Liikenne- ja viestintäministeriö PERUSMUISTIO LVM2016-00150 VTO Mänttäri Janne(LVM) 30.05.2016 Asia Euroopan maiden kanta Kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestö ICAO:ssa valmisteltavana olevaan lentoliikenteen markkinaehtoiseen päästöjen hyvitysjärjestelmään. Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Euroopan kantaa kansainvälisen lentoliikenteen markkinaehtoiseen päästöjen hyvitysjärjestelmään valmistellaan tällä hetkellä Euroopan siviili-ilmailukonferenssin (ECAC) työryhmässä. ECAC:ssa ovat edustettuina kaikki Euroopan Unionin (EU) 28 jäsenvaltiota ja 16 muuta Euroopan Neuvoston jäsenmaata. Lisäksi EU:n komissio osallistuu ECAC:n valmistelutyöhön. ICAO:n viimeisin esitys on päivätty 20.4.2016. Useampi keskeinen asia on kuitenkin vielä avoinna, joten esitys tulee vielä muuttumaan. ICAO:n High Level Meetingissä 11.-13.5.2016 käsiteltiin esitys kokonaisuudessaan, mutta yhteisymmärrystä esimerkiksi järjestelmän käynnistämisen aikataulusta, laajuudesta tai päästöjen hyvitysvelvoitteiden keskeisistä laskentaperiaatteista ei saavutettu. Jatkovalmistelun onnistuminen edellyttää pienemmissä ryhmissä tapahtuvaa valmistelua tai bilateraalisia tapaamisia. ICAO:n neuvosto käsittelee valmistelua kesäkuussa pidettävässä kokouksessaan. On todennäköistä, että valmistelu venyy kesän yli ja avoimia kysymyksiä jää vielä syksyn yleiskokoukseen. Tavoitteena on hyväksyä kansainvälisen lentoliikenteen markkinaehtoinen päästöjen hyvitysjärjestelmä ICAO:n 27.9.- 7.10.2016 pidettävässä yleiskokouksessa. Yleiskokous järjestetään joka kolmas vuosi. EU on ICAO:n tarkkailijajäsen. Aiempien ICAO:n yleiskokousten valmisteluista poiketen EU:n komissio on huhtikuussa antanut alustavan esityksen neuvoston päätökseksi EU:n kannaksi valmisteilla olevaan päästöjen hyvitysjärjestelmään. Johtuen ICAO:n yleiskokousten vakiintuneesta valmistelusta EU:a laajemman ECAC:n piirissä, neuvoston päätös ei ole varsinainen neuvottelumandaatti. Komission tulkinnan mukaan päätös on kuitenkin menettelyllisistä syistä tarpeen, koska EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan neuvoston päätös tarvitaan tilanteissa, joissa kansainvälisen järjestön piirissä tehtävillä päätöksillä voi olla unioniin ulottuvia oikeusvaikutuksia. Coreper käsitteli alustavaa päätösluonnosta 11.5.2016. On todennäköistä, että kannan käsittely jatkuu neuvoston ilmailutyöryhmässä, kun ICAO:n esitys päivittyy. Lopullinen ECAC:n piirissä sovittu Euroopan kanta tulisi toimittaa ICAO:lle elokuussa, mutta on mahdollista, että aikataulu muuttuu, jos esitysluonnoksen valmistelu venyy.
Suomen kanta 2(7) Pääasiallinen sisältö Suomi pitää hyvänä ja tärkeänä, että esitys Euroopan kannaksi on varsin yleisellä ja periaatteellisella tasolla, mikä mahdollistaa joustavan neuvotteluasetelman. Jatkovalmistelussa tulisi vielä keskittyä siihen, että kanta on mahdollisimman selkeä ja ymmärrettävä eikä se sisällä keskeisten periaatteiden (ympäristövaikutusten tehokkuus, syrjimättömyys, maiden erilaisten toimintaedellytysten huomioon ottaminen, toimeenpanokelpoisuus sekä tehokas hallinnointi ja seuranta) kannalta tarpeettomia elementtejä, jotka voisivat vaikeuttaa neuvotteluja. Suomi pitää erittäin tärkeänä, että ICAO:n syksyn 2016 yleiskokouksessa hyväksytään kansainvälisen lentoliikenteen maailmanlaajuinen markkinaehtoinen päästöjen hyvitysjärjestelmä. ICAO:n ehdotus on Euroopan osalta varsin tyydyttävä ja hyväksyttävissä. Paineita esityksen muuttamiseen Euroopan kannalta huonompaan suuntaan on usean ICAO:n jäsenmaan taholta, joten jatkoneuvotteluissa on keskityttävä sellaisen kompromissin löytämiseen, joka ympäristövaikutusten tehokkuudeltaan edelleen vastaisi Pariisin ilmastosopimuksen kunnianhimon tasoa eikä vääristäisi lentoliikenteelle ominaista maailmanlaajuista kilpailuasetelmaa. Suomi pitää tarkoituksenmukaisena, että eräät esitykseen liittyvät tekniset kysymykset käsitellään ja niistä sovitaan myöhemmin. Suomi pitää tärkeänä, että jatkovalmistelussa niin komissio kuin jäsenvaltiot välttävät ICAO:n ehdotuksen tasapainoa vaarantavia esityksiä. Jos ICAO:n yleiskokouksessa syksyllä päästään sopuun maailmanlaajuisen päästöjen hyvitysjärjestelmän perustamisesta, Suomi pitää erittäin tärkeänä, että EU:n lentoliikenteen päästökauppajärjestelmä sopeutetaan siihen niin, ettei ilmailualalle aiheuteta tarpeetonta hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Suomi pitää tärkeänä, että EU:n jäsenvaltiot ja komissio toimivat ICAO:ssa siten, että järjestössä tehtävä sääntely tukee täsmällisesti ja oikea-aikaisesti innovaatioita, uusien polttoaineiden käyttöönottoa ja muita toimia, joilla voidaan vähentää lentoliikenteen päästöjä. Näin voidaan myös edistää Suomessa olevaa merkittävää osaamista esimerkiksi biopolttoaineiden kehittämisessä ja valmistuksessa. ECAC:n piirissä laadittu kanta Euroopan kannan valmistelussa on pyritty välttämään tarpeettoman ehdottomia tai yksityiskohtaisia linjauksia, koska ne vaikeuttaisivat neuvotteluasetelmaa. Kannan yleinen taso ja tarvittaessa joustavuus on erittäin tärkeää, koska maailmanlaajuisesta järjestelmästä neuvoteltaessa on otettava huomioon, että iso osa ICAO:n jäsenmaista on kehitysmaita tai kehittyviä maita, joiden edellytykset järjestelmän edellyttämiin toimiin eivät ole eurooppalaisella tasolla. Tulee myös huomioida, että valtaosa maailman lentoliikenteestä on keskittynyt pääosin kehittyneiden maiden ja isoimpien kehittyvien maiden lentoyhtiöiden operoimille reiteille, joten ainakaan alkuvaiheessa ei ole päästövähennysten kannalta olennaista saada kaikkia valtioita järjestelmän piiriin. Yksityiskohtaisempi ja tiukempi eurooppalainen kanta on aiemmin osaltaan johtanut siihen, ettei yleiskokouksissa ole päästy sopuun päästöjen hyvitysjärjestelmän perustamisesta. Euroopan kannassa korostetaan, että kaikkien teollisuuden alojen, kansainvälinen lentoliikenne mukaan lukien, on tuettava Pariisin ilmastosopimuksen ilmastotavoitteita. Kannassa korostetaan ympäristötehokkuuden ja syrjimättömyyden tärkeyttä, mutta myös valtioiden hyvin erilaisten toimintaedellytysten huomioon ottamista. Lisäksi painotetaan
3(7) järjestelmän määräajoin tapahtuvaa arviointia sekä riittävän tehokasta MRV-menettelyä (monitoring, reporting and verifying). EU:n kanta Komission esitys EU:n kannaksi on hyvin yleisellä tasolla ja lyhyt, koska tarkoituksena on mahdollistaa Euroopan kannan joustava valmistelu ECAC:n piirissä. Siinä kuvataan EU:n tavoite saavuttaa syksyn yleiskokouksessa sopu maailmanlaajuisen päästöjen hyvitysjärjestelmän perustamisesta niin, että se turvaisi kansainvälisen ilmailun tuottamien kasvihuonekaasujen määrän rajoittamisen vuoden 2020 päästöjen tasolle. Lisäksi kannassa on kuvattu keskeiset periaatteet, jotka järjestelmän eri elementtien, kuten päästöjen tarkkailun, raportoinnin, todentamisen ja hyvittämisen tulisi EU:n mielestä täyttää. Näitä periaatteita ovat ympäristövaikutusten tehokkuus, syrjimättömyys, toimeenpanokelpoisuus ja tarkoituksenmukaisuus. Kannassa on korostettu sitä, että järjestelmä ei saa vääristää kilpailua, joten kilpailevia lentoja on samalla reitillä kohdeltava samalla tavalla. ICAO:n esitys ICAO:ssa jatketaan vuoden 2013 yleiskokouksen viitoittamalla tiellä eli tavoitteena on polttoainetehokkuuden vuosittainen 2 prosentin parannus ja vuodesta 2020 eteenpäin kansainvälisen lentoliikenteen hiilineutraali kasvu. Pidemmän aikavälin tavoitteena ICAO:lla on myös, että vuonna 2050 kansainvälisen lentoliikenteen päästöt olisivat lentoliikenteen voimakkaasta kasvusta huolimatta vain puolet vuoden 2005 tasosta. Tavoitteisiin pyritään ns. basket of measures n avulla, jossa ensisijaisia päästöjen vähentämiskeinoja ovat lentokaluston polttoainetehokkuutta parantavan uuden teknologian käyttöönotto, operatiivisen toiminnan kehittäminen ja biopolttoaineiden käyttöönotto. Päästöjen hyvitysjärjestelmän tarkoituksena on turvata lentoliikenteen hiilineutraali kasvu kunnes erityisesti biopolttoaineiden laajemman käytön avulla päästöjä pystyttäisiin merkittävästi vähentämään. ICAO:n 20.4.2016 antaman esityksen mukaan valtiot tulisivat päästöjen hyvitysjärjestelmän piiriin kahdessa toimeenpanovaiheessa (vuosina 2021 ja 2026) riippuen bruttokansantulosta tai lentoliikenteen myydyistä tonnikilometreistä. Vähiten kehittyneet valtiot jäisivät järjestelmän ulkopuolelle. Ehdotus loisi kansainväliselle lentoliikenteelle niin sanotun offsetting-järjestelmän, jossa lentoyhtiöt hyvittäisivät päästöjensä kasvun järjestelmän piirissä olevien valtioiden välisiltä reiteiltä ostamalla muiden alojen hankkeista peräisin olevia päästövähennysyksiköitä. Mekanismeja koskevista yksityiskohdista ei ole vielä päätetty, mutta alustava yhteisymmärrys vaikuttaisi olevan siitä, ettei ilmailun hyvitysjärjestelmää varten kehitetä uusia mekanismeja, vaan hyödynnetään ilmastosopimuksissa sovittuja mekanismeja. Kilpailun vääristämisen estämiseksi samalla reitillä liikennöiviä lentoyhtiöitä kohdeltaisiin samoilla ehdoilla. Järjestelmä mahdollistaisi lentoliikenteen kasvun ja päästövähennysten kustannustehokkaan kohdentamisen. Esitetty järjestelmä ei ole kaikkein kattavin aiemmin esillä olleista vaihtoehdoista, mutta se on suhteellisen selkeä ja yksinkertainen, mikä on tärkeää järjestelmän hyväksyttävyyden, toimivuuden ja sen aiheuttaman hallinnollisen taakan näkökulmasta. Järjestelmän toimivuutta sekä ympäristövaikutusten tehokkuutta tarkasteltaisiin määrävuosin ja tarvittaessa järjestelmää voitaisiin muuttaa. ECAC:n jäsenmaat, Yhdysvallat ja Japani ovat valmistelussa suhteellisen samoilla linjoilla eli korostavat järjestelmän ympäristötehokkuutta ja syrjimättömyyttä. Erojakin kannoissa tosin on, sillä Yhdysvallat on esimerkiksi kannattanut päästöjen hyvitysvelvoitteiden laskennan perusteena kunkin lentoyhtiön oman lentoliikenteen kasvuprosenttia koko alan
4(7) kasvuprosentin sijaan. Suomen kannalta kumpikaan ratkaisu ei muodosta isoa ongelmaa, mutta ECAC:n jäsenmaiden mielestä Yhdysvaltojen ehdottama ratkaisu voisi olla tarpeettoman monimutkainen ja siten käytännössä hankaloittaa hyvitysjärjestelmän toimintaa. Venäjä on vastustanut kokonaan esitetyn tyyppisen päästöjen hyvitysjärjestelmän perustamista. Kiina on esittänyt merkittäviä järjestelmän ympäristötehokkuutta tai syrjimättömyyttä heikentäviä muutoksia, kuten toiminnan aloittamisen lykkäämistä ja kehittyneimpien valtioiden vastuiden kasvattamista. Myös useat muut kehitysmaat tai kehittyvät valtiot ovat vaatineet muutoksia, jotka johtaisivat mm. järjestelmän soveltamisalan supistumiseen. EU:n lentoliikenteen päästökauppajärjestelmä EU:n päästökauppa laajeni vuoden 2012 alussa lentoliikenteeseen. EU-järjestelmä koskee kaikkia ETA:n lentoasemilta lähteviä ja niille saapuvia lentoja, jollei niitä ole erityisin perustein rajattu päästökaupan soveltamisalan ulkopuolelle. Vuosina 2013 2016 päästökauppa koskee kuitenkin pelkästään ETA-alueen sisäisiä lentoja. Komissio on ilmoittanut tekevänsä esityksen EU-järjestelmän jatkosta, laajuudesta ja sovittamisesta mahdollisen maailmanlaajuisen järjestelmän kanssa ICAO:n yleiskokouksen jälkeen. Pariisin ilmastosopimus Pariisissa sovittiin 12.12.2015 uudesta oikeudellisesti sitovasta vuoden 2020 jälkeistä aikaa koskevasta ilmastosopimuksesta sekä sitä täydentävästä osapuolikokouksen päätöksestä (COP21). Pariisin sopimus asettaa pitkän aikavälin tavoitteen pitää maailmanlaajuinen keskilämpötilan nousu selvästi alle 2 C:ssa suhteessa esiteolliseen aikaan. Lisäksi pyritään toimiin, joilla lämpeneminen saataisiin rajattua 1,5 C:een suhteessa esiteolliseen aikaan. EU:n osalta Pariisin sopimuksen täytäntöönpano perustuu Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2014 osana 2030 ilmasto- ja energiapakettia tekemälle päätökselle vähentää kasvihuonekaasupäästöjä EU:n sisäisesti vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Pariisin sopimus ei sisällä kirjausta kansainvälisestä lentoliikenteestä, mutta sopimuksella tulee kuitenkin olemaan merkittävä vaikutus neuvotteluihin ICAO:ssa päästöjen hyvitysjärjestelmän luomiseksi. Koska lentoliikenteen päästöjen ennustetaan kasvavan merkittävästi, pidetään selvänä, että sektorin tulee osallistua Pariisin sopimuksessa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen. Lentoliikenteen osuus maailmanlaajuisista päästöistä on tällä hetkellä noin 2 prosenttia. Vuonna 2020 arvioidaan lentoliikenteen päästöjen olevan 70 prosenttia suuremmat kuin vuonna 2005, vaikka polttoainetehokkuus kasvaisi 2 prosenttia vuositasolla. Maailmanlaajuisesti lentoliikenteen määrän ennakoidaan yli kaksinkertaistuvan vuoteen 2030 mennessä, joten hiilineutraaliin kasvuun pääsemisellä olisi olennainen merkitys kokonaispäästöjen kannalta. Kasvihuonekaasujen vähentäminen on suuri haaste, joka samalla tarjoaa merkittävät mahdollisuudet teknologisille innovaatioille, vaihtoehtoisten polttoaineiden kehittämiselle ja käytölle sekä digitaalisten sovellusten kehittämiselle mm. energiatehokkuuden lisäämiseksi, polttoainekulutuksen vähentämiseksi ja koko logistisen ketjun tehokkuuden lisäämiseksi, mikä osaltaan edistää kilpailukykyä, kasvua ja työllisyyttä. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely - Käsittely Euroopan parlamentissa -
5(7) Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely EU-liikennejaosto (EU22) kirjallinen menettely 24.-25.5.2016 Lentoliikenteen päästöjen hyvitysjärjestelmän valmistelusta ja Suomen kannoista on informoitu eduskunnan suurta valiokuntaa 8.4.2016 osana epävirallisen liikenne- ja ympäristöministerikokouksen aineistoa. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset Ilmailu kuuluu valtakunnan lainsäädäntövaltaan. Lentoliikenteen maailmanlaajuisen päästöjen hyvitysjärjestelmän taloudelliset vaikutukset täsmentyvät ICAO:n esityksen käsittelyn edetessä ja yksityiskohtien selvitessä mahdollisessa jatkovalmistelussa. Tarkkoja arvioita on myös mahdoton tässä vaiheessa antaa, koska kustannusvaikutukset ovat riippuvaisia markkinaehtoisesti määräytyvien päästöhyvitysten hinnasta. Nykyisen esityksen mukaisen hyvitysjärjestelmän on arvioitu (ICAO:n epävirallinen arvio) aiheuttavan suomalaisille lentoyhtiöille vuonna 2021 enintään noin 0,35 :n ja vuonna 2026 enintään noin 2 :n kustannuksen lentomatkustajaa kohden. Keskeinen periaate esitetyssä järjestelmässä on, että samalla reitillä operoivia lentoyhtiöitä kohdeltaisiin samalla tavalla, joten järjestelmä ei vääristäisi kilpailua. Valmistelutyössä ovat mukana elinkeinoelämän edustajat ja he pitävät nykyistä esitystä hyväksyttävänä. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Asiakirjat ECAC:n jäsenmaiden näkemykset ICAO:n ehdotukseen ovat varsin yhtenevät ja yleisesti yleiskokouksen toivotaan syksyllä saavan aikaiseksi päätöksen lentoliikenteen maailmanlaajuisesta päästöjen hyvitysjärjestelmästä. Myös komissio on tällä kannalla ja EU:n kanta on nyt muotoiltu aiempaa maltillisemmin. Euroopan maiden kanta markkinaehtoiseen päästöjen vähennysjärjestelmään 7597/16 (11.4.2016) Komission esitykset neuvoston päätökseksi: 7747/16 (8.4.2016) ja 8276/16 (26.4.2016) ICAO:n esitys päästöjen hyvitysjärjestelmästä 20.4.2016 Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Janne Mänttäri, LVM, janne.manttari@lvm.fi, p. 0400 693 544 EUTORI-tunnus EU/2016/0847 Liitteet
Viite 6(7)
7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi