Toim. Ari Ahonen KILPAILUKATSAUS 2: VIISAS SÄÄNTELY TOIMIVAT MARKKINAT

K I L P A I L U V I R A S T O N S E L V I T Y K S I Ä 1 2 0 1 1 Toim. Ari Ahonen KILPAILUKATSAUS 2: VIISAS SÄÄNTELY TOIMIVAT MARKKINAT

Kilpailukatsaus 2: Viisas sääntely toimivat markkinat Kilpailuviraston selvityksiä 1/2011

Kilpailuvirasto Pitkänsillanranta 3 A 00530 Helsinki PL 332, 00531 Helsinki Vaihde: (09) 73141 Faksi: (09) 7314 3328 Sähköposti: kirjaamo@kilpailuvirasto.fi Tilaukset: tiedotus@kilpailuvirasto.fi Kotisivu: www.kilpailuvirasto.fi ISBN 978-952-5289-08-4 ISSN 0786-3640 Erweko Painotuote Oy Helsinki 2011

Esipuhe Taloudellinen kilpailu tuo merkittäviä ja mitattavissa olevia hyötyjä kansalaisille ja koko yhteiskunnalle. Kilpailuvirasto julkaisi vuonna 2008 ensimmäisen Kilpailukatsauksen, joka käsitteli kilpailua ja sen vaikutuksia Suomen taloudessa. Siinä toimivan kilpailun osoitettiin kytkeytyvän paitsi itse kilpailulainsäädäntöön, myös yleiseen yhteiskunnan toteuttamaan sääntelyyn sekä lisäksi julkiseen tuotantoon ja rakennepolitiikkaan. Nyt käsillä oleva toinen Kilpailukatsaus pureutuu sääntelyyn. Sääntelyn kilpailua rajoittavien vaikutusten sanotaan usein olevan merkittävämpiä kuin yritysten aikaansaamien rajoitusten. Tästä syystä kaikkien teollisuusmaiden kilpailuviranomaisten asiana on myös yleinen kilpailun edistäminen eikä yksinomaan kilpailunrajoituskieltojen noudattamisen valvonta. Myös Kilpailuviraston tehtävänä on tehdä aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi, kuten asia Kilpailuvirastosta annetussa laissa ilmaistaan. Kilpailukatsaus on osa tätä työtä, ja sen tavoite on parempi sääntely, jolla voitaisiin vaikuttaa myönteisesti hyvinvointiin ja kilpailukykyyn. Lainsäädäntö ja muu sääntely ovat välttämätön osa yhteiskunnan toimintaa. Tässä Kilpailukatsauksessa tuodaan esille tarkoituksenmukaisen ja oikein mitoitetun sääntelyn merkitys kansantalouden tehokkuuden ja tuottavuuden kannalta. Erityisesti taloudellisesta kriisistä selviytymisessä viisas sääntely ja toimiva kilpailu ovat tärkeitä. Katsauksessa tehdään ensin selkoa paremman sääntelyn teoreettisesta perustasta ja sen jälkeen arvioidaan sääntelyä ja sen vaikutuksia eri markkinoilla. Tästä Kilpailukatsauksesta on vastannut tutkimuspäällikkö, KTT Ari Ahonen, joka kirjoittajana ja projektin ohjaajana on ratkaisevasti myötävaikuttanut katsauksen syntymiseen. Projektiryhmään ovat kuuluneet lisäksi tutkijat Heli Frosterus, Tomi Lindholm, Riikka Pulli ja Pia-Maria Sillanpää. Projektiryhmää ovat avustaneet erikoistutkija Tom Björkroth, tutkimuspäällikkö Arttu Juuti, erikoistutkija Juha Karjanlahti, apulaisjohtaja Timo Mattila, erikoistutkija Jan Nybondas, erikoistutkija Hannu Pohjonen, kilpailuasiainneuvos Riitta Ryhänen, kilpailututkija Timo Tiainen (Itä-Suomen aluehallintovirasto), tutkimuspäällikkö Valtteri Virtanen sekä erikoistutkija Liisa Vuorio. Kilpailuvirasto haluaa erityisesti kiittää dosentti, OTT Kalle Määttää, jonka tutkimustyötä katsauksessa on monin paikoin hyödynnetty ja joka on antanut arvokkaita kommentteja katsauksen käsikirjoitukseen. Erityinen kiitos kuuluu myös työ- ja elinkeinoministeriölle. Ilman sen myöntämää tutkimusmäärärahaa katsauksen tekeminen ei olisi ollut mahdollista. Helsingissä, tammikuussa 2011 Juhani Jokinen Ylijohtaja

Sisällys Esipuhe........................................................... 3 Sisällys........................................................... 5 1 Johdanto....................................................... 7 1.1 Kansantalouden haasteet, parempi sääntely ja toimivat markkinat....................7 1.2 Parempi sääntely sekä kilpailunedistämisen rooli ja haasteet...................... 12 2 Paremman sääntelyn perusulottuvuudet.............................. 19 2.1 sääntelyn taloudellisesti pätevät perustelut............................... 23 2.1.1 Luonnolliset monopolit ja muu epätäydellinen kilpailu....................... 24 2.1.2 Ulkoisvaikutukset.......................................... 26 2.1.3 Julkishyödykkeet.......................................... 27 2.1.4 Epätäydellinen informaatio..................................... 27 2.1.5 Epävarmuus markkinoilla...................................... 28 2.1.6 Transaktiokustannukset....................................... 29 2.1.7 Ylivoitot, kausivaihtelut ja palvelujen saatavuus........................... 30 2.2 sääntelystandardit sääntelyn onnistuneisuuden mittapuina...................... 31 2.2.1 Vaikuttavuus............................................. 31 2.2.2 Tehokkuus.............................................. 32 2.2.3 Joustavuus.............................................. 35 2.2.4 Neutraalisuus............................................ 36 2.2.5 Iteratiivisuus............................................. 37 2.3 oikeudellinen sääntely ja sen vaihtoehtojen tarkoituksenmukaisuuden analyysi............ 38 2.3.1 Velvoitesääntely........................................... 39 2.3.2 Kannustinsääntely.......................................... 41 2.3.3 Itsesääntely............................................. 42 2.3.4 Informaatio-ohjaus......................................... 44 2.3.5 Sääntelyvaihtoehdoista sääntelykasaumiin ja sääntelyn yksityiskohtiin............... 45 2.4 Vaikutusarviointi paremman sääntelyn periaatteiden konkretisoijana................. 48 2.4.1 Vaikutusarvioinnin tila ja haasteet.................................. 48 2.4.2 Vaikutusarvioinnin tavoitteena toimintakulttuurin muutos..................... 51 2.4.3 Vaikutusarvioinnin välineet ja menetelmät............................. 52 2.4.4 Vaikutusarvioinnin käytännön kehittämiskohteet.......................... 54 3 Esimerkkejä sääntelyn toimialakohtaisista haasteista..................... 57 3.1 postilainsäädännön uudistaminen ja kilpailun edistäminen....................... 62 3.1.1 Postitoimialan erityispiirteet ja markkinat.............................. 62 3.1.2 Sääntelykehys ja keskeiset sääntelykysymykset........................... 65 3.1.3 Ehdotettujen sääntelymuutosten arviointia............................. 73 3.1.4 Yhteenveto ja johtopäätökset................................... 77 3.2 Verkkoon pääsyn sääntely telealalla ja siihen liittyvät haasteet erityisesti laajakaistamarkkinoiden kannalta.................................... 79 3.2.1 Laajakaistamarkkinoiden merkitys ja ongelmat........................... 79 3.2.2 Telealan sääntelykehys ja sen painopisteet............................. 80 3.2.3 Erityissääntelyn ongelmat, haasteet ja suhde kilpailuoikeuteen................... 84 3.2.4 Yhteenvetoa ja johtopäätöksiä erityisesti kuituteknologian yleistymisen näkökulmasta...... 89 3.3 pankit, kriisi ja kiristyvä sääntely: keskustelua rajoitteista ja riskeistä................. 93 3.3.1 Johdanto.............................................. 93 3.3.2 Sääntelyn syyt, välineet ja haasteet................................. 93 3.3.3 Finanssikriisi ja paineet sääntelyn kiristämiseen........................... 97 3.3.4 Kiristyvä finanssisektorin sääntely................................. 101 3.3.5 Yhteenveto............................................ 107

3.4 lakisääteinen työeläkejärjestelmä ja kilpailu............................. 109 3.4.1 Kilpailun mahdollisuudet ja rajoitukset.............................. 109 3.4.2 Kilpailun toimivuuden puutteet.................................. 112 3.4.3 Yhteenveto ja keskustelu..................................... 120 3.5 rakentamisen sääntely ja energiatehokkuusvaatimukset....................... 124 3.5.1 Rakennusalan sääntelyn yleiset perusteet ja ongelmat...................... 124 3.5.2 Vuoden 2010 rakentamismääräyksillä kohti matalaenergiarakentamista............. 127 3.5.3 Vuoden 2012 rakentamismääräyksillä kokonaisenergiakulutuksen tarkasteluun......... 130 3.5.4 Yhteenveto ja keskustelu..................................... 133 3.6 maankäyttö- ja rakennuslain suurmyymäläsääntelyn arviointia................... 135 3.6.1 Sääntelyn tavoitteet........................................ 135 3.6.2 Sääntelyn tavoitteiden arviointia................................. 136 3.6.3 Sääntelyn keinojen ja vaihtoehtojen arviointia.......................... 137 3.6.4 Suurmyymäläsääntelyn vaikutusarvioinnista........................... 139 3.6.5 Yhteenveto ja johtopäätökset.................................. 141 3.7 näkökulmia jätealan sääntelyyn.................................... 144 3.7.1 Jätteiden taloudellinen merkitys ja hyödyntäminen........................ 144 3.7.2 Sääntelykehys........................................... 145 3.7.3 Jätelain uudistus ja sen kokonaisarviointi............................. 146 3.7.4 Tuottajavastuuorganisaatiot, valvonta ja jäteverolain uudistaminen............... 148 3.7.5 Yhteenveto............................................ 149 3.8 Julkisen elinkeinotoiminnan sääntelyn haasteet esimerkkinä kunnalliset liikelaitokset....... 151 3.8.1 Julkinen valta markkinoilla..................................... 151 3.8.2 Kilpailuneutraliteetti sääntelyn haasteena............................. 152 3.8.3 Kunnalliset liikelaitokset erityiskysymyksenä........................... 155 3.8.4 Kilpailuneutraliteetin edistämisen keinot............................. 158 3.9 yleisradiotoiminnan rahoitus, julkisen palvelun tehtävä ja kilpailuneutraliteetti........... 164 3.9.1 Johdanto............................................. 164 3.9.2 Komission tiedonanto valtiontukisäännöistä ja yleisradiotoiminnasta.............. 164 3.9.3 Yleisradiotoiminta julkishyödykkeenä tai julkisena palveluna................... 167 3.9.4 Yleisradiotoiminnan rahoitus ja kilpailuneutraliteetti....................... 169 3.9.5 Yhteenveto ja johtopäätökset.................................. 172 3.10 Taksiliikenteen sääntelyn ongelmat................................. 174 3.10.1 Sääntelyn perusteet, tavoitteet ja ylisääntely.......................... 174 3.10.2 Sääntelyn keinot ja niiden yleisarviointi............................. 175 3.10.3 Taksisääntelyn eri muodot.................................... 177 3.10.4 Yhteenveto taksisääntelyn ongelmista.............................. 183 3.11 Kaukolämpö ja sääntely....................................... 186 3.11.1 Kaukolämmön merkitys, markkinat ja sääntely......................... 186 3.11.2 Kaukolämpöön liittymispakko ja sen ongelmat......................... 187 3.11.3 Kilpailuviraston kaukolämpöprojekti ja sen kysymyksenasettelu................. 189 4 YHTEENVETO..................................................... 191 Kirjallisuutta..................................................... 201 LIITE 1: Muistilista sääntelyn markkinavaikutusten arvioimiseksi................202 Liite 2: Kilpailukatsauksen kirjoittajat aihepiirien mukaisessa järjestyksessä..... 204

7 1 Johdanto 1.1 Kansantalouden haasteet, parempi sääntely ja toimivat markkinat Viime aikojen kehityksen valossa Suomi on kansantaloudellisesti ajautumassa historiallisessa katsannossa poikkeuksellisen suurten haasteiden eteen. Talouskasvun odotetaan pitkällä aikavälillä olevan aikaisempaa hitaampaa. Teollinen tuotanto etsiytyy edullisempien työvoima- ja tuotantokustannusten maihin. Julkinen velka kasvaa voimakkaasti. Väestö ikääntyy, ja huoltorasite kasvaa. Kuntien heikko talous uhkaa peruspalveluita väestön ikääntyessä. Asuntojen hinnat etenkin pääkaupunkiseudulla ovat nousseet erittäin korkeiksi. EU asettaa yhä kireämpiä ympäristövaatimuksia. Kaiken kaikkiaan kokonaiskuva on haastava. Haasteisiin vastaaminen edellyttää perustavia yhteiskuntapoliittisia uudelleenarviointeja monella eri osa-alueella. Julkisella vallalla on monin osin ratkaiseva rooli näihin haasteisiin vastaamisessa. Käytännössä onnistuminen tässä edellyttää esitettyjen arvioiden mukaan uudistuksia ainakin kolmella yhteiskuntapolitiikan osaalueella. Julkisen talouden tarkoituksenmukaista kokoa ylipäätään on ainakin tietyin osin arvioitava uudelleen. Toiseksi, kohtuullisen julkisen palvelutuotannon ylläpito edellyttää tuottavuutta ja tehokkuutta lisääviä uudistuksia. Kolmanneksi, yleinen toimintaympäristö on saatava elinkeinotoimintaa ja taloudellista toimeliaisuutta edistäväksi. Lähtökohtaisesti tämänsuuntaisista haasteista ja kehittämistarpeista vallinnee yleisellä tasolla kohtuullinen yksimielisyys. Ymmärrys näiden haasteiden ja paremman sääntelyn välisestä yhteydestä on sen sijaan OECD:n (2010) mukaan jäänyt heikoksi ja avartunut vasta viime aikoina. OECD toteaa raportissaan Better Regulation in Europe: Finland (s. 13) seuraavasti: Suomi on ollut yksi OECD-vertailun parhaiten menestyneitä maita, jossa on korkea tulotaso ja elämänlaatu. Vuoden 2008 finanssikriisiä seurannut maailmanlaajuinen taantuma on tuntunut voimakkaasti Suomen taloudessa, ja se on vaikuttanut Suomen vientiin ja tuotantoon suhteettoman paljon. Tätä taustaa vasten paremman sääntelyn tarve on saanut uutta nostetta, minkä voi odottaa yhä jatkuvan. Vuonna 2006 hyväksytyssä paremman sääntelyn toimintaohjelmassa, jota on sittemmin vielä muokattu, tuotiin ensimmäistä kertaa selkeästi esiin paremman sääntelyn ja julkisiin politiikkaohjelmiin liittyvien päämäärien välinen side. Silti vieläkään ei syvällisesti ymmärretä, kuinka paremmalla sääntelyllä voidaan vaikuttaa asioihin, sillä maailmanlaajuiseen finanssikriisiin saakka Suomen talouden jatkuva vakaus esti näkemästä sellaisia menettelytapoja, joilla voitaisiin parantaa Suomen kilpailukykyä. Parempi sääntely ei vielä ole valtavirtaa. Finanssikriisin synnyttämän taantuman seurauksena parempi sääntely voitaneen kuitenkin nostaa aikaisempaa keskeisempään rooliin. Teoksessa Julkishallinto murroksessa rohkeutta ja vauhtia muutokseen Korpela ja Mäkitalo (2008) ovat tarkastelleet yksityiskohtaisemmin edellä esille otettuun liittyviä haasteita ja kehittämistarpeita. Kirjoittajien mukaan politiikan peruslinjauksissa niin ulko- kuin talouspolitiikassa vallitsee Suomessa selkeä jatkuvuus, eikä hallitusohjelmista voi välittömästi todeta, mitkä puolueet ovat olleet niitä laatimassa. Konkreettisista keinoista keskusteltaessa eroja voi olla enemmän, mutta yleisesti ottaen tärkeimmäksi erottavaksi tekijäksi puolueiden välillä on tullut valmius muutoksiin ja halukkuus todellisiin uudistuksiin. Poliittiselle toiminnalle yli puoluerajojen ominainen piirre on epäsuhta puheissa ilmenevien tavoitteiden ja konkreettisten käytännön toimenpiteiden välillä; erilaisia strategioita ja suunnitelmia saatetaan laatia runsaastikin, mutta silti todelliset aikaansaannokset voivat jäädä varsin vähäisiksi. Tämän taustalla taas ovat usein ristiriitaiset tavoitteet ja kilpailevat edut, joita ei soviteta riittävästi yhteen tai joiden ratkaisemiseen ei riitä poliittista tahtoa. Myös taloudelliset realiteetit karsivat osan sinänsä hyvistä suunnitelmista. Korpelan ja Mäkitalon tunnistama ilmiö koskee myös sääntelyä. Mainitun OECD:n (2010) raportin mukaan käytännön viitekehystä, jossa paremman sääntelyn prosesseja sovelletaan, tuleekin Suomessa vahvistaa. Hallituksen paremman sääntelyn toimintaohjelmassa kirjatut periaatteet ovat OECD:n mukaan erinomaisia. Mitkään nykyisistä prosesseista eivät kuitenkaan tarjoa riittävän vahvaa kehystä koko lainsäädäntömassan käsittelylle tai esimerkiksi kaikkien relevanttien sidosryhmien kuulemisen varmistamiselle. OECD:n ar-

8 vion mukaan jo vuoden 2003 maaraportissa todettu pitää Suomen osalta edelleen paikkansa: uuden sääntelyn ohjeistus sisältää vain vähän konkreettisia käytännön soveltamisen kriteerejä, ja paremman sääntelyn periaatteiden toimeenpano on heikkoa. Kaiken kaikkiaan Korpelan ja Mäkitalon arvion mukaan viimeisen parin vuosikymmenen aikana esimerkiksi hallitusohjelmat ja muut politiikka-asiakirjat on kuitenkin laadittu aikaisempaa huolellisemmin, ja hallituspolitiikkaa yleisesti on pidettävä menneitä aikoja linjakkaampana ja pitkäjänteisempänä. Epäonnistumisissa etusijalle eivät kirjoittajien mukaan nouse niinkään huonot päätökset kuin yleinen toimimattomuus: varsinkin pidemmän aikavälin haasteisiin ei aina ole erinäisistä poliittisista syistä kyetty ainakaan riittävästi vastaamaan. 1 Toinen keskeinen ongelma on ollut päätösten valmistelussa ja toteuttamisessa avainasemassa olevien ministeriöiden voimakkaasti eriytynyt toimintakulttuuri, joka ainakin tietyin osin kykenee varsin huonosti vastaamaan nykyaikaisen globaalin ja nopeasti muuttuvan maailman haasteisiin. Kolmas ongelma liittyy myös OECD:n (2010) havaintojen mukaan juristien ja juridiikan vahvaan asemaan lainsäädäntöä valmistelevissa ministeriöissä: tällä on usein ollut sinänsä merkittävä rooli suomalaisen oikeusvaltion ylläpitämisessä, mutta samalla se on usein kaventanut näköaloja erityisesti etsittäessä keinoja uusiin taloudellisiin haasteisiin vastaamiseksi. Perinteisesti hallinnon kantava voima on ollut asiansa osaava ja luotettava virkamieskunta, jonka on odotettu edustavan ammatillista erityisasiantuntemusta ja jatkuvuutta sekä puolustavan yli yhden vaalikauden ulottuvaa yleisen edun näkökulmaa. Eräiden arvioiden mukaan virkamieskunnan ammatillisen pätevyyden merkitys suomalaisen yhteiskunnan rakentamisessa onkin ollut poikkeuksellisen vahva. Kaikilla asioilla on kuitenkin yleensä myös kääntöpuolensa: vahva sektorispesifi erityisasiantuntemus ja ammattikuntaetiikka voi muodostua ongelmaksi voimakkaan muutoksen oloissa, joissa uusiin haasteisiin vastaamiseksi tarvitaan aikaisempaa enemmän irrottautumista perinteisistä ratkaisumalleista sekä poikkihallinnollista koordinaatiota. Perinteistä virkamiesihannetta täydentämään, ei ehkä niinkään korvaamaan, on selkeästi tulossa eräitä uusia ja ainakin osin ilmeisen haasteellisia ulottuvuuksia. Yksi tällainen ympäristömuutosten mukanaan tuoma ulottuvuus liittyy suomalaiseen esittelijäkulttuuriin valtionhallinnossa. Esittelijän vastuuta korostava esittelijäkulttuuri ei lähde ensisijaisesti vaihtoehtojen esittämisestä. Sen sijaan esittelijä vastaa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, ellei hän ole liittänyt päätökseen eriävää mielipidettään. Esittelijältä odotetaan yleensä yhtä selkeää esitystä, jossa on otettu huomioon kaikki asiaan vaikuttavat säännökset, taloudelliset reunaehdot ja muut vaikuttavat tekijät. Esityksen jälkeen on ministerin tai muun korkeimman johdon asiana päättää, mitä mieltä hän esityksestä on. Nykyisin on kuitenkin yhä enemmän asiaryhmiä, joiden suhteen on mahdollista esittää vaihtoehtoisia toimintamalleja ja tehdä valintoja niiden välillä. Tämä korostuu erityisesti taloudellisessa päätöksenteossa, jossa jo lähtökohtaisesti on yleensä käytettävissä valikoima erilaisia keinoja, joista mitään ei välttämättä voida pitää sinänsä toista parempana. Yleisesti ottaen poliittis-hallinnollisessa tavoitteenasettelussa ja yhteiskuntapoliittisessa ohjauksessa voidaan Korpelan ja Mäkitalon (2008) mukaan tunnistaa ainakin seuraavat pääryhmät: 1) normatiivinen ohjaus kuten lainsäädäntö ja asetukset, 2) taloudellinen ohjaus kuten budjettiohjaus ja tulosohjaus, 3) rakenteellinen ohjaus kuten organisaatiorakenteet sekä johtamis- ja palvelujärjestelmät, 4) suositukset, ohjeet, standardit, kehittämislinjaukset ja politiikkaohjelmat sekä 5) nimitys- ja henkilöstöpolitiikka sekä pätevyysvaatimukset. Valtionhallinnon ohjausjärjestelmän eri pääryhmät liittyvät usein täydentäen toisiinsa. Näiden perinteisten ohjauskeinojen ohella julkishallinnolla on nykyisin käytettävissään myös monenlaisia asiakas- ja markkinalähtöisiä ohjauskeinoja: asiakkaalle voidaan antaa mahdollisuus valita palvelutapa tai sen tuottaja, asiakkaan kysyntämahdollisuuksia voidaan tukea palveluseteleillä, asiakastyytyväisyyttä voidaan seurata säännöllisillä 1 Esimerkiksi ministereiden toimintaa Lipposen hallituskaudella tutkinut Tiili (2008) on väitöskirjassaan Ministers as strategic leaders? päätynyt siihen, että poliitikot eivät mielellään määrittele tavoitteita, aseta prioriteetteja tai ylipäätään käsittele asioita, jotka eivät toteudu lähitulevaisuudessa. Sen sijaan he mieluummin keskittyvät kulloinkin etenkin mediassa esillä oleviin ajankohtaisiin asioihin ja niiden yksityiskohtiin.

9 muuhun ohjaukseen kytkettävillä tutkimuksilla, organisaatioita voidaan palkita tuloksellisesta toiminnasta, toimintoja voidaan ensin eriyttää laskennallisesti tai lopulta yhtiöittää, tai voidaan soveltaa hallinnon sisäistä tilaaja tuottajamallia tai muutoin kilpailuttaa tuotantoyksiköitä. Ohjauskeinovalikoimaa onkin parin viimeisen vuosikymmenen aikana käytetty aikaisempaa monipuolisemmin siirtymällä puhtaasta normi- ja resurssiohjauksesta yhä enemmän asiakas- ja markkinalähtöiseen ohjaukseen. Syyt tähän ovat ilmeiset. Vaativa asiakas on erinomainen palvelujen kehittäjä. Markkinaohjauksessa loppukuluttajalla, asiakkaalla, on keskeinen rooli, sillä juuri asiakkaalla on yleensä paras käsitys omista tarpeistaan ja tietyn palvelun laadusta. Asiakkaan tarpeidensa perusteella tekemät valinnat määräävätkin markkinoilla sen, ketkä tuottajat menestyvät ja ketkä eivät. Voittaakseen ja pitääkseen asiakkaat tuottajan on huolehdittava riittävästä laadunhallinnasta ja kustannustehokkuudesta, ja toimittava muutoinkin asiakaslähtöisesti. Vaikka ohjauskeinojen käytössä on siis siirrytty aikaisempaa asiakas- ja markkinaohjautuvampaan suuntaan, siinä on silti ilmennyt varsin paljon kirjavuutta ja kehittämisen tarvetta. Lainsäädäntöön perustuva normiohjaus on lisäksi edelleen säilyttänyt hyvin keskeisen asemansa. Sekä lainsäädännön laatua että taloudellisen ohjauksen laatua on arvosteltu. Taloudellinen tulosohjaus ei läheskään kaikilta osin ole vielä korvannut perinteistä resurssiohjausta. Uutta lainsäädäntöä syntyy lisäksi yhä enemmän ja enemmän ilman, että sen vaikutuksia ja yhteyksiä aikaisempaan lainsäädäntöön selvitetään riittävästi. 2 Erityisesti EU-jäsenyys on tuonut mukanaan runsaasti uutta lainsäädäntöä, jota on jouduttu kääntämään usein kiireellä, ja kaiken kaikkiaan kokonaisuus on yhä vaikeammin hallittavissa. Esimerkiksi Hallberg (2004, 351) on teoksessaan Rule of Law muotoillut kritiikin seuraavasti: Nykyajan normiohjauksen ongelmia ovat säädösten jatkuva muuttuminen ja lainvalmistelun puutteet, mikä vaikeuttaa normien ymmärtämistä ja tavoiteltujen vaikutusten saavuttamista. Yhteiskuntalohkojen välillä on havaittavissa epätasaista sääntelyä, mikä johtuu usein säädösvalmistelun sektoroitumisesta ja vähäisestä koordinaatiosta. Tämä koskee niin kansallisia ohjausjärjestelmiä kuin EU:n vieläkin monimutkaisempaa säädösvalmistelua. Yleisesti ottaen lainvalmistelun keskeisimmiksi puutteiksi on tunnistettu lainsäädäntöhankkeiden suunnittelemattomuus, epärealistisen kireät aikataulut, henkilöstöresurssien niukkuus sekä heikko johtaminen. Pääosin lainsäädännön kautta toteutetun sääntelyn vaikutusten arviointi on edelleen liian yleisluonteista, yksipuolista, tai joskus jopa tosiasioita vääristelevää. Lisäksi on jo alun alkaen heikkotasoista lainsäädäntöä, jonka uusiminen on muun muassa mainituista syistä viivästynyt. Lopuksi perinteisen sääntelyn vaihtoehtojen käyttö tai aito pohdinta on vähäistä, vaikka ne voisivat ainakin joissakin tapauksissa olla perinteisiä ohjauskeinoja tehokkaampia tai täydentää niitä. Kaiken kaikkiaan Suomessa elääkin varsin sitkeä lailla säätämisen ja sääntelemisen perinne, ja esimerkiksi Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen arvion mukaan Suomi on yksi Länsi-Euroopan lainsäädäntöintensiivisimpiä maita. 3 2 Esimerkiksi Oikeusministeri Tuija Brax totesi puheessaan Parempi sääntely -seminaarissa keväällä 2009 seuraavasti: Lainvalmistelun laadusta on puhuttu vuosikymmeniä, ja monen mielestä liikaakin. Saavutettujen tulosten perusteella siitä ei kuitenkaan ole puhuttu tarpeeksi paljon. Tämä todettiin hallituksen puolivälin arvioinnissa, kun lainvalmistelun tilannetta ja resursseja arvioitiin. Myös oikeuskansleri ja eduskunnan puhemies ovat hiljattain moittineet lainvalmistelun laatua. Meillä on siis juuri nyt syytä paneutua entistä tiukemmin lainvalmistelun kehittämistyöhön. 3 Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen (2010) selvityksen mukaan viimeisten kolmenkymmenen vuoden aikana hallituksen esitysten lukumäärä on pysynyt samalla tasolla, mutta niistä on tullut huomattavasti entistä laajempia sivujen, lakiehdotusten ja pykälien lukumäärän suhteen. Perustelusivuja oli lakiesitystä kohden vuonna 1980 keskimäärin 4, vuonna 1994 keskimäärin 13 ja vuonna 2009 keskimäärin jo 22. Uusien pykälien määrä on samaan aikaan noussut vuoden 1980 keskimäärin 6 pykälästä 17 pykälään vuonna 1994 ja 28 pykälään vuonna 2009. Säädöstuotannon kasvu on siis kiihtynyt. Keinoja hallituksen esitysten tiivistämiseksi ja uuden sääntelyn määrän vähentämiseksi onkin syytä jatkossa pohtia. Säädöstuotannon kasvu johtaa nimittäin helposti niukempiin valmisteluresursseihin ja heikentää siten laadukkaan lainvalmistelun mahdollisuuksia. Lisäksi se heijastelee ja kiihdyttää yhteiskunnan oikeudellistumista. Sääntelyn purkaminen oli vuoden 2009 hallituksen esityksissä harvinaista.

10 Useiden arvioitsijoiden mukaan vuoden 2000 perustuslaki on entisestään vahvistanut tätä lainsäädäntöintensiivistä suuntaa (ks. Määttä, 2009; Korpela ja Mäkitalo, 2008). Uusi perustuslaki ei enää salli alemmanasteista sääntelyä varsin vähäpätöisissäkään asioissa. Tämä on ainakin vakiintunut tulkinta monissa ministeriöissä. Käytännössä tämä on lisännyt lakien määrää sekä niiden yksityiskohtaisuutta, mikä taas on heikentänyt tulevien normien yleispätevyyttä. Arvioitsijoiden mukaan tähän seurausvaikutukseen ei kiinnitetty perustuslakia säädettäessä riittävästi huomiota, sillä kansainvälisesti tarkastellen vähäpätöisten yksityiskohtien sääntely ei yleensä kuulu kansanedustuslaitoksen tehtäväpiiriin. Lakien yksityiskohtaisuuden lisääminen johtaa myös aikaisempaa nopeammin vanhenevaan lainsäädäntöön, sillä nykyajan nopeaa taloudellista ja teknistä kehitystä edes lainsäätäjä ei voi pysäyttää. Tämä taas entisestään syventää edellä mainittuja lainvalmistelun yleisiä haasteita. Kuvatut haasteet on tiedostettu niin kansallisesti kuin EU-tasollakin. Esimerkiksi oikeusministeriö asetti keväällä 2005 lainvalmistelun suunnittelun ja johtamisen kehittämisryhmän, joka esitti muun muassa ministeritason ohjauksen tehostamista, oikeusministeriön toimintamahdollisuuksien lisäämistä, hallituskautta koskevan lainsäädäntösuunnitelman laatimista, kirjallisia toimeksiantoja lainvalmisteluhankkeiden alkuvaiheessa, perinteisen sääntelyn vaihtoehtojen käytön edistämistä sekä vaikutusarvioiden ohjeistusta. Tämän jälkeen valtioneuvoston kanslia asetti vielä samana vuonna erityisesti elinkeinoelämän esityksestä nk. Parsahankkeen, joka laati paremman sääntelyn toimintaohjelman. Tärkeimpänä tavoitteena hankkeessa oli nostaa yritysten toimintaedellytysten turvaaminen keskeiseksi lainsäädäntöpolitiikan lähtökohdaksi. Ongelmiksi tunnistettiin muun muassa sääntelyn määrän ja yksityiskohtaisuuden kasvu, puutteellinen ennakkovalmistelu, vaikutusarvioinnin puutteet sekä valmistelua tukevan lainsäädäntötutkimuksen vähäisyys. Suosituksissa toistettiin paljolti edellisen työryhmän ehdotuksia, joskin erityistä huomiota kiinnitettiin lainsäädännön yritysvaikutuksiin. Sittemmin esimerkiksi Vanhasen toinen hallitus otti lainsäädäntövalmistelun puutteiden korjaamisen hallitusohjelmaansa sekä asetti paremman sääntelyn ministerityöryhmän johtamaan ehdotusten toteuttamista. Myös EU-tasolla lainvalmistelun ja liiallisen sääntelyn ongelmat ovat olleet tiedossa jo varsin pitkään (ks. Mandelkern Group on Better Regulation, 2001 4 ). Silti myös EU-tasolla konkreettiset käytännön toimenpiteet ovat saaneet odottaa aina viime vuosiin saakka. Komissio vahvisti vasta vuonna 2005 sääntelyn yksinkertaistamisen ja laadun parantamisen yhdeksi EU:n ensisijaisista toiminta-alueista. Välineinä käytettäisiin muun muassa vanhojen säännösten kumoamista, uusien laatimista ja sääntelyn toimintaperiaatteiden selkiyttämistä. Vuonna 2006 komissio antoi tiedonannon paremman sääntelyn strategisista linjauksista, ja vuoden 2007 alussa se julkaisi hallinnollisen taakan vähentämistä koskevan tiedonannon. Erityisesti yritysten hallinnollisen taakan keventämistavoitteeseen ovat vaikuttaneet Hollannista saadut myönteiset kokemukset. Näiden pohjalta sekä EU että OECD ovat käynnistäneet useita pilottihankkeita hallinnollisen taakan mittaamismenetelmien kehittämiseksi. Näiden menetelmien pohjana on usein ollut Hollannissa ja sittemmin myös Tanskassa laajasti sovellettu SCM-malli (Standard Cost Model). Esimerkiksi Hollannissa tähän menetelmään liittyvä hanke ulottuu horisontaalisesti kaikkiin ministeriöihin, mutta hallinnollisen taakan keventäminen on samalla osa laajempaa pyrkimystä sääntely-ympäristön parantamiseksi ja kilpailukyvyn lisäämiseksi. Hollannissa hankkeen johto on valtiovarainministeriön vastuulla, mutta sitä toteutetaan tiiviissä yhteistyössä elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmien kanssa. Hollannin esimerkin ja muun muassa OECD:n kannustuksen pohjalta yhä useammassa maassa on ryhdytty soveltamaan jotain systemaattista, koko lainsäädännön kattavaa menetelmää hallinnollisen taakan määrittämiseen, mittaamiseen ja vähentämiseen. Suomessa tällaista koko valtioneuvoston kattavaa hanketta hallinnollisen taakan keventämiseksi ei ole ollut. Suomi ei myöskään ole aktiivisesti lähtenyt mukaan EU:n tai OECD:n käynnistämiin pilottihankkeisiin hallinnollisen taakan keventämiseksi. Vastaavasti esimerkiksi vaikutusarviointiin on kuluneen kymmenen vuoden aikana annettu julkista ohjausta ja opastusta monessa 4 Mandelkern Group on Better Regulation. 2001. Final Report to European Council. Saatavilla: http://www.betterregulation.ie/eng/publications/mandelkern_group.pdf

11 muodossa, mutta ainakaan laadullisessa katsannossa tällä ei ole ollut kovinkaan suurta tosiasiallista vaikutusta lainvalmistelukäytäntöihin. Kaiken kaikkiaan esimerkiksi Korpelan ja Mäkitalon (2008) teoksesta välittyy kuva siitä, että käytännössä monet paremman sääntelyn suositukset ja uudistukset odottavat vielä toteutumistaan (vrt. Määttä, 2009; Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos, 2010; OECD, 2010). 5 Hallinnollisen taakan keventäminen, vaikutusarvioinnit tai yleensä pyrkimys parempaan sääntelyyn eivät ole itsetarkoitus. Tarve parempaan sääntelyyn liittyy kiinteästi niihin taloudellisiin haasteisiin, joita edellä on kuvattu. Jotta taloudellisesti selvästi aikaisempaa haasteellisemmaksi muuttuvassa toimintaympäristössä kansantalouden voimavarat saataisiin riittämään kaikkeen tärkeäksi koettuun, tarvitaan aikaisempaa tuloksellisempaa, tehokkaampaa ja tuottavampaa toimintaa kaikilla yhteiskuntaelämän osa-alueilla. Toisin sanoen aikaisempaa pienemmillä panoksilla on saatava aikaan määrällisesti ja laadullisesti enemmän tuloksia. Tämän vuoksi parempi sääntely yleensä, ja siihen liittyvät vaikutusarvioinnit erikseen, ovat olennainen osa tähän haasteeseen vastaamista: hyvällä sääntelyllä saavutetaan mahdollisimman pienin kustannuksin tavoitellut vaikutukset, eikä se tarpeettomasti rasita muita yhteiskuntaelämän tai elinkeinotoiminnan osa-alueita. Määrällisesti ja laadullisesti mahdollisimman tarkoituksenmukainen ja oikein mitoitettu sääntely myös parantaa markkinoiden yleistä toimivuutta, mikä taas edistää kansantalouden tehokkuutta ja tuottavuutta. Valtaosa kansantuotteen ja aineellisen hyvinvoinnin kasvusta selittyykin tuottavuuden kasvulla. Esimerkiksi Pohjolan (2010) mukaan tuottavuuden kasvun hidastuminen taas on ollut Euroopan unionin keskeisimpiä talousongelmia jo 1990-luvun lopulta lähtien. 6 Myös Tilastokeskuksen vuoden 2006 tuottavuuskatsauksen mukaan tuottavuuskehitys on Suomessa 2000-luvulla ollut hitaampaa kuin aikaisempina vuosina, eivätkä taloudellisesti vaikeat viime vuodet ole tuoneet tähän muutosta. Tämä kehitys selittyy paljolti sillä, että teollisen tuotannon osuus suhteessa palvelutuotantoon ja julkiseen sektoriin on supistunut. Näiden tuottavuuskehitys taas on ollut selvästi heikompaa kuin teollisen tuotannon tuottavuuskehitys. Kansantaloudellisesti tuottavuuskehityksen jatkuva hidastuminen johtaa lopulta mahdottomaan tilanteeseen, koska saman tuotoksen aikaansaamiseksi tarvitaan jatkuvasti lisää voimavaroja, joita taas ei ole. Korpelan ja Mäkitalon (2008) mukaan käytettävissä olevien tilastotietojen perusteella esimerkiksi julkisen palvelutuotannon tuottavuuskehitys on ollut selvästi hitaampaa kuin jatkuvassa markkinatestissä olevan yksityisen palvelutuotannon tuottavuuskehitys. Tämä esimerkki ilmentää hyvin sitä, kuinka tärkeä rooli toimivilla markkinoilla on tuottavuuskehityksen turvaamisessa ja yleensä kuvattuihin taloudellisiin haasteisiin vastaamisessa. Markkinoiden toimivuutta taas on perinteisesti turvattu erityisesti kilpailuvalvonnan keinoin. Perinteisen kilpailuvalvonnan rinnalle yhä olennaisemmaksi osaksi kilpailuviranomaisten työtä eri maissa on kuitenkin noussut kilpailunedistäminen, jonka keskiössä on pyrkimys myös markkinoiden toimivuuden turvaamisen kannalta määrällisesti ja laadullisesti parempaan sääntelyyn sekä yksittäistapauksissa että yleisellä tasolla. Seuraavassa tarkastellaan täsmällisemmin kilpailuviranomaisten roolia ja eräitä yleisiä haasteita tässä työssä, jonka tavoitteena on markkinoiden toimivuuden varmistaminen osaltaan myös paremman sääntelyn kautta ja joka sitä kautta osaltaan liittyy yleisiin pyrkimyksiin parantaa kansantalouden suorituskykyä. 5 Määttä, Kalle (2009) Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia. Pakarinen, Auri, Tala, Jyrki ja Hämynen, Laura (2010) Vaikutusten arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja. 6 Pohjola, Matti (2010) Miten tuottavuuden kasvun käy? Teoksessa Rouvinen, Petri ja Ylä-Anttila, Pekka (toim.), Kriisin jälkeen, Taloustieto 2010.

12 1.2 Parempi sääntely sekä kilpailunedistämisen rooli ja haasteet Kilpailupolitiikan perustavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Tämä on yleisesti hyväksytty ohjaava periaate moderneissa markkinatalousmaissa, ja se on myös yksi Euroopan Unionin kulmakiviä. Historiallisen kokemuksen valossa vain sellaisilla markkinoilla, joilla riittävä määrä yrityksiä ja tuotteita kilpailee keskenään, kilpailu johtaa lopulta edullisempiin hintoihin, tehokkaampaan voimavarojen käyttöön sekä lisääntyneeseen yleiseen hyvinvointiin. Lisäksi kilpailuprosessi luo pääsääntöisesti vahvat kannusteet kehittää uusia teknisiä innovaatioita, parantaa tuotteiden laatua ja tehostaa tuotantoprosesseja. Kaiken kaikkiaan kilpailu on osoittautunut keskitettyyn suunnitteluun ja sääntelyyn verrattuna ylivertaiseksi välineeksi ohjata taloudellisten voimavarojen käyttöä. Hajautettuna järjestelmänä markkinamekanismi ei tarvitse valtavaa määrää päätöksenteon ylimmille portaille keskitettyä informaatiota. Taloudelliset toimijat tekevät omat hajautetut päätöksensä ja valintansa heillä kulloinkin käytössä olevan informaation pohjalta mutta useimmiten heille suhteellisen tutussa toimintaympäristössä. Sen sijaan keskitetyssä suunnittelussa ja sääntelyssä sääntelijän on päätettävä myös kaikkien muiden puolesta, mitä tietyn yrityksen tai yritysten joukon tulisi tehdä. Voidakseen tehdä tämän päätöksen mahdollisimman hyvin sääntelijä tarvitsee valtavan määrän informaatiosta kyseisistä yrityksistä, niiden asiakkaista, teknologiasta, kustannusrakenteista ja niin edelleen. Käytännössä sääntelijällä ei yleensä ole kaikkea tätä informaatiota, vaan hän on riippuvainen sääntelyn kohteiden tarjoamasta informaatiosta. Etenkään taloudellisen sääntelyn kohteilla taas ei ole luontaista intressiä lisätä kilpailua alalla, joten niiden tarjoama informaatio on lähtökohtaisesti aina vinoutunutta. Mainittu perusongelma on aina läsnä keskitetyn yhteiskunnallisen sääntelyn yhteydessä. Lisäksi erityisesti taloudellisesti vaikeina aikoina uhkana on, että suoraviivaisia ratkaisuja ongelmiin etsitään keskitetyssä järjestelmässä keinoilla, jotka lyhyellä aikavälillä tuottavat tuloksia mahdollisesti nopeammin kuin markkinaprosessi mutta jotka pitkällä aikavälillä tuottavat huonompia tuloksia kuin markkinaprosessi. Selvää on, että erityisesti vaikeina aikoina ne, joiden intressissä ei ole kilpailun ja markkinoiden toimivuuden edistäminen, näkevät tilaisuutensa yhteiskunnalliseen vaikuttamiseen tulleen. Sääntelyprosessiin usein sisäänrakennettujen vinoutumien vuoksi käytännössä kaiken taloudelliseen toimintaan kohdistuvan julkisen sääntelyn yhteydessä tarvitaan erityistä kilpailunedistämistyötä. Kilpailun edistämisellä tarkoitetaan tässä yhteydessä sellaisia kilpailuviranomaisen toimenpiteitä, joilla pyritään kilpailullisen ympäristön ja markkinoiden toimivuuden turvaamiseen mutta jotka eivät perustu varsinaisen kilpailulainsäädännön valvontaan ja toimeenpanoon. Kilpailulainsäädännön valvonta ja toimeenpano kohdistuu elinkeinonharjoittajiin ja niiden yhteenliittymiin. Sen sijaan kilpailunedistämistyö kohdistuu pääosin muihin sääntelystä vastaaviin julkisiin organisaatioihin, ja se ilmenee ennen muuta kirjallisen ja suullisen viestinnän ja vuorovaikutuksen muodossa ilman mahdollisuutta oikeudellisten pakkokeinojen käyttöön. Kilpailuviraston kilpailunedistämistehtävästä on säädetty Kilpailuvirastosta annetussa laissa ja asetuksessa. Kilpailuvirastosta annetun lain (711/1988) 2 :n mukaan Kilpailuvirasto tutkii kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailunrajoituksia, ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten poistamiseksi ja tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi sekä huolehtii muista sille säädetyistä tai määrätyistä tehtävistä. Asetuksessa Kilpailuvirastosta (66/1993) täsmennetään muun ohella, että virasto seuraa ja tutkii kilpailuolosuhteita, elinkeinoelämään liittyvien säännösten ja määräysten valmistelua ja antaa lausuntoja toimialaansa liittyvistä kysymyksistä sekä tekee aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Kilpailuvirastolle asetetun kilpailunedistämistehtävän taustalla on yleinen havainto siitä, että elinkeinonharjoittajien kilpailua rajoittavan käyttäytymisen kuten kartellien, määräävän markkina-aseman väärinkäytön ja yrityskauppojen ohella kilpailu voi merkittävästi rajoittua tai vääristyä myös julkisen sääntelyn ja yleensä julkisen vallan toimenpiteiden takia. On varsin paljon markkinoita, joiden kohdalla julkiselle sääntelylle ja

13 ohjaukselle on lähtökohtaisesti hyvät perusteet. Tällaisia perusteita voivat olla esimerkiksi niin kutsutut ulkoisvaikutukset, tiettyyn toimintaan liittyvät luonnollisen monopolin piirteet, epätäydellinen ja epätasaisesti jakautunut informaatio tai huomattavat transaktiokustannukset. Näitä on tarkasteltu yksityiskohtaisemmin jäljempänä tässä esityksessä. Vaikka lähtökohtaisesti hyvät perusteet julkiselle sääntelylle olisivat olemassa, sääntely voi kuitenkin määrällisesti tai laadullisesti ylittää sen, mikä täsmällisesti ottaen olisi tarkoituksenmukaista. Lisäksi sääntelyllä voi myös olla ennakoimattomia sivuvaikutuksia, joiden vuoksi sääntelyä olisi tarkistettava. Edelleen esimerkiksi olosuhteiden muuttuessa myös sääntelyä olisi tarkistettava. Erinäisistä syistä toisinaan esiintyy myös sääntelyä, joka ylipäätään ei näytä taloudellisessa katsannossa tarpeelliselta. Määtän (2009) mukaan avainkysymys kaikessa sääntelyn arvioinnissa liittyy siihen, onko sääntely tarkoituksenmukaista ja perusteltua vai ei. Tämän arviointiin liittyy monia hallintoteknisiä haasteita, joita tarkastellaan yksityiskohtaisemmin jäljempänä. Keskeisin näistä haasteista on se, että käytännössä on usein varsin vaikea täsmällisesti ja yksiselitteisesti määritellä, mikä on tarkoituksenmukaista ja taloudellisesti perusteltua sääntelyä ja mikä taas ei. Asian haasteellisuutta lisää se, ettei sääntely tapahdu puhtaasti teknisenä suoritteena sosiaalisessa tyhjiössä. Ihannetilanteessa sääntelystä päätetään puolueettomasti ja rationaalisin perustein, parhaalla mahdollisella asiantuntemuksella ja tiedolla yleisen edun näkökulmasta. Käytännössä sääntely syntyy yleensä varsin monimutkaisen sosiaalisen vuorovaikutusprosessin tuloksena, ja eri sidosryhmät pyrkivät vaikuttamaan sääntelystä päättäviin monin eri tavoin. 7 Osa alan kirjallisuudesta lähestyy näitä vaikuttamispyrkimyksiä jopa varsin raadollisilla kuvauksilla siitä, miten esimerkiksi suuryritykset häikäilemättä pyrkivät ajamaan nimenomaan itselleen edullista sääntelyä ja samalla nostamaan alalle pääsyn kynnystä. Osa kirjallisuudesta puolestaan lähestyy vaikuttamispyrkimyksiä moniulotteisempana kuvauksena eri sidosryhmien välillä käytävästä kamppailusta mieleisen sääntelyn aikaansaamiseksi, ja tämän kamppailun lopputuloksena taas on eräänlainen kompromissi monien eri näkökulmien välillä. Osa alan kirjallisuudesta taas täydentää edellä mainittuja lähestymistapoja kuvauksella siitä, miten tiettynä aikana tietyt suuret ideat kuten ilmastonmuutos nykyisin vaikuttavat jo lähtökohtaisesti sääntelyyn riippumatta esimerkiksi yksittäisten toimijoiden vaikuttamispyrkimyksistä. 8 Esimerkiksi Baldwinin ja Caven (1999) mukaan edellä mainittujen lähestymistapojen välille on varsin vaikea rakentaa yleistä synteesiä, sillä ne kuvaavat lopulta yhtä mahdollista vaihtoehtoa tietyssä tilanteessa, joka ei välttämättä toistu täsmälleen samanlaisena toisessa tilanteessa. Olennaisinta on, että kuva sääntelyn syntymisestä puhtaasti yleisen edun näkökulmaan pohjautuvan rationaalisen valinnan kautta on paljolti problematisoitu alan tutkimuksessa. Tämän taustalla ovat muun muassa ilmeiset vaikeudet tunnistaa ja määritellä yleistä etua kussakin erityistapauksessa. Myös olettamus ihmisestä täysin vailla omia ambitioita tai agendoja vaikuttaa naiivilta. Lopuksi sääntelystä päättävillä on yleensä krooninen pula resursseista ja tiettyyn alaan liittyvästä ajantasaisesta erityistietämyksestä, ja sääntelyn sisältöön vaikuttamaan pyrkivät tarjoavatkin mielellään apuaan sääntelystä päättäville. Seurauksena voi olla ilmiö, josta alan kirjallisuudessa käytetään varsin vaikeasti suomennettavaa ilmausta sääntelyloukku (regulatory capture). 9 Äärimuodossaan sääntelyloukulla tarkoitetaan tilannetta, jossa sääntelyn kohde on tosiasiallisesti alkanut hallita sääntelijäänsä. Käytännössä ilmiö on yleensä varsin vaikeasti havaittavissa, ja se koostuu alan kirjallisuuden mukaan useista osatekijöistä: Ensinnäkin, sääntelyn kohteena olevalla yrityksellä on yleensä huomattavan suuret intressit ja resurssit pyrkiä vaikuttamaan siihen poliittiseen prosessiin, jossa sääntelyn kehys ja tulkinnat luodaan. Toiseksi, vakiintuneilla yrityksillä on alan toimijoina luontainen kilpailuetu toimialaa koskevan informaationa hankinnassa ja tulkinnassa, minkä ansiosta heillä on neuvotteluvoimaa suhteessa 7 Määttä, Kalle (2009) Oikeustaloustieteen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 242. 8 Hertog, Johan (2000) General Theories of Regulation. Teoksessa Encyclopedia of Law and Economics, Volume III. 9 Baldwin, Robert Cave, Martin (1999) Understanding Regulation. Theory, Strategy and Practise. Oxford University Press.

14 sääntelijään. Kolmanneksi, vakiintuneilla yrityksillä on sekä intressit, resurssit että välineet kannustaa henkilöstöään mahdollisimman täydellisen tiedon mahdollisimman tehokkaaseen hankintaan, mihin liittyviä palveluksia tarjoamalla ne voivat helpottaa viranomaisten työtä mutta samalla ajaa omaa agendaansa. Neljänneksi, ajan mittaan kaikissa pitkäaikaisissa ja kiinteissä vuorovaikutussuhteissa on taipumus sokeuttavan sosiaalisen todellisuuden syntymiseen, yhteisesti jaetun todellisuuskäsityksen muodostumiseen. Viidenneksi, yhtäältä osin oman olemassaolonsa legitimoimiseksi ja toisaalta lisävoimavarojen hankkimiseksi sääntelyviranomaiset saattavat piiloagendallaan priorisoida esimerkiksi lisäsääntelyä helposti tuottavia ympäristö- tai turvallisuusnäkökohtia kilpailun aktiivisen edistämisen kustannuksella. Nykyisin tunnustetaan varsin yleisesti, että sääntely syntyy monimutkaisessa sosiaalisessa vuorovaikutusprosessissa, jonka kaikki elementit ja ulottuvuudet eivät ole kuvattavissa puhtaan yleisen edun ajamisen näkökulmasta. Toisaalta myöskään kuvaus sääntelystä tiettyjen sidosryhmien häikäilemättömän omien etujen ajamisen tuloksena ei tunnu ainakaan aina ja kaikin osin pitävän paikkaansa. Erityisesti tarkasteltaessa sääntelyä ja sen kehittymistä pitkällä aikavälillä tämä käy varsin ilmeiseksi. Kyynisimmissä sääntelyn synnyn kuvauksissa unohdetaankin usein ne institutionaaliset järjestelyt, joilla pyritään nimenomaisesti rajoittamaan yksittäisten toimijoiden mahdollisuuksia ajaa läpi vain omaan näkökulmaansa perustuvaa sääntelyä. 10 Niin kutsutussa institutionaalisessa lähestymistavassa korostetaankin niitä hallinnollisia rakenteita, järjestelyjä, prosesseja ja standardeja, jotka rajoittavat olennaisesti yksittäisten toimijoiden mahdollisuuksia niin hallinnon sisällä kuin sen ulkopuolella vaikuttaa sääntelyyn yleisen edun kannalta selvästi vahingollisella tavalla. Esimerkiksi Baldwinin ja Caven (1999) mukaan olennaista ei ole rakentaa suurta synteesiä eri tilanteissa eriasteisesti ja eri tavalla ilmenevien näkökulmien välille, vaan tiedostaa näihin liittyvien sosiaalisten prosessien olemassaolo ja vaikutus kussakin tapauksessa erikseen. Olennaista sen sijaan on, että erilaisia vaikuttamispyrkimyksiä eri muodoissaan ilmenee ja että eri sidosryhmien vaikuttamispyrkimykset ovat yleensä täysin laillisia erotukseksi kilpailulainsäädännössä tarkoitetuista kilpailunrajoituksista. Edelleen vaikuttamispyrkimykset ovat yleensä hyvin peiteltyjä ja vaikeasti todennettavia. Lähtökohtaisesti sekä vaikuttamaan pyrkivät että tämän pyrkimyksen kohteet yleensä kiistävät toiminnan tosiasiallisen luonteen viitaten esimerkiksi tavanomaiseen päättäjien informointiin markkinaolosuhteista. Ongelmallista joka tapauksessa on, jos vaikuttamispyrkimysten tai muutoin huonosti harkitun sääntelyn seurauksena muodostuu julkisia kilpailunrajoituksia, jotka voivat markkinoiden toimivuuden näkökulmasta olla pitkäikäisempiä ja yleensä myös vahingollisempia kuin yksittäisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamat kilpailunrajoitukset. Pääsääntöisesti kerran muodostunutta julkista kilpailunrajoitusta onkin hyvin työlästä poistaa. Kilpailuviranomaisen näkökulmasta erityisenä haasteena on, että sillä ei ole julkisiin kilpailunrajoituksiin puuttumiseksi samanlaista toimivaltaa kuin elinkeinonharjoittajien aikaansaamien kilpailunrajoitusten kohdalla. Tämän vuoksi julkisten kilpailunrajoitusten ehkäisemisessä on aina lopulta kyse viestinnästä ja vakuuttavasta argumentoinnista. Kilpailunedistämisellä tarkoitetaankin käytännössä kaikkia niitä viestinnällisiä toimenpiteitä, joita kilpailuviranomainen tekee ehkäistäkseen kilpailun ja markkinoiden toimivuuden kannalta ongelmallisten säännösten ja muiden julkisten toimenpiteiden käyttöönoton. Käytännössä kyse on usein kilpailuviranomaisen pyrkimyksestä auttaa muita julkisia toimijoita erottamaan selkeästi perusteltavissa oleva sääntely taloudellisessa katsannossa tarpeettoman pitkälle menevästä sääntelystä. Tämä voi tapahtua esimerkiksi tarkastelemalla yksityiskohtaisemmin sitä, millä markkinoilla on muun muassa ulkoisvaikutuksiin tai informaation epätäydellisyyteen tai muihin vastaaviin tekijöihin liittyviä ongelmia markkinoiden itsenäisessä toiminnassa ja toisaalta millä markkinoilla markkinamekanismi itsessään 10 Määtän (1999) mukaan yleisessä sääntelyteoriassa voidaan erottaa ainakin kaksi keskeistä ulottuvuutta tai suuntausta. Ensinnäkin normatiivisessa sääntelyteoriassa kysytään sitä, millainen ohjauskeino tai sääntelyvaihtoehto palvelee parhaiten tietyn yhteiskuntapoliittisen tavoitteen saavuttamista, jos oikeudellinen sääntely ylipäänsä katsotaan tarpeelliseksi. Positiiviseksi sääntelyteoriassa taas analysoidaan muun muassa lainsäätäjän valintoihin liittyviä tekijöitä lähtien siitä, että lainsäätäjä ei toimi aina yleisen edun edistäjänä, vaan lainsäädännön sisältöön vaikuttavat merkittävästi myös erilaisten eturyhmien ja virkamieskunnan omat intressit.

15 taas näyttäisi olevan kykenevä ratkaisemaan mahdollisia tilapäisiä markkinahäiriöitä. Lisäksi kilpailuviranomainen voi tehdä ehdotuksia perinteistä oikeudellista velvoitesääntelyä korvaavista tai täydentävistä muista sääntelyvaihtoehdoista, jotka näyttäisivät kyseissä tapauksessa harkitsemisen arvoisilta. Kilpailuviranomainen voi edelleen tuoda esiin sellaisia hallinnollisia järjestelyjä, standardeja ja arviointitapoja, joilla pyritään turvaamaan ehdotetun sääntelyn neutraalisuus suhteessa yksittäisten toimijoiden intresseihin. Tällainen argumentointi taas on tehokkaampaa, mikäli sille on olemassa jo valmiiksi myönteinen pohja. Tähän kilpailuviranomainen voi vaikuttaa tuomalla esiin sekä muille julkisille toimijoille että suurelle yleisölle kilpailun ja markkinoiden toimivuudesta kuluttajille ja kansantaloudelle saatavia hyötyjä. Yleisellä tasolla on varsin helppo sanoa, että kilpailusta saatavia hyötyjä ovat muun muassa edullisemmat hinnat, lisääntyneet innovaatiot sekä kansantalouden tehokkuuden ja tuottavuuden paraneminen. Yleisellä tasolla tehty kilpailun hyötyjen esille tuominen ei yleensä kuitenkaan riitä, koska voidaan varsin helposti väittää, että kilpailusta on seurannut myös kielteisiä tuloksia kuten palvelujen saatavuuden tai laadun heikkeneminen. Tämän vuoksi kilpailun ja markkinoiden toimivuuden hyötyihin liittyvä viestintä on huomattavasti tehokkaampaa, jos kilpailun hyödyt voidaan osoittaa mahdollisimman konkreettisesti jossakin ajankohtaisessa asiayhteydessä. Edelleen niissä tapauksissa, joissa näyttää siltä, että kilpailu ja sen avaaminen ei ole tuottanut toivottuja hyötyjä, on huolellisesti analysoitava ja viestittävä, mistä tämä tarkemmin ottaen johtuu. Kaiken kaikkiaan kilpailuviranomaisen viestinnällä pyritään osaltaan myönteiseen kilpailukulttuuriin, jolla viitataan yleiseen tietoisuuteen kilpailun ja markkinoiden toimivuuden hyödyistä sekä tehokkaan kilpailun turvaavista kilpailusäännöistä ja muista yhteiskunnallisista toimenpiteistä. Tehokkaalle kilpailunedistämistyölle on tunnistettu muutamia tärkeitä ennakkoedellytyksiä. 11 Näistä ensimmäinen liittyy edellä mainitun viestinnän ja toisaalta erityisasiantuntemuksen tarpeen toisinaan varsin jännitteiseen suhteeseen. Viestinnän osalta ollaan tilanteessa, jossa viestintä ei voi olla sillä tavalla yksisuuntaista kuin kilpailusääntöjen valvonnan yhteydessä. Kilpailunedistämistyössä kyse on sosiaalisesta vuorovaikutuksesta, jossa myös kilpailuviranomaisen on arvioitava toisen viestintäosapuolen lähtökohtia, tavoitteita ja asialistaa. Liian suoraviivainen kilpailunäkökohtien ylikorostaminen voi kääntyä itseään vastaan. Tämä taas liittyy ilmeiseen sektorispesifin erityistietämyksen tarpeeseen, koska tietyt ongelmat ja niiden ratkaisemiseksi tarjolla olevat vaihtoehdot voivat palautua esimerkiksi varsin monimutkaisiin teknologisiin kysymyksenasetteluihin. Tällaiset kysymyksenasettelut eivät usein ole kilpailupoliittisen kannanmuodostuksen näkökulmasta määrääviä, mutta niihin liittyvä erityisasiantuntemus tai sen puute vaikuttaa merkittävästi kilpailuviranomaisen uskottavuuteen viestintäosapuolena. Vastaavasti kilpailuviranomaisen uskottavuuteen vaikuttaa kyky lähestyä tarkoituksenmukaisella tavalla monille säännellyille aloille ominaisia perustavoitteita kuten palveluiden saatavuuden turvaamista tai terveellisyyden ja turvallisuuden varmistamista. Kilpailunedistämistyön kannalta tähän asetelmaan kaiken kaikkiaan liittyy varsin haasteellinen tasapainoiluongelma, joka kulminoituu varsinkin erityislainsäädännöllä säännellyillä hyvin teknologia- ja tietointensiivisillä aloilla. Toinen onnistuneen kilpailunedistämistyön ennakkoedellytys on se, että kilpailunedistämistyö ei saa tapahtua irrallaan kilpailusääntöjen valvonnasta ja toimeenpanosta. Historiallisesti näiden eri tehtäväalueiden välillä on ollut havaittavissa selvää painopisteen vaihtelua. Esimerkiksi 1970-luvulla kilpailunedistämistyö oli monissa maissa hyvin voimakkaasti esillä. Tuolloin hallitseva näkökulma oli kuitenkin varsin yksiulotteinen sääntelyn purkaminen, deregulaatio. Monilla aloilla ja monissa maissa tämä näkökulman kapeus johti myöhemmin sääntelystä vapautetuilla aloilla ongelmiin, joita jouduttiin ratkomaan kilpailusääntöjen valvonnan kautta. Osin muun muassa 1970-luvun kokemusten vuoksi painopiste siirtyi välillä vahvemmin kilpailunedistämistyöstä kilpailusääntöjen valvontaan. 11 Muun muassa ICN (2002) Advocacy and competition policy. International Competition Network.

16 Kuluneen kymmenen vuoden aikana kilpailunedistäminen osana kilpailupolitiikkaa on jälleen noussut vahvemmin esiin. Nykyaikaisessa kilpailunedistämistyössä yleisenä lähtökohtana ei kuitenkaan ole sääntelyn purkaminen sinänsä vaan viisas sääntely, jolla viitataan määrällisesti oikein mitoitettuun ja laadullisesti täsmälliseen ja korkeatasoiseen sekä tuloksiltaan mitattavissa olevaan ja tosiasiallisesti vaikuttavaan sääntelyyn. Viisas sääntely on sääntelyä, joka on aidosti tarpeellista ja jonka hyödyt ylittävät selkeästi sen haitat. Nykyaikaisessa kilpailunedistämistyössä yhtenä keskeisenä lähtökohtana on myös se, että kilpailun edistäminen ja kilpailusääntöjen valvonta tukevat ja vahvistavat toisiaan. Kilpailusääntöjen valvontaa voidaan monessa kohdin vahvistaa aktiivisella kilpailunedistämistyöllä, ja kääntäen kilpailunedistämistyöltä puuttuu uskottavuutta, ellei se kytkeydy kilpailusääntöjen valvontaan liittyvään toimivaltaan ja tämän työn yhteydessä saatuun tietoon markkinoiden toimivuuden todellisista ongelmista. Kolmas tärkeä onnistumisen ennakkoedellytys kilpailunedistämistyössä liittyy aikaan ja ajoitukseen. Nyrkkisääntönä voidaan pitää sitä, että mitä varhaisemmin työssä lähdetään liikkeelle, sitä parempia tulokset ovat. Varhaisessa vaiheessa sääntelyn peruslinjaukset ovat aidosti avoinna keskustelulle, ja valmistelijat ovat vastaanottavaisia uuden tiedon suhteen. Sen sijaan usein aivan säännösvalmistelun loppuun jätetyn muodollisen kuulemisen vaiheessa peruslinjaukset on usein jopa poliittisella tasolla ainakin alustavasti lyöty lukkoon, ja valmistelijat ovat sekä yksilö- että organisaatiopsykologiaan liittyvistä syistä asettuneet henkisesti puolustamaan laatimaansa esitystä. Oman erityisongelmansa tässä suhteessa muodostaa se, että joissakin tapauksissa yhteiskunnallisen ohjauksen keinoista on varsin sitovasti päätetty jo hallitusohjelmassa, jolloin eri sääntelyvaihtoehtoja koskevalle pohdinnalle ja keskustelulle ei juurikaan jää aidosti tilaa. Lisäksi valitettavan yleinen hallinnon sisäinen mikrostrategia on se, että erilaisten valmistelevien työryhmien kokoonpano mietitään jo lähtökohtaisesti niin, että tietyn ratkaisumallin kannattajilla on ainakin oletettavasti enemmistö. Tämä toimintamalli voi johtaa siihen, että esimerkiksi kilpailuviranomaisia ei kutsuta mukaan valmistelutyöhön lainkaan. Toisaalta myöskään kilpailuviranomaisen omat henkilöstöresurssit eivät riitä siihen, että systemaattisesti ja oma-aloitteisesti seurattaisiin kaikkia työryhmiä ja hankkeita, joiden työn tuloksena saattaa olla säännösmuutoksia. Joissakin tapauksissa myös Kilpailuvirasto on kuitenkin joutunut turvautumaan hyvin aktiiviseen oma-aloitteiseen toimintaan tuodakseen kilpailunäkökohdat riittävän ajoissa esille. Eräissä maissa tähän asetelmaan liittyvä ongelma on ratkaistu menettelytapatasolla velvollisuudella pyytää merkittävissä hankkeissa riittävän aikaisessa vaiheessa kilpailuviranomaiselta arviota hankkeen mahdollisista kilpailu- ja markkinavaikutuksista. 12 Neljäs tehokkaan kilpailunedistämistyön ennakkoedellytys liittyy resursseihin. Kilpailunedistämistyöhön on kohdennettava riittävästi resursseja. Esimerkiksi ICN:n (2002) raportissa Advocacy and competition policy julkaistujen selvitysten mukaan useimmat kilpailuviranomaiset eivät pysty aivan tarkasti kertomaan, kuinka monta henkilöä heillä osallistuu kilpailunedistämistyöhön, tai kuinka suuren prosenttiosuuden kokonaisbudjetista kilpailunedistämistyö todellisuudessa vie. Tämä johtuu suurelta osin siitä, että kilpailun edistäminen ja kilpailusääntöjen valvonta kulkevat rinnakkain toisiaan täydentäen ja osin samoja erityisasiantuntijoita hyödyntäen. Esimerkiksi ICN:n selvityksen perusteella useimmat kilpailuviranomaiset ovatkin katsoneet toimialakohtaisen erityisasiantuntemuksen ja henkilötyövuosien puutteen merkittävästi rajoittavan kilpailunedistämistyötä. Eräänlaisia lisäresursseja kilpailunedistämistyöhön on kuitenkin saatavissa kahta kautta. Ensinnäkin, kansainvälisen yhteistyön tiivistämisellä voidaan osaltaan pienentää lisäresurssien tarvetta, koska osa sääntelyongelmista ilmenee varsin samanlaisina kaikissa kehittyneissä maissa, jolloin on mahdollista hyödyntää muissa maissa kertynyttä ja esimerkiksi OECD:n tai EU:n piirissä tiivistettyä kokemuspohjaa ja materiaalivarantoa. Toiseksi, resurssirajoitteet entisestäänkin korostavat tarvetta suunnata kilpailunedistämistyön voimavaroja siten, että tämän työn keskiössä on sellaisten hallinnollisten rakenteiden, järjestelyjen, prosessien ja standardien käyttöönoton varmistaminen, että kilpailunedistämistyötä ei tulevaisuudessa olisi tarpeen aikaisem- 12 Esimerkiksi Isossa-Britanniassa OFT:n kilpailunedistämisryhmällä on yhtenä tehtävänä valvoa sitä, että pakollisten vaikutusarviointien kilpailuanalyysi on toteutettu asianmukaisesti ja ne ovat pääpiirteissään päteviä.

17 massa määrin suunnata yksittäisiin hyvinkin pieniin ja toinen toistaan seuraaviin ja resursseja liiaksi sitoviin sääntelyongelmiin. Toisin sanoen vahvasta tapauskohtaisuudesta olisi päästävä aikaisempaa enemmän yleisen tason kilpailunedistämisen suuntaan, yksityiskohtien keskeistä asemaa kuitenkaan unohtamatta tai sivuuttamatta. Käytännössä kyse on paremman sääntelyn ohjelmissa sekä kansallisesti että kansainvälisesti julkilausuttujen periaatteiden tosiasiallisesta soveltamisesta myös lainsäädäntötyön ja sääntelyn arjessa, kuten myös OECD (2010) korostaa maaraportissaan Better Regulation in Europe: Finland. Lyhyesti sanottuna parempi sääntely ylipäätään palvelee pääsääntöisesti myös markkinoiden toimivuuden turvaamisen tavoitetta, eikä tätä näkökulmaa sääntelyyn ole OECD:n mukaan kovin hyvin vieläkään sisäistetty Suomessa. Seuraavassa onkin tarkasteltu niitä paremman sääntelyn keskeisimpiä osa-alueita, joilla myös kilpailuviranomaisen näkökulmasta puutteet ovat ilmeisimpiä, mutta joilla tehdyn kehittämistyön vaikuttavuus olisi todennäköisesti suurinta myös markkinoiden toimivuuden turvaamisen kannalta. Koska sääntelyn tarkoituksenmukaisuus määräytyy myös Määtän (2009) korostamalla tavalla lopulta aina sen yksityiskohtien kautta, jäljempänä on tarkastelu täsmällisemmin myös koko joukkoa yksittäisiä toimialaesimerkkejä markkinoiden toimivuuden turvaamisen ja siihen liittyvän paremman sääntelyn luomisen haasteen näkökulmasta. Viraston esityksen on laatinut projektiryhmä, jonka kokoonpano on esitetty tarkemmin liitteessä 2.

19 2 Paremman sääntelyn perusulottuvuudet Baldwinin ja Caven (1999) mukaan sääntelystä puhutaan usein ikään kuin se olisi selkeästi tunnistettava ja erillinen hallinnollinen toiminto, vaikka sääntelyä yhteiskunnallisena ilmiönä on todellisuudessa määritelty ja lähestytty monin eri tavoin. 1 Selznickin klassisen määritelmän mukaan sääntely on julkisen vallan pysyvää ja keskitettyä kontrollia yhteiskunnallisesti tärkeinä pidettyihin toimintoihin. Baldwinin ja Caven mukaan tämän määritelmän on usein katsottu sisältävän sääntelyn keskeisen idean. Tätä on kuitenkin tärkeää täydentää sääntelyn käsitteen suppean ja laajan merkityksen erittelemisellä. Suppeammassa merkityksessä sääntelyllä viitataan nimittäin erityiseen määräysten ja säännösten koosteeseen, jonka noudattamista valvomaan on nimetty erityinen toimielin. Laajemmassa merkityksessä sääntelyllä tarkoitetaan edellä mainitun lisäksi myös kaikkia muita käyttäytymiseen vaikuttavia julkisen vallan toimenpiteitä kuten julkisia tukia, veroja, julkisia hankintoja, omistajapolitiikkaa ja omistajaohjausta sekä julkista palvelutarjontaa tai yksityiseen palvelutarjontaan liittyvää lupapolitiikkaa. 2 Tässä esityksessä tarkastelun pääpaino on edellä esitetyn suppeamman määritelmän mielessä ennen muuta oikeudellisessa velvoitesääntelyssä, joskaan kaikin kohdin tarkastelun tiukka rajaaminen ei tältä osin ole tarkoituksenmukaista. Määtän (1999; 2009) mukaan sääntelyä koskevassa kirjallisuudessa oikeudellinen sääntely on usein jaettu kahteen pääryhmään: taloudelliseen sääntelyyn ja sosiaaliseen sääntelyyn. Näistä taloudellinen sääntely kattaa yhtäältä rakenteellisen sääntelyn, jolla säännellään markkinoiden rakennetta kuten markkinoille tulon ja markkinoilta poistumisen ehtoja. Toisaalta se kattaa myös käyttäytymissääntelyn, joka ohjaa käyttäytymistä markkinoilla kuten markkinointia. Sosiaalinen sääntely puolestaan on yleisellä tasolla määritelty oikeudelliseksi sääntelyksi, joka kohdistuu esimerkiksi työsuhteisiin, kuluttajansuojaan ja ympäristönsuojeluun. Kumpaakin näistä sääntelyn päätyypeistä voidaan lähtökohtaisesti toteuttaa monenlaisin keinoin. Näistä keinoista tunnetuin on oikeudellinen velvoitesääntely, joka perustuu lakiin tai sitä täydentäviin alemman tasoisiin säännöksiin. Sääntelyä voidaan kuitenkin toteuttaa myös monilla muilla jäljempänä tarkasteltavilla yhteiskunnallisen ohjauksen keinoilla. 3 Määttä huomauttaakin siitä, että lähtökohtaisesti oikeudellisen sääntelyn analyysin ei tulisi pelkistyä vain julkisoikeudellisten säännösten tarkasteluun, koska tällöin huomattava osa sääntelystä voi itse asiassa jäädä analyysin ulkopuolelle. Käytännössä tilanne julkisen sääntelyn ja ohjauksen osalta onkin varsin usein se, että tosiasiallisesti kyse on eräänlaisesta sekajärjestelmästä, jossa monet eri ohjauskeinot ja instituutiot täydentävät toisiaan tavalla tai toisella. Toisin sanoen esimerkiksi yksittäisellä toimialalla voi varsinaisen oikeudellisen velvoitesääntelyn ohella esiintyä myös itsesääntelyä, omistajaohjausta ja niin edelleen. Tässä esityksessä ei tältä osin tehdä tarkkaa erottelua sääntelyn eri muotojen välillä. Resurssirajoitteista johtuen tarkastelun pääpaino on kuitenkin käytännössä perinteisen oikeudellisen velvoitesääntelyn perusteissa, haasteissa ja kehittämismahdollisuuksissa mutta osin myös sen vaihtoehdoissa. Tätä painotusta voidaan perustella ensinnäkin sillä, että oikeudellinen velvoitesääntely on kuitenkin edelleen näkyvin ja vaikuttavin osa yhteiskunnallista sääntelyä. Esimerkiksi Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen (2010) mukaan uusien lakien sisältämien säännösten määrä on huomattavasti kasvanut, ja vuonna 2009 tehtiin uusi ennätys oikeudellisen sääntelyn määrässä vuositasolla. Lisäksi Määtän (2009) mukaan varsinkin oikeudellista velvoitesääntelyä on ympäröinyt erikoislaatuinen epävarmuus tekijöistä, jotka loppujen lopuksi legitimoivat tiettyjen lakien käyttöönoton tai varmistavat tiettyjen lakien voimassaolon. Edelleen erityisesti oikeudellinen velvoitesääntely on ollut se sääntelyn osa-alue, jota on viime aikoina leimannut voimakkain ju- 1 Baldwin, Robert & Cave, Martin. 1999. Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice. Oxford University Press. 2 Vertaa myös Office of Fair Trading (2009) Governments in Markets. Saatavilla: http://www.oft.gov.uk/shared_oft/business_leaflets/general/oft1113.pdf. 3 Määttä, Kalle (2009) Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 242. Määttä, Kalle (1999) Regulaatioteorian perusteita. Teoksessa: Kanniainen, Vesa Määttä, Kalle (toim.) Näkökulmia oikeustaloustieteeseen 3.