdollista vain säätämällä suhteellisen runsaasti uudistuksia lainsäädäntöön. Tuottavuustyö ei siten ole hallinnollista työtä ja ohjausta vaan keskeisesti myös lainsäädäntöohjelma. Valtioneuvoston sisäinen sektoriajattelu saattaa tuottaa oikeussuojariskejä Lainvalmistelun ja tuottavuusohjelman valmistelun välillä on ollut katkoksia, jotka johtavat oikeussuojan vaarantumisen riskiin. Riski näyttää osaksi jo toteutuneen. Osaksi tämä näyttää johtuvan liian sektoroituneesta ajattelutavasta valtioneuvoston eri ministeriöissä. VM tahtoo oman ''mahdollisuuksien ikkunanäkökulman'' ajamana parantaa nopeasti tuottavuutta kun taas OM:n lainvalmisteluosaston valmistelussa tehokkuus- ja tuottavuusnäkökulmia ei ole aina riittävästi otettu huomioon. Sektoriministeriöiden lainvalmistelussa ja hallinnon toiminnassa tuomioistuinten tehtävää oikeussuojan antajana ja tähän liittyviä voimavarakysymyksiä on jopa vielä huonommin otettu huomioon. Oikeussuojan tehokkaan toteuttamisen ja tuottavuuden perusteet on luotava lainsäädännössä. Tuottavuusohjelman toteuttamisen ja oikeussuojaa koskevan lainsäädännön kehittämistä täytyisi tehdä rinnakkain ja koordinoidusti. Talousarviolainsäädäntö ja tuomioistuimet Talousarviolainsäädäntöön perustuvan ohjausjärjestelmän ja tuomioistuinten riippumattomuuden välinen suhde on herättänyt keskustelua. Keskustelussa on jossain määrin jäänyt havaitsematta talousarviolainsäädännön ja siihen perustuvan tuloksellisuusseurannan yhteydet eduskunnan budjetti- ja lainsäädäntövaltaan. Perustuslain 3 mukaan lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle, joka päättää myös valtiontaloudesta. Talousarviolainsäädännössä on pyritty konkretisoimaan ja turvaamaan tämän eduskunnan vallan tehokkuutta nykyaikaisen yhteiskunnan sekä julkisen hallinnon ja pa l- velutuotannon oloissa säätämällä laajasta tulosperusteisesta ohjaus-, raportointi ja ar-
viointijärjestelmästä. Tarkoituksena ja tavoitteena on eduskunnan valtiovarainvaliokunnan valtion tilinpäätöskertomuksesta antaman mietinnön mukaisesti, että valtion talousarvioesityksen perusteluissa esitetään oikeat ja riittävät tiedot määrärahojen käyttötarkoituksista ja niistä tavoitteista, joilla määrärahoilla pyritään. Talousarviolainsäädännön tarkoituksena sen sijaan ei ole, että tuomioistuinten lainkäyttötoimintaa ryhdyttäisiin ohjaamaan talousarviopäätöksillä tai varsinkaan ministeriön hallinnollisilla päätöksillä. Talousarviosta annetun lain esitöissä todetaan selkeästi se perustuslaista, mukaan lukien vallanjakoa koskeva johtuva periaate, jonka mukaan tuomioistuinten taloudellisten voimavarojen jakoa koskevilla päätöksillä ja talousarviopäätöksenteon yhteydessä esitettävillä vaikuttavuustavoitteilla ja tulostiedoilla ei ole lupa ohjata sisällöllisesti lainkäyttötoimintaa. Vastaavasti talousarviosta annetun lain 17 ja 18 :ssä edellytetään, että perustuslain 46 :ssä säädetyssä valtiontaloudellisessa kertomuksessa eduskunnalle annetaan oikeat ja riittävät tiedot valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista, yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehityksestä ja toiminnallisesta tuloksellisuudesta ministeriöiden toimialoilla sekä talousarvion noudattamisesta, valtion tuotoista ja kuluista ja taloudellisesta asemasta. Selvää on, että lainkäyttötehtävässään tuomioistuimet perustuvat toimintansa yksinomaan lakiin eivätkä hallinnon strategioihin tai vaikuttavuusanalyyseih in. Oikeusturvatakuun reaalinen toteuttaminen edellyttää kuitenkin, että tuomioistuinten toiminnan tuloksellisuutta, ml. käsittelyajat, seurataan ja tuomioistuinten resursseja koskevat päätökset voidaan perustaa oikeaan ja riittävään tietoon päätösten vaikutuksista oikeusturvan saatavuudelle ja laadulle. Tämä on talousarviolainsäädännön mukainen tarkoitus. Varsinkin tuomioistuinten tuloksellisuusraportointia ja voimavarojen kohdentamista tuomioistuimille koskevilta osiltaan talousarviolainsäädäntö toteuttaa näin valtiosääntömme perusperiaatteisiin kuuluvaa tilivelvollisuutta ja vastuunalaisuutta julkisen viran hoidosta ja julkisten varojen käytöstä. Vallan kolmijako-oppi ei ole tälle este, vastuunalaisuus koskee myös tuomareita ja tuomioistuimia. Lainkäyttötehtävän osalta kyse ei kuitenkaan ole hallinnollisesti osoitetun tehtävän hoitamisesta vaan lakiin perustuvasta tehtävästä. Hyvät kuulijat, Suomella on varaa moderniin oikeussuojaan. Tarvitaan oikeudenmukaista lainsäädäntöä, oikeuksien riittävän aikaista toteuttamista ja oikeudenmukaista ja viivytyksetöntä oikeudenkäyntiä. Julkisen talouden kehitysnäkymien valossa olisi syytä painottaa nimenomaan kahta ensimmäistä ulottuvuutta. Tämä on myös perustuslain perusoikeussäännöksien sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen ideaali. Suomella on myös varaa toimivaan oikeuslaitokseen, jossa oikeussuojaa saadaan tarvittaessa helposti, nopeasti ja halvalla. Muulle yhteiskunnalle tulee kuitenkin kohtuutonta ja tarpeetonta rasitusta, jos oikeuslaitoksen rakenteet ja prosessit eivät mahdollista mahdollisimman tehokasta ja laadukasta toimintaa. Tehottomat rakenteet ja proses-
sit myös uhkaavat itse oikeusturvaa, joten tältä osin kyse ei ole oikeusturvan ja talouden realiteettien välisestä vastakkainasettelusta. Oikeuslaitoksen rakenteita ja johtamista tuleekin kehittää siten, toiminnan tuottavuutta voidaan parantaa selkeästi. Tämä edellyttää ensisijaisesti lainsäätäjän toimenpiteitä. Tuottavuuden parantaminen ja tuottavuusohjelman toteuttaminen edellyttävät nimenomaan lainsäädäntöratkaisuja ja henkilöstömäärien sopeuttaminen voidaan tehdä oikeusturvaa vaarantamatta vain samassa tahdissa lainsäädännöllisten uudistusten kanssa. Tarvitaan myös tietoista otetta oikeuslaitoksen sisällä sen yksiköiden johtamisessa ja jokaiselta oikeuslaitoksen tehtävissä työskentelevältä aktiivista otetta oman työnsä kehittämiseen oikeusyhteisön jäsenenä.