SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALIPOLITIIKKA

SOSIAALINEN EUROOPPA EUROOPAN UNIONIN SOSIAALIPOLITIIKKA

Sosiaalinen Eurooppa Euroopan unionin sosiaalipolitiikka Matti Kari Juho Saari Julkaisija: EUROOPPA-TIEDOTUS ULKOASIAINMINISTERIÖ

Matti Kari, Juho Saari ja ulkoasiainministeriön Eurooppa-tiedotus Toimitus Päivi Toivanen Ulkoasu Mika Launis Paino J-Paino Oy, Helsinki 2005 ISBN 951-724-504-1

Sisällys Alkusanoiksi Erkki Tuomioja 7 1. Johdanto 9 2. Euroopan unionin sosiaalipolitiikka toimivaltaan perustuvana lainsäädäntönä 13 Perus(tamis)sopimukset 14 EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan alueen toimivallan luonne 15 Lainsäädäntömenettelyt 16 Sosiaaliturvan harmonisointi 18 Sosiaalipöytäkirja 19 EU:n sosiaalipolitiikan alueet 21 Sosiaaliturvan koordinointi 21 Miesten ja naisten tasa-arvo työelämässä 29 Työsuojelu 33 Sosiaalialan toimintaohjelmat 34 Terveyspolitiikka 36 Syrjintä 40 Nizzan sopimus 42 Uusi perustuslaki 45 Perusoikeuskirja perustuslain sitovana osana 49 3. Euroopan unionin sisämarkkinat ja sosiaaliturva 51 EU:n sosiaaliturva kolmen pilarin rakenteessa 52 Potilaiden liikkuvuus 56 Miesten ja naisten tasa-arvo sisämarkkinoilla 60 Sosiaaliturvasta markkinoilla 61 Ehdotus palveludirektiiviksi 63 Uusi perustuslaki, sisämarkkinat ja sosiaalipolitiikka 66 Epäselvä tulevaisuus 68

4. Lissabonin strategia ja sosiaaliturvan nykyaikaistaminen 70 Lissabonin kasvustrategia 70 Poliittiset prosessit 74 Talouspolitiikan laajat suuntaviivat 76 Eurooppalainen työllisyysstrategia 82 Cardiffin ja Kölnin prosessit 90 Sosiaalipoliittinen tavoitteenasettelu 93 Sosiaaliturvan nykyaikaistaminen 98 5. Lissabonin strategian toimeenpano ja uudistaminen 101 Avoimen koordinaation menetelmä (AKM) 101 AKM:n toimeenpano 105 AKM:n hyödyt ja haitat sosiaalipolitiikassa 115 Soveltaminen Suomessa 121 AKM Suomen poliittisissa linjauksissa 124 Lissabonin strategian uudistaminen 2004 2005; Wim Kokin raportit 130 Uusi toimintamalli 135 6. Euroopan unionin sosiaalipolitiikan tulevaisuus 137 Sosiaalipoliittinen toimivalta kohti monikehäistä Eurooppaa? 139 Sisämarkkinat ja sosiaaliturva uhkakuvia ja mahdollisuuksia 142 Sosiaalisen suojelun prosessi potentiaalinen mahdollisuus 143 Eurooppalaistuva sosiaaliturva kansallisen sosiaaliturvan reunaehto? 145 Kirjallisuutta 147 Tärkeimmät kotisivut 149

Alkusanoiksi Kun Suomi yli 10 vuotta sitten liittyi Euroopan unioniin, oli yksiselitteinen lähtökohtamme se, että sosiaalipolitiikka on jäsenmaiden yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva asia, ja että se voi ja sen tulee sellaisena myös tulevaisuudessa säilyä. Nyt alamme jo laajalti ymmärtää, että tämä ei näin suoranaisesti ilmaistuna ole sen enempää toivottavaa kuin mahdollistakaan. Tosiasiassa Euroopan unioni vaikuttaa jo nyt monin tavoin sosiaalipolitiikkaan jäsenmaissa, kuten tässä Matti Karin ja Juho Saaren kirjassa läpikäydään. Globalisaation haasteet ja kiristyvä maailmanlaajuinen kilpailu ovat nostaneet kysymyksen Euroopan sosiaalisesta mallista ja sen kestävyydestä. Keskustelua käydään siitä, onko tällaista mallia edes olemassa, ja jos on, onko se rasite vai voimavara Euroopalle kansainvälisessä kilpailussa. Pohjoismaissa sosiaalinen mallimme on osoittautunut ennen muuta tärkeäksi voimavaraksi, kuten kaikkien pohjoismaiden hyvä menestys kilpailukykyvertailussakin kertoo. Hyvät saavutukset eivät säily itsestään maailman muuttuessa. Tulevaisuudessa sosiaaliselle mallille tulee entistä tärkeämmäksi se, miten Euroopan unionin tasolla ratkaistaan taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen tasapaino. Tehtävän haasteellisuus on varmasti selvempi, kun on lukenut tämän Karin ja Saaren kirjan sosiaalisesta Euroopasta. Helsingissä elokuussa 2005 Erkki Tuomioja ulkoasiainministeri SOSIAALINEN EUROOPPA 7

8 SOSIAALINEN EUROOPPA

1. Johdanto Suomen liittyessä Euroopan unionin EU:n jäseneksi vuonna 1995 unionin sosiaalipolitiikka oli aivan erilaista kuin nyt kymmenen vuotta myöhemmin. Tuossa ajassa tapahtunut muutos on yllättävän suuri. Varsin pienimuotoisen sosiaalipoliittisen lainsäädännön rinnalle on rakentunut kaksi muuta asiakokonaisuutta. Nämä ovat Euroopan unionin sisämarkkinoiden eli palvelujen, työvoiman, pääomien ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden vaikutus jäsenmaiden sosiaalipolitiikkoihin ja niin sanottuun Lissabonin strategiaan (vuosiksi 2000 2010) kytkeytyvä poliittinen ohjaus. Kuvaavaa on, että Suomen jäsenyysneuvottelujen aikana 1990-luvun alkuvuosina sosiaalipolitiikkaa pidettiin ongelmattomana alueena. Sillä ei oletettu olevan suurta merkitystä Suomen kannalta, tai jos olisikin, Suomi kykenisi saamaan tarvittavat poikkeamat perussopimuksiin tai muuten suojautumaan kansallista lainsäädäntöä muokkaamalla. Nykyisin kukaan ei esitä tämänkaltaisia näkemyksiä. Edellä mainittujen asiakokonaisuuksien nousua ei kuitenkaan osattu ennakoida hallituksen integraatiopolitiikkaa koskevissa selonteoissa ja valiokuntien niistä antamissa lausunnoissa. Sosiaalipolitiikan nousu poliittisille asialistoille kertoo Euroopan yhdentymisen laadullisesta muutoksesta 1990-luvun aikana ja 2000-luvun alussa. Sen kuluessa kilpailu- ja markkinapolitiikan näkökulmasta tapahtunut yhtenäisen sisämarkkina-alueen syventäminen ja yhteisen kilpailulainsäädännön systemaattinen toimeenpano on muuntunut lähtökohtaisesti talous-, työllisyys-, sosiaali- ja ympäristöpoliittisesti tasapainoisen Euroopan sosiaalisen mallin rakentamiseksi. Tällaisessa mallissa talous-, työllisyys- ja sosiaali- ja ympäristöpolitiikat SOSIAALINEN EUROOPPA 9

tukevat vastavuoroisesti toisiaan. Samalla jäsenvaltiot sitoutuvat korkeaan sosiaalisen suojelun (sosiaalipolitiikan) tasoon, työllisyyden nostamiseen, miesten ja naisten välisten perustelemattomien palkkaerojen supistamiseen, työmarkkinajärjestöjen dialogiin sekä muihin, eurooppalaisille hyvinvointivaltioille soveliaiksi katsottuihin toimintamalleihin. Edellä olevaa ei pidä ymmärtää niin, että sosiaali- ja työllisyyspolitiikat olisivat tasa-arvoisia politiikkalohkoja sisämarkkina- ja kilpailupolitiikkojen kanssa. Näin ei ole, eikä tule olemaan nykyisen yhteisösopimuksen ja perustuslakiehdotuksen valossa. Euroopan unionin toimivalta sisämarkkina- ja kilpailukysymyksissä on jatkossakin unionin ytimessä. Sosiaalipolitiikan kysymykset ovat kuitenkin jo nykyisin asioita, joita ei enää voida entiseen tapaan sivuuttaa olan kohautuksella. Ne kytkeytyvät yhä useampaan politiikkalohkoon. Samalla unionissa vastuu sosiaalipolitiikassa on alkanut ja(l)kautua sosiaaliasioista vastaavalta työllisyys- ja sosiaaliasiain pääosastolta yhä useammille komission pääosastoille sekä enenevässä määrin yhteispäätösmenettelyn yleistymisen myötä myös Euroopan parlamentille. Tämän kirjan tavoitteena on pääpiirteisiin keskittyvä kuvaus Euroopan unionin sosiaalipolitiikasta kymmenen viime vuoden aikana. Erityinen paino on annettu tämänhetkisille toimivalloille ja prosesseille sekä muuten ajankohtaisille kysymyksille, kuten ehdotukselle Euroopan unionin uudeksi perustuslaiksi. Tarkastelun kohteena on kolme asiakokonaisuutta. Nämä ovat Euroopan unionille annettu toimivalta sosiaali- ja terveyspolitiikassa ja sen pohjalta tehty lainsäädäntö (teoksen 2. luku), sisämarkkinoiden vaikutus kansallisiin sosiaalipolitiikkoihin (3. luku) sekä sosiaalipolitiikan asema Lissabonin strategiassa eli unionin kasvustrategiassa vuosille 2000 2010 (4. ja 5. luku). Teoksessa pohditaan lyhyesti myös Euroopan unionin sosiaalipolitiikan tulevaisuuden näkymiä (6. luku). Järjestelmällinen tarkastelu päättyy toukokuun loppuun 2005. Teoksen ulkopuolelle on lähinnä tilasyistä rajattu muun 10 SOSIAALINEN EUROOPPA

muassa alue-, työmarkkina- ja talous- ja rakennepolitiikan järjestelmällinen tarkastelu: kullakin näistä alueista on välillisiä vaikutuksia harjoitettuun sosiaalipolitiikkaan. Tekstiin ei myöskään ole sisällytetty lähteitä. Sen lopussa on kuitenkin lueteltu täydentäviksi tiedonlähteiksi tarkoitettuja teoksia ja tiedonsaannin kannalta tärkeimmät kotisivut. Keskittyminen näihin kolmeen asiakokonaisuuteen viestii voimakkaasti myös Euroopan unionin sosiaalisen ulottuvuuden sisällön ja tavoitteenasettelun muutoksesta. Suomen liittymisaikaan 1995 EU:n sosiaalipolitiikan peruskysymys oli puuttuvan eurooppalaisen toimivallan lisääminen perustamissopimuksiin (ennen kaikkea yhteisösopimukseen), jotta sosiaalipolitiikan EU-tason ohjauksessa välttämätöntä lainsäädäntöä voitaisiin tehdä. Voimassa tosin oli Maastrichtin (1993) sopimuksen liitteenä oleva sosiaalipöytäkirja, jossa unionille annettiin eräillä sosiaalipolitiikan osa-alueilla merkittävääkin toimivaltaa. Se kuitenkin oli varsin ongelmallinen lainsäädännön perusta, koska yksi suuri jäsenmaa, Iso-Britannia, oli kokonaan sen ulkopuolella. Lainsäädäntöä senkin pohjalta tehtiin, mutta yhden jäsenmaan boikotti häiritsi tällä alueella koko EU:n toimintaa. Sen ohella unionilla oli toimivaltaa lähinnä tasa-arvoasioissa ja liikkuvan työvoiman sosiaaliturva- ja työsuojelukysymyksissä; anekdoottina mainittakoon, että yhteisösopimuksessa oli myös artikla loma-aikojen yhdenmukaistamisesta. EU:n sosiaalipolitiikan alueen toimivalta ja sen pohjalta ns. yhteisömetodilla tehty lainsäädäntö on vieläkin, kymmenen vuotta myöhemmin, tärkeä asia EU:n sosiaalipolitiikkaa tarkasteltaessa. Kuitenkin jo 1990-luvun loppupuolella ilmeni, että yksimielisiin päätöksiin perustuva lainsäädännön tekeminen viidentoista jäsenmaan välillä oli hyvin vaikeaa, erityisesti niin herkällä alueella kuin sosiaalipolitiikka kaikissa jäsenmaissa on. Lisäksi pian oli tulossa kymmenen uutta jäsenmaata, jotka sitten liittyivät unioniin toukokuussa 2004. Yksimielisyysvaatimuksen vuoksi ei voitu jäädä yksinomaan lainsäädännön varaan EU:n sosiaalipolitiikkaa kehitettäessä. SOSIAALINEN EUROOPPA 11

Aivan viime vuosina EU:n lainsäädännön rinnalle on tullut jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmien ja kansallisen sosiaalipolitiikan kannalta kaksi hyvin merkittävää vaikutuskanavaa. Niihin liittyy olennaisin osin EU:n sosiaalipolitiikan tulevaisuus ja siksi niitä käsitellään laajasti. Ensinnäkin tämän teoksen toisena teemana EU:n sisämarkkinoiden laajeneminen yhä enemmän sosiaalipolitiikan alueelle on muodostunut EU:n sosiaalipolitiikkaa muokkaavaksi tekijäksi. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ollut tässä kehityksessä tärkeässä asemassa, koska yksittäisiä sosiaalialan ratkaisuja tehdessään se on selvästi painottanut liikkuvuuden perusvapauksia ja sisämarkkinoiden kilpailupolitiikkaa sosiaaliturvajärjestelmien kansallisen toimivallan kustannuksella. Alueen kuvaaminen ikään kuin osana EU:n sosiaalipolitiikkaa on kuitenkin hyvin ristiriitaista ja hankalaa, sillä siitä on vaikea saada otetta. Sisämarkkinakehitys tapahtuu samaan aikaan niin monilla alueilla ja yhteys sosiaalipoliittisiin asioihin tulee ikään kuin välittyneesti, talouden ja markkinoiden kautta. Sen vuoksi tässäkin esityksessä sen tarkastelu jää enemmänkin tapahtumien kuvauksen tasolle. Asia ei vielä ole kypsä syvemmille analyyseille. Toinen uusi alue ja tämän teoksen kolmas teema on Lissabonin strategia ja siihen kytkeytyvä sosiaalisen suojelun järjestelmien seuranta eli ns. avoimen koordinaation menetelmän soveltaminen sosiaalipolitiikan alueella. Se aloitettiin EU:ssa vuoden 1999 lopulla Suomen EU-puheenjohtajakaudella. Se on muutamassa vuodessa kehittynyt merkittävässä määrin jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmiin sekä sosiaalipolitiikkaan puuttuvaksi toimintatavaksi. Vaikka sen puitteissa ei tehdä jäsenmaita välittömästi sitovaa lainsäädäntöä, sen poliittinen vaikutus voi olla merkittävä. Lisäksi se liittyy EU:n tulevaisuutta ohjaaviin erilaisiin prosesseihin, jotka taas määrittävät EU:n jäsenmaiden yhteiskuntien rakenteita globalisoituvassa maailmassa. 12 SOSIAALINEN EUROOPPA

2. Euroopan unionin sosiaalipolitiikka toimivaltaan perustuvana lainsäädäntönä Euroopan unionin mahdollisuudet säätää lakeja sosiaali- ja terveyspolitiikan alueella riippuvat jäsenvaltioiden sille antamasta toimivallasta. Toimivallan eli kompetenssin antaminen perustuu jäsenvaltioiden tekemään poliittiseen harkintaan siitä, minkälainen jäsenvaltioiden ja unionin keskinäinen työnjako on unionin tavoitteiden kannalta mielekäs. Unionille annetun toimivallan käyttöä säädellään paitsi perussopimuksiin sisällytettyjen politiikka-artiklojen myös unionin tavoitteet ja politiikat yhteenkytkevien läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden avulla. Näistä yhteisösopimukseen sisällytettyjen yleisten periaatteiden tulkinnasta päästiin yhteisymmärrykseen vuoden 1992 lopussa ja ne on sisällytetty yhteisösopimukseen liitettyyn pöytäkirjaan nro 30. Läheisyys- eli toissijaisuusperiaatteen mukaan unionin tulee toimia mahdollisimman lähellä kansalaista. Sitä sovelletaan niillä toimialoilla, joilla unionitasolla ei ole yksinomaista toimivaltaa. Käsitteenä se on joustava ja tilanteeseen sidottu. Sen avulla yhteisön toimia voidaan yhteisön toimivallan rajoissa laajentaa olosuhteiden niin vaatiessa, ja kääntäen, supistaa tai lopettaa kun ne eivät ole enää perusteltuja. Suhteellisuusperiaatteen mukaan Euroopan unionin toiminnassa ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Niinpä toimintaa varten on valittava mahdollisimman yksinkertainen muoto, toiminnan on johdettava toimeenpiteen tavoitteen tyydyttävään toteutumiseen ja sitä on voitava toteuttaa tehokkaasti. Saman pöytäkirjan 4 kohdan mukaan Yhteisön lainsäädäntöä koskevat ehdotukset on perusteltava sen osoittamiseksi, että ehdotus on toissijaisuus ja suhteellisuusperiaatteiden mukainen; syyt, joiden perusteella tode- SOSIAALINEN EUROOPPA 13

taan, että yhteisön tavoite voidaan paremmin saavuttaa yhteisön tasolla, on osoitettava laadullisin, tai jos mahdollista määrällisin osoittimin. Selvää on, että edellä oleva muotoilu jättää poliittiselle harkinnalle mittavasti liikkumavaraa. Tässä luvussa tarkastellaan unionille annettua toimivaltaa sosiaali- ja terveyspolitiikassa. Luvun aluksi esitellään lyhyesti perussopimukset ja lainsäädäntömenettelyt. Sitten esitellään eräitä aiheen kannalta tärkeitä linjauksia ja ratkaisuja. Tarkastelu tapahtuu pääsääntöisesti kronologisessa järjestyksessä. Tarkastelun kohteena on sosiaaliturvan koordinointi, sukupuolten tasa-arvo, työsuojelu, sosiaalialan toimintaohjelmat, terveyspolitiikka sekä syrjinnän. Luvun lopuksi tarkastellaan Nizzan sopimusta ja esitystä uudeksi perustuslaiksi. Perus(tamis)sopimukset Euroopan unioni on erikoislaatuinen kansainvälinen toimija, mutta voimakas sellainen. Se ei ole kansainvälinen järjestö, joka jäsenmaita sitovia sopimuksia tehdessään joutuu antamaan ne kansallisten parlamenttien erikseen hyväksyttäviksi, jotta ne saisivat maassa lain voiman. EU:n erikoisuus on siinä, että jäsenmaat ovat antaneet sille toimivaltaa tehdä lainsäädäntöä, joka suoraan sitoo niitä. Kun tältä näkökannalta tarkastellaan EU:n toimintaa eri yhteiskuntaelämän alueilla, huomio kiinnitetään kullakin alueella EU:lle annettuun toimivaltaan ja sen pohjalta tehtyyn jäsenmaita sitovaan lainsäädäntöön. Toimivalta taas on määritetty perustamissopimuksissa, joista sosiaalipolitiikan toimivallan kannalta merkittävät on lueteltu seuraavassa (tämän ohella on joitakin muita sopimuksia, joilla ei ole sosiaalipoliittista merkitystä): 14 SOSIAALINEN EUROOPPA

EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSET Rooman sopimus (voimaan 1.1.1958) Yhtenäisasiakirja (Single Act) (voimaan 1.7.1987) Maastrichtin sopimus (voimaan 1.11.1993) Amsterdamin sopimus (voimaan 1.5.1999) Nizzan sopimus (voimaan 1.2.2003) Perustuslaillinen sopimus (Perustuslaki) (allekirjoitettu 2004) Euroopan unionissa toimivalta on siinä mielessä nimenomaista, että EU voi tehdä ainoastaan niitä toimenpiteitä, joista perustamissopimuksessa on määräys. Myös EU:n sosiaalipolitiikkaa tarkasteltaessa kysymys EU:n toimivallasta ja sosiaalipolitiikan alueen lainsäädännöstä on ensisijainen. Vaikka tällä alueella toimivaltaa on perinteisesti ollut varsin rajoitetusti ja se on edelleenkin selvästi EU:n ja jäsenvaltioiden välistä jaettua tai unionin kannalta avustavaa toimivaltaa, EU:n sosiaalipolitiikan historia voidaan kuvata asteittaisena toimivallan laajentumisena ja lisääntyvänä lainsäädäntönä. Sosiaaliturvajärjestelmät ja sosiaalipolitiikka ovat edelleen pääosin jäsenvaltioiden kansallisen päätösvallan alaisuudessa, mutta EU on aikojen kuluessa saanut tai ottanut yhä enemmän toimivaltaa alueella. EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan alueen toimivallan luonne Vuonna 2004 hyväksytyssä EU:n perustuslaillisessa sopimuksessa tai kuten sitä lyhyemmin kutsutaan perustuslaissa, jaetaan EU:n toimivalta heti alkuartikloissa yksinomaiseen, jaettuun sekä kansallista toimintaa tukevaan, yhteensovitta- SOSIAALINEN EUROOPPA 15

vaan tai täydentävään toimivaltaan. Lisäksi esitetään erityisiä määräyksiä joiltakin alueilta, kuten yhteisestä ulkopolitiikasta. Tosiasiassa sama jako eriasteiseen toimivaltaan on olemassa myös aiemmissa perustamissopimuksissa. Ne ovat kuitenkin syntyneet eri tavoin ja eri aikoina, joten ryhmittely ei ole suoraan nähtävissä teksteistä. EU:n perustuslaki määrittää sosiaalipolitiikan jaetun toimivallan piiriin. Terveyspolitiikassa toimivalta on osin jaettua, osin tukitoimia. Jaettua sosiaali- ja terveyspolitiikan toimivalta on myös nykyisessä perustamissopimuksessa, vaikka alkuperäisessä Rooman sopimuksessa oli lainsäädännöllisen toimivallan alueella vain artikla 51. Tämä artikla koski sosiaaliturvajärjestelmien koordinointia työvoiman vapaan liikkumisen toteuttamiseksi tekeillä olevilla yhteisillä markkinoilla ilman että sosiaaliturvajärjestelmissä olevat rajoitukset sitä estäisivät. Artikla on olemassa edelleenkin asiallisesti samansisältöisenä, mutta sen lisäksi EU:lle on vuosien ja perustamissopimusten mittaan tullut lisää toimivaltaa. Käännekohta oli vuonna 1999 voimaan tullut Amsterdamin sopimus, joka laajensi toimivaltaa merkittävästi. Toimivalta on edelleen kuitenkin jaettua, sillä pääasiallinen vastuu sosiaaliturvajärjestelmistä ja sosiaalipolitiikasta on kansallisella tasolla. EU:lle on annettu vain joitakin tehtäviä, jotka liittyvät syvenevän integraation vaatimuksiin. Lainsäädäntömenettelyt EU:n lakiasäätävä toimielin on neuvosto. Siellä jäsenmaiden hallitusten edustajat valmistelevat lainsäädännön komission ehdotusten pohjalta ja jäsenmaiden ministerit kokoontuvat neuvostoon hyväksymään lait. Komissiolla on monopoli lakiehdotusten tekemisessä ja se myös seuraa neuvostossa ehdotusten käsittelyä. Perustamissopimuksissa on kunkin toimivaltamääräyksen yhteydessä myös maininta käytettävästä lainsäädäntömenettelystä ja viittaus siihen, miltä EU:n muilta toimielimiltä pyydetään lausunto. Sosiaaliasioissa kysymys on joko yksimie- 16 SOSIAALINEN EUROOPPA

lisyys- tai määräenemmistöpäätöksestä neuvostossa. Yleensä lausunto pyydetään työmarkkinajärjestöjä edustavalta talous- ja sosiaalikomitealta ja usein myös jäsenmaiden alueita edustavalta alueiden komitealta. Euroopan parlamentilta pyydetään yleensä vain lausunto yksimielisyyttä edustavissa päätöksissä, mutta määräenemmistöpäätöksissä Euroopan parlamentti osallistuu myös lainsäädännön hyväksymiseen niin sanotun yhteispäätösmenettelyn puitteissa. Perinteisesti lainsäädännön tekemisen kannalta on ollut tärkeää, onko se tehty määräenemmistöpäätöksin vai onko edellytetty yksimielisyyttä jäsenmaiden välillä. Tämä on tullut sitä tärkeämmäksi mitä useampia jäsenmaita on liittynyt päätöksiä tekemään. Tässä suhteessa muutoksia on tapahtunut ja tapahtuu koko ajan. Nykyisin yksimielisyyden löytäminen sosiaalipolitiikan kaltaisella herkällä alueella 25 jäsenmaan välillä on jo vaikeaa. Sen sijaan määräenemmistöpäätöksin lainsäädännön tekeminen on vielä käytännössäkin mahdollista, joskin niihin siirtyminen saattaa heikentää Suomen kaltaisten pienten jäsenmaiden vaikutusmahdollisuuksia, koska määräenemmistön löytyminen on helpompaa muutaman suuren kuin usean pienen jäsenmaan välillä. Toinen lainsäädännön tekemiseen liittyvä tärkeä osa liittyy yhteispäätösmenettelyyn, joka alun perin tarkoitti Euroopan parlamentin osallistumista neuvoston tekemään lainsäädäntöön. Aiemmin rinnalla oli myös yhteistoimintamenettely, mutta siitä luovuttiin Amsterdamin sopimuksessa. Yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa merkitsee myös yleensä määräenemmistöpäätöksiä jäsenmaiden välillä. Poikkeus on Amsterdamin sopimuksessa tullut yhteispäätösmenettely ja siinä säilynyt yksimielisyysedellytys sosiaaliturvan koordinoinnissa (42 artikla). Normaalisti yksimielisyyspäätöksissä Euroopan parlamentilta pyydetään vain lausunto. Yhteispäätösmenettelyt eli asiallisesti Euroopan parlamentin valta on lisääntynyt Maastrichtin sopimuksen jälkeen koko ajan ja lisääntyy edelleen myös perustuslaissa. Yhteispäätösmenettelyssä Euroopan SOSIAALINEN EUROOPPA 17

parlamentin valta kiteytyy siinä, että neuvosto ei voi hyväksyä lainsäädäntöä ilman että myös Euroopan parlamentti on lain hyväksynyt. Käytännössä tämä merkitsee myös yhteistä lainsäädännön valmistelua. Yhteispäätösmenettelystä määrätään 251 artiklassa. Toimivalta-artikloissa viitataan tähän artiklaan aina kun menettelyä on sovellettava. Sosiaaliturvan harmonisointi EU:n perustamista koskevissa keskusteluissa 1950-luvulla oli suunnitelmana, että kuuden perustajajäsenmaan sosiaaliturvajärjestelmät olisi harmonisoitu eli yhdenmukaistettu keskenään. Järjestelmät eivät siihen aikaan olleet yhtä kehittyneitä ja monimutkaisia kuin nykyään, joten ajatus harmonisoinnista ei ollut epärealistinen varsinkin kun useimmissa perustajamaista sosiaaliturvan perusratkaisut olivat varsin samankaltaisia. Kun aiotusta EU:sta tuli tuolloin kuitenkin vain EEC eli Euroopan talousyhteisö, selvästi alkuperäistä suunnitelmaa suppeampi yhteenliittymä, sosiaaliturvan harmonisointi jäi toteuttamatta. Sen sijasta päädyttiin liikkuvan työvoiman sosiaaliturvan koordinointiin. Ajatusta sosiaaliturvan harmonisoinnista pidettiin yllä vielä 1960-luvulla eräissä suurissa jäsenmaissa, minkä yhtenä osoituksena oli toisen kansainvälisen toimijan, Euroopan neuvoston, piirissä vuonna 1964 hyväksytty minimitasot asettava Euroopan sosiaaliturvakoodi. Nykyään kaikki EU:n jäsenvaltiot ovat myös Euroopan neuvoston jäseniä, mutta vain osa niistä on ratifioinut sosiaaliturvakoodin. Sittemmin harmonisointitavoitteet jouduttiin EU:ssa hautaamaan, ja sosiaaliturvajärjestelmät kehittyivät kaikissa maissa omiin suuntiinsa perustuen kansalliseen lainsäädäntöön. Nämä kansalliset järjestelmät muuttuivat sekä osaksi kansallista identiteettiä että institutionaaliselta rakenteeltaan kukin omanlaisekseen. Vaikka yhteisön perustajamaiden sosiaaliturvajärjestelmien perusratkaisut olivatkin samanlaisia, yksityiskohtien väliset erot kas- 18 SOSIAALINEN EUROOPPA

voivat. Näitä erilaisia järjestelmiä vain koordinoitiin niin, että työvoima saattoi liikkua vapaasti maasta toiseen. Erilaiset ja eritasoiset sosiaaliturvajärjestelmät ovat kuitenkin ongelma erityisesti sisämarkkinoiden kannalta, sillä ne antavat mahdollisuuden epäterveeseen kilpailuun eli kehittymättömien ja siten halvempien sosiaaliturvajärjestelmien hyväksikäyttämiseen yritysten liikkuessa maasta toiseen. Tämän takia ajatus sosiaaliturvajärjestelmien erojen pienentämisestä on ollut aika ajoin esillä ja asiaa joudutaan pohtimaan vielä tänäänkin erityisesti kun kymmenen uutta jäsenmaata, joissa sosiaaliturvan taso on alempi kuin vanhoissa jäsenmaissa, liittyi EU:n jäseniksi toukokuun alussa 2004. Yksi yritys sosiaaliturvan erojen pienentämiseksi nähtiin vielä 1990-luvun alussa, kun sosiaaliturvan konvergoimiseksi eli yhdensuuntaistamiseksi hyväksyttiin kaksi suositusta eli Suositus riittävistä voimavaroista ja sosiaalihuollosta (92/441/ ETY) ja Suositus sosiaaliturvan tavoitteiden ja sosiaalipolitiikan lähentämisestä (92/442/ETY). Suositukset eivät kuitenkaan ole muuttaneet kehitystä, vaan sosiaaliturvajärjestelmät ovat edelleen hyvin erilaisia eri jäsenmaissa, ja kehitys kulkee enemmän erilaistumisen kuin lähentymisen suuntaan. Tosin edellinen suositus vaikutti osaltaan siihen, että eräät Etelä-Euroopan maat uudistivat toimeentulotukijärjestelmiään. Edes sosiaalivakuutuksen vähimmäistasoja koskevaa EU:n lainsäädäntöä ei ole odotettavissa, vaikka tähän olisikin periaatteessa mahdollisuus 137 artiklan perusteella, kuten myöhemmin kuvataan. Sosiaalipöytäkirja EU:n sosiaalipolitiikan historian yksi merkittävä vaihe liittyy sosiaalipöytäkirjaksi kutsuttuun liitteeseen Maastrichtin sopimuksessa. Maastrichtin sopimusta neuvoteltaessa vuonna 1991 sosiaalipolitiikan alueen toimivaltaa oli tarkoitus laajentaa merkittävästi. Silloisista kahdestatoista jäsenmaasta Iso-Britannia ei SOSIAALINEN EUROOPPA 19

halunnut hyväksyä uutta toimivaltaa. Vastustuksen vuoksi se jouduttiin ottamaan sosiaalipöytäkirjaksi kutsutuksi liitteeksi, joka koski vain yhtätoista jäsenvaltiota Ison-Britannian jäädessä yksin ulkopuolelle. Kun vuonna 1995 Itävalta, Ruotsi ja Suomi liittyivät EU:n jäseneksi, ne hyväksyivät myös sosiaalipöytäkirjan, jonka pohjalta tehtiinkin neljä työelämän sääntelyyn liittyvää direktiiviä. Iso-Britannia jäi edelleen sekä sosiaalipöytäkirjan että direktiivien ulkopuolelle, kunnes se hallituksen vaihdoksen yhteydessä toukokuussa 1997 hyväksyi ne kaikki, ja sosiaalipöytäkirja otettiin lähes sellaisenaan Amsterdamin sopimukseen. Näin nykyinen sosiaalipolitiikan toimivalta perustuu lähes sanatarkasti, tosin eräin lisäyksin, jo 1990-luvun alussa neuvoteltuihin määräyksiin. Sosiaalipöytäkirjasta Amsterdamin sopimukseen Sosiaalipöytäkirjassa: Artikla 2 Työelämän sääntely (= laajennettu Yhtenäisasiakirjan artikla 118A), Artiklat 3 ja 4 Työmarkkinaosapuolten toimet, Artikla 6 Miesten ja naisten tasa-arvo (= Rooman sopimuksen artikla 119 + positiivinen syrjintä ). Amsterdamin sopimuksessa: Artikla 2 = artikla 137 + köyhyysohjelmat, Artiklat 3 ja 4 = artiklat 138 ja 139, Artikla 6 = artikla 141 + lainsäädännöllinen toimivalta. 20 SOSIAALINEN EUROOPPA

EU:n sosiaalipolitiikan alueet Euroopan unionissa sosiaalipolitiikka ymmärretään hieman eri tavalla kuin Suomessa. EU:n käsitteistössä sosiaalipolitiikka kattaa myös työelämän sääntelyn ja työoikeuden alueet, miesten ja naisten tasa-arvon työelämässä, syrjinnän vastaiset toimenpiteet sekä usein lisäksi Euroopan sosiaalirahaston (ESR) toiminnan. Näitä alueita ei Suomessa yleensä katsota sosiaalipolitiikan piiriin kuuluviksi. Niihin ei merkittävästi puututa seuraavassa miesten ja naisten tasa-arvoa ja syrjintää lukuun ottamatta. Seuraavassa käydään läpi EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan kehitys lainsäädännöllistä toimivaltaa koskevien artiklojen kautta niiden synnyn ja historian näkökannalta. Kaaviossa 1. vaakasuoran viivan yläpuolella on EU:n sosiaali- ja terveyspolitiikan alueen toimivalta lueteltu artikloittain. Viivan alapuolella sama toimivalta on lueteltu Amsterdamin sopimuksen mukaisin artikloin. On kuitenkin huomattava, että Amsterdamin sopimuksessa artiklojen numerointi muuttui, joten viivan yläpuolella ja alapuolella viittaukset koskevat yleensä samaa artiklatekstiä (esimerkiksi 51 ja 42 artiklat), vaikka artiklanumerot ovatkin erilaisia. Mukaan otetaan myös Nizzan sopimuksen tuomat muutokset, vaikka ne eivät asiasisältöjen kannalta olekaan merkittäviä. Varsinainen aikakausien jakaja on Amsterdamin sopimus, joka muutti EU:n sosiaalipolitiikan toimivallan olennaisesti. Viittaukset yhteispäätösmenettelyyn ja yksimielisyyteen tai määräenemmistöön tarkoittavat lainsäädäntömenettelyä. Yhteistoimintamenettely Euroopan parlamentin kanssa poistui Amsterdamin sopimuksessa. Sosiaaliturvan koordinointi Sosiaaliturvajärjestelmien koordinoinnin perustanut artikla 51 oli jo alkuperäisessä Rooman sopimuksessa. Se oli osa yhteisiä eli sisämarkkinoita koskevia artikloja 48 51, jotka toteuttivat työvoiman vapaan liikkumisen jäsenvaltiosta toiseen. SOSIAALINEN EUROOPPA 21

Sosiaaliturvan koordinointi art. 51 + art. 235 TOIMIVALTA ENNEN AMSTERDAMIN SOPIMUSTA art. 119 (+sosiaalipöytäkirja) + art. 235 ja art. 100 (+tuomioistuimen päätökset) Työsuojelu art. 118 A (yhteistoiminta) + art. 100A (yhteispäätös) Sosiaaliset ohjelmat Tasa-arvo (työelämässä) Terveyspolitiikka (kansanterveys) art. 235 art. 129 + art. 100 A Syrjintä art. 42 (yhteispäätös + yksim.) + art. 308 (yksim.) art. 141 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 137 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 13 (yksim.) TOIMIVALTA SOPIMUKSEN JÄLKEEN art. 137 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 95 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 137 (syrjäytyneet yhteispäätös + määräenemm.) art. 308 (yksim.) art. 13 (yksim.) art. 152 (yhteispäätös + määräenemm.) art. 13 (yksim.) Kaavio 1. EU:n toimivalta sosiaali- ja terveyspolitiikassa ennen ja jälkeen Amsterdamin sopimuksen Artikla 51 edellytti yhteisölainsäädäntöä, jolla sosiaaliturvajärjestelmissä olevat odotusajat sosiaaliturvan saamiseksi ja rajoitukset etuuksien maksamiseksi toisiin maihin poistettaisiin. Päätöksenteon perustana oli yksimielisyys. Artiklan sisällöllinen sanamuoto on säilynyt koko ajan ennallaan, vaikka se Amsterdamin sopimuksessa muuttuikin artiklaksi 42, ja päätöksentekomenettelyksi tuli yhteispäätösmenettely 22 SOSIAALINEN EUROOPPA

Euroopan parlamentin kanssa (viittaus artiklaan 251). Vaikka yhteispäätösmenettely periaatteessa aina tarkoittaa myös määräenemmistöpäätöksentekoa EU:n neuvostossa, tässä hyvin poikkeuksellisesti säilyi yksimielisyysedellytys. Artiklan teksti on Nizzan sopimuksen mukaisessa muodossaan seuraava: Nizzan sopimus 42 artikla Neuvosto toteuttaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen sosiaaliturvan alan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi, erityisesti ottamalla käyttöön järjestelmän, joka turvaa siirtotyöläisille ja heidän huollettavilleen sen, että: a) kaudet, jotka eri maiden lainsäädännön mukaan otetaan huomioon oikeuden saamiseksi etuuteen ja sen säilyttämiseksi sekä etuuden määrän laskemiseksi, lasketaan yhteen; b) etuudet maksetaan jäsenvaltioiden alueella asuville. Neuvosto tekee ratkaisunsa kaikissa 251 artiklassa tarkoitetuissa menettelyissä yksimielisesti. Artiklatekstissä on huomattava, että se viittaa vain sosiaaliturvaan, ei täydentäviin järjestelmiin tai yksityisiin vakuutuksiin. Samoin toimivalta koskee vain työntekijöitä ja heidän perheenjäseniään. Kohdat a ja b ovat tavallaan sosiaaliturvan koordinoinnin määritelmä. Kohdan a mukaan vakuutuskausia eri maista lasketaan yhteen. Tämä on menetelmä, jolla erilaiset odotusajat poistetaan maasta toiseen siirtyvien työntekijöiden sosiaaliturvaoikeuksista. Kohdan b mukaan ansaitut etuudet, erityisesti eläkkeet, maksetaan myös toisiin maihin. Kun artiklassa puhuttiin vain työntekijöistä, mutta 1980- luvun alussa koordinointi laajennettiin myös yrittäjiin, tarvittiin avuksi 235 artikla (nykyään 308 artikla). Tämän jälkeen kaikissa säädösmuutoksissa viitattiin aina molempiin artikloihin. Kun SOSIAALINEN EUROOPPA 23

uuden perustuslain vastaavassa artiklassa III-136 mainitaan myös yrittäjät, apuartiklaa (I-17) ei enää tarvita. Nizzan sopimus 308 artikla Jos jokin yhteisön toimi osoittautuu tarpeelliseksi yhteisön tavoitteen saavuttamiseksi yhteismarkkinoiden toiminnassa eikä tässä sopimuksessa ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista, neuvosto antaa aiheelliset säännökset yksimielisesti komission ehdotuksesta ja Euroopan parlamenttia kuultuaan. Sosiaaliturvan koordinointi aloitettiin asetuksilla nro 3 ja 4 vuonna 1958. Asetukset korvattiin 1970-luvun alussa asetuksilla nro 1408/71 ja 574/72. Vuonna 2004 hyväksyttiin ensin mainittua asetusta korvaamaan asetus nro 883/04. Sitä aletaan kuitenkin soveltaa vasta, kun toisen asetuksen korvaava toimeenpanoasetus on saatu hyväksytyksi. Tämä tapahtunee aikaisintaan vuonna 2007. Asetuksia nro 1408/71 ja 574/72 on pidetty ajan tasalla vuosittaisin muutoksin ja aika ajoin tehdään isompiakin uudistuksia, kun mukaan tulee uusia jäseniä erilaisin sosiaaliturvajärjestelmin tai kun koordinointiperiaatteita katsotaan tarpeelliseksi muuttaa. Nykyään asetuksia sovelletaan EU-jäsenmaiden lisäksi myös Euroopan talousalueen eli ETA-maissa Islannissa, Liechtensteinissä ja Norjassa, samaten Sveitsissä. Vaikka joidenkin uusien maiden osalta saattaa vanhoilla jäsenmailla olla työvoiman vapaata liikkumista koskevia siirtymäsäännöksiä, niitä ei koskaan sovelleta sosiaaliturvajärjestelmien koordinointiin. Koska kysymys on EU:n asetuksista, ne ovat suoraan sovellettavissa, ohi kansallisen lainsäädännön. Tosin kun sosiaaliturvaa vain koordinoidaan, sosiaaliturvajärjestelmät voivat edelleen olla erilaisia eri maissa. Niihin ei tällä toimivallalla edes voida puuttua. Tästä seuraa, että kun sosiaaliturvaa maas- 24 SOSIAALINEN EUROOPPA

ta toiseen liikuttaessa saadaan eri maista, se on aina kunkin jäsenmaan omaa, erilaista ja eritasoista turvaa. Samoin sosiaaliturvamaksut vaihtelevat eri maissa. Tällä on myös oma merkityksensä työvoimakustannusten kannalta eri maissa ja joissakin tapauksissa se saattaa ohjata erityisesti työvoimavaltaisten yritysten sijoittautumispäätöksiä. Sosiaaliturvan koordinoinnin perusteella maasta toiseen liikkuvat työntekijät, yrittäjät ja näiden perheenjäsenet saavat sosiaaliturvaa kulloinkin vain yhdestä maasta, mutta aina siten ettei sosiaaliturvajärjestelmissä olevia saamisen rajoituksia sovelleta heihin. Odotusajat, jotka joissakin maissa rajoittavat sosiaaliturvan saantia useitakin vuosia maahan saapumisen jälkeen, on poistettava (eri maissa täytetyt kaudet lasketaan yhteen). Samoin ansaitut etuudet, erityisesti eläkkeet maksetaan myös toisiin maihin, vaikka kansallisessa lainsäädännössä on yleisesti maksamista koskevia rajoituksia. Samoin kansalaisuutta koskevia rajoituksia saada sosiaaliturvaa ei sovelleta jäsenmaiden kansalaisiin. Koordinointilainsäädäntöä sovelletaan EU:n jäsenmaissa, Tanskaa lukuun ottamatta, myös ns. kolmansien maiden kansalaisiin eli muihin kuin jäsenmaiden kansalaisiin, mutta täysimääräiset oikeudet on vain jäsenmaiden kansalaisilla. Tanskan lisäksi ETA-maat ja Sveitsi rajoittavat asetusten soveltamisen vain jäsenmaiden kansalaisiin. Suomen kannalta on huomattava, että Pohjoismainen sosiaaliturvasopimus ja Suomen ja Sveitsin välinen sosiaaliturvasopimus laajentavat soveltamiskäytäntöä joiltakin osin myös muiden maiden kansalaisiin. EU:ssa sosiaaliturvan koordinointi perustuu työskentelyyn eli sosiaaliturvaa annetaan aina siitä maasta, missä työntekijä on työssä tai yrittäjä harjoittaa yrittäjätoimintaa. Perheenjäsenet saavat sosiaaliturvansa (lähinnä sairaanhoidon ja perhe-etuudet, kuten lapsilisät) samasta maasta, vaikka asuisivat toisessa maassa. Tämä tuntuu suomalaisesta oudolta, koska Suomessa sosiaaliturva annetaan pääosin maassa asuville ihmisille ja yk- SOSIAALINEN EUROOPPA 25

silöllisten oikeuksien perusteella, ei perheenjäsenyyden kautta. Kuitenkin Pohjoismaiden ulkopuolella sosiaaliturva annetaan kansallisten säännöstenkin mukaan vain työssäkäyville ja perheenjäsenet saavat oikeutensa näiden kautta. Kun koordinointi tehtiin alun perin tällaisille sosiaaliturvajärjestelmille, oli selvää että kriteeriksi hyväksyttiin työskentely. Se ei kovin hyvin sovi asumisperusteisiin järjestelmiin, mutta käytännössä koordinointi kuitenkin toimii, vaikka joissakin tapauksissa erityisesti asumisperusteisen turvan maksaminen ulkomaille saattaa vaikuttaa kummalliselta. Vaikka EU-koordinoinnin mukaan sosiaaliturva maasta toiseen liikuttaessa saadaan aina omasta tai perheenhuoltajan työskentelymaasta, sairaanhoitoa ja työttömyysetuuksia voidaan saada myös muussa maassa oltaessa. Omasta maasta saatavalla sairaanhoitokortilla saa muissa maissa ollessaan välttämättömän sairaanhoidon (asetuksen 22 artiklan sanamuodon mukaan oleskelun aikana lääketieteellisesti välttämättömäksi tulevat luontoisetuudet [= sairaanhoito] ottaen huomioon etuuksien luonne ja oleskelun ennakoitu kesto ) jäsenmaan julkisesta sairaanhoitojärjestelmästä samoin ehdoin kuin jäsenmaan omat ihmiset. Suomessa kortin saa Kelasta. Yhdessä maassa työtön voi taas mennä mihin tahansa toiseen maahan etsimään työtä. Tällöin hän saa työttömyysetuuksia omasta maastaan kolmen kuukauden ajan ikään kuin hän hakisi edelleen työtä omassa maassaan. Pääsäännön mukaan sosiaaliturvaa saadaan työskentelymaasta. Tästä pääsäännöstä on kuitenkin joitakin poikkeuksia. Laivoissa työskentelevät kuuluvat laivan lippumaan sosiaaliturvaan, diplomaatit lähettäjämaansa turvaan, kansainvälisen kuljetusliikenteen työntekijöille on omat määräyksensä. Lisäksi samaan aikaan useassa maassa työskentelevät tai yrittäjätoimintaa harjoittavat kuuluvat omien poikkeusmääräystensä mukaan jonkin jäsenmaan sosiaaliturvan piiriin. Suomen kannalta tärkein poikkeus koskee ns. lähetettyjä työntekijöitä eli tilapäisesti toiseen maahan työskentelemään lähetettyjä työnteki- 26 SOSIAALINEN EUROOPPA

jöitä (ja myös yrittäjiä, jotka voivat lähettää itsensä). Lähetetyt työntekijät voidaan perheenjäsenineen pitää lähettäjämaan sosiaaliturvan piirissä jopa viiden vuoden ajan, vaikka todellinen työskentely ja asuminen tapahtuisivatkin toisessa maassa. Sosiaaliturvamaksut maksetaan tällöin lähettäjämaahan. Verot maksetaan kuitenkin työskentelymaahan. Lähetetty työntekijä tarvitsee todistuksen, jonka Suomessa antaa Eläketurvakeskus. Vuonna 1999 varsin monimutkaisia sosiaaliturvan koordinointiasetuksia alettiin yksinkertaistaa. Niihin oli tarkoitus tehdä perustavaa laatua olevia muutoksia. Kun uudistettu asetus (883/04) hyväksyttiin toukokuussa 2004 nähtiin, etteivät muutokset lopultakaan olleet kovin perustavanlaatuisia. Eräitä yksinkertaistamisia saatiin kuitenkin hyväksyttyä. Komissio on luvannut antaa ehdotuksen koordinointiasetuksen toimeenpanoasetukseksi vuoden 2005 aikana. Uusi asetus tulee sovellettavaksi vasta kun toimeenpanoasetus saadaan hyväksytyksi. Sosiaaliturvan koordinointi on vakiintunutta toimintaa. Kun se läheisesti koskettaa kaikkia maasta toiseen liikkuvia ihmisiä, myös matkailijoita sairaanhoito-oikeuksien osalta, se on tärkeä osoitus EU:n ja sisämarkkinoiden tuomista hyödyistä. Seuraavassa kuvataan Suomen sosiaaliturvan koordinointia eri maiden kanssa. EU:n koordinointiasetuksia sovelletaan yhteensä 29 maassa, mutta hieman eri lailla. Lisäksi uudet jäsenvaltiot on vielä erotettu ja viitattu erikseen Baltian maihin, koska niiden kanssa voimassa olleet kahdenväliset sopimukset jäivät käytännössä lähes merkityksettömiksi EU-jäsenyyden myötä. Samoin kävi Puolan kanssa neuvotellulle sosiaaliturvasopimukselle, vaikka se ei ehtinyt tulla voimaankaan, ja Unkarin kanssa voimassa olleelle sairaanhoitosopimukselle. Sopimus Chilen kanssa on valmis ja odottaa voimaantuloaan. Australian ja Uuden-Seelannin sopimuksia ei sen sijaan ole aivan lähiaikoina odotettavissa edes valmiiksi. Pohjoismainen sosiaaliturvasopimus ja sopimus Sveitsin kanssa ovat edelleen luettelossa mukana, koska niitä sovelletaan tietyissä tilanteissa EU-asetusten rinnalla erityisesti kolmansien maiden kansalaisiin. SOSIAALINEN EUROOPPA 27

ALANKO- MAAT BELGIA ESPANJA IRLANTI ISO-BRI- TANNIA ITALIA ITÄVALTA KREIKKA LUXEM- BURG PORTUGALI RANSKA RUOTSI SAKSA SVEITSI ISLANTI LIECHTEN- STEIN NORJA TANSKA LATVIA LIETTUA KYPROS MALTA PUOLA SLOVENIA SLOVAKIA TŠEKIN TASAVALTA UNKARI VIRO POHJOIS- MAINEN SOPIMUS SVEITSI ISRAEL LATVIA LIETTUA KANADA (QUEBEC) USA VIRO AUSTRALIA CHILE PUOLA UUSI- SEELANTI AUSTRALIA EUROOPAN NEUVOSTO UNKARI EY-asetukset 1408/71 ja 574/72 Erityissopimus (Sveitsi), ETAsopimus, Ei 3. maan kansalaiset Uudet jäsenvaltiot 1.5.2004 Sosiaaliturvasopimus Sosiaaliturvasopimus tekeillä tai odotettavissa Sairaanhoitosopimus Kaavio 2. Suomen sosiaaliturvan koordinointi ja tulevaisuus Kaikkien maiden osalta voidaan tehdä vastaavanlainen kaavio sopimussuhteista eli kartta, josta nähdään, miten sosiaaliturvakysymyksiin tulee suhtautua ihmisten liikkuessa maasta toiseen. Kaavion ulkopuolelle jäävät maat ovat ei-sopimusmaita, joiden välillä liikuttaessa sosiaaliturvaoikeuksien saaminen on rajoitettua eikä ansaittuja oikeuksia yleensä voi viedä maasta. 28 SOSIAALINEN EUROOPPA

Miesten ja naisten tasa-arvo työelämässä Alkuperäisessä Rooman sopimuksessa oli miesten ja naisten tasa-arvoa työelämässä koskeva 119 artikla ( samasta tai samanarvoisesta työstä sama palkka ), mutta se ei antanut toimivaltaa silloiselle talousyhteisölle taata tätä, vaan edellytti jäsenvaltioiden huolehtivan periaatteen toteuttamisesta. Artiklan taustalla oli perustajajäsenmaiden pyrkimys taata yhtäläiset kilpailumahdollisuudet silloisessa yhteisössä eri jäsenmaiden naisvaltaisille teollisuusaloille. Uhkana nähtiin, että eräissä jäsenmaissa ei ollut voimassa miesten ja naisten tasapalkkaisuutta takaavaa lainsäädäntöä. Kun näin ollen artiklan syntyhistoriakaan ei todistanut varsinaisesta tasa-arvopyrkimyksestä, se jäi käytännössä vähäiselle huomiolle pitkäksi aikaa. Vasta 1970-luvun alkupuolella Euroopan yhteisöjen tuomioistuin teki päätöksiä yksittäisissä tasa-arvotapauksissa ja artiklaan alettiin vedota jäsenmaita sitovana. Lisäksi alettiin tehdä direktiivejä, jotka kuitenkin jouduttiin perustamaan poikkeusartikloihin 100 tai 235, koska artikla 119 ei antanut varsinaista lainsäädännöllistä toimivaltaa. Näin EU:n sosiaalipolitiikan alana miesten ja naisten tasa-arvo syntyi tuomioistuimen päätösten ja niistä seuranneiden direktiivien ja muiden EU-tason asiakirjojen pohjalta. EY:n tasa-arvodirektiivit: 75/117/ETY OJ 1975 L 45 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten samapalkkaisuuden periaatteen soveltamista koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä. 76/207/ETY OJ 1976 L 39 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta mahdollisuuksissa työhön, ammatilliseen koulutukseen ja uralla etenemiseen sekä työoloissa. 79/7/ETY OJ 1979 L 6 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen asteittaisesta toteuttamisesta sosiaaliturvaa koskevissa kysymyksissä. SOSIAALINEN EUROOPPA 29

86/378/ETY OJ 1986 L 225 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta ammatillisissa sosiaaliturvajärjestelmissä. 86/613/ETY OJ 1986 L 359 Neuvoston direktiivi naisten ja miesten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen soveltamisesta itsenäisen ammatin harjoittajiin, maatalousalalla toimivat ammatinharjoittajat mukaan lukien, ja itsenäistä ammattia harjoittavien naisten suojeluun raskauden ja synnytyksen perusteella. 92/85/ETY OJ 1992 L 348 Neuvoston direktiivi toimenpiteistä raskaana olevien ja äskettäin synnyttäneiden tai imettävien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen kannustamiseksi työssä. 96/34/EY OJ 1996 L 145 Neuvoston direktiivi UNICE:n, CEEP:n ja EAY:n tekemästä vanhempainlomaa koskevasta puitesopimuksesta. 97/80/EY OJ 1998 L 14 Neuvoston direktiivi todistustaakasta sukupuoleen perustuvissa syrjintätapauksissa. 2002/73/EY OJ 2002 L 269 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta mahdollisuuksissa työhön, ammatilliseen koulutukseen ja uralla etenemiseen sekä työoloissa annetun neuvoston direktiivin 76/207/ETY muuttamisesta. 2004/113/EY OJ 2004 L 373 Neuvoston direktiivi miesten ja naisten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta tavaroiden ja palvelujen saatavuuden ja tarjonnan alalla. Artiklan 119 sanamuoto otettiin myös Maastrichtin sopimuksen (1993) yhteydessä hyväksyttyyn sosiaalipöytäkirjaan, joka sitoi silloin yhtätoista jäsenmaata Ison-Britannian jäädessä yksin ulkopuolelle. Samalla artiklaan lisättiin kappale ns. positiivisesta syrjinnästä, mutta ei varsinaista lainsäädännöllistä toimivaltaa. Lainsäädännöllinen toimivalta tehdä direktiivein säännöksiä vähimmäisvaatimuksista hyväksyttiin kyllä sosiaalipöytäkir- 30 SOSIAALINEN EUROOPPA

jassa myös miesten ja naisten tasa-arvon alueella työelämässä, mutta toisessa artiklassa. Suomen, Ruotsin ja Itävallan tultua EU:n jäseneksi vuonna 1995 sosiaalipöytäkirja laajeni kattamaan neljätoista jäsenmaata. Ison-Britannian vaaleissa toukokuussa 1997 valtaan tullut työväenpuolue hyväksyi sosiaalipöytäkirjan antaman lainsäädännöllisen toimivallan. Kun Amsterdamin sopimus hyväksyttiin runsas kuukausi myöhemmin kesäkuussa 1997 (sopimus tuli voimaan toukokuussa 1999), tähän sopimukseen otettiin sosiaalipöytäkirja sellaisenaan ja siihen lisättiin vain muutamia yksittäisiä toimivaltamääräyksiä. Yksi näistä oli uuteen 141 artiklaan otettu toimivalta tehdä lainsäädäntöä miesten ja naisten tasa-arvon alueella työelämässä yhteispäätösmenettelyllä Euroopan parlamentin kanssa. Nizzan sopimuksessa (2000) sanamuotoa ei muutettu. 141 artiklan teksti on seuraavassa laatikossa: Nizzan sopimus 141 artikla 1. Jokainen jäsenvaltio huolehtii sen periaatteen noudattamisesta, jonka mukaan miehille ja naisille maksetaan samasta tai samanarvoisesta työstä sama palkka. 2. Tässä artiklassa palkalla tarkoitetaan tavallista perus- tai vähimmäispalkkaa ja muuta korvausta, jonka työntekijä suoraan tai välillisesti saa työnantajaltaan työstä tai tehtävästä rahana tai luontoisetuna. Samalla palkalla ilman sukupuoleen perustuvaa syrjintää tarkoitetaan, että: a) palkka, joka maksetaan työn tuloksen perusteella, lasketaan saman mittayksikön mukaan; b) palkka, joka maksetaan työhön käytetyn ajan perusteella, on sama samasta tehtävästä. 3. Neuvosto toteuttaa 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan SOSIAALINEN EUROOPPA 31

toimenpiteet, joilla varmistetaan miesten ja naisten tasaarvoisten mahdollisuuksien ja tasa-arvoisen kohtelun periaatteen soveltaminen työtä ja ammattia koskevissa kysymyksissä, mukaan lukien samasta tai samanarvoisesta työstä maksettavan saman palkan periaate. 4. Jotta miesten ja naisten välinen täysi tosiasiallinen tasaarvo toteutuisi työelämässä, tasa-arvoisen kohtelun periaate ei estä jäsenvaltioita pitämästä voimassa tai toteuttamasta sellaisia erityisetuja tarjoavia toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on helpottaa aliedustettuna olevan sukupuolen ammatillisen toiminnan harjoittamista taikka ehkäistä tai hyvittää ammattiuraan liittyviä haittoja. Lisäksi Amsterdamin sopimukseen otettiin uusi 13 artikla, jonka pohjalta voidaan tehdä yksimielisesti lainsäädäntöä myös sukupuoleen perustuvan syrjinnän torjumiseksi. Näin Amsterdamin sopimuksessa ja myös Nizzan sopimuksessa on kolmessa eri artiklassa toimivaltaa miesten ja naisten tasa-arvon alueella. Artiklassa 13 ei ole rajausta työelämään, mutta 137 artiklan 1. kohdan i-alakohdassa ja 141 artiklan 3. kohdassa tämä rajaus on. Artiklassa 13 edellytetään yksimielisyyttä ja Euroopan parlamentilta pyydetään vain lausunto. Kahden jälkimmäisen artiklan mukaan päätökset tehdään yhteispäätösmenettelyllä Euroopan parlamentin kanssa ja siten määräenemmistöllä. (Artiklan teksti on syrjintää käsittelevässä alaluvussa.) Koko miesten ja naisten tasa-arvon alue syntyi Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätösten perusteella ja päätöksillä on sen edelleen kehittämisessä ja määrittämisessä suuri merkitys. Yksittäisiä päätöksiä on useita kymmeniä ja uusia tehdään jatkuvasti. Alueen rajautuminen tasa-arvoon työelämässä on sekin poistumassa, kun keväällä 2003 keskusteluun tuotu ja vuoden 2004 joulukuussa voimaan tullut uusi direktiivi laajentaa tasa-arvon myös työelämän ulkopuoliseen maailmaan eli tavaroiden ja palvelujen saatavuuteen ja tarjontaan. Se perustuu 13 artiklaan, jonka antamassa toimivallassa ei ole rajausta 32 SOSIAALINEN EUROOPPA

työelämään. Direktiivin edellyttämät muutokset kansalliseen lainsäädäntöön on tehtävä 21.12.2007 mennessä. Työsuojelu Euroopan yhteisön sisämarkkinat luoneessa yhtenäisasiakirjassa (1987) hyväksytty 118A artikla antaa toimivaltaa työsuojelun alueella työpaikoilla ja artikla 100A, joka on yleisempi sisämarkkina-artikla, toimivaltaa sisämarkkinakokonaisuuteen kuuluvien koneiden ja laitteiden turvallisuudesta. Työsuojelu on tärkeä osa EU:n sosiaalipolitiikkaa. Siitä tehtiin päätöksiä ja säädettiin jopa direktiivejä jo 1960- ja 1970-luvuilla. Kun varsinaista lainsäädännöllistä toimivaltaa ei tuolloin vielä ollut, lainsäädännössä jouduttiin nojaamaan apuartiklaan 100. Yhtenäisasiakirjassa hyväksyttiin kuitenkin 118A artikla, jossa annettiin nimenomainen toimivalta tehdä määräenemmistöpäätöksillä direktiivein säännöksiä työsuojelun vähimmäisvaatimuksista. Lainsäädäntömenettelynä oli silloin perustettu yhteistoimintamenettely Euroopan parlamentin kanssa. Samaan aikaan hyväksyttiin ns. sisämarkkina-artikla 100A, jossa myös määräenemmistöllä voitiin hyväksyä sisämarkkinoilla tarvittavaa lainsäädäntöä. Edellisen artiklan pohjalta alettiin tehdä päätöksiä, kun kysymys oli työsuojelusta työpaikoilla, ja jälkimmäisen pohjalta säädettiin koneiden ja laitteiden turvallisuuteen liittyviä direktiivejä, joita yhteensä on useita kymmeniä. Jäsenmaiden työsuojelualan lainsäädännön voidaankin nykyään sanoa syntyvän lähes yksinomaan EU:n kautta. Maastrichtin sopimuksessa 118A artikla jätettiin muutoin ennalleen, mutta päätöksentekomenettelyksi hyväksyttiin silloin voimaan tullut yhteispäätösmenettely Euroopan parlamentin kanssa. Artiklan sanamuoto otettiin samalla kertaa myös sosiaalipöytäkirjaan aivan samanlaisena ja osana koko sosiaalipolitiikan alueen toimivaltaa, joka edelleen samassa sanamuodossa SOSIAALINEN EUROOPPA 33

hyväksyttiin Amsterdamin sopimuksessa 137 artiklana. Artikla 100A säilyi Maastrichtin sopimuksessa muuten ennallaan, mutta päätöksentekomenettely muuttui yhteispäätösmenettelyksi. Amsterdamin sopimuksessa siitä tuli 95 artikla ja sanamuotoa muutettiin joiltakin osin, vaikka varsinainen lainsäädännöllinen toimivalta säilyikin ennallaan, kuten myös myöhemmin Nizzan sopimuksessa. Merkittävin toimivallan lisäys Amsterdamin sopimuksessa liittyy sosiaalipöytäkirjan kautta 137 artiklaan tulleeseen toimivaltaan säätää työsuojelun tavoin direktiivejä vähimmäisvaatimuksista myös työntekijöiden sosiaaliturvan ja sosiaalisen suojelun alueella. Asiallisesti tämä merkitsee valtavaa toimivallan lisäystä, sillä EU:ssa voidaan näin tehdä jäsenmaiden sosiaaliturvajärjestelmiä koskevaa lainsäädäntöä, jolla niille asetetaan vähimmäisvaatimuksia eli minimistandardeja. Näiltä osin toimivalta kuitenkin perustuu yksimielisiin päätöksiin neuvostossa. Mallina uudessa toimivallassa on siis ollut alun perin vuoden 1987 Yhtenäisasiakirjassa hyväksytty työsuojelun toimivaltaa koskeva 118A artiklan sanamuoto. Sosiaalialan toimintaohjelmat Sosiaalialan toimintaohjelmilla (kaaviossa sosiaaliset ohjelmat) tarkoitetaan sosiaalipolitiikan alaan kuuluvia EU:n piirissä tehtyjä toimintaohjelmia, jotka saatetaan voimaan kaikkia jäsenvaltioita sitovalla neuvoston päätöksellä. Ne auttavat pienehköjen budjettien puitteissa jäsenmaiden erilaisten toimijoiden yhteisiä projekteja tiettyjen ohjelmien alaan kuuluvien hankkeiden toteuttamiseksi. Kun toimintaohjelmat aina edellyttävät kahden tai useamman jäsenmaan yhteistä projektia, on yhteistyö jäsenmaiden toimijoiden, kansalaisjärjestöjen ja erilaisten hallintoyksiköiden kesken antanut lisäarvoa ohjelmien toteuttamiselle. Toimintaohjelmia on ollut 1970-luvun lopulta alkaen miesten ja naisten tasa-arvon alueella ja lähes yhtä kauan köyhyyden 34 SOSIAALINEN EUROOPPA