Direktiivien välitön oikeusvaikutus ja siirtymäkauden soveltaminen sekä muutokset soveltamisalassa 7.4.2016 Julkisten hankintojen neuvontayksikkö vanhempi hallitussihteeri, OTL Markus Ukkola 1
Taustaa EU:n uudet hankinta- ja käyttöoikeussopimusdirektiivit annettiin keväällä 2014 Julkisista hankinnoista annettu direktiivi 2014/24/EU Erityisalojen hankintadirektiivi 2014/25/EU Käyttöoikeussopimusdirektiivi 2014/23/EU Kaikissa em. direktiiveissä on kahden vuoden täytäntöönpanomääräaika Direktiivien määräykset on saatettava kansalliseen lainsäädäntöön 18.4.2016 mennessä
Taustaa Työ- ja elinkeinoministeriön tiedote 3.3.2016 (TEM/429/03.01.01/2016): Hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle viimeistään kesäkuussa 2016 Tarkoituksena on, että uusi hankintalainsäädäntö olisi voimassa mahdollisimman pian loppuvuodesta 2016 Lainsäädäntö ei olisi näin ollen vielä voimassa direktiivien täytäntöönpanomääräajan päättymishetkellä 18.4.2016 3
Hankintadirektiivien kynnysarvot Yleinen hankintadirektiivi, tavarat ja palvelut: 135 000 (valtion keskushallintoviranomaiset), 209 000 (muut hankintayksiköt) Yleinen hankintadirektiivi, rakennusurakat: 5 225 000 Yleinen hankintadirektiivi, sote-palveluhankinnat ja eräät muut palveluhankinnat: 750 000 Erityisalojen hankintadirektiivi, tavarat ja palvelut: 418 000 Erityisalojen hankintadirektiivi, rakennusurakat: 5 225 000 Erityisalojen hankintadirektiivi, sote-palveluhankinnat ja eräät muut palveluhankinnat: 1 000 000 Käyttöoikeussopimusdirektiivi, palvelut ja urakat: 5 225 000 Nykyiset kynnysarvot 1.1.2016 alkaen 4
Välitön oikeusvaikutus EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännössä luotu periaate Antaa yksityisille mahdollisuuden vedota välittömästi Euroopan unionin lainsäädäntöön kansallisissa tuomioistuimissa ja EUtuomioistuimessa Unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa 26/62, van Gend & Loos: jäsenvaltioiden lainsäädännöstä riippumattomalla yhteisön oikeudella yksityisille perustetaan velvoitteiden lisäksi oikeuksia, joista tulee osa heidän oikeudellista asemaansa Perustamissopimuksen 12 artiklassa asetetaan selvä ja ehdoton kielto; se ei siis ole velvoite tehdä jotakin vaan velvoite pidättäytyä tekemästä jotakin. Velvoitteeseen ei liity varaumaa, jonka mukaan sen täytäntöönpano olisi riippuvainen kansallisen lainsäädännön säädöksestä. Tämä kielto on sellainen, että sillä saattaa olla välittömiä oikeusvaikutuksia jäsenvaltioiden ja yksityisten välisissä oikeudellisissa suhteissa. 5
Direktiivien välitön oikeusvaikutus Unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa 41/74, Van Duyn Hollannin kansalainen halusi muuttaa Iso-Britanniaan työskennelläkseen skientologiakirkon palveluksessa Iso-Britannian sisäministeriö eväsi luvan päästä Iso-Britanniaan Ratkaisussa tarkasteltiin, saatettiinko välittömän oikeusvaikutuksen kautta vedota EU:n ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta annettu direktiiviin 64/221/ETY Se, etteivät asianomaiset henkilöt voisi periaatteessa vedota direktiivissä asetettuun velvoitteeseen, olisi yhteensopimatonta sen velvoittavuuden kanssa, joka on direktiiville 189 artiklassa tunnustettu. 6
Direktiivien välitön oikeusvaikutus Van Duyn -ratkaisu jatkuu: Erityisesti tapauksissa, joissa yhteisön viranomaiset ovat direktiivillä velvoittaneet jäsenvaltiot toimimaan tietyllä tavalla, tällaisen säädöksen tehokas vaikutus heikentyisi, jos yksityisiä estettäisiin vetoamasta kyseiseen direktiiviin tuomioistuimessa ja jos kansallisia tuomioistuimia estettäisiin ottamasta sitä huomioon osana yhteisön oikeutta. Jokaisessa tapauksessa on tutkittava, ovatko kyseisen säännöksen luonne, yleinen rakenne ja sanamuoto sellaisia, että ne voivat tuottaa välittömiä oikeusvaikutuksia jäsenvaltioiden ja yksityisten välisissä suhteissa. 7
Direktiivien välitön oikeusvaikutus Ratkaisu asiassa 8/81, Becker: Näin ollen jäsenvaltio, joka ei ole määräajassa toteuttanut direktiivissä säädettyjä täytäntöönpanotoimenpiteitä, ei voi yksityisiä vastaan vedota siihen, että se itse ei ole täyttänyt direktiivissä säädettyjä velvoitteitaan. Jos direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, niihin voidaan vedota sellaisia kansallisia säännöksiä vastaan, jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia, kun toimenpiteitä direktiivin täytäntöönpanemiseksi ei ole toteutettu määräajassa. Yksityiset oikeussubjektit voivat myös vedota kyseisiin säännöksiin, siltä osin kuin niissä määritellään oikeuksia, joihin yksityiset voivat vedota suhteessa valtioon. 8
Direktiivien välitön oikeusvaikutus EU-tuomioistuimen mukaan direktiiveillä ei ole horisontaalisia vaikutuksia (ts. yksityisten välisissä suhteissa, mm. ratkaisut asioissa 152/84, Marshall, C-91/92, Faccini Dori ja C-192/94, El Corte Inglés) Mikä on valtio? EU-tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-188/89, Foster: yksityiset oikeussubjektit voivat vedota direktiivin ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin säännöksiin sellaisia toimielimiä tai yksiköitä vastaan, jotka kuuluvat valtion määräys- tai valvontavaltaan tai joilla on sellaisia erityisiä toimivaltuuksia, jotka poikkeavat niistä oikeuksista, jotka johtuvat yksityisten välisiin suhteisiin sovellettavista oikeussäännöistä. 9
Mistä hetkestä alkaen direktiivien välittömiä oikeusvaikutuksia sovelletaan? Yleisesti ottaen direktiivin välittömään oikeusvaikutukseen voidaan vedota vain sellaisissa tilanteissa, jotka ajoittuvat sen täytäntöönpanolle varatun ajan jälkeiseen aikaan EU-tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-76/97, Tögel: yksityinen voi vedota kansallisessa tuomioistuimessa [hankinta]direktiivin 92/50/ETY säännöksiin sikäli, kuin ne ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, jos jäsenvaltion hankintaviranomainen on tehnyt julkista palveluhankintaa koskevan sopimuksen vastoin näitä säännöksiä, edellyttäen kuitenkin että tämä sopimus on tehty kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle säädetyn määräajan umpeuduttua. 10
Mistä hetkestä alkaen direktiivien välittömiä oikeusvaikutuksia sovelletaan? Jos sopimus on tehty, on hankintamenettelyn virheisiin muutoinkin hankala puuttua Tulkintamme: direktiivin sääntöjä sovelletaan menettelyihin, jotka on aloitettu 18.4.2016 tai sen jälkeen. Sopimusmuutoksia koskevia sääntöjä sovelletaan pääsääntöisesti myös tätä aiemmin kilpailutettujen sopimusten muutoksiin 11
Yhteenvetoa direktiivien välittömästä oikeusvaikutuksesta Yksityinen (tarjoaja) voi vedota valtiota (hankintayksikkö) vastaan tuomioistuimessa direktiivin sääntöön, jos: Jäsenvaltio ei ole saattanut direktiivin määräyksiä määräajassa voimaan; Direktiivin sääntö on riittävän ehdoton; Direktiivin sääntö on riittävän täsmällinen. Hankintayksikkö ei voi vedota direktiivin sääntöön yksityistä vastaan Jos direktiivin säännös on hankintayksikölle tiukempi ja direktiivin säännös on riittävän ehdoton ja täsmällinen direktiivin säännös Jos kansallisen lain säännös on hankintayksikölle tiukempi kuin direktiivin säännös kansallisen lain säännös 12
Direktiivien tulkintavaikutus EU-tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-106/89, Marleasing: kansallisen tuomioistuimen on kansallista lainsäädäntöä soveltaessaan, riippumatta siitä, onko kyse direktiiviä edeltävistä tai sen jälkeen annetuista säännöksistä, tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman pitkälle direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutettaisiin ja perustamissopimuksen 189 artiklan kolmatta kohtaa näin noudatettaisiin. Tulkitaan siis kansallista lainsäädäntöä direktiivin valossa Ei edellytystä direktiivin säännön ehdottomuudesta tai täsmällisyydestä Ratkaisu asiassa C-212/04, Adeneler: jos direktiivin täytäntöönpano on myöhästynyt, kansallisille tuomioistuimille kuuluva yleinen velvollisuus tulkita kansallista oikeutta yhdenmukaisesti direktiivin kanssa tulee voimaan vasta direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päätyttyä. 13
Riittävän ehdoton ja täsmällinen Tiedotteen pohjana/lähtökohtana: hankintayksikön tulee hankintayksikön on on ilmoitettava/tehtävä/jne. tarjoaja voi (luodaan oikeus) Eivät riittävän ehdottomia: hankintayksikkö voi jäsenvaltio voi Monet hankintadirektiivien artikloista hybridejä: osittain muotoa: tulee / osittain muotoa: voidaan Esimerkiksi hankintamenettelyt: hankintayksikkö voi käyttää, mutta jos käyttää, sen tulee tehdä tietyt toimenpiteet 14
Riittävän ehdoton ja täsmällinen Niilo Jääskinen: Eurooppalaistuvan oikeuden oikeusteoreettisia ongelmia, Helsingin yliopisto. 2008: EU-oikeuden välittömään vaikutukseen perustuva Community right voi siten olla paitsi vaade, myös vapaus, toimivalta tai koskemattomuus, jolloin jäsenvaltion asema on vastaavasti velvollisuus, ei-oikeus, sidonnaisuus tai inkompetenssi. 15
Komissiolla ei listaa direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen säännöistä Työ- ja elinkeinoministeriö tiedustellut listaa komissiolta Komissio ei anna ohjeistusta, koska: Viime kädessä tuomioistuimet arvioivat välittömän oikeusvaikutuksen laajuuden ja sisällön; Myös koko periaate on syntynyt oikeuskäytännössä eikä EUlainsäätäjän toimesta; Komission oikeuspalvelut eivät ole perinteisesti antaneet tarkempaa ohjeistusta välittömästä oikeusvaikutuksesta; Monet uusien direktiivien säännöistä ovat voimassaolevan EUtuomioistuimen ratkaisukäytännön kodifioimista, joten käytännössä oikeustila pysyy monin osin muuttumattomana Monessa kohtaa voimassa olevan kansallisen hankintalain noudattaminen täyttää myös uusien direktiivien vaatimukset, koska direktiivien vaatimukset ovat väljempiä 16
Hankintadirektiivien soveltamisalasäännöt Soveltamisalasäännöillä kaksi funktiota/tasoa: 1.Soveltamisalasääntöjen välitön oikeusvaikutus siirtymäkaudella tehtävissä hankinnoissa 2.Soveltamisalasääntöjen merkitys uusien direktiivien välittömän vaikutuksen laajuuden arvioimisessa 17
Hankintadirektiivien soveltamisalasäännöt Soveltamisalasääntöjen välitön oikeusvaikutus siirtymäkaudella tehtävissä hankinnoissa (kohta 1) Voidaanko soveltaa uusia soveltamisalapoikkeuksia (esim. oikeudelliset palvelut, vaalikampanjoihin liittyvät mainospalvelut)? Voidaanko soveltaa muuttuneita soveltamisalapoikkeuksia (esim. sidosyksikkösäännöt ja t&k-palveluja koskeva poikkeus)? Ei voida (pääsääntöisesti) soveltaa koska Direktiivien säännöt monilta osin väljempiä kuin voimassa olevassa laissa; Soveltamisalapoikkeukset eivät luo oikeuksia yksityisille. Sovelletaan pääosin nykyisen lain soveltamisalasäännöksiä, ottaen kuitenkin huomioon EU-hankinnoissa mahdollisesti tiukemmat säännöt sote-palveluhankinnoille ja käyttöoikeussopimuksille Tulkintavaikutus voi silti olla olemassa 18
Hankintadirektiivien soveltamisalasäännöt Sovelletaan siirtymäkaudella lähtökohtaisesti: Nykyisiä kansallisia kynnysarvoja; Nykyisen hankintalain soveltamisalapoikkeuksia; Nykyisen erityisalojen hankintalain soveltamisalapoikkeuksia; Nykyisen hankintalain ja erityisalojen hankintalain hankintayksikkösäännöksiä; Kuitenkin EU-kynnysarvot ylittävissä sote-palveluhankinnoissa ja muissa erityisissä palveluhankinnoissa direktiivin säännöksiä mm. EU-laajuisesta ilmoittamisesta Kuitenkin EU-kynnysarvot ylittävissä käyttöoikeussopimuksissa direktiivien säännöksiä mm. EU-laajuisesta ilmoittamisesta 19
Hankintadirektiivien soveltamisalasäännöt Soveltamisalasääntöjen merkitys uusien direktiivien välittömän vaikutuksen laajuuden arvioimisessa (kohta 2) Uusien hankintadirektiivien soveltamisalasäännöt vaikuttavat myös siihen, mitkä uusien direktiivien säännöistä tulevat välittömän oikeusvaikutuksen kautta sovellettaviksi 18.4. alkaen Esimerkiksi: tietyt oikeudelliset palvelut ovat sinänsä vielä hankintalain soveltamisalassa 18.4. jälkeen, mutta koska ko. palvelut eivät ole enää uuden direktiivin soveltamisalassa, ei tällaisiin oikeudellisiin palveluihin sovelleta uuden direktiivin (tiukempaa) sääntelyä, vaan mennään puhtaasti voimassa olevan lain säännöillä 20
TEM/Tiedote soveltamisala-artikloista Arvioinnissa on otettava huomioon listattujen säännösten ohella myös kunkin direktiivin soveltamisalaa koskevat säännöt, sillä ne määrittävät listattujen velvoitteiden laajuuden Soveltamisalaan vaikuttavat myös ainakin välillisesti hankintadirektiivissä tiedotteessa listatut: 2 artikla, määritelmät 5 artikla, hankintojen ennakoidun arvon laskentamenetelmät 23 artikla, nimikkeistöt (CPV) 25 artikla, GPA-sopimukseen ja muihin kansainvälisiin sopimuksiin liittyvät ehdot Direktiivin alun artikloista mainittu myös: 18 artikla, hankintaperiaatteet 19 artikla, talouden toimijat 21 artikla, luottamuksellisuus 21
Kiitos! Markus Ukkola Puh. 029 504 7018 markus.ukkola@tem.fi 22