PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMIEN KONSERNIJOHTAMISEN MUUTOKSESTA SUUREHKOISSA KAUPUNGEISSA

Juhani Määttä PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMIEN KONSERNIJOHTAMISEN MUUTOKSESTA SUUREHKOISSA KAUPUNGEISSA Tampereen kaupunki Tietotuotanto ja laadunarviointi A 9/2009

Tampereen kaupungin Tietotuotannon ja laadunarvioinnin julkaisusarja A 9/2009 Juhani Määttä PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMIEN KONSERNIJOHTAMISEN MUUTOKSESTA SUUREHKOISSA KAUPUNGEISSA Tutkimus Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen palvelutuotantojärjestelmän strategisesta konsernijohtamisesta Tampereen kaupunki 2009

Tampereen kaupunki Konsernihallinnon talous ja strategiaryhmä Tietotuotanto ja laadunarviointiyksikkö Aleksis Kiven katu 14 16 C PL 487 33101 Tampere puh. 03 565 611 faksi 03 5656 5644 www.tampere.fi Juhani Määttä ja Tampereen kaupunki Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy Tampere 2009 ISSN 1797 0857 ISBN 978 951 609 415 4

JOHDANTO Tämä tutkimus on jatkoa Oulun sekä Jyväskylän, Tampereen ja Turun kaupunkien tilaaja tuottaja malleja ja markkinasuuntautuneita toimintatapoja koskeville tutkimuksille, jotka Tampereen yliopiston tutkijaryhmät tekivät professori Pentti Meklinin johdolla. Tavoitteena on ollut syventää tutkimuksia erityisesti mallien johtamisen osalta. Tutkijaa kiinnosti henkilökohtaisesti palvelutuotantojärjestelmien strateginen konsernijohtaminen omasta työkokemuksesta ja tutkimustiedon vähäisyydestä johtuen. Pyrkimyksenä oli jäsentää ja ymmärtää omaa ja varsinkin kaupunkien johdon tekemää työtä. Tutkimuksesta on tarkoitus tehdä kaksi raporttia. Tässä raportissa keskitytään kaupunkien tekemiin palvelutuotantojärjestelmiä ja konsernijohtamista koskeviin päätöksiin ja niiden ymmärtämiseen tehtyjen haastattelujen pohjalta. Raportin tavoitteena on palvella käytännön johtamista ja dokumentoida tehtyjä päätöksiä ja niiden perusteluja. Tällöin siitä on tullut luettelomainen, lavea alainen ja osin pinnallinenkin. Tutkimus on kuitenkin tehty sellaisin menetelmin, joiden avulla voidaan aineistosta tehdä toinen tieteellisempi raportti. Tämä on valitettavasti lisännyt tämän raportin vaikealukuisuutta ja sisällöllisiä toistoja. Kiitän haastateltuja kaupunginhallitusten puheenjohtajia, kaupunginjohtajia ja apulaiskaupunginjohtajia arvokkaista tiedoista ja näkemyksistä, jotka auttoivat ymmärtämään kaupunkien päätöksiä, joiden perustelut tärkeimmiltä ja poliittisesti arimmilta osiltaan olivat varsin puutteelliset. Haastattelujen tulokset ovat merkittävästi vaikuttaneet raportin sisältöön, vaikka suoria lainauksia haastatteluista on varsin vähän ja ne on haluttu pitää nimettöminä. Kiitän erityisesti myös tutkimuksen seurantaryhmää ja professori Pentti Mekliniä, joka on ohjannut tutkimusta ja usein osallistunut myös seurantaryhmän kokouksiin. Tutkimuskaupunkien johtamisjärjestelmien käytännön kehittämisestä vastaavista henkilöistä muodostunut ryhmä on ohjannut keskeisille tietolähteille, toiminut esihaastatteluryhmänä, osallistunut täydentävään ryhmähaastatteluun ja antanut arvokkaita ohjeita raportin kirjoittamiseen. Raportissa saavutettiin ainakin kohtuullinen tasapaino ryhmän edellyttämien kaupunkikohtaisten erojen ja tutkijan korostamien yhdenmukaisten piirteiden välillä. Tutkijalla on tarkoitus saada ensi talven aikana, sikäli kun purjehduskiireiltään ehtii, valmiiksi toinen tieteellisempi raportti. Siinä käsitellään aineistoa suppeammin ja tulkitaan sitä instituutioiden taloustieteen avulla. Teoreettisen tarkastelun osuus kasvaa. Toivottavasti sen avulla pystyn paikkaamaan tämän raportin pahimpia puutteita ja syventämään sen sisältöä. Turussa 4.8.2008 Juhani Määttä

SISÄLLYS 1 TUTKIMUKSEN TAUSTA JA TUTKIMUSTEHTÄVÄT... 8 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat... 8 1.2 Tutkimustehtävät... 10 1.3 Teoreettiset lähtökohdat... 12 1.4 Tutkimuksen eteneminen ja raportin rakenne... 15 2 PALVELUTUOTANNON (KONSERNI)OHJAUKSEN TILANNE 1990 LUVUN ALKUPUOLELLA... 18 2.1 Kaupunkien keskushallinnon ja sen harjoittaman palvelutuotannon ohjauksen muutoksia ennen 1990 luvun alkua... 18 2.2 Palvelutuotannon konserniohjauksen tilanne 1990 luvun alkupuolella... 27 2.2.1 Valtion hallinnonuudistukset kuntien muutosten lähtökohtina... 28 2.2.2 Tutkimuskaupunkien hallinnonuudistukset 1990 luvun alkupuolella... 31 2.2.3 Budjetointi ja kirjanpitouudistukset ja tuotannon ohjaus... 38 2.2.4 Hallinnonuudistusten, budjetointimuutosten ja laman vaikutukset palvelutuotannon ohjaukseen... 42 3 HIERARKKISEN JA MARKKINASUUNTAUTUNEEN PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMÄN MUUTOKSIA... 46 3.1 Palvelujen tuotantojärjestelmät 1990 luvun alkupuolella... 47 3.2 Palvelutuotantojärjestelmien muutoksia tutkimuskaupungeissa... 49 3.2.1 Hierarkkisen palvelutuotantojärjestelmän sisäisiä muutoksia ja konsernimaisen rakenteen kehittyminen... 50 3.2.2 Markkinasuuntautuneen palvelutuotannon yleistyminen... 54 3.2.3 Konsernirakenteen muotoutuminen... 65 3.2.4 Markkinasuuntautuneen toiminnan taloudellisia vaikutuksia... 70 3.3 Hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen järjestelmän tuloksellisuus... 73 3.3.1 Erilaisia tuloksellisuuskäsitteitä... 73 3.3.2 Tilaaja tuottaja malli ja näennäismarkkinat... 76 3.3.3 Hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen järjestelmän kustannukset... 81 3.3.4 Tilaaja tuottajahybridin tehokkuus... 82 3.4 Yhteenvetoa palvelutuotantojärjestelmien muutoksista ja niiden perusteluista... 87

3.4.1 Kaupunkien johdon näkemyksiä muutoksista... 87 3.4.2 Tutkimuskaupunkien palvelutuotantojärjestelmien muutokset ja niiden tuloksellisuus... 92 4 STRATEGISEN KONSERNIJOHTAMISEN MUUTOKSIA... 99 4.1 Kunnan poliittishallinnollinen järjestelmä johtamisen toimintaympäristönä... 100 4.2 Hierarkkisen järjestelmän johtamisen muutoksia tutkimuskaupungeissa... 105 4.2.1 Hallinnonuudistusten vaikutus hierarkian johtamiseen... 105 4.2.2 Hierarkkisen järjestelmän konsernijohtamisen muutoksia tutkimuskaupungeissa... 110 4.2.3 Hierarkkisen järjestelmän johtamisen yleisiä kehityspiirteitä... 125 4.2.4 Yhteenvetoa hierarkkisen järjestelmän johtamisesta... 128 4.3 Konsernijohtamisen muutoksia... 132 4.3.1 Konserniajattelu hallinnonuudistuksissa... 132 4.3.2 Konsernijohtamisen muutoksia tutkimuskaupungeissa... 135 4.3.3 Konsernirakenne ja johtaminen... 143 4.3.4 Konserni johtamisjärjestelmänä... 146 4.4 Strateginen johtaminen konsernijohdon menetelmänä... 148 4.4.1 Strateginen johtaminen toimintaympäristön hallinnassa, tilanne 1990 luvun puolivälissä... 148 4.4.2 Tutkimuskaupunkien strategisen johtamisen muutoksia... 152 4.4.3 Strategisen johtamisen tutkimuksesta... 160 4.4.4 Strategisen johtamisen muutoksista... 161 4.5 Yhteenvetoa johtamismenetelmien muutoksista... 165 4.5.1 Toiminnan, johdon rakenteiden ja johtamismenetelmien muutosten suhteista: johdon näkemyksiä... 166 4.5.2 Yhteenvetoa johtamisen rakenteiden ja menetelmien muutoksista... 170 5 PALVELUTUOTANNON STRATEGISEN KONSERNIJOHTAMISEN MUUTOKSIA... 176 5.1 Palvelutuotannon strategisen konsernijohtamisen tilanne vuosituhannen vaihteessa... 177 5.1.1 Hybridiorganisaatio ja konsernirakenne toimintatapojen muutosten seurauksena... 177 5.1.2 Strateginen konsernijohtaminen palvelujen järjestämisen ja tuotannon ohjauksessa... 180 5.1.3 Markkinasuuntautuneen toimintatavan omistajaohjaus... 181

5.1.4 Strateginen konsernijohtaminen hybridiorganisaation ohjauksessa... 185 5.2 Toimintatapojen strategisen konsernijohtamisen muutoksia tutkimuskaupungeissa 2000 luvulla... 188 5.2.1 Muutoksia toimintatavoissa ja hybridiorganisaatiossa... 188 5.2.2 Muutoksia palvelujen järjestämisen ja tuotannon ohjausstrategioissa... 190 5.2.3 Toimintamalliajattelu toimintatapojen valinnan ja hallinnan välineenä... 197 5.2.4 Johdon näkemyksiä palvelutuotannon strategisesta konsernijohtamisesta... 200 5.3 Palvelutuotannon ohjausjärjestelmien valinta ja hallinta... 207 5.3.1 Hybridiorganisaatio ja sen konsernijohtaminen... 208 5.3.2 Ohjausjärjestelmän valinta ja hybridiorganisaation tasapaino... 210 5.4 Toimintatapojen strateginen konsernijohtaminen... 213 6 YHTEENVETOA TUTKIMUKSEN TULOKSISTA... 220 6.1 Tutkimusprosessi ja käsitteiden tarkistuksia... 220 6.2 Vastauksia tutkimustehtäviin... 224 6.2.1 Tilaaja tuottaja mallin kehittyminen hybridijärjestelmäksi ja hybridiorganisaation muodostuminen... 224 6.2.2 Konsernijohtamisen muutoksista ja niiden suhteesta tuotantojärjestelmien muutoksiin... 231 6.2.3 Hybridiorganisaation strateginen konsernijohtaminen... 234 6.2.4 Yhteenvetoa keskeisistä tuloksista... 239 6.3 Tutkimuksen arviointia ja pohdiskelua... 241 KESKEISET LÄHTEET... 246 LIITTEET... 249

KUVIOLUETTELO 1. Tutkimusasetelma... 12 2. Palvelutuotantojärjestelmät ja mallit jatkumona sekä tutkimuksen kohdealue... 13 3. Taloudellisen toiminnan järjestelmät ja niiden ominaisuudet... 14 4. Tutkimuskaupunkien palvelutuotantojärjestelmien konsernijohtamisen muutoksia (oletuksia)... 17 5. Suunnittelu markkinat jatkumo... 48 6. Konsernikäsitteistö ja erilaiset palvelutuotantojärjestelmät... 67 7. Tuloksellisuuskäsitteistö... 74 8. Kunnan tuloksellisuusarvion perusnäkökulmat... 76 9. Tilaaja tuottaja mallin keskeisiä piirteitä... 77 10. Järjestelmien hallintakustannukset ja tuotannontekijöiden rajoitukset. 85 11. Konsernijohtamisen ja tuotantojärjestelmien muutosten vuorovaikutus... 104 12. Konsernin rakenne ja toimielimet... 136 13. Kuntakonsernin yksiköt johtamisjärjestelmässä... 145 14. Strategisen johtamisen analyyttinen prosessimalli... 150 15. Tasapainoinen onnistuminen prosessina / HAUS... 155 16. Omistajapolitiikka ja konserniohjaus... 184 17. Palvelutuotannon konsernijohtaminen vuosituhannen vaihteessa ja Vesteråsin tilaaja tuottaja malli... 185 18. Liikelaitosten ja tytäryhtiöiden ohjaus Oulussa... 196 19. Palvelujen järjestämis, tuotanto ja kokonaiskustannukset tuotannontekijöiden spesifisyyden funktiona... 215 20. Palvelutuotantojärjestelmien konsernijohtaminen... 217 21. Arvio hierarkkisen, markkinasuuntautuneen ja markkinaehtoisen palvelutuotannon suhteellisista muutoksista... 229 22. Palvelutuotantojärjestelmien konsernijohtamisen kaupungittaisia ja suhteellisia muutoksia... 236

1 TUTKIMUKSEN TAUSTA JA TUTKIMUSTEHTÄVÄT 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat Tampereen yliopiston tutkijaryhmä teki Jyväskylän, Tampereen ja Turun kaupunkien toimesta tutkimuksen niiden toimintamallien uudistushankkeista ja erityisesti tilaaja tuottaja mallien soveltamisesta (Kallio ym. 2006). Vähän aikaisemmin pääosin sama tutkijaryhmä oli tehnyt vastaavan selvityksen Oulun ydinkunta palvelukunta mallista (Martikainen & Meklin, 2003). Tutkimusten yleiset johtopäätökset olivat kaupunkikohtaisista käytännön eroista huolimatta varsin yhdenmukaisia ja ne ovat tämän tutkimuksen keskeisinä lähtökohtina. Tutkimuksissa todettiin, että tilaaja tuottaja malli muuttaa paljon perinteistä hierarkkista toimintatapaa ja luo paineita koko kuntaorganisaation taloudellisten roolien pohtimiseen ja selkeyttämiseen. Tämä koskee palvelujen tilaajan, rahoittajan, tuottajan ja omistajan roolia. Toiseksi kuntien todettiin muuttuneen toiminnallisiksi konserneiksi ja niihin on syntynyt konsernijohto ja sen esikunta, joiden vastuulle luonnostaan kuuluu rahoituksesta ja omistamisesta huolehtiminen. Tutkimuksessa todettiin tilaaja tuottaja mallien yhteydessä käytettävän käsitteistön selkiytymättömyys. Siinä mallit jaettiin sisäisiin ja ulkoisiin. Sisäisessä mallissa tuottajat olivat kunnan budjettitaloudessa olevia organisaatioita ja suhde tuottajiin perustui kumppanuuteen ja/tai sopimuksiin. Ulkoisessa mallissa tuottajina olivat kunnan ulkoiseen konserniin kuuluvat yksiköt, kolmas sektori tai yritykset. Tällöin yhteistoiminta voi perustua kumppanuuteen tai yleisemmin kilpailuttamiseen. Tilaaja tuottaja mallin yhdeksi käynnistäjäksi tutkimuksessa todettiin toimintaympäristön muutos ja sen ennakoitavissa oleva kehitys, jotka synnyttivät muutospaineita hitaasti reagoiviin hierarkkisiin ohjausjärjestelmiin. Mallin avulla pyrittiin kanavoimaan asukkaiden toivomukset ja tarpeet tilaajalautakuntien ja niiden alaisten yksiköiden avulla kunnallisiin palvelujärjestelmiin. Toisaalta jaolla tilaajiin ja tuottajiin tavoiteltiin selkeyttä sisäiseen työnjakoon ja sitä kautta tehokkuuden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden parantamiseen. Palvelujen tuotteistaminen ja niiden hintojen laskenta todettiin kuitenkin ongelmalliseksi lähinnä seuranta ja laskentajärjestelmien kehittymättömyydestä johtuen. Kaupunkien välistä kustannusvertailua oli vaikea tehdä. Tehtyjen haastattelujen pohjalta tutkimuksessa todettiin, että mallia sovellettaessa: tavoitteet olivat alkuvaiheessa hyvin talouspainotteisia, toiminnan lähtökohtina ovat yhä useammin asiakkuus ja palvelun tarkoitukseen sopiva laatu, suuremmat muutokset tapahtuvat tavassa nähdä työprosessit ja siten joudutaan suunnittelemaan myös työn tekemistä, osaamisen merkitys korostuu mallin jatkuvassa päivittämisessä, 8

työnjakoja, keskinäisten sopimusten tarkkuustasoa ja henkilöstön rekrytoitumista joudutaan miettimään aiempaa tarkemmin, yhteistyön luonne muuttuu, siitä tulee kumppanuutta, kustannustietoisuus lisääntyi, konsernijohdon osuus ja omistajaohjaus lisääntyivät, yksityisen ja julkisen toiminnan vertailtavuus, asiakkuuden ymmärtäminen ja markkinoiden haasteisiin vastaaminen paranivat, henkilöstön pelot kilpailutuksesta olivat yleisiä, kokonaisedun näkeminen ja varmistaminen nähtiin ongelmina, luottamushenkilöt korostivat yleisesti valta vastuu suhteiden tarkistamista, johtavat viranhaltijat kiinnittivät huomion kaupunkiin omistajina, konsernijohtamisen lisääntymiseen sekä informaatiojärjestelmien ja keskitetyn asiantuntemuksen käyttöön ja kehittämiseen, henkilöstöryhmien edustajat näkivät mallin kaksijakoisesti: oma työ tulee näkyväksi ja mahdollisuus kehittyä työssä lisääntyy, mutta toisaalta oman työn kilpailukykyisyydestä ja loppumisesta oltiin huolestuneita ja säästöjen nähtiin syntyvän hitaasti, kulttuurisista muutoksista nähtiin keskeisinä henkilöstön asenteet ja toiminta, moniosaaminen, johtajuus ja normipohjan uudistaminen, henkilösuhteet ovat saattaneet huonontua tilaaja tuottajajaossa, liikelaitosten johtamiskäytäntöjen muutos ja johtokuntien jäsenten osaaminen nähtiin keskeisenä tuloksenteon näkökulmasta, ratkaisuina ongelmiin nähtiin, että prosesseja johdetaan uudella tavalla, tietoa välitetään ja oppimisen edellytykset laitetaan kuntoon, tulevaisuudessa poliittiset toimijat näkivät omien uusien valta asemiensa vakiintuvan ja omistajaohjauksen vahvistuvan, viranhaltijat pohtivat konsernijohtamisen vahvistamista sekä toimintaprosessien ja johtamisen ohjausta, henkilöstön edustajat luottivat kuntatyön laadun kantavan kilpailuillakin markkinoilla. Tutkimuksissa nähtiin tilaaja tuottaja mallin soveltamisessa ja edelleen kehittämisessä seuraavankaltaisia pohdittavia asioita: Puoltavia ja vastustavia näkemyksiä esiintyy, koska toimijoiden roolit muuttuvat, kun tilaajaorganisaatioista rakennetaan kuntalaisten tarpeita punnitsevia politiikan foorumeja, liiketoimintaosaamista painotetaan tuotantotoimintojen johtamisessa ja henkilöstöryhmien asema muuttuu uudessa mallissa. Tämä edellyttää kaikilta osapuolilta uudenlaista ajattelua. Tarvitaan valtakunnan tasoisia muutoksia: lainsäädäntöön edellytettiin tehtäväksi muutoksia (kuntalaki onkin jo muuttunut mallin soveltamista selkeyttävällä tavalla), käsitteistöä on selkeytettävä yhtenäistävällä tavalla ja johdon laskentatoimen kehittämisen tarve on ilmeinen, jotta kunnat osaavat arvioida omaa toimintaansa ja tehdä valintoja. Kunnat joutuvat tutkimusten mukaan pohtimaan mallia kehittäessään ainakin seuraavia kysymyksiä: 1. Avautuvat markkinat? Miten rakennetaan luottamusta ja toimintavarmuutta korostavia toimintamalleja? Onko kumppanuus mahdollista nykymuotoisen lainsäädännön puitteissa? 9

2. Poliittisen johtamisen ja kuntaorganisaation johtamisen yhteensovittaminen? Miten tilaajan ja tuottajan poliittinen ohjaus järjestetään? Miten budjetissa asetetaan taloudelliset raamit tilaajille ja miten asiakkaiden tarpeet välittyvät tilaajille? 3. Konsernijohtamisen ja koko kunnan edun arvioinnin vaativuus? 4. Keskitettyjen palvelujen markkinasuuntautunut tai markkinaehtoinen toiminta? 5. Henkilöstön saannin, osaamisen ja aseman varmistaminen ja henkilöstöjohtamiseen panostaminen? Toiminnallisina valmiuksina ja edellytyksinä tilaaja tuottaja malliin siirtymiselle nähtiin: kulttuuristen valmiuksien jo kasvanut muutos, mallin tuoma toiminnan selkeys ja toimintavapaudet, tilaajapuolen paisumisen estäminen ja kuntakonsernin edun turvaaminen ja eri ohjausmallien rinnakkainen ja yhteensopiva kehittäminen, kun kunnat tulevaisuudessa tuottavat palvelunsa itse joko hierarkkisesti tai yhä useammin verkostoitumalla. Tehtyjen edellä kuvattujen tutkimusten lisäksi toinen keskeinen tutkimuksen lähtökohta on ollut tutkijan subjektiivinen mielenkiinto strategiseen konsernijohtamiseen ja erityisesti hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen palvelutuotannon ohjauksen eroihin. Sen taustalla ovat omakohtaiset kokemukset johtamisesta, teoreettispohjainen ihmettely ja osallistuminen erilaisiin valtakunnallisiin selvitys ja kehityshankkeisiin. Tältä pohjalta tämä tutkimus keskittyi tilaaja tuottaja mallin ja yleisemminkin markkinasuuntautuneen palvelutuotannon sekä perinteisen hierarkkisen palvelutuotantojärjestelmän muutosten ja niiden rajapinnan tarkasteluun. Huomio kohdistettiin kaupunkien konsernijohdon toimintaan mallien ohjauksessa ja erityisesti strategioiden käyttöön kuntien taloudellisten toimintajärjestelmien konsernijohtamisessa. Lisäksi malliin ja sen johtamiseen liittyvää käsitteistöä jouduttiin selkeyttämään. 1.2 Tutkimustehtävät Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää, miten tilaaja tuottaja mallin yleistyminen on muuttanut kaupunkien palvelutuotannon strategista konsernijohtamista. Tarkastelun näkökulma on siis kaupunkien ylimmän johdon, kaupunginhallituksen ja erityisesti kaupungin keskusjohdon, näkökulma. Sitä tarkastellaan lähinnä strategisen johtamisen osalta ja myös keskushallinnon harjoittama operatiivinen ohjaus jätettiin pääosin tarkastelun ulkopuolelle. Tutkimuksessa tarkastellaan pääasiassa keskushallinnon harjoittamaa varsinaisen tuotantotoiminnan ohjausta. Siinä jouduttiin kuitenkin käsittelemään myös palvelujen järjestämisen ohjausta, koska perinteisessä hierarkkisessa järjestelmässä se on keskeisin tuotannon ohjauksen keino. 10

Tutkimuksen toisena tavoitteena oli lisätä ymmärrystä tapahtuneisiin tuotantojärjestelmien ja niiden johtamisen muutoksiin. Muutoksia tarkasteltiin laman jälkeisen runsaan kymmenen vuoden jaksolta (1993 2006). Koska palvelujen tuotantojärjestelmä ja kaupungin johtamisen menetelmät, vaikka ne ovatkin erillisiä systeemejä, vaikuttavat toisiinsa, tarkasteltiin niiden muutoksia ensin erikseen ja vasta sitten yhtenä palvelutuotannon ohjaukseen vaikuttaneena kokonaisuutena. Tutkimuksen kolmantena tavoitteena oli selvittää, miten palvelujen tuotantojärjestelmien ja käytettyjen johtamismenetelmien muutokset ovat vaikuttaneet tuotannon konsernijohtamisen muutoksiin. Ovatko perinteisen hierarkkisen järjestelmän ja uusien markkinasuuntaisten mallien konsernijohtaminen eriytymässä ja kuinka konsernijohto hallitsee muutosta? Tavoitteena oli siis syventää aiemmin tehtyjä tutkimuksia kaupunkien ylimmän johdon näkökulmasta. Tutkimuksen kohteena oli siis kolme eri ilmiötä. Ensisijaisesti tarkasteltiin palvelutuotannon järjestelmiä taloustieteen näkökulmasta ja toisaalta konsernijohtamisen muutoksia strategisen johtamisen näkökulmasta. Tarkastelut yhdistettiin kolmannessa ilmiössä, tuotantojärjestelmien konsernijohtamisessa. Edellä selostetulta pohjalta muotoiltiin kolme tutkimustehtävää. Ensimmäisessä pyrittiin syventämään aiempia kaupunkien tilaaja tuottaja malleja koskevia tutkimuksia tuotantojärjestelmien ja niiden johtamisen näkökulmasta. Tarkastelun tavoitteena oli selvittää, onko tuotannon kehittämisessä tapahtunut järjestelmätasoisia muutoksia. Toisessa tutkimustehtävässä tarkasteltiin kaupunkien ylimmän johtamisen muutoksia laman jälkeisenä aikana ja selviteltiin tuotantojärjestelmien muutosten ja johtamisen muutosten vuorovaikutusta. Kolmannessa tehtävässä tarkasteltiin erilaisten tuotantojärjestelmien ja niiden ohjauksen konsernijohtamista ja niiden muutoksia erityisesti viime vuosina. Tavoitteena oli selvittää, tapahtuuko erilaisten tuotantojärjestelmien johtamisessa eriytymiskehitystä ja kuinka konsernijohto hoitaa kokonaisuutta ja konsernietua. Tutkimustehtävät muotoiltiin seuraavasti: 1. Mitkä ovat tutkimuskaupunkien hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen palvelujen tuotantojärjestelmän merkittävimmät muutokset ja niiden keskeisimmät perustelut 1990 luvun alkupuolen jälkeen? 2. Miten tutkimuskaupunkien keskushallinto ja sen käyttämät johtamismenetelmät ovat muuttuneet samana aikana, sekä miten ja miksi strategisesta konsernijohtamisesta tuli palvelutuotantojärjestelmien keskeinen johtamismenetelmä (johdon näkemysten mukaan)? 3. Miten ja miksi markkinasuuntautuneen palvelutuotannon yleistyminen ja omaksuttu strategisen konsernijohtamisen menetelmä ovat muuttaneet tutkimuskaupunkien palvelutuotantojärjestelmien konsernijohtamista? Tutkimusasetelma muodostui kuvion 1 mukaiseksi. 11

Palvelujen tuotantojärjestelmät (konteksti 1) Kaupunkien hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen palvelutuotantojärjestelmän muutos (ilmiö ja teema 1) Tutkimustehtävä 1: Mitkä ovat olleet hierarkkisen ja markkinasuuntautuneen palvelutuotantojärjestelmän merkittävimmät muutokset? Niiden keskeisimmät perustelut laman jälkeisenä aikana. Tutkimustehtävä 3: Miten ja miksi markkinasuuntautuneen palvelutuotantojärjestelmän yleistyminen ja omaksuttu strategisen konsernijohtamisen menetelmä ovat muuttaneet tutkimuskaupunkien palvelutuotantojärjestelmien konsernijohtamista? Tutkimustehtävä 2: Miten tutkimuskaupunkien keskushallinto ja sen käyttämät johtamismenetelmät ovat muuttuneet samana aikana sekä miten ja miksi strategisesta konsernijohtamisesta tuli palvelutuotantojärjestelmien keskeinen johtamismenetelmä (johdon näkemysten mukaan)? Kaupunkien strategisen konsernijohtamisen muutos (ilmiö ja teema 2) Kaupunkien keskushallintojen harjoittama johtaminen poliittis hallinnollisessa järjestelmässä (konteksti 2) KUVIO 1 Tutkimusasetelma 1.3 Teoreettiset lähtökohdat Kaupunkien palvelujen tuottamisen muutoksia tarkastellaan taloudellisen toiminnan järjestelmien viitekehyksessä. Perinteisesti järjestelmät on jaoteltu hierarkioihin ja markkinoihin (Coase 1937) sekä niiden välimuotoihin, joista yleisimmin käsiteltyjä ovat hybridit (Williamson 1991), verkostot (Powell 1990) ja yhteisöt. Jaottelu on perustunut lähinnä järjestelmien ohjauksen tai hallinnan (governance) piirteisiin ja ominaisuuksiin. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan hierarkioiden lisäksi hybridejä, koska kaupunkien soveltama tilaaja tuottajamalli näyttää kehittyvän kohti hybridijärjestelmää. Viime aikoina yleistynyt verkostomainen toiminta on rajattu tutkimuksen ulkopuolelle vähäisyytensä vuoksi. Verkostojen voi myös katsoa muodostuvan hybrideistä. 12

Myös markkinat, markkinaehtoinen toiminta, on tämän tutkimuksen marginaalia, koska kiinnostus kohdistuu hierarkkisen ohjausjärjestelmän ja markkinasuuntaisten mallien, erityisesti tilaaja tuottaja mallin rajapintaan. Tällöin myös lähempänä aitoja markkinoita olevat mallit, kuten säädellyt markkinat ja palvelusetelit, (Voucher) jäävät vähälle huomiolle. Suunnittelu markkinat jatkumolla esitettynä tutkimus keskittyy suunniteltujen markkinoiden ja sopeuttavan suunnittelun raja alueille seuraavan kuvion mukaisesti (vrt. kuvio 5 s. 31). KUVIO 2 Palvelutuotantojärjestelmät ja mallit jatkumona sekä tutkimuksen kohdealue Tässä tutkimuksessa käytetään käsitettä markkinasuuntautunut kaikista niistä palvelutuotantomalleista, jotka ovat hierarkian ja aitojen markkinoiden välissä. Käsitettä käytetään yleisesti ja tässä tutkimuksessa sen käyttöä perustellaan sillä, että se kuvaa muutoksen suuntaa hierarkiasta markkinamekanismien tai sen kaltaisten itsesäätelevien mekanismien hyödyntämiseen. Kun puhutaan tieteellisemmin tilaaja tuottaja malleista, käytetään sen viitekehyksenä yleistä ja väljää näennäismarkkinakäsitettä (ks. luku 3.3.2) tai tarkempaa hybridikäsitettä (ks. luku 3.3). Tilaaja tuottaja mallin tarkastelussa teoreettiseksi viitekehykseksi valittiin hybridijärjestelmä sellaisena kuin Williamson (1991) sen määritteli. Sen keskeiset ominaisuudet ovat autonominen tai yhteistyöhön perustuva sopeutuminen toimintaympäristön muutoksiin sekä sopimuskäytännön erot. Tärkeimpinä menestymisen välineinä tarkastellaan kannustimien ja hallinnollisen kontrollin käyttöä. Hybridikäytännöstä syntyy edellä mainittujen ominaispiirteiden määrittelyn kautta oma rajattu järjestelmänsä, joka voidaan esittää seuraavan taulukon muodossa. 13

hallinnan rakenne ominaisuudet markkinat hybridi hierarkia välineet kannustinvaikutukset hallinnolliset kontrollit + + O + + O + + menestymisominaisuudet sopeutuminen (A) sopeutuminen (C) + + O + + O + + sopimuslainsäädäntö + + + O ++ = vahva ominaisuus + = keskivahva ominaisuus O = heikko A = autonominen C = yhteistyöhön perustuva KUVIO 3 Taloudellisen toiminnan järjestelmät ja niiden ominaisuudet (Williamson 1991) Tilaaja tuottaja mallia ja sen tehokkuutta analysoitaessa tarkastellaan, milloin hybridijärjestelmä voi olla tehokkain ja missä määrin sen ominaisuudet sisältyvät kaupunkien malleihin ja käytäntöihin. Tuotantojärjestelmien teoreettista pohjaa tarkennetaan luvussa 3.3. Toinen tutkimuksen viitekehys ovat strategista ja konsernijohtamista koskevat tutkimukset. Palvelutuotannon konsernijohtamiseen vaikuttavat paitsi tuotantojärjestelmät sinänsä, myös käytetyt johtamismenetelmät ja niiden perustana oleva kuntien poliittis hallinnollinen järjestelmä. Johtamisen muutokset ovat siis pääosin riippumattomia tuotantojärjestelmien muutoksista, vaikka nämä vaikuttaisivatkin johtamiseen käytännössä. Järjestelmä ja menetelmäkäsitteitä käytän tässä tutkimuksessa ruotsalaisen yhteiskuntatieteilijän Lennart Lundqvistin määrittelyjen (1987) mukaisesti. Hän jakaa ohjauksen abstraktiotason mukaan järjestelmä, menetelmä, väline ja tekniikkatasoihin. Järjestelmätason asioita ovat esimerkiksi rajanveto politiikan ja talouden välillä, ohjauksen perusmekanismit (hierarkia vs. markkinat ja käskyvalta vs. neuvotteleva sopiminen) ja ohjauksen instituutiot. Menetelmätason (ohjausinformaation ja toiminnan muoto) asioita ovat puolestaan suora vs. epäsuora, spesifi vs. yleinen sekä pelkästään haluttuun lopputulokseen tai myös keinoihin puuttuva ohjaus. Ohjauksen välineet taas ovat edellä mainittujen ominaisuuksien konkretisointeja esimerkiksi lakien, budjettien ja päätösten muotoon. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan järjestelmä ja menetelmätasoista ohjausta. Organisaatiotutkimuksessa käytetään käsitteitä johtamisen rakenteet ja prosessit. Tässä tutkimuksessa käytetty johtamismenetelmän käsite on systemaattisesti määritelty johtamisprosessi. Instituutioiden taloustieteessä käytetty käsite johtamismekanismi sisältää johtamisprosessien lisäksi myös niihin liittyvät rakenteet. Johtamisjärjestelmä käsitettä käytetään käytännössä suurin piirtein samassa merkityksessä kuin mekanismi käsitettä. Järjestelmä käsite on tässä tutkimuksessa rajattu selvyyden vuoksi vain tuotantojärjestelmiin. 14

Tutkimuksessa käytetty käsitteistö muotoutui tutkimuksen aikana kaupunkien käyttämien käsitteiden ja teoreettisen tarkastelun yhteensovittamisen tuloksena. Käytetyt käsitteet määritellään tarkemmin asianomaisissa teorialuvuissa (esimerkiksi 3.3) ja kootusti yhteenvetoluvussa 6.1. Konsernijohtaminen määritellään asian tarkastelun yhteydessä luvussa 4.3.3, strateginen johtaminen luvussa 4.4.3 ja strateginen konsernijohtaminen luvussa 4.5.2. Määrittely tehtiin niin, että se soveltuu nykyisen käytännön lisäksi myös aiempien muutosten tarkasteluun. Tutkimusraportissa käytetään käsitteitä myös epämääräisemmin, tarkasteltavan ajanjakson käytännön mukaisesti. Johtamismenetelmiä tarkastellaan sekä ajallisten muutosten että johtamisen kohteiden, järjestelmien kannalta. Luvussa 4.2 tarkastellaan perinteisen hierarkkisen järjestelmän ohjausta ja luvussa 4.3 tarkastellaan markkinasuuntaisten mallien synnyttämää konsernirakennetta ja sen ohjausta. Luvussa 4.4 tarkastellaan strategista johtamista, joka yleistyi 1990 luvulla toimintaympäristön hallinnan tarpeesta, ja josta kehittyi johtamismenetelmä sekä hierarkkisen että markkinasuuntautuneen palvelutuotannon ohjaukseen. Johtamista tarkastellaan teoreettisella tasolla asianomaisissa edellä mainituissa luvuissa. Tarkastelu jää tässä raportissa varsin yleiselle tasolle. Kriteereinä käytetään johtamisfunktioita tai johtamisnäkökulmia, koska ne ovat keskeinen osa strategisen konsernijohtamisen omaksuttua (BSC mallin mukaista) tavoitteiden asettelua ja niiden toteutumisen arviointia. Toisena kriteeriryhmänä käytetään toimintajärjestelmien muutosten johtamista eriyttäviä (differentioituvia) piirteitä ja johtamisen kokonaisuutta integroivia piirteitä. 1.4 Tutkimuksen eteneminen ja raportin rakenne Tutkimuksen teemana olivat palvelutuotantojärjestelmissä tapahtuneet muutokset viimeisen runsaan kymmenen vuoden aikana. Sen vuoksi määriteltiin kaupunkien asiakirjojen ja tehtyjen tutkimusten perusteella varsin tarkasti muutosten lähtökohtatilanne laman aikana, suurten hallinnonuudistusten jälkeen (luku 2). Myös nykyinen tilanne on pyritty kuvaamaan perusteellisesti, jotta tapahtuneista muutoksista saataisiin kokonaiskuva. Sen sijaan välillä tapahtuneita yksittäisiä muutoksia käsitellään yleispiirteisemmin. Niiden tarkastelun tavoitteena on ollut lisätä ymmärrystä tapahtuneeseen kokonaismuutokseen tutkimustehtävien määrittelemissä asioissa. Koska tavoitteena oli ymmärryksen lisääminen, tarkasteltiin muutoksia niin sanottujen hermeneuttisten kehien avulla (Gadamer 1979). Käytännössä tarkasteltavia kehiä oli viisi. Ensimmäisellä kehällä tarkasteltiin tuotanto ja niiden ohjausjärjestelmien muutoksia (luku 3). Kehillä 2 4 tarkasteltiin johtamismenetelmien muutoksia niin, että kehällä 2 tarkasteltiin hierarkkisen järjestelmän ylintä johtamista (luku 4.2), kehällä 3 markkinasuuntautuneen järjestelmän konsernijohtamisen muutoksia (luku 4.3) ja kehällä 4 strategisen johtamisen muutosta 15

konsernijohdon menetelmänä. Kehällä 5 (luku 5) sovellettiin strategista konsernijohtamista varsinaisen palvelutuotannon ohjaukseen ja sen muutoksiin. Kehittäin edettiin seuraavasti. Ensin tarkasteltiin kunkin tutkittavan asian lähtökohtatilannetta (esimerkiksi luku 3.1). Sen jälkeen tutkittiin kaupunkien asiakirjaaineiston pohjalta tapahtuneita käytännön muutoksia (3.2). Sitten syvennettiin syntynyttä kuvaa teoreettisen tarkastelun avulla (3.3). Tehtyjen tarkastelujen yhteenvetona luotiin asianomaista tutkimustehtävää koskeva ajatuskehys, jota testattiin kaupunkien johdon haastatteluilla ja kokonaisuuden perusteella vedettiin johtopäätöksiä ja määriteltiin kyseessä olevan tehtävän tuloksia (3.4). Käytännössä hermeneuttisella kehällä empiirinen aineisto ja teoreettinen tarkastelu lomittuvat useampaan kertaan asianomaisella kehällä liikuttaessa. Tutkimusraportin rakenteessa tämä on johtanut sellaiseen kiusallisen ongelmaan, että samoja asioita käsitellään useampaan kertaan hieman eri muodossa. Samaa empiiristä aineistoa tulkitaan yhteenvetoluvuissa hieman eri tavoin kuin käytännön muutoksia kuvaavissa luvuissa. Haastattelut tehtiin niin sanottuina puolistrukturoituina teemahaastatteluina, joissa haastateltaville lähetettiin etukäteen haastatteluteemat, niihin liittyvät keskeiset käsitemäärittelyt ja luettelo niistä päätöksistä, joiden pohjalta teemat oli luotu. Haastateltavat voivat käsitellä teemojen puitteissa tärkeäksi kokemiaan asioita varsin vapaasti. Tarvittaessa esitettiin täydentäviä lisäkysymyksiä, joita ei etukäteen lähetetty haastateltaville. Liitteessä 1 on esitetty haastatteluteemat ja niitä täydentävät lisäkysymykset (5). Teemoista kaksi viimeistä yhdistettiin käytännön syistä. Haastateltaviksi valittiin kaupunginhallitusten puheenjohtajat, kaupunginjohtajat, markkinasuuntautuneesta toiminnasta vastanneet apulaiskaupunginjohtajat ja strategisesta kehittämistoiminnasta vastanneet johtavat viranhaltijat (liite 2). Viimemainitut osallistuivat myös haastatteluteemoja 3.1 ja 3.2 koskevaan ryhmähaastatteluun syyskuussa 2007. Muut haastattelut tehtiin vuodenvaihteessa 2006 2007. Haastattelut perustuivat kaupunkien asiakirjaaineistoon, josta oleellisimmat on esitetty liitteessä 3. Muutoksia tarkasteltaessa tehtiin aluksi kokemusperäisen tiedon ja asiakirjojen alustavan tarkastelun perusteella eräänlaisia esiolettamuksia palvelujärjestelmien, johtamismenetelmien ja tuotannon konserniohjauksen muutoksista, joita sitten tarkennettiin empiirisen aineiston ja teoreettisen tarkastelun pohjalta. Tällaisia muutosten suuntaa ja suhteita koskevia olettamuksia on esitetty kuviossa 4. Tästä tutkimuksesta on tarkoitus tehdä kaksi tutkimusraporttia. Tässä kaupungeille tehdyssä raportissa tarkastellaan käytännön muutoksia varsin yksityiskohtaisesti ja teoreettinen tarkastelu on supistettu muutosten ja käytettyjen käsitteiden ymmärtämisen kannalta välttämättömään. Toisessa raportissa teoriaa ja käsitteitä on tarkoitus käsitellä perusteellisemmin ja empiriaa pelkistetymmin. 16

HIERARKKINEN JÄRJESTELMÄ TUTKIMUSTEHTÄVÄ 1 PALVELUJEN TUOTANTO JÄRJESTELMÄN RAKENTEEN MUUTOS (luku 3) MARKKINASUUNTAUTUNUT JÄRJESTELMÄ MARKKINAT LAMA TUTKIMUSTEHTÄVÄ 3 PALVELUTUOTANNON STRATEGISEN KONSERNIJOHTAMISEN MUUTOS (luku 5) MARKKINAOHJATTU TUOTANTO MARKKINASUUNTAUTUNUT OHJAUS TUOTANNON STRATEGINEN KONSERNI JOHTAMINEN HIERARKKISESTI OHJATTU TUOTANTO TUTKIMUSTEHTÄVÄ 2 PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN JOHTAMINEN KONSERNIJOHTAMISEN JA SEN KOHTEIDEN SEKÄ STRATEGISEN JOHTAMISEN MUUTOS TUOTANNON JOHTAMINEN TUOTANNON STRATEGINEN JOHTAMINEN YHTEISÖJOHTAMINEN strateginen johtaminen VIRANOMAISTEHTÄVIEN JOHTAMINEN 1990 1995 2000 2006 KUVIO 4 Tutkimuskaupunkien palvelutuotantojärjestelmien konsernijohtamisen muutoksia (oletuksia) 17

2 PALVELUTUOTANNON (KONSERNI)OHJAUKSEN TILANNE 1990 LUVUN ALKUPUOLELLA Ennen kuin tämän tutkimuksen lähtökohtaa, 1990 luvun hallinnonuudistuksia, tarkastellaan, on syytä lyhyesti käydä läpi lähtökohtien taustaa. Luvussa 2.1 tarkastellaan pitkittäisleikkauksena keskushallinnon muutoksia ja sen harjoittaman tuotannon ohjauksen muutoksia (harvojen asiaa sivunneiden tutkimusten ja omien kokemusten pohjalta). Tämän historiallisen katsauksen lisäksi luvussa 2.2.1 tarkastellaan poikittaisleikkauksena lyhyesti hallinnonuudistuksen taustalla olleita yhteiskunnallisia muutoksia ja valtion toimesta tehtyjä hallinnonuudistuksia, jotka loivat edellytykset ja virikkeet kuntien vastaaville muutoksille. 2.1 Kaupunkien keskushallinnon ja sen harjoittaman palvelutuotannon ohjauksen muutoksia ennen 1990 luvun alkua Suomessa kuntien hallintoa on ohjattu viime vuosiin saakka hyvin yksityiskohtaisesti lainsäädännöllä. Johtaminen on taas ollut sidottua hallinnon muotoihin. Kuntia koskevia lainsäädäntömuutoksia voidaankin pitää niiden johtamisen toimintaympäristön merkittävimpinä muutoksina. Sinisalmi, jonka väitöskirjan (1999) pohjalta hallinnon vanhoja muutoksia lähinnä tarkastellaan, on jakanut johtamisympäristön muutokset kahteen jaksoon: vuosiin 1927 1976 ja vuodesta 1977 eteenpäin. Niin tärkeänä hän pitää kunnallislain muutoksia (ja hyvinvointipalvelujen tuotannon kasvua). Myös vuoden 1995 kuntalakia voidaan pitää johtamisen kannalta merkittävänä toimintaympäristön muutoksena. Mutta kaikki kunnallislakien muutokset eivät olleet merkittäviä johtamisen kannalta. Vuoden 1948 lakimuutos on lähinnä kuntia koskevien lakien koonnos. Keskushallintojen muutoksia. Vuoden 1927 kunnallislain muutos oli myös reagoimista toimintaympäristön muutoksiin, vaikka virallisesti korostettiinkin hallinnon sisäisiä syitä. Lakiuudistusta valmistelleen komitean keskeisimmät ehdotukset olivat: kaupungin edustusta ja hallinnon johtoa sekä toimeenpanoa ja valtuustossa käsiteltävien asioiden valmistelua varten luodaan kokonaan uusi elin, jota kutsutaan kaupunginhallitukseksi ja maistraatilta poistetaan sille kuuluvat kunnallishallinnolliset tehtävät ja yleinen valmisteluvaliokunta ja rahatoimikamari lakkautetaan. Taustalla oli kuitenkin merkittävä toimintaympäristön muutos, politiikan voimasuhteiden muuttuminen. Kansalaissodan traumojen jälkeen haluttiin kenties poliittisen ja kansanvaltaisen valtuuston vastapainoksi vahva kaupunginhallitus ja johtaja. Muutosta ei nähty ongelmallisena, sillä suurimmissa kaupungeissa ei kansanvallasta niiden keskushallintojen uudistamisen yhteydessä käytetty yhtään puheenvuoroa. Se sai väistyä voimallisesti korostetun hallinnon tehokkuuden tieltä. 1920 luvulla tehokkuus, keskitys ja johdonmukaisuus olivat kunnalliselämää koskevassa keskustelussa yleisinä tavoitteina. Kunta nähtiin jo tuol 18