VM 1 Laskelmia julkisen sektorin irtisanomisen marginaalisäästöstä Mika Idman and Mauri Kotamäki* 14.9.2014 Kirjoituksessa arvioidaan yhden julkisen sektorin työntekijän irtisanomisesta seuraava säästö eli marginaalisäästö julkiselle taloudelle. Säästö pitää sisällään havaitut säästöt eli 1) muuttuneen työvoimakustannuksen, 2) kasvaneen sosiaaliturvamenon ja 3) pienemmän verokertymän. Irtisanomisesta seuraava nettosäästö on tärkeä selvittää, jotta mahdollisten irtisanomisten tapauksessa tehty toimi olisi oikein mitoitettu suhteessa tavoiteltuihin säästöihin. Tietoa voi käyttää myös taustana, mikäli laskusuhdanteessa pohditaan suhdanneluonteista julkisen sektorin työllisyyspolitiikkaa. * Paperissa esitetyt mielipiteet ovat kirjoittajien omia eivätkä välttämättä heijasta Valtiovarainministeriön kantaa. Haluamme kiittää Tuulia Hakolaa, Mika Kuismasta, Veli- Matti Lehtosta, Pekka Tiaista ja kaikkia KT-päivien osallistujia hyvistä ja rakentavista kommenteista ja parannusehdotuksista.
1 Sisältö 1 Johdanto... 2 2 Ketkä työskentelevät julkisella sektorilla?... 3 3 Työvoimakustannukset Suomessa... 6 4 Laskelma irtisanomisen kustannussäästöstä... 7 4.1 Laskelman formaali kuvaus... 7 4.2 Työnantajamaksut... 9 4.3 Työntekijämaksut ja sosiaaliturva... 9 4.4 Arvonlisäverotuoton muutos... 12 4.5 Arvio kokonaiskustannuksesta... 14 5 Lopuksi... 15 Kirjallisuus... 17
2 1 JOHDANTO Julkisen sektorin ensisijainen tehtävä on tuottaa hyödykkeitä yhteiskunnan jäsenille. Toisaalta samalla julkisen sektorin menotaso on oltava sopivassa suhteessa talouden toimeliaisuuteen pitkässä juoksussa julkisten tulojen ja menojen välillä on vallittava tasapaino. Julkisten menojen suhde bruttokansantuotteeseen oli liki 60 prosenttia vuonna 2013. Veroaste eli verojen ja pakollisten sosiaaliturvamaksujen kertymän bktsuhde vuonna 2014 oli puolestaan noin 44. Myös julkinen velka on ollut kasvavalla uralla vuodesta 2009 lähtien. Viime aikojen taloudellisesta ahdingosta johtuen mediassa ja poliittisessa keskustelussa onkin ollut toistuvasti esillä julkisen sektorin menojen supistamisen tarve. Yhtenä keinona tähän on ehdotettu julkisen sektorin henkilöstömäärän vähentämistä. Keskusteluun liittyvä kiinnostava kysymys on, kuinka paljon budjettisäästöjä julkisella sektorilla voidaan saavuttaa vähentämällä työvoimaa? Kuinka paljon yhden (marginaalisen) julkisen sektorin työntekijän irtisanominen oikeastaan säästää? 1 Julkisen sektorin työllisyyspolitiikalla on monia vaikutuksia talouden toimintaan. Ensiksikin julkisen sektorin työllistäminen vääristää hyödyke- ja työmarkkinoiden toimintaa, kun julkinen sektori kilpailee yksityisen sektorin kanssa työvoimasta ja näin syrjäyttää sekä yksityisen sektorin työllisyyttä että kysyntää. Toisaalta suuri julkisen sektorin työllisyys tarkoittaa suurta julkisen sektorin palkkasummaa ja siis julkisia menoja. Julkiset menot on loppujen lopuksi rahoitettava verotuksellisin keinoin, joka puolestaan saattaa syrjäyttää työllisyyttä ja muuta taloudellista toimintaa. Kolmas näkökulma julkisen sektorin työllisyyteen on suhdannepoliittinen. Suuri julkinen sektori saattaa toimia suhdanteiden tasaajana, ns. automaattisena vakauttajana. Tällöin kansantalouden ulkopuolelta tulevat shokit eivät välttämättä aiheuta niin syviä taantumia suuren julkisen talouden yhteiskunnassa kuin muuten. Neljänneksi julkisen sektorin työntekijät tuottavat hyödykkeitä yhteiskunnan jäsenille. Julkisen sektorin työvoiman vähentäminen saattaisi tarkoittaa julkisten hyödykkeiden tuotannon vähenemistä ja siten vaikuttaa vähentävästi yhteiskunnan jäsenten hyvinvointiin esimerkiksi pidentyneiden jonotusaikojen johdosta tai heikentyneen palvelun laadun kautta. Työntekijän irtisanomisesta aiheutuu jollekin julkisen sektorin osasektorille 2 aina 1 Marginaalisäästön laskemisessa taustalla on oletus, ettei julkista sektoria kokonaisuudessaan pienennetä. Määrätietoisen ja pysyvän julkisen sektorin työvoiman vähentämisen vaikutukset olisivat suuremmat, mutta samalla pitäisi tehdä arvovalinta mistä julkisishyödykkeistä tingittäisiin. 2 Osasektorilla viitataan siis joko valtioon, kuntiin tai sosiaaliturvarahastoihin.
3 kustannuksia, huolimatta siitä miltä osasektorilta henkilö irtisanotaan. Henkilön irtisanomisen seurauksena henkilön palkkatulot pienenevät, jolloin hän maksaa vähemmän sekä tulo- että kulutusveroja. Lisäksi irtisanotulle maksetaan yleensä työttömyyskorvausta mikä osaltaan lisää sekä valtion että sosiaaliturvarahastojen menoja. Lopullinen irtisanomisen kautta säästetty summa on siis huomattavasti pienempi kuin suoraan pienentyneiden työvoimakustannusten kautta laskettu säästö. Suomessa ei viime aikoina ole selvitetty julkisen sektorin henkilöstön vähentämisen taloudellista vaikutusta eli kuinka paljon säästöjä olisi mahdollista saada vähentämällä henkilöstön määrää. Asian voi myös kääntää päälaelleen - kuinka paljon maksaa yhden (marginaalisen) henkilön palkkaaminen? Tämä tutkimus pyrkii korjaamaan tätä vajetta tutkimuskirjallisuudessa. Aiemmin asiaa on selvittänyt mm. Tiainen (2000) tai hyvin yleisellä tasolla Kajanoja ym. (2011). Tämän keskustelualoitteen jäsennys on seuraava. Toisessa luvussa luodaan lyhyt katsaus julkisen sektorin palkansaajiin. Kolmannessa luvussa tarkastellaan työvoimakustannuksen rakennetta valtiolla ja kunnilla. Neljännessä luvussa esitetään laskentamalli irtisanomisten kustannuksista ja laskelman tulokset. Viimeinen luku vetää tämän paperin keskeiset johtopäätökset yhteen. 2 KETKÄ TYÖSKENTELEVÄT JULKISELLA SEKTORILLA? Tässä kirjoituksessa pohditaan julkisen sektorin työntekijän irtisanomisesta koituvia säästöjä, joten on myös mielenkiintoista selvittää minkälaisia työntekijöitä julkisella sektorilla työskentelee. Toisaalta tämän luvun perusteella voidaan ymmärtää miten valtio ja kunnat eroavat toisistaan työntekijöidensä suhteen ja siis miksi valtiosektorin irtisanomisesta seuraava säästö eroaa kuntasektorin vastaavasta. Julkisen sektorin suhteellinen henkilöstömäärä on pysynyt kutakuinkin samalla tasolla viimeiset 15 vuotta. Kuntasektorin työllistämien henkilöiden suhteellinen osuus on pysynyt samalla aikavälillä myös melko vakaana - reilu 20 prosenttia kaikista työllisistä työskenteli kuntasektorilla vuonna 2012. Valtion työntekijöiden määrä oli korkeimmillaan runsas 10 prosenttia kaikista työllisistä 1990-luvun alussa, jonka jälkeen tämä osuus on lähes puolittunut 2010-luvulle tultaessa. Suurimpana yksittäisenä selittävänä tekijänä havainnolle on valtion liikelaitosten, kuten Valtionrautateiden ja Posti- ja telelaitoksen, yksityistäminen. 3 3 Lisää valtionyhtiöistä ks. esim. Junka (2010)
4 Kuva 1 Julkisen sektorin työntekijäosuudet v. 1980 2012 40.0 % 35.0 % 30.0 % 25.0 % 20.0 % 15.0 % 10.0 % 5.0 % 0.0 % Lähde: Tilastokeskuksen työssäkäyntitilasto Valtio Kunta Julkinen sektori Vuonna 2012 valtion sektorilla työskenteli yhteensä 135 000 ja kuntasektorilla reilu 500 000 työllistä. Valtion budjettitaloudessa työskenteli noin 80 000 henkilöä. Budjettitalouden ulkopuolelle rajautuvat mm. yliopistot ja tietyt rahastot ja markkinattomia hyödykkeitä tuottavat osakeyhtiöt. Yhdessä valtio ja kunta työllistivät noin 28 prosenttia kaikista Suomen työllisistä vuonna 2012. 4 Kuntasektorin ja valtion työntekijät poikkeavat toisistaan sekä koulutus- että palkkatasoltaan. Kuntasektorilla noin 20 prosenttia on suorittanut vähintään ylemmän korkeakoulututkinnon, kun valtiolla vastaava luku on 40 prosenttia. Sen sijaan korkeintaan keskiasteen tutkinnon varassa kuntasektorilla työskentelevistä on noin 47 prosenttia, mutta valtiolla vain noin 30 prosenttia (kuva 2). 4 Valtion henkilöstötietoja tilastoi myös Valtiokonttori. Tilastokeskuksen ja Valtiokonttorin luvut saattavat hieman poiketa toisistaan johtuen poikkeavista tilastomääritelmistä ja luokitteluista.
5 Kuva 2 Koulutustaso kuntasektorilla ja valtiolla vuonna 2012 Valtio ja sosiaalirahastot Kunnat Tutkijakoulutus Ylempi korkeakouluaste Alempi korkeakouluaste Alempi korkea-aste Keskiaste Perusaste Lähde: SISU-mallin rekisteriaineisto 0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 % 45 % Koulutustasoerot sektoreiden välillä näkyvät myös palkkatasossa. Kuntasektorilla keskimääräinen palkkataso on työnantajasektoreista alin; keskipalkka on noin 17,8 euroa tuntia kohden tai reilu 3000 euroa kuukaudessa. Kunnallisesta henkilöstöstä hyvin merkittävä osa työskentelee terveydenhuollon, sosiaalitoimen tai sivistystoimen hallinnonaloilla, joilla hoidetaan kuntien lakisääteisiä peruspalveluita. Valtiolla taas erityisasiantuntijatehtävät ovat yleisiä ja pääasiassa tämän seurauksena keskimääräinen palkkataso on jopa yksityistä sektoria korkeampi. Valtiolla keskimääräinen kuukausipalkka vuonna 2013 oli yli 3700 euroa, kun yksityisellä sektorilla se oli noin 3360 euroa. Keskimääräiset tunti- ja kuukausipalkat vuodelta 2013 on raportoitu taulukkoon 1. Suurimpia yksittäisiä työantajia valtiolla ovat puolustusvoimat, poliisitoimi, tutkimustoiminta oikeustoimi ja elinkeinotoiminnan palvelut. 5 Taulukko 1 Kokonaisansion keskiarvo työnantajasektoreittain vuonna 2013 Sektori/toimiala Kokonaisansion keskiarvo /työtunti /kuukausi Kaikki sektorit yhteensä 19,3 3 284 Yksityinen sektori 19,7 3 361 Kuntasektori 17,8 3 005 Valtio 23,1 3 730 Lähde: Tilastokeskuksen palkkarakennetilasto 5 Ks. esim. http://vm.fi/documents/10623/307723/vm_henkilosto_2014_infograf_b_fi_270115%5b1 %5D%5B1%5D.pdf/d2cff297-0ced-4890-b9ce-79f2923c2c15
6 3 TYÖVOIMAKUSTANNUKSET SUOMESSA Työvoimakustannuksilla tarkoitetaan työnantajalle työntekijästä aiheutuvia kuluja. Työvoimakustannus muodostuu palkasta ja sen päälle tulevista työnantajan vastuulla olevista maksuista. Valtiolla työskennellään enimmäkseen vaativissa asiantuntijatehtävissä ja maksetut palkat ovat tästä johtuen verrattain korkeita ja vääjäämättä myös työvoimakustannukset henkeä kohti ovat korkeammalla tasolla. Kuntasektorin työvoimakustannusten rakenne poikkeaa valtion rakenteesta siltä osin, että sosiaalimaksujen osuus työvoimakustannuksista on hivenen suurempi. Tilastokeskuksen työvoimakustannustutkimuksen mukainen työvoimakustannusten keskimääräinen kulurakenne valtio- ja kuntasektoreille on eritelty taulukkoon 2. Taulukko 2 Valtio- ja kuntatyönantajan keskimääräiset kustannukset, prosenttia työvoimakustannuksesta Valtio, % Kunta, % Työnantajan työeläkemaksut 16,1 18,2 Työnantajan sosiaaliturvamaksut 1,7 1,6 Työnantajan työttömyysvakuutusmaksu - 2,4 Työnantajan tapaturmavakuutusmaksu 0,4 0,3 Muut työvoimakustannukset 2,3 1,3 Rahapalkka 79,5 76,2 Työvoimakustannus 100 % 100 % Lähde: Tilastokeskuksen työvoimatutkimus 2012 Suurin yksittäinen työnantajan maksama henkilön palkkaamisesta aiheutuva maksu on luonnollisesti henkilön palkka. Keskimääräinen vuosipalkka valtiolla vuonna 2012 oli noin 43 000 euroa ja kunnalla noin 34 000 euroa. Palkan jälkeen toiseksi suurin työnantajamaksu oli työeläkemaksu. Valtiolla se oli vuonna 2012 keskimäärin 16,1 prosenttia kokonaistyövoimakustannuksesta, kun taas kunnalla vastaava maksu oli keskimäärin 18,2 prosenttia. Valtion ja kunnan maksamat eläkemaksut määräytyvät hieman eri perustein kuntatyöntekijät noudattavat kunnallista eläkelaki (KuEL 6 ), kun taas valtiolla työskentelevät ovat valtion eläkelain piirissä (VaEL 7 ). Eläkemaksua peritään myös työntekijän bruttopalkasta eli todellisuudessa eläkemaksu on edellä mainittuja lukuja selvästi korkeampi. Vuonna 2015 työntekijän eläkemaksu on 5,70 % alle 53-vuotialle tai 7,20 % 53 vuotta 6 Ks. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2003/20030549 7 Ks. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2006/20061295
7 täyttäneille. Työeläkemaksun lisäksi muita työnantajamaksuja ovat mm. sosiaaliturva- ja työttömyysvakuutusmaksut. Lisäksi työnantaja joutuu maksamaan työterveyshuollon kustannuksia, työsuhteen päättymisestä johtuvia kustannuksia, työvoiman koulutuskustannuksia, suoja- ja työvaatteiden hankintoja sekä työvoiman hankinnasta johtuvia kustannuksia. 4 LASKELMA IRTISANOMISEN KUSTANNUSSÄÄSTÖSTÄ Tämän keskustelualoitteen laskelmat työntekijän veroista ja maksuista on tehty SISUmikrosimulaatiomallilla, joka on staattinen mikrosimulointimalli. Mikrosimulaatiomallin avulla voidaan laskea tulonsiirtojärjestelmään tehtävien lakimuutosten tai toimenpiteiden vaikutuksia tulonjakoon sekä eri väestöryhmien taloudelliseen asemaan ja koko julkiseen talouteen. Työnantajan maksamat palkan sivukulut on arvioitu suoraviivaisemmin käyttäen hyväksi Tilastokeskuksen työvoimakustannustutkimusta. Työnantajamaksut ovat tasaveron kaltaisia maksuja, joten kokonaisaineiston käyttäminen yksilökohtaisen aineiston sijaan ei tuottane merkittävää harhaa laskelmien tuloksiin. Tässä luvussa aluksi tarkastellaan irtisanomisen kustannuksia ja säästöjä valtiolle ja kunnille, jonka jälkeen kyseinen kustannus erotellaan vielä osatekijöihin ja eri sektoreille. 4.1 Laskelman formaali kuvaus Tämän paperin laskelma on luonteeltaan osin dynaaminen, koska kustannuksia arvioidessa on pyritty ottamaan huomioon ajassa muuttuva työttömyyden todennäköisyys. Olkoon (työhön sidottu) nykyhetkeen diskontattu kokonaiskustannus julkiselle sektorille yhdestä työntekijästä ja vastaava kustannus työttömästä: (1) (2), missä on työllisen kustannus julkiselle sektorille periodilla, on työttömyyden kustannus, on diskonttotermi, on työllistymisen todennäköisyys ja on odotusarvo-operaattori. Nyt siis pitää sisällään julkisen sektorin työntekijälle
8 maksaman nettopalkan ja puolestaan henkilölle maksetut sosiaalietuudet nettomääräisinä. Edellä mainitut suureet pitää ottaa huomioon nimenomaan nettomääräisinä, koska bruttomääräisinä ne sisältäisivät julkiselle sektorille palautuvat verot ja veronluonteiset maksut kuten sosiaalivakuutusmaksut. Irtisanomisesta seuraava (kirjanpidollinen) hyöty, erotuksesta :, on mahdollista laskea (3). Kaavan (3) tulkinta on suoraviivainen. Irtisanomisen euromääräinen hyöty on summa tämän periodin irtisanomisen hyödystä ( ) ja työttömyyden todennäköisyydellä painotetusta odotetuista hyödyistä ( ). Odotettu irtisanomisen hyöty lasketaan jokaiselle aineiston relevantille henkilölle erikseen käyttäen sukupuoli-, ikä- ja koulutustasokohtaisia työttömyyden keston todennäköisyyksiä. Kuvaan 5 on piirretty keskimääräinen työttömyyden kesto sukupuolittain ja koulutusasteen mukaisesti. Marginaalista säästöä laskettaessa oletetaan julkisen talouden tehtävien ja siten työllisten määrän pysyvän pitkässä juoksussa vakiona, joten työttömyysjakson jälkeen henkilön oletetaan työllistyvän takaisin samalle sektorille. Kuva 3 Keskimääräinen työttömyyden kesto marraskuussa 2014, viikkoja Koulutus yhteensä 1 Alempi perusaste 2 Ylempi perusaste 3 Keskiaste 5 Alin korkea-aste 6 Alempi korkeakouluaste Naiset Miehet 7 Ylempi korkeakouluaste 8 Tutkijakoulutusaste 9 Koulutusaste tuntematon Lähde: Työ- ja elinkeinoministeriö 0 20 40 60 80 100 120
9 4.2 Työnantajamaksut Laskelman ensimmäisessä vaiheessa lasketaan työnantajan maksama kustannus työntekijää kohden. Työnantajan kustannus koostuu työntekijän bruttopalkasta kaikkine lisineen ja korvauksineen sekä työnantajan palkan päälle tulevista kuluista. Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen perusteella lasketut keskimääräiset työnantajamaksut on raportoitu taulukkoon 3 sekä valtion että kunnan osalta. Valtiolla työnantajamaksu on prosentuaalisesti pienempi kuin kuntasektorilla. Lisäksi valtio ei maksa lainkaan työttömyysvakuutusmaksua. Toisaalta valtiosektorilla palkkataso on kuntasektoria selvästi korkeampi. Yhteensä keskimääräiset työnantajamaksut valtiolla ovat noin 26 prosenttia bruttopalkasta kun taas kuntatyönantajan vastaava luku on 31 prosenttia. Taulukko 3 Työnantajamaksut julkisella sektorilla, /vuosi /vuosi Valtio Kunta Bruttopalkka 43 143 34 233 Muut Työnantajan 8 737 8 176 maksut työeläkemaksut Työnantajan 923 719 sosiaaliturvamaksut Työnantajan - 1 078 työttömyysvakuutusmaksu Työnantajan 217 135 tapaturmavakuutusmaksu Muut 1 248 584 työvoimakustannukset Yhteensä Työnantajamaksut 54 267 44 925 4.3 Työntekijämaksut ja sosiaaliturva Tässä alaluvussa tarkastellaan työttömäksi jääneen henkilön kustannusta julkiselle taloudelle SISU-mikrosimulaatiomallin avulla. Työttömyyden näkyvä kustannus julkiselle sektorille syntyy a) alentuneen verotuoton kautta ja b) kasvaneen sosiaalimenon kautta. 8 Toisaalta palkkakustannusten aleneminen 8 Tässä tutkimuksessa sivuutetaan kysymys henkilön luomasta arvonlisästä koko kansantalouden tasolla hänen töissä ollessaan ja tarkastellaan vain työttömyydestä seuraavia näkyviä kustannuksia.
10 luo säästöä henkilön jäädessä työttömäksi julkisen sektorin työstä. Lopuksi, myös tulojen ja sitä kautta kulutuksen kautta pienentynyt kulutusvero otetaan huomioon seuraavassa alaluvussa. Mikrosimulaatiomallin käyttö tässä yhteydessä on hyödyllistä ainakin kahdesta syystä. Ensinnä mikrosimulaatiomallin pohja-aineisto on suhteellisen kattava ja se sisältää yksityiskohtaista tietoa muun muassa kotitalouden koostumuksesta, asumismuodosta, tuloista, työttömyyskassan jäsenmaksusta ja niin edelleen. Näitä tietoja tarvitaan, jotta voidaan arvioida työttömyyden kustannuksia henkilölle, joka jää työttömäksi. Toiseksi mikrosimulaatiomalliin on kuvattu yksityiskohtaisesti suomalainen lainsäädäntö, jolloin pystytään simuloimaan nykylainsäädännön pohjalta erilaisia vaihtoehtoisia skenaarioita. Itse analyysi tuotetaan siten, että ensiksi mikrosimulaatiomallin pohja-aineistoa muokataan. Työssä olevien henkilöiden työtulot nollataan ja henkilöt muutetaan työttömiksi. Laskelmassa ei tehdä oletusta työttömäksi jäämisen syistä, mutta minkäänlaisia työttömyysturvan karenssiaikoja ei simulaatioissa pyritä ottamaan huomioon. Korotettu työttömyysturva 9 jätetään myös tarkastelun ulkopuolelle, koska aineistossa ei ole riittävästi tietoja asian huomioimiseksi. Lisäksi oletetaan, että työttömyyskassaan kuuluvat henkilöt ovat oikeutettuja saamaan ansiopäivärahaa, kun taas kassaan kuulumattomat saavat oikeuden peruspäivärahaan. Aktiivisen työvoimapolitiikan kustannuksia ei tähän laskelmaan sisällytetä. Simulaation tulokset on raportoitu taulukoihin 4 ja 5. Taulukko 4 Keskimääräisten tulojen, verojen ja maksujen jaottelu valtion työntekijälle töissä ja työttömänä VALTIO /v Työllinen Työtön Työtön (diskontattu) Bruttopalkka valtiolla 43 143 0 0 Työttömyyspäiväraha 0 20 610 19 414 Verot Kunnallisvero 7 025 3 704 3 549 ja Valtion tulovero 3 163 425 465 maksut Kirkollisvero 461 248 236 Yle-vero 142 126 118 Sairaanhoitomaksut 475 281 270 Sairausvakuutuksen 363 0 0 päivärahamaksu Eläke- ja 2 781 0 0 työttömyysvakuutusmaksu Käytettävissä oleva tulo 28 734 15 826 14 776 9 Korotettua ansioturvaa voidaan maksaa, jos 1) työhistoria on riittävän pitkä tai 2) henkilö osallistuu työllistymistä edistävään palveluun.
11 Taulukko 5 Keskimääräisten tulojen, verojen ja maksujen jaottelu kunnan työntekijälle töissä ja työttömänä KUNTA /v Työllinen Työtön Työtön (diskontattu) Bruttopalkka kunnalla 34 233 0 0 Työttömyyspäiväraha 0 18 118 16 609 Verot Kunnallisvero 5 373 3 322 3 092 ja Valtion tulovero 2 137 322 329 maksut Kirkollisvero 378 237 220 Yle-vero 141 118 109 Sairaanhoitomaksut 357 248 231 Sairausvakuutuksen 289 0 0 päivärahamaksu Eläke- ja 2 237 0 0 työttömyysvakuutusmaksu Käytettävissä oleva tulo 23 321 13 871 12 629 Taulukkoon 4-5 raportoidut luvut kertovat keskimääräisen vuosikohtaisen kokonaiskustannuksen yhtä valtiolta tai kuntasektorilta työttömäksi jäänyttä kohden. Henkilöt ovat kuitenkin vaihtelevia aikoja työttöminä, joten taulukoissa raportoidut luvut on tarpeellista diskontata vielä työttömyyden keston mukaan. Työttömyyden keston mukaan diskontatut luvut ovat taulukon viimeisessä sarakkeessa. Laskelmissa käytämme työttömyyden kestoa, joka on jaoteltu iän ja koulutusasteen mukaisesti (ks. myös kuva 3). Taulukko 6 Sektorikohtainen jaottelu irtisanomisen kustannuksista ja säästöistä työntekijän verojen ja maksujen osalta Irtisanomissektori Kuvaus valtio kunta Säästö, /v Valtionhallinto 40 445 1 809 Bruttopalkka ja valtion tuloverotuoton muutos Paikallishallinto 3 476 31 952 Bruttopalkka ja kunnallisverotuoton muutos Sosiaaliturvarahastot 22 763 19 261 Työttömyyspäiväraha ja sosiaaliturvamaksujen muutos Kirkko ja Yle 248 190 Kirkollis- ja Yle-veron muutos Yhteensä 13 958 10 691
12 Taulukkoon 6 on jaoteltu irtisanomisen kustannukset ja hyödyt verojen ja työntekijämaksujen osalta sektoreittain, kun yksi valtion tai kunnan työntekijä jää työttömäksi. Kun marginaalinen valtion työntekijä irtisanotaan, niin odotusarvomielessä valtionhallinnolle tästä syntyy selvää säästöä, liki 40 000 euroa. Sen sijaan paikallishallinto menettää verotuloja lähes 3500 euroa, sosiaaliturvarahastojen maksukertymä puolestaan alenee liki 23 000 euroa ja myös kirkollisvero -ja yleisradioverotuotto alenevat yhteensä noin 250 eurolla. Näin olleen summaamalla kaikki säästöt ja kustannukset yhteen saadaan tulokseksi, että yhden valtion työntekijän jäädessä työttömäksi, julkinen sektori kokonaisuudessaan säästää suorien työntekijämaksujen ja sosiaaliturvan kautta odotusarvomielessä liki 14 000 euroa. Vastaavasti kuntasektorilla kuntasektorilta vähennettäessä yksi henkilö säästöä kertyy kuntasektorille liki 30 000 euroa, mutta jälleen sosiaaliturvarahastot häviävät noin 19 000 euroa, valtiohallinto vähän alle 2 000 euroa ja kirkko ja Ylekin hieman. Edellä mainitut arviot ovat todennäköisesti yliestimaatteja sikäli, etteivät ne pidä sisällään esimerkiksi aktivointitoimista koituvia kuluja julkiselle sektorille tai muita vaikeammin mitattavia työttömyyden kustannuksia. Toisaalta arvio ei myöskään pidä sisällään esimerkiksi julkisen sektorin työvoimaresurssien vapautumisesta seuraavia positiivisia vaikutuksia yksityisen sektorin työmarkkinoiden toiminnalle. 4.4 Arvonlisäverotuoton muutos Kuten aiemmissa luvuissa on tullut esille, tämän paperin laskelmassa otetaan karkealla tavalla huomioon myös työttömyydestä seuraava arvonlisäverotuoton muutos. Muita kulutukseen kohdistua veroja kuten polttoaine- tai energiaveroja ei pyritä huomioimaan. Tulojen ja arvonlisäveron kausaalisen yhteyden estimointi on tämän tutkimuksen aihepiirin ulkopuolella. Sen sijaan pyritään ennemminkin estimoimaan yksinkertainen ennustemalli arvonlisäveron tuotolle kotitalouden käytettävissä olevien tulojen funktiona. Kuvaan 4 on piirretty Tilastokeskuksen kulutustutkimuksesta x-akselille kotitalouksien bruttotulot ja y-akselille maksettu arvonlisävero. 10 10 Kuvassa kotitaloudet on summattu kolmen havainnon kokoisiin soluihin. Kulutustutkimuksen populaatiopainoja ei ole kuvassa mitenkään huomioitu.
13 Kuva 4 Kotitalouden bruttotulojen ja maksetun arvonlisäveron välinen yhteys, x-akselilla kotitalouden bruttotulot ja y-akselilla maksettu arvonlisävero Lähde: Tilastokeskuksen kulutustutkimus Arvioidun lineaarisen regressiomallin parametriestimaatit, keskivirheet ja selitysaste on raportoitu alla olevaan taulukkoon. Lineaarisen mallin selitysaste on noin 75 % tienoilla, kun taas logaritmisen mallin selitysaste nousee hyvin lähelle 100 %. Taulukko 7 Arvonlisäverotuoton ja tulojen välinen yhteys, vasteena kotitalouden maksama arvonlisävero malli lin-lin log-log kotitalouden käytettävissä olevat tulot 0,082 (<0.001) 0.758 (<0.001) (tai niiden logaritmi) R 2 0.751 0.995 N 3551 3551 Kuten edellisessä alaluvussa todettiin, valtiolla työskentelevän kotitalouden käytettävissä olevat tulot muuttuvat työttömyyden osuessa kohdalle noin 14 000 pienemmiksi (diskontattu luku) eli käytettävissä olevat tulot pienenevät noin 94 %. Sovelletaan taulukon 8 mukaista log-log -mallia ja näin voidaan arvioida, että kotitalouden maksamat odotetut arvonlisäverot alenevat noin 950 euroa. Vastaavasti kunnalla työskentelevän kotitalouden käytettävissä olevat tulot muuttuvat 10 700 euroa pienemmiksi työttömyyden seurauksena, jonka seurauksena arvonlisäverotuotto alenee noin 760 euroa.
14 4.5 Arvio kokonaiskustannuksesta Arvioon yhden valtiolta irtisanotun henkilön kustannuksesta julkiselle taloudelle päästään, kun yhdistellään edellisten alalukujen tulokset eli lasketaan yhteen (i) työnantajamaksujen muutos, (ii) työntekijän maksamien verojen ja veroluonteisien maksujen muutos, (iii) sosiaaliturvamenojen muutos ja (iv) arvonlisäverokertymän muutos. Sosiaaliturvamenon muutos pitää sisällään muutoksen työttömyysturvassa, asumistuessa, toimeentulotuessa ja päivähoitomenoissa. Keskimääräinen muutos on raportoitu taulukkoon 8. Taulukko 8 Keskimääräiset odotetut kirjanpidolliset säästöt yhdestä työttömäksi jääneestä henkilöstä koko julkiselle taloudelle Työvoimakustannusten muutos (alaluku 4.2) Työntekijämaksut (ml. palkka) ja sosiaaliturva (alaluku 4.3) Muutos maksetussa ALV:ssa (alaluku 4.4) Säästö koko julkiselle taloudelle yhteensä Valtio Kunta - - 13 960 10 690 950 760 13 010 9 930 Työnantajan maksamilla maksuilla ei ole vaikutusta kokonaissäästöön, koska kyseessä on tulonsiirto julkisen talouden sisällä - julkinen työnantaja maksaa vakuutusmaksuja sosiaaliturvarahastoille. Sen sijaan työntekijän kustannuksissa saadaan aikaan säästöjä. Töissä ollessaan valtio maksaa työntekijälle keskimäärin noin 43 140 euroa palkkaa vuodessa, kun taas työttömäksi jääneelle vastaavalle työntekijälle maksetaan noin 20 610 euroa työttömyyspäivärahaa kunnes henkilö työllistyy uudelleen eli odotusarvomielessä noin 19 400 euroa. Relevantti määre on kuitenkin käytettävissä oleva tulo, koska siitä on puhdistettu julkisen sektorin sisäiset tulonsiirrot. Valtion työntekijälle jää käteen keskimäärin 28 700 euroa vuodessa, kun taas työttömäksi jääneelle maksetaan odotusarvomielessä 14 800 euroa. Työttömyyden kustannus jakautuu toisaalta valtiolle ja toisaalta työttömyysvakuutusrahastolle. Kuntapuolella vastaavasti työntekijälle jää käteen keskimäärin 23 300 euroa vuodessa ja työttömäksi jääneelle maksetaan korvauksia 13 900 euroa kuukautta kohden. Lopuksi arvonlisäverokertymä alenee keskimääräisen valtiolla työskentelevän työntekijän (eli kotitalouden) tulojen alenemisen johdosta noin 950 euroa ja kunnalla työskentelevän työntekijän kohdalla 760 euroa. Kokonaisuudessaan valtiolle kertyy siis säästöä noin 13 010 euroa, kun yksi valtion työntekijä siirtyy työllisyydestä työttömyyteen ja kunnalle säästöä kertyy noin 9 930 euroa.
15 Henkilöstön vähentämisestä julkisen sektorin sisällä seuraa merkittävää tulonjakoa, joka on raportoitu taulukkoon 9. Valtiosektorin irtisanoessa työntekijän se luonnollisesti säästää palkkakulujen ja valtion veron erotuksen, joka on keskimäärin hyvin merkittävä summa, yli 50 000 euroa. Sen sijaan sosiaaliturvarahastojen tulot vähenevät vakuutusmaksujen pienentymisen johdosta liki 34 000 euroa. Kuntasektori ja kirkko ja Yle pääsevät pienimmillä kustannuksilla yhden valtion työntekijän irtisanomisesta; niiden tulot alenevat vain 3 480 ja 250 eurolla. Kunnan työntekijän irtisanomisesta seuraava keskimääräinen julkisen sektorin säästö on valtiota pienempi, noin 9 900 euroa. Kuntasektori säästää noin 42 600 euroa, kun taas valtion verojen alenemisen vuoksi valtio menettää 2 600 euroa, sosiaaliturvarahastot liki 30 000 euroa ja kirkko ja Yle noin 190 euroa. Taulukko 9 Irtisanotusta seuraavat kirjanpidolliset kustannukset sektoreittain Irtisanomissektori Kokonaiskustannus, /kk Valtio Kunta Sosiaaliturvarahastot Kirkko ja Yhteensä Yle Kunta 2 570 42 640 29 950 190 9 930 Valtio 50 630 3 480 33 890 250 13 010 5 LOPUKSI Julkisen sektorin (marginaalisesta) irtisanomisesta seuraavaa kustannussäästöä suomalaisen lainsäädännön ja instituutioiden puitteissa ei ole aikaisemmin arvioitu yksilökohtaisen mikroaineiston avulla. Tämä tutkimus korjaa tämän vajeen suomalaisessa sosiaalipoliittisessa tutkimuskirjallisuudessa. Irtisanomisen kustannus on tärkeä arvioida monestakin syystä. Ensinnä on huomattava, että yhden julkisen sektorin työntekijän irtisanomisella on julkisten menojen alentumisen lisäksi vaikutusta myös julkisen sektorin sisäiseen tulonjakoon. Esimerkiksi irtisanottaessa valtion työntekijä, valtio säästää rahassa kyseisen työntekijän bruttopalkan ja häviää työntekijän valtiolle maksamien verojen erotuksen verran, mutta samalla myös kuntasektori häviää kunnallisveron pienenemisen verran ja sosiaaliturvarahastot sosiaalivakuutusmaksujen alentumisen verran. Analogia pätee tietysti myös muihin julkisen sektorin osasektoreihin. Tätä voi pitää jonkinnäköisenä julkisen sektorin irtisanomisen ulkoisvaikutuksena. Toiseksi julkisen sektorin irtisanomisille on Suomessa ensimmäistä kertaa tämän paperin myötä annettu konkreettinen (marginaali)säästö, ei vain yhden sektorin näkökulmasta vaan myös koko julkisen talouden perspektiivistä. Tämä paperi näyttää toteen sen, että kunkin yksittäisen sektorin kannalta irtisanomisen säästö on selvästi
16 suurempi kuin koko julkisen sektorin näkökulmasta. 11 Yhden irtisanotun työntekijän tapauksessa valtion havaittava hyöty on noin 50 600 euroa ja kunnan 42 600 euroa, mutta koko julkisen talouden kirjanpidollinen hyöty on runsas 13 000 euroa eli noin viidennes valtion työntekijän tapauksessa ja vähän alle 10 000 euroa kuntasektorin tapauksessa. Valtiosektorille kohdistuu siis keskimäärin noin 24 % säästöt suhteessa työvoimakustannukseen ja kuntasektorille vastaavasti noin 22 % säästöt. Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu nimenomaan marginaalista säästövaikutusta, jolloin taustalla on oletus julkisen sektorin työllisyyspolitiikan muuttumattomuudesta. Tulokset olisivatkin erilaisia, mikäli julkisen sektorin työllisyyttä vähennettäisiin pysyvästi. Eritoten yhden julkisen sektorin työntekijän muuttaminen pysyvästi yksityisen sektorin työlliseksi olisi julkisen talouden tasapainon kannalta erittäin kannattavaa. Samalla edellä mainitun kaltainen politiikka implikoisi regiimin muutosta ja päätös olisikin selvä poliittinen arvovalinta siitä kuinka (ja mitkä) julkiset palvelut tuotettaisiin pienemmillä henkilöresursseilla. Kolmanneksi laajamittaisempia irtisanomisia perustellaan usein julkisen sektorin budjettisäästöillä. On kuitenkin pidettävä mielessä, että henkilöstöä vähentämällä voidaan näkyvien kustannusten kautta parantaa julkisen sektorin tasapainoa vain jonkin verran. Oletettavasti paljon merkittävämmät hyödyt on mahdollista saada tässä tutkimuksessa huomioon ottamattomilla tekijöillä kuten yksityisen sektorin aktiivisuuden ja innovaatiotoiminnan lisääntymisellä, markkinoiden toimivuuden ja markkinaneutraliteetin parantumisena ja pitkällä aikavälillä haitallisen tai turhan säätelyn purkamisella, kun julkisen sektorin tehtäviä järkeistetään pienemmän henkilöstömäärän vuoksi. 11 Julkisen sektorin työllisten määrän pienentämisen suhteellisen pieni rahallinen nettohyöty ei tietenkään tarkoita ettei julkisen sektorin työntekijöiden vähentäminen voisi olla järkevää. Suurella julkisen sektorin koolla on monia tunnettuja haittapuolia jos kohta jotain hyötyjäkin.
17 KIRJALLISUUS Junka, T. (2010) Valtioyhtiöt 1975 2008, VATT-tutkimuksia 155, (linkki). Kajanoja, J., Kauhanen, M. ja Tiainen, P. (2011) Uusi suunta työllisyyspolitiikkaan, teoksessa Taimio, H. (toim.): Hyvinvointivaltion suunta - nousu vai lasku? Helsinki: TSL, 108 11. Tiainen, P. (2000) Työttömyyden kustannukset 1990-luvun Suomessa, Yhteiskuntapolitiikka YP 65 (2000):3, (linkki). Työnvälitystilasto, TEM (linkki) Työssäkäyntitilasto, Tilastokeskus Työvoimakustannustutkimus. Tilastokeskus