Rek.nro 1899/05/02.2014 Frontex Toimintaohjelma 2014 Sivu 1/122
Sivu 2/122
Sisällysluettelo TIIVISTELMÄ 5 1. YLEISTÄ 12 1.1. JOHDANTO 12 1.2. TOIMINTAYMPÄRISTÖN TARKASTELU 12 LUETTELO FRONTEXIN TOIMINTAAN VUONNA 2014 VAIKUTTAVISTA YLEISISTÄ TEKIJÖISTÄ 12 1.3. TEHTÄVÄT, TAVOITE JA ARVOT 13 1.4. MENETELMÄT 14 RISKILÄHTÖINEN JA TOIMINTOPERUSTEINEN JOHTAMINEN 14 1.5. OPERATIIVINEN RISKI JA RISKIN LIEVENTÄMINEN 14 KATSAUS TILANTEESEEN ULKORAJOILLA VUONNA 2014 KOHDENNETTU OPERATIIVINEN RISKIANALYYSI 14 1.5.1. TODENNÄKÖISESTI TOTEUTUVAT ENNUSTEET 15 1.5.2. MAHDOLLISESTI TOTEUTUVAT ENNUSTEET 16 1.5.3. ARVOITUKSELLISET ENNUSTEET 18 1.5.4. RISKITAULUKKO 21 1.6. FRONTEXIN TOIMINNANJOHTAMISEEN VAIKUTTAVAT TEKIJÄT 25 TOIMINTAAN LIITTYVÄT RISKIT JA RISKIEN LIEVENTÄMINEN 25 SUORITUSKYVYN HALLINTA 26 PRIORISOINTI 27 1.7. TALOUDELLISET RESURSSIT JA HENKILÖRESURSSIT 27 2. STRATEGISET TAVOITTEET JA KESKEISET PÄÄMÄÄRÄT VUONNA 2014 31 2.1. TAVOITTEISTA TOIMINNAKSI TOIMINTAOHJELMASSA 2014 31 2.2. TOIMINTA TOIMINTA-ALOITTAIN (MYÖS MÄÄRÄRAHAT) 34 2.3. TAVOITTEET, KESKEISET PÄÄMÄÄRÄT, TOIMINTA JA TULOKSET 50 TAVOITE 1 TILANNETIETOISUUS 50 TAVOITE 2 TUKITOIMET 60 TAVOITE 3 VALMIUSTOIMET 71 TAVOITE 4 KEHITTÄMINEN 75 TAVOITE 5 ORGANISAATIO 103 TAVOITE 6 HENKILÖSTÖ 115 LIITE 1 ORGANISAATIOKAAVIO JA HENKILÖSTÖTILASTOT 111 LIITE 2 HANKINTASUUNNITELMA 2014 112 LIITE 3 KOULUTUSSUUNNITELMA KOULUTUSVALIKOIMA 2014 117 Sivu 3/122
LIITE 4 ARVIO JOUKKOJEN OPERATIIVISESTA SIJOITTAMISESTA JA 128 OPERATIIVISTA TOIMINTAA KOSKEVA SUUNNITELMA 2014 128 Sivu 4/122
Tiivistelmä Toimintaohjelma on Frontexin toimintaa koskeva suunnitelma. Siihen sisältyvät keskeiset toimintaalat, ja siinä ehdotetaan toimia, joita Frontexin strategiassa ja monivuotisessa toimintasuunnitelmassa sovittujen tavoitteiden ja pitkän aikavälin päämäärien saavuttamiseksi tulisi toteuttaa. Vuonna 2014 Frontexin operatiivinen toiminta jaetaan kahteen toimintamalliin, joita sovelletaan kaiken tyyppisillä rajoilla: Foorumiperustainen operatiivinen toiminta (kehitetään ja tiivistetään monitavoitteisten operaatioiden käyttöä ilma-, meri- ja maarajoilla pysyvänä foorumina jatkuvan operatiivisen läsnäolon ja tietojenvaihdon/-keruun varmistamiseksi alueilla, joihin kohdistuu erityistä ja suhteetonta painetta; ulkorajojen vahvistamiseksi tarvittaessa sekä viranomaisten välisen yhteistyön varmistamiseksi ja rajoihin liittyvän tiedustelutiedon hankkimiseksi) sekä Joustava operatiivinen toiminta ja palauttamisoperaatiot (kehitetään edelleen ja käytetään joustavia yhteistyörakenteita, joiden avulla jäsenvaltiot ja Schengenin säännöstöön osallistuvat maat voivat lisätä tilannetietoisuutta, toimia, yhteentoimivuutta ja suorituskykyä puuttuakseen EU:n ulkorajoihin vaikuttaviin havaittuihin uhkiin ja riskeihin, millä voidaan edistää merkittävästi tilannetietoisuutta Eurosur-järjestelmän tavoitteiden mukaisesti). Maantieteellisesti ja/tai aihepiirikohtaisesti operatiivisen toiminnan painopisteinä ovat edelleen Balkanin alueen itä-, kaakkois- ja länsiosat Itä-Eurooppa havaitut muuttoliikkeen reitit itäisen, keskisen ja läntisen Välimeren alueella sekä Atlantin valtameri yhteistyön kehittäminen EU:n ulkopuolisten maiden, muiden EU:n erillisvirastojen ja kansainvälisten organisaatioiden (Europol, FRA, Interpol, UNHCR ja IOM) kanssa. Edellisiin vuosiin verrattuna vuotuisessa toimintaohjelmassa esitettyä resurssien rakennetta ja jakautumista muutetaan edelleen seuraavien seikkojen perusteella: Eurosur-järjestelmän kehyksen kehittäminen, toteutus ja käyttöönotto Kreikalle ja Italialle annettava operatiivinen tuki, jolla pyritään rakentamaan kestävät rajavalvonnan valmiudet ja saamaan aikaan EU:n tason lisäarvoa uusien rakenteiden (esimerkiksi Euroopan rajavartijaryhmien) ja uusien virkojen (vierailevat virkamiehet ja yhteensovittamisesta vastaava Frontexin virkamies) käyttö, myös koulutus Frontexin muutettuun toimeksiantoon liittyvät viimeistellyt täytäntöönpanotoimenpiteet. Vuonna 2014 priorisointi on edelleen välttämätöntä Frontexin toiminnassa. Etusijalle asetettujen tehtävien rahoittaminen johtaa vähemmän kiireellisiksi katsottujen muiden täytäntöönpanotoimenpiteiden toteutuksen hidastumiseen ja lykkäämiseen. Frontexin saamat määrärahat vuodeksi 2014 pienenevät 4,8 miljoonaa euroa (vuoteen 2013 verrattuna). Aiempien vuosien kokemusten perusteella minkä myös meneillään oleva toiminta on vahvistanut operatiivisen vararahaston puuttuminen talousarviosta aiheuttaa Frontexille ja jäsenvaltioille riskin siitä, että Frontexin yhteensovittama toiminta peruuntuu. Riskiä on pyritty pienentämään sisäisin Sivu 5/122
toimenpitein (varotoimenpiteet) sen varmistamiseksi, että taloudellisia resursseja ja henkilöresursseja voidaan ohjata lyhyellä aikavälillä uusista kiireellisistä tilanteista johtuvaan yllättävään operatiiviseen toimintaan. euroa Talousarvio 2012 (N2) Talousarvio 2013 (N1) Talousarvioesitys 2014 I. EU:n yleiseen talousarvioon sisältyvä Euroopan unionin tuki (18 02 03) II. Schengenin säännöstön täytäntöönpanoon, soveltamiseen ja kehittämiseen osallistuvien maiden osuudet 84 000 000 87 400 000 82 910 000 4 758 000 5 730 000 5 387 000 III. Yhdistyneen kuningaskunnan ja Irlannin osuudet 820 000 820 000 900 000 IV. Jäsenvaltioiden vapaaehtoiset osuudet p.m. p.m. p.m. Tuki ja osuudet yhteensä 89 578 000 93 950 000 89 197 000 V. Korvamerkityt tulot p.m. p.m. Tulot yhteensä 89 578 000 93 950 000 89 197 000 Vuonna 2014 henkilöstön määrä vähenee yhdellä. Monivuotisen henkilöstösuunnitelman 2014 2017 uuden version mukaisesti vuoden 2014 toimintaohjelmassa kaavaillaan henkilöstön määräksi yhteensä 317 (152 väliaikaista toimihenkilöä, 87 sopimussuhteista toimihenkilöä ja 78 kansallista asiantuntijaa). Lopullinen jakauma väliaikaisten toimihenkilöiden ja hallintoavustajien välillä ei ole vielä tiedossa. Henkilöstövähennyksistä johtuvaa vajetta paikataan hyödyntämällä uusien järjestelmien (esimerkiksi Eurosur-järjestelmän, Euroopan rajavartijaryhmien, vierailevien virkamiesten ja yhteensovittamisesta vastaavan Frontexin virkamiehen) synergiaetua sekä ohjaamalla resursseja uusiin tehtäviin ja vastuisiin. Sivu 6/122
Toimen tyyppi Lupa vuoden 2012 EU:n talousarviossa Lupa vuoden 2013 EU:n talousarviossa Ehdotus vuodelle 2014 Väliaikaiset toimihenkilöt AD 87 98 98 Väliaikaiset toimihenkilöt AST 56 55 55 Henkilöstövähennykset* 0 0 1 Henkilöstötaulukon välisumma 143 153 152 Sopimussuhteiset toimihenkilöt 87 87 87 Kansalliset asiantuntijat 83 78 78 Yhteensä 313 318 317 Perinteiseen tapaan laskettu hallinto- ja toimintamenojen välinen suhde on 38 prosenttia / 62 prosenttia. Suorien toimintamenojen osuus on 62 prosenttia vuoden 2014 talousarviosta, mikä on (kaikkiaan) 7,3 miljoonaa euroa vähemmän vuoden 2013 (N1) talousarvioon verrattuna. On syytä mainita, että vuonna 2014 toteutuu useita pitkän aikavälin investointeja, jotka liittyvät viraston muuttamiseen uusiin toimitiloihin vuonna 2015. Näihin liittyvät säästöt tulevat näkyviin vasta vuonna 2015. euroa Talousarvio 2012 (N2) Talousarvio 2013 (N1) Talousarvioesitys 2014 Osasto 1 henkilöstömenot 20 550 000 21 641 000 21 368 000 Osasto 2 muut hallintomenot 10 077 000 9 758 100 12 575 000 Hallintomenojen välisumma 30 627 000 31 399 100 33 943 000 Osastojen 1 ja 2 prosentuaalinen osuus kokonaismäärästä 34 % 33 % 38 % Osasto 3 toimintamenot 58 951 000 62 550 900 55 254 000 Osaston 3 prosentuaalinen osuus kokonaismäärästä 66 % 67 % 62 % Menot yhteensä 89 578 000 93 950 000 89 197 000 Suurin osa Frontexin määrärahoista on varattu Frontexin strategian mukaisesti yhteisiin operaatioihin. Tämän tarkoituksena on parantaa entisestään jäsenvaltioiden toimintavalmiuksia vaativissa tilanteissa Sivu 7/122
sekä vahvistaa Frontexin valmiuksia ja tehokkuutta jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden operatiivisen toiminnan yhteensovittamisessa. Riskianalyysin avulla voidaan keskittyä paremmin laittoman muuttoliikkeen pääreitteihin ja vahvistaa rajavalvonnan vaikutusta ulkorajoilla tapahtuvassa rikollisuuden torjunnassa. Frontexin hallintoneuvoston 39. kokouksessa päätettiin jatkaa Frontexin operatiivista toimistoa (FOO) koskevaa kokeilua vuoden 2013 loppuun. Hallintoneuvosto päätti nimetä operatiivisen toimiston Frontexin yhteystoimistoksi (LO) ja karsia hieman sen tehtäviä. Operatiivisen toimiston paikanhaltija sisältyy organisaatiota koskevaan tavoitteeseen henkilöresurssien nykyisessä jakaumassa. Maarajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin osoitetaan 9,1 miljoonaa euroa ( 0,2 miljoonaa euroa). Tarkoituksena on puuttua laittomaan muuttoliikkeeseen ja tehostaa EU:n ulkorajoilla tapahtuvan rikollisuuden torjunnan vaikutusta kohdentamalla toimet itäisen Välimeren ja Balkanin reiteille sekä tarpeen mukaan myös itäisille reiteille. Merirajojen yhteisiin operaatioihin ja kokeiluhankkeisiin varataan aiempien vuosien tavoin suurin osuus Frotexin talousarviomäärärahoista: 21,4 miljoonaa euroa (+6,5 miljoonaa euroa). Jäsenvaltioiden toimintavalmiutta lisätään toiminta-alueiden laajentumisen ja toteutusaikojen pidentymisen kattamiseksi, mikä tehostaa laittomaan muuttoliikkeeseen puuttumista riskianalyysissä määritetyillä reiteillä. Ilmarajoille varataan 2,1 miljoonaa euroa ( 0,2 miljoonaa euroa). Tarkoituksena on soveltaa joustavaa toimintamallia laittomassa muuttoliikkeessä tapahtuvaan vaihteluun ja rikollisuuden torjuntaan pääasiassa käyttämällä yhteystoimistoja, jotka sijoitetaan riskianalyysissä määritettäville lentoasemille. Palauttamisoperaatioissa tehostetaan valmiuksia lisäävää toimintaa ja säilytetään tuki yhteisiä palauttamisoperaatioita järjestäville jäsenvaltioille ja Schengenin säännöstöön osallistuville maille. Varoja on käytettävissä hieman edellistä vuotta enemmän: 9,5 miljoonaa euroa (+0,7 miljoonaa euroa). Operatiivisten toimien osastolla vararahaston puuttumiseen liittyviä riskejä lievennetään korvamerkitsemällä tietty osuus osaston yksiköille ja aloille varatuista varoista (niin sanottu keskitetty operatiivinen varauma). Varauman varoja voidaan käyttää toimintaan, jos uudelleen priorisointi on tarpeen muuttoliikkeen tilanteen tai riskien muuttumisen vuoksi. Tällöin näissä määrissä (jotka pysyvät varattuina tietyille tavoitteille) noudatetaan vahvistettua hyväksymismenettelyä ennen rahoitussitoumuksen antamista. Riskianalyysiyksikkö antaa oikea-aikaisesti strategisia analyysituotteita ja niihin liittyvää neuvontaa sekä operatiivisia ja taktisia analyysituotteita sisäisille ja ulkoisille sidosryhmille. Varoja on käytettävissä 1,4 miljoonaa euroa (+0,0 miljoonaa euroa) näiden tuotteiden ja palvelujen laadun parantamiseen, useiden määräajoin ja tapauskohtaisesti laadittavien riskinarviointien toteuttamiseen sekä analyyttisen tuen antamiseen viraston operatiiviselle toiminnalle. Frontexin tilannekeskus (FSC) pitää yllä tilannevalmiutta, tukee riskianalyysia ja avustaa hätätilanteen/kriisinhallinnan menettelyissä entistä suuremmalla toimintavalmiudella, joka taataan 9/7-palvelulla (0,8 miljoonaa euroa). Eurosur-järjestelmän saamiseksi täysimääräiseen käyttöön varataan kaikkiaan 4,0 miljoonaa euroa. Tämä määrä jaetaan kolmelle alalle, joita ovat tiedonhallinta (2,0 miljoonaa euroa), tietotekniikka (1,7 miljoonaa euroa) ja Eurosurin asiantuntijaryhmä (0,2 miljoonaa euroa). Sivu 8/122
Vuonna 2014 tutkimus- ja kehittämistoiminnan määrärahat ovat 1,0 miljoonaa euroa, jotka käytetään rajavalvonnan yhdenmukaistamiseen sekä operatiivisten että teknisten standardien kehittämiseen. Lisäksi aiotaan toteuttaa toimia, jotta jäsenvaltioille voidaan tiedottaa uuden tekniikan ja teknologian kehittymisestä rajavalvonnan alalla (mieluiten käytännön havaintoesityksiä järjestelmällä) ja jotta voidaan edustaa jäsenvaltioiden yhteisiä etuja rajaturvallisuustutkimuksessa. Vuonna 2014 koulutustoiminnan painopiste on yleisluonteisen koulutuksen (esimerkiksi peruskoulutuksen yhteinen koulutusohjelma CCC, CML-koulutus ja Euroopan rajavartijaryhmät) yhteisten standardien laatimisessa ja toteuttamisessa. Varsinaisen erikoiskoulutuksen määrä vähenee. Eri toimintoihin on käytettävissä määrärahoja 4,05 miljoonaa euroa ( 0,7 miljoonaa euroa). Lisäksi Frontex osallistuu aktiivisesti lainvalvontaviranomaisten eurooppalaisen koulutuskehyksen (LETS) kehittämiseen tiiviissä yhteistyössä Cepolin kanssa. Yhdistettyjen resurssien yksikön määrärahat ovat 1,0 miljoonaa euroa, ja niillä se hallinnoi ja kehittää edelleen Euroopan rajavartijaryhmiä ja teknisen kaluston valmiusluetteloja. Frontexin toimintakykyä vahvistetaan lisäämällä yhteisiä operaatioita varten saatavilla ja käytettävissä olevia operatiivisia resursseja, teknistä ja operatiivista tukea sekä nopeaa operatiivista tukea. Kuvaus Talousarvio 2012 (N2) Talousarvio 2013 (N1) Talousarvioesitys 2014 A-3 OPERATIIVINEN TOIMINTA Yhteisten operaatioiden yksikkö 46 993 000 48 381 900 42 117 000 Riskianalyysiyksikkö, tilannekeskus & Eurosur 2 450 000 4 265 000 6 030 000 Koulutustoiminta 4 000 000 4 760 000 4 050 000 Tutkimus- ja kehittämistoiminta & Eurosur (vuoteen 2013 asti) 2 340 000 2 880 049 1 000 000 Yhdistettyjen resurssien yksikkö 1 000 000 1 100 000 1 000 000 Muu operatiivinen toiminta 2 168 000 1 163 951 457 000 Operatiivisen toiminnan tuki 0 0 600 000 OPERATIIVINEN TOIMINTA YHTEENSÄ 58 951 000 62 550 900 55 254 000 Suorituskyvyn seurannan sekä sisäisen valvonnan vaatimusten mukaisten toimenpiteiden toteuttamisen avulla pyritään takaamaan Frontexin hallinnon ja johdon edistyminen strategisissa päämäärissä, joista on sovittu Frontexin strategiassa ja monivuotisessa toimintasuunnitelmassa 2014. Tätä varten on laadittu seuraavat viisi keskeistä suorituskykyindikaattoria: Sivu 9/122
1. Osallistumisindeksi Vuonna 2014 operatiiviseen toimintaan osallistuvien jäsenvaltioiden määrä olisi pidettävä samalla tasolla kuin vuonna 2013 (keskimäärin 25 jäsenvaltiota osallistuu operatiiviseen toimintaan). 2. Yhdistettyjen resurssien käyttöaste 90 prosenttia Frontexin yhteensovittamiin toimiin sijoitettavista vierailevista virkamiehistä tulisi olla peräisin Euroopan rajavartijaryhmistä. 3. Tuotteiden toimitus Frontexin tuotteiden ja palvelujen toimittaminen ajallaan on säilytettävä vuoden 2013 tasolla (100 prosenttia). Tätä varten ulkoisen osallistumisen toteutuminen ajallaan on saatava vakiintumaan 85 prosentin tasolle. 4. Asiakastyytyväisyys Painopisteen kohdistaminen Frontexin tuotteiden ja palveluiden laatuun pitäisi näkyä asiakastyytyväisyyden lisääntymisenä (kasvua 0,2 yksikköä 4,0:aan). 5. Resurssisuhde Osallistuvien jäsenvaltioiden osuuksia operatiivisessa toiminnassa lisätään verrattuna vastaanottavien jäsenvaltioiden osuuksiin (henkilöresurssit: 40 prosenttia ja tekninen kalusto: 60 prosenttia). Luvut vaihtelevat merkittävästi erityyppisten rajojen välillä, joten painopiste on merirajoilla. Asiakirjan ensimmäinen (yleisluonteinen) osa alkaa johdannolla ja toimintaympäristön tarkastelulla, jossa käsitellään lyhyesti Frontexin yhteiskunnallisen ja tehtäviin liittyvän toimintaympäristön ulkoisia tekijöitä. Sen jälkeen esitellään Frontexin tehtävät, tavoite ja arvot ja kerrotaan lyhyesti, mitä menettelyllisiä näkökohtia asiakirjan laadinnassa on otettu huomioon. Tämän jälkeen tarkastellaan havaittuja operatiivisia riskejä ja riskien lieventämiseksi ehdotettuja toimenpiteitä, jotka on koottu lyhyesti riskitaulukkoon. Ensimmäisen osan päätteeksi käsitellään tarkemmin organisaatioon ja toiminnanjohtamiseen liittyviä kysymyksiä, kuten toiminnan riskejä ja niiden lieventämistä, suorituskyvyn hallintaa, priorisointia ja ehdotettujen toimien toteuttamiseen tarvittavia henkilöresursseja ja taloudellisia resursseja. Kuten otsikosta käy ilmi, kyseiseen lukuun kannattaa tutustua huolimatta siitä, mistä näkökulmasta lukija haluaa tutustua asiakirjan muihin osiin. Asiakirjan toinen osa (Strategiset tavoitteet ja keskeiset päämäärät 2014, Frontexin keskeiset toiminta-alat) liittää toimintaohjelman Frontexin strategiseen ja monivuotiseen toimintasuunnitelmaan. Siinä kaikki vuoden 2014 toiminta on ryhmitelty ja esitetty kahdella eri tavalla: ensin toiminta-aloittain ja toiseksi tavoitteiden / keskeisten päämäärien sekä priorisointiperusteiden perusteella. Erityisen tärkeitä monialaisia kysymyksiä (Eurosur, oma kalusto ja Euroopan rajavartijaryhmät) käsitellään erikseen. Ennen eri toiminta-alojen tarkastelua esitetään lyhyt yhteenveto talousarviomäärärahoista ja verrataan perinteistä talousarviota (osastot) toimintoperusteiseen talousarvioon. Seuraavassa luvussa esitetään, miten taloudelliset resurssit jaetaan Frontexin keskeisten toimintaalojen kesken. Viimeisessä luvussa resurssien toistetaan toimintoperusteisen budjetoinnin näkökulmasta. Resursointia koskevassa osassa käsitellään pääasiassa henkilöresursseja, sillä taloudellisia resursseja on käsitelty jo edellisessä luvussa. Jokaisen keskeisen päämäärän kohdalla on Sivu 10/122
määritelty tulokset, joihin mainituilla toimilla tulisi päästä. Tulosten saavuttamista voidaan mitata jokaiseen päämäärään yhdistettyjen indikaattorien avulla. Kolmannessa osassa on muutamia liitteitä (liitteet 1 4). Liitteessä 1 esitetään henkilöstötaulukko, jossa eritellään myös tiettyihin tehtäviin osoitettujen henkilöresurssien määrä. Liitteessä 2 tehdään yhteenveto vuonna 2014 toteutettavista hankintamenettelyistä. Liitteessä 3 esitetään koulutussuunnitelma ja koulutusvalikoima vuodeksi 2014. Liitteessä 4 (RESTREINT UE / EU RESTRICTED) esitetään operatiivisen toiminnan suunnitelma 2014. Schengenin säännöstöön osallistuvat maat käyttävät liitettä 4 käyttääkseen äänioikeuttaan, joka koskee ainoastaan niitä toimia, joihin ne osallistuvat tai jotka vaikuttavat niihin. Liitteen 4 turvaluokitus on RESTREINT UE / EU RESTRICTED sen arkaluonteisen sisällön vuoksi. Sen paljastaminen vaarantaisi Frontexin yhteensovittaman ja jäsenvaltioiden johtaman ja tukeman operatiivisen toiminnan onnistumisen ja haittaisi sitä vakavasti. Sivu 11/122
1. Yleistä 1.1. Johdanto Asiakirjan ensimmäisessä (yleisessä) osassa yhdistetään Frontexin strategia ja konkreettinen toiminta (jota esitellään toisessa osassa). Siinä kuvataan ympäristöä ja esitellään henkilöresurssien ja taloudellisten resurssien jakautumista. Siinä selvitetään myös toiminnan priorisointiperusteet. Yleisessä osassa on samoin tärkeää havainnollistaa, mitä toimenpiteitä toteutetaan riskien lieventämiseksi ja päämäärien saavuttamiseksi keskeisten suorituskykyindikaattorien perusteella. Toisessa osassa on luettelo toiminnoista tärkeysjärjestyksessä viraston toiminta-aloittain jaoteltuna. Tämä palvelee toimintoperusteista johtamista ja toimintoperusteista budjetointia, sillä jokaisen toiminnan yhteydessä annetaan kuvaus odotetusta tuloksesta ja toimintaan varatuista henkilöresursseista ja taloudellisista resursseista. Tällä hetkellä henkilöresursseja on laskettu osittain kahteen kertaan, mikä korjataan lopulliseen versioon. Yksityiskohtaisempi operaatioita ja koulutustoimintaa koskeva suunnitelma esitellään erillisissä liitteissä (valmisteilla). Operaatioita koskeva suunnitelma on toimintasuunnitelman salassa pidettävä liite. 1.2. Toimintaympäristön tarkastelu Frontexin toimintaympäristö ei ole vakaa, vaan siihen vaikuttavat poliittiset, taloudelliset, yhteiskunnalliset, teknologiset, lainsäädännölliset ja ympäristöön liittyvät tekijät. Tässä osiossa esitellään tekijät, joilla voi olla suoraa tai välillistä vaikutusta ehdotetun toimintaohjelman toteuttamiseen. Toimintaympäristön tarkastelu on jatkuva prosessi, ja sen perustella voidaan tehdä muutoksia Frontexin toimintaan. Tarkempia tuloksia on annettu analyyttisissä tuotteissa, kuten vuotuisissa ja puolivuosittaisissa riskianalyyseissa, sekä neljännesvuosittaisissa FRAN-riskianalyyseissa ja kohdennetuissa riskianalyyseissa. Luettelo Frontexin toimintaan vuonna 2014 vaikuttavista yleisistä tekijöistä Lissabonin sopimus ja Euroopan unionin perusoikeuskirja Frontex-asetus Euroopan unionin ja Schengen-alueen laajentuminen Tukholman ohjelma sisäisen turvallisuuden strategia neuvoston päätelmät EU:n ulkosuhdepolitiikka komission tiedonanto EU:n sisäisen turvallisuuden strategian täytäntöönpanosta Euroopan parlamentin, EU:n neuvoston ja Euroopan komission yhteinen julkilausuma erillisvirastoista EU:n erillisvirastoja koskeva yhteinen lähestymistapa (myös etenemissuunnitelma) Turvapaikka-asioita ja muuttoliikkeen hallintaa koskeva Kreikan toimintasuunnitelma Sivu 12/122
Toimintoperusteisen johtamisen ja toimintoperusteisen budjetoinnin järjestelmällinen käyttöönotto asteittain Ehdotettu EU:n monivuotinen rahoituskehys 2014 2020 yhteistyö- ja takaisinottosopimusten tekeminen jäsenvaltioiden julkisen talouden tilanne EU:ssa sekä tästä johtuvat säästötoimenpiteet ja toiminnan karsinta poliittisen tilanteen kehittyminen kolmansissa maissa, jotka ovat laittoman muuttoliikkeen lähtö- tai kauttakulkumaita Eurosur-asetuksen täytäntöönpano Frontexin uusiin toimitiloihin muuttamisen valmistelu ja toteutus 1.3. Tehtävät, tavoite ja arvot Tehtävät Frontex tukee, sovittaa yhteen ja kehittää Euroopan rajavalvontaa EU:n perusoikeuskirjaa noudattaen. Frontex tukee jäsenvaltioita 1 rajavalvonnan. saamaan aikaan tehokkaan, korkeatasoisen ja yhdenmukaisen Frontex sovittaa yhteen operatiivisia toimia ja EU:n toimenpiteitä, joilla vastataan yhdessä poikkeustilanteisiin ulkorajoilla. Frontex kehittää sekä jäsenvaltioissa että Euroopan unionissa valmiuksia puuttua yhdistetyin välinein muuttoliikkeeseen ja torjua vakavaa järjestäytynyttä rikollisuutta ja terrorismia ulkorajoilla. Frontex on luotettava eurooppalainen rajaturvallisuusvirasto, joka vahvistaa eurooppalaista vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta auttamalla jäsenvaltioita täyttämään vastuutehtävänsä. Tavoite Frontex soveltaa yhdennetyn rajaturvallisuuden käsitettä ja edistää Euroopan yhteistä rajavalvontakulttuuria, joka perustuu EU:n perusoikeuskirjan täysimittaiseen noudattamiseen. Ammattitaitoisen henkilöstönsä sekä operatiivisten ja hallinnollisten valmiuksiensa ansiosta Frontex tuo Euroopan unionille lisäarvoa. Arvot Avoimeen viestintään perustuvaa tiimityötä tekevällä Frontexin henkilöstöllä on yhteisesti noudatettavat arvot. Henkilöstö hoitaa tehtäviään erittäin ammattitaitoisesti. Inhimillisyys yhdistää Frontexin toiminnan perusoikeuksien edistämiseen ja kunnioittamiseen, mikä on ehdoton ja olennainen osa tehokasta yhdennettyä rajaturvallisuutta. Tämä lisää Frontexiin kohdistuvaa luottamusta. OPEN COMMUNICATION TRUSTWORTHINESS HUMANITY PROFESSIONALISM TEAMWORK 1 Tässä asiakirjassa jäsenvaltiolla tarkoitetaan Euroopan unionin jäsenvaltioita ja Schengenin säännöstöön osallistuvia maita. Sivu 13/122
TRUSTWORTHINESS LUOTETTAVUUS HUMANITY INHIMILLISYYS PROFESSIONALISM AMMATTITAITO OPEN COMMUNICATION AVOIN VIESTINTÄ TEAM WORK TIIMITYÖ 1.4. Menetelmät Toimintaohjelma on laadittu toiminnansuunnittelusyklin mukaisesti Frontex-asetuksessa asetettuja määräaikoja noudattaen. Frontexin tietyillä toimilla osallistutaan EU:n toimintapoliittiseen sykliin keskittymällä EU:n sisäisen turvallisuuden strategian painopisteisiin. Toiminnansuunnittelusyklin mukaisesti Frontexin toimintaohjelma kehittyy vähitellen. Tämän ansiosta yksityiskohtia voidaan lisätä jatkuvasti ja asiakirjaa voidaan mukauttaa operatiivista riskitasoa koskevien arvioiden muuttuessa kuluvan vuoden aikana. Näin ollen myös operaatioita ja koulutustoimintaa koskevan suunnitelman perusosia kehitetään edelleen toiminnansuunnittelukokouksessa (kesäkuun puoliväli), ja niitä tarkennetaan ja niistä sovitaan vuotuisten kahdenvälisten keskustelujen (lokakuusta alkaen) aikana. Sama pätee Frontexin organisaatiorakenteeseen. Esitettyjen suositusten täytäntöönpanosuunnitelmaa hiotaan vuoden 2014 toimintaohjelmaa toteutettaessa hallintoneuvoston vuoden 2013 aikana Frontexin operatiivisesta toimistosta tekemän arvion perusteella. Frontex soveltaa tavoite- ja prioriteettilähtöistä toimintamallia. Frontexin kuusi tavoitetta (tilannetietoisuus, tukitoimet, valmiustoimet, kehittäminen, organisaatio ja henkilöstö) antavat viraston toiminnalle strategisen suunnan. Tavoitteita ei aseteta keskenään tärkeysjärjestykseen. Sen sijaan jokaisen tavoitteen keskeiset päämäärät (jotka on kuvattu Frontexin strategiassa ja monivuotisessa toimintasuunnitelmassa) ja tähän toimintaohjelmaan sisältyvä toiminta on asetettu tärkeysjärjestykseen. Riskilähtöinen ja toimintoperusteinen johtaminen Frontex pyrkii parantamaan suorituskykyään toteuttamalla laadun- ja riskinhallinnan toimenpiteitä ja toiminnanjohtamiseen liittyviä toimenpiteitä, jotka näkyvät keskeisten suorituskykyindikaattorien saavuttamisessa organisaation kaikilla tasoilla. Riskinhallinta on jatkuva prosessi, jota ylempi johto toteuttaa toimintaan liittyvien riskien vähentämiseksi (asiasta on kerrottu tarkemmin kohdassa 1.6.). Frontex alkaa vähitellen soveltaa toimintoperusteista johtamista ja toimintoperusteista budjetointia Euroopan komission, neuvoston ja Euroopan parlamentin heinäkuussa 2012 antamassa yhteisessä julkilausumassa esitetyn suosituksen mukaisesti. 1.5. Operatiivinen riski ja riskin lieventäminen Katsaus tilanteeseen ulkorajoilla vuonna 2014 Kohdennettu operatiivinen riskianalyysi Katsauksessa tarkastellaan tilanteen mahdollista kehittymistä EU:n ulkorajoilla Frontexin vuotuisen riskianalyysin (ARA) ja erityisesti vuoden 2012 tilannetta koskevien kuvausten perusteella sekä Sivu 14/122
ottamalla huomioon EU:n alueelle suuntautuvaan laittomaan muuttoliikkeeseen tavalla tai toisella vaikuttavat tärkeimmät tekijät, niin taloudelliset, lainsäädännölliset kuin tekniset tekijät. Frontexin vuotuinen riskianalyysi julkaistiin maaliskuussa, minkä jälkeen Kroatia on liittynyt Euroopan unioniin ja sen maa-, ilma- ja merirajoista on tullut osa EU:n ulkorajoja. EU:hun suuntautuvassa laittomassa muuttoliikkeessä Kroatia on pikemminkin laittomien maahantulijoiden kauttakulkumaa kuin kohdemaa. Kroatia kuuluu Länsi-Balkanin alueeseen, ja Kroatiassa laittomalle muuttoliikkeelle on ominaista Turkin vastaisen rajan laittomasti ylittäneiden maahantulijoiden toissijainen siirtyminen. Näin ollen koska Kroatia ei kuulu vielä Schengen-alueeseen ja koska rajatarkastukset jatkuvat Kroatian ja muiden jäsenvaltioiden välillä, tällä odotetaan olevan jonkin verran vaikutusta laittoman muuttoliikkeen pääreitteihin. Valtaosan laittomista maahantulijoista odotetaan käyttävän Kreikan ja Schengen-alueen välistä päätieyhteyttä, joka kulkee entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian ja Serbian kautta Unkariin. Tämänhetkisten tietojen perustella osa vaihtoehdoista todennäköisesti toteutuu, osa vaikuttaa mahdollisilta. Aiemman kokemuksen perusteella olemassa on huomattava määrä yllättäviä tapahtumia ja tekijöitä, joilla voi olla syvällinen ja ennalta-arvaamaton vaikutus rajojen tilanteeseen. 1.5.1. Todennäköisesti toteutuvat ennusteet Parhaat ennusteet ne, jotka todennäköisesti toteutuvat ja joilla on välitön vaikutus ulkorajojen tilanteeseen ovat Välimeren alueen käytön jatkuminen laittoman muuttoliikkeen pääasiallisena rajanylityspaikkana ja tulijoiden määrän kasvu. Laittoman rajanylityksen odotetaan keskittyvän edelleen EU:n etelä- ja kaakkoisrajoille EU:hun suuntautuvan laittoman muuttoliikkeen tärkeimpiä lähtömaita viiden viime vuoden ajan olleiden maiden sijainnin perusteella eniten laittomia rajanylityksiä on odotettavissa edelleen eteläisellä Välimeren rannikolla ja Turkin vastaisilla rajoilla. Turkissa tai Pohjois-Afrikan maissa asuvien tai näihin maihin suhteellisen helposti taikka järjestäjien avulla pääsevien maahantulijoiden yliedustus EU:hun suuntautuvassa laittomassa muuttoliikkeessä tulee jatkumaan. Internet ja sosiaaliset verkkoyhteisöt auttavat käyttämään nopeasti hyväksi EU:n ulkorajojen heikkoja kohtia, minkä seurauksena laittoman rajanylityksen voi tehdä melko edullisesti ja yksinkertaisesti. Odotusten mukaan laittomat rajanylitykset joko maa- tai merirajoilla työllistävät jatkossakin merkittävästi EU:n rajavalvontaviranomaisia. Yhä useampien Pohjois-Afrikasta ja Lähi-idästä peräisin olevien maahantulijoiden odotetaan siirtyvän Turkkiin ilmarajan kautta, ennen kuin he yrittävät ylittää EU:n rajan laittomasti esimerkiksi väärennettyjen asiakirjojen avulla. Istanbulin lentoasema on tärkeä keskusasema, jonka kautta laittomat maahantulijat matkustavat lentäen eri jäsenvaltioihin. Matkustajamäärät ovat kasvaneet jatkuvasti monen vuoden ajan, ja Istanbulin lentoaseman toimintastrategia on suunnattu kohti Afrikkaa ja Lähi-itää. Turkin lentoasemat ovat siis todennäköisesti edelleen yleisiä lähtöasemia EU:hun lentäen saapuville laittomille maahantulijoille. Sivu 15/122
Matkustajamäärän kasvu Ulkorajan laillisesti ylittävien matkustajien määrä erityisesti ilmarajoilla kasvaa merkittävästi lähivuosina, kun matkustus lisääntyy maailmanlaajuisesti, viisumipakkoja poistetaan ja itärajalla tehdään paikallisia rajaliikennesopimuksia. Matkustajamäärän lisääntyessä rekisteröityjen matkustajien ohjelmalla tulisi varmistaa vilpittömässä mielessä toimivien matkustajien matkan sujuvuus. Ilmaulkorajat ylittävää liikennettä hallitaan tasoihin perustuvaa toimintamallia noudattamalla. Siinä raja on jaettu neljään tasoon (tilanne lähtömaassa, lähtölentoasemalla, rajalla ja rajanylityksen jälkeen), ja varsinaisesta rajasta on tullut yhä useammin toissijainen riskinarvioinnin taso, mikä merkitsee tarkastusten ja profiloinnin alkavan jo huomattavasti ennen kuin lentomatkustaja saapuu lentoaseman rajatarkastuspaikalle. Rajavalvonnasta tulee entistä riskilähtöisempää, jotta varmistetaan toimenpiteiden kohdentuminen suuren riskin matkustajaliikenteeseen niin, että pienen riskin matkustajaliikenne etenee sujuvasti. Kasvavien matkustajavirtojen tehokkaassa käsittelyssä sovellettava tärkeä strategia on automaattisen rajatarkastusjärjestelmän kehittäminen ja käyttö. Tällaisia järjestelmiä asennetaan vähitellen useiden jäsenvaltioiden lentoasemille. Automaattisissa rajatarkastusjärjestelmissä käytetään passissa olevaa sähköistä tietoa, kuten kasvojentunnistustekniikkaa, rajanylityspaikalla yleensä manuaalisesti tehtävien tarkastusten sijaan. Lentomatkustusympäristöstä tulee monitahoisempaa, kun halpalentoyhtiöiden määrä kasvaa. Lisäksi matkustuksen monimuotoisuuden lisääntyminen ja rikollisen toiminnan kehittyminen lisäävät rajavartijoiden työn määrää ja hankaloittavat suunnitelmien ja matkustajia koskevien riskinarviointien laatimista. 1.5.2. Mahdollisesti toteutuvat ennusteet Sekä turvapaikanhakijoita että laittomia maahantulijoita sisältävien matkustajavirtojen kasvu EU:hun saapuu edelleen paljon kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä. Toisaalta merkittävä määrä taloudellisin perustein maahan tulevista käyttää turvapaikkamenettelyä yrittäessään tulla maahan tai oleskella EU:n alueella. Tällaisesta sekalaisesta muuttoliikkeestä aiheutuu paineita kansallisille turvapaikkajärjestelmille sekä kuormitettujen turvapaikkamenettelyjen uskottavuudelle. Näin ollen samalla kun jäsenvaltiot jatkavat turvapaikkajärjestelmiensä uudistamista, ne vaativat yhä useammin laatimaan EU:n tason toimia, joilla pyritään ratkaisemaan maahantulijoihin ja pakolaisiin liittyviä ongelmia lähtö- ja kauttakulkualueilla. Turvapaikkahakemusten lukumäärällä mitattuna afgaanit esittävät todennäköisesti eniten turvapaikkahakemuksia, ja rajan laittomasti ylittävien, useimmiten EU:n keskiosien jäsenvaltioista turvapaikkaa hakevien Syyrian kansalaisten määrä kasvaa. Sivu 16/122
Afganistanin tilanne säilyy epävakaana vielä jonkin aikaa. Lisäksi Iranin ja Pakistanin suurten afgaaniyhteisöjen turvallisuustilanne pahenee koko ajan ja maiden hallitukset painostavat yhteisöjä lähtemään. Tämä kasvattaa todennäköisesti edelleen EU:n alueelle pyrkivien määrää. Samalla afgaanit ovat suurin ryhmä laittomasta oleskelusta EU:n alueella kiinni jääneiden joukossa. Monet kiinni jääneistä matkustavat EU:n sisällä ja liittyvät EU:n alueelle jo asettuneisiin afgaaniyhteisöihin. Kun turvapaikkaa ei myönnetä eikä henkilöä palauteta, monet jäävät oleskelemaan EU:n alueelle laittomasti ja toivovat löytävänsä toimeentulokeinon. Syyriassa vaikuttaa väistämättä siltä, että yhä enemmän pakolaisia pakenee Jordaniaan ja Libanoniin. Nämä pakolaisvirrat lisäävät sosiaalisia jännitteitä sekä pakolaisleireillä että asiaankuuluvissa yhteisöissä. Syyriassa sisällissodan jälkeistä vallanvaihtoa pitkittävät etniset, poliittiset ja ideologiset erot, joten turvattomuus on valloillaan. Tällaisissa olosuhteissa ja asumiskelpoisten kotien puuttuessa syyrialaisten pakolaisten on vaikeaa palata. Järjestäytyneiden rikollisryhmien osallisuus jatkuu Järjestäytyneet rikollisryhmät ovat osallisina maahantulijoiden salakuljetuksessa ja ihmiskaupassa, ja on mahdollista, että järjestäytyneet rikollisryhmät osallistuvat jatkossa entistä mittavammin maahantulijoiden salakuljetuksen ja ihmiskaupan järjestämiseen eri puolilla EU:ta. Yhä useammin saadaan tietää, että järjestäjät paitsi avustavat rajan laittomassa ylittämisessä, myös tarjoavat väärennettyjä asiakirjoja, joiden avulla laittomat maahantulijat voivat oleskella jäsenvaltioissa. Järjestäytyneisyyden taso on kuitenkin pitkälti hämärän peitossa ja voi vaihdella hyvin organisoidusta liiketoiminnasta tilaisuutta hyväksi käyttävien ryhmien puuhasteluun. Paljoa ei tiedetä myöskään maahantulijoiden salakuljetuksen ja ihmiskaupan välisen yhteyden laajuudesta. Laittomalla muuttoliikkeellä on lopulta yhteys kansainvälisiin liikkeisiin, mutta edelleenkään ei tiedetä, miten kansainvälistä tällaiseen toimintaan osallistuvien järjestäytyneiden rikollisryhmien toiminta on. Joidenkin tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että järjestäytyneiden rikollisryhmien johtajat ovat useimmiten saman valtion kansalaisia kuin salakuljetetut henkilöt, mutta joidenkin tietojen mukaan osallisina on myös tilannetta hyväksi käyttäviä ryhmiä, jotka eivät ole välttämättä erikoistuneet tietyn valtion kansalaisten salakuljettamiseen. Asiakirjaväärennökset Nykyaikaisissa matkustusasiakirjoissa on yhä enemmän turvatekijöitä. Myös eri jäsenvaltioiden maahantulomenettelyjä on tiukennettu, joten aitojen matkustusasiakirjojen väärinkäyttö maahantulossa todennäköisesti lisääntyy. Laittomassa maahantulossa käytetään yhä enemmän tekeytymistä aitoon passiin merkityksi henkilöksi (impostorit). Bulgarian ja Romanian matkustusasiakirjoja käytetään väärin todennäköisesti eniten, sillä molemmissa maissa järjestäjäverkostot ovat hyvin kehittyneitä. EU:n passien väärinkäyttö aiheuttaa kuitenkin erityistä huolta, koska niitä käyttäviä maahantulijoita ei tarkasteta välttämättä yhtä tarkasti ulkorajoilla. Toinen merkittävä kysymys liittyy vilpillisesti hankittuihin viisumeihin, joista aiheutuu ensivaiheen passintarkastukselle erityisiä haasteita etenkin vieraan kielen vuoksi sekä siksi, että maahantulijoiden ei useinkaan ole välttämätöntä saapua viisumin myöntäneen jäsenvaltion ulkorajan kautta. Sivu 17/122
Joihinkin ongelmiin puututaan viisumitietojärjestelmän (VIS) avulla, jonka oli määrä tulla käyttöön viisumien myöntämisestä vastaavien viranomaisten välillä yhdellätoista alueella marraskuuhun 2013 mennessä. Järjestelmän porrastettu käyttöönotto jäsenvaltioiden välillä ja jäsenvaltioiden sisällä merkitsee kuitenkin, että havaittujen viisumiväärennösten analysointi on edelleen hajanaista eikä anna kattavaa yleiskuvaa tilanteesta. 1.5.3. Arvoitukselliset ennusteet Laittoman muuttoliikkeen reittien muuttuminen Romanian ja Bulgarian liittyessä Schengen-alueeseen On ennakoitavissa, että Bulgarian ja Romanian liittyminen Schengen-alueeseen lisää houkutusta laittomaan muuttoliikkeeseen näiden jäsenvaltioiden kautta. Toistaiseksi tämä on vain oletus, jota on seurattava tarkemmin. Tämä muutos Schengen-alueella ja ulkorajoilla voi saada laittoman muuttoliikkeen siirtymään toisaalle ja saattaa vaikuttaa laittomaan muuttoliikkeeseen Välimeren alueella. Kun Bulgaria ja Romania liittyvät Schengen-alueeseen, Schengen-alueen Turkin vastainen maaraja pitenee 240 kilometriä ja Kapitan Andreevon rajanylityspaikasta tulee yksi Schengen-alueen vilkkaimmista rajanylityspaikoista. Tämän muutoksen seurauksena myöskään Kreikka ei olisi enää Schengen-alueen erillisalue, vaan sen kautta olisi maayhteys Turkista Schengen-alueen läntisiin maihin. Nopein moottoritiereitti Istanbulista Länsi-Eurooppaan kulkisi kuitenkin edelleen Bulgarian, Serbian ja Unkarin kautta tai Serbian ja Kroatian kautta. Samalla Mustameri tarjoaa uuden meriyhteyden Turkin ja Schengen-alueen välillä. Maahantulon järjestäjillä on mahdollisuus käyttää pieniä veneitä laittomaan muuttoliikkeeseen Mustanmeren kautta. Tämä johtuu yhtäältä rantaviivan pituudesta: 4 340 kilometriä, joista 3 815 kilometriä sijaitsee neljän kolmannen maan alueella (Georgia 310 km, Venäjän federaatio 475 km, Turkki 1 400 km ja Ukraina 1 628 km) ja vain kapea 525 kilometrin kaistale sijaitsee EU:n alueella (Bulgaria 300 km ja Romania 225 km). Tämä tarjoaa monia mahdollisia lähtöpaikkoja pienille veneille. Vaikka rantaviivaa on vähemmän kuin Välimerellä (jossa rantaviivaa on 25 000 km, kun saarten rantaviivoja ei lasketa), valvonta on haasteellista. Bulgarian ja Romanian liittymisellä Schengen-alueeseen odotetaan olevan ilmarajoilla vain vähän vaikutusta EU:n ulkopuolelta tulevien matkustajien määrään, sillä tällä hetkellä EU:n ulkopuolelle suuntautuvia lentoreittejä on suhteellisen vähän. Yhteenvetona voidaan siis todeta, että Bulgarian ja Romanian liittyminen Schengen-alueeseen voi lisätä painetta näitä jäsenvaltioita kohtaan. On kuitenkin todennäköisempää, että maahantulon järjestäjät yrittävät laitonta rajanylitystä mieluummin Bulgarian ja Turkin välisellä maarajalla kuin Mustanmeren kautta. Laittoman muuttoliikkeen ajoitus ja kokoonpano Laittoman muuttoliikkeen odotetaan noudattavan tiedossa olevia reittejä Pohjois-Afrikasta ja Lähiidästä EU:n alueelle, jotka kulkevat pääasiassa meritse sekä Turkin vastaisen kaakkoisen maarajan Sivu 18/122
kautta. Pääasialliset epävarmuudet koskevat muuttoliikkeen ajoitusta sekä kokoa ja kokoonpanoa. Muuttoliikkeen kokoonpano ja/tai koko vaihtelee Pohjois-Afrikan ja Lähi-idän, erityisesti Syyrian ja sen naapurimaiden, tilanteen kehittymisen mukaan. Toimintatavan nopea monipuolistaminen, reittien ja ylitettävän rajan tyypin mahdollinen vaihtuminen ja lisääntyvät yritykset välttää kiinni jäämistä tai henkilöllisyyden tunnistamista toteutuvat todennäköisesti kaikki valvonnan vahvistamisen seurauksena. Itäisen Välimeren reitillä vahvistettu valvonta Kreikan ja Turkin välisellä maarajalla on aiheuttanut muuttoliikkeen siirtymistä jonkin verran viereisille rajaosuuksille. Vielä ei kuitenkaan tiedetä, palaavatko Turkkiin jääneet maahantulijat koteihinsa vai yrittävätkö he toista kautta EU:hun. Useita vaihtoehtoisia reittejä on määritetty, ja laittomia rajanylityksiä on havaittu Egeanmeren kautta, Bulgarian ja Turkin välisen maarajan kautta sekä Turkin ja muiden jäsenvaltioiden välisten suorien meri- tai lentoyhteyksien kautta. Tässä vaiheessa yhdenkään näistä vaihtoehtoisista reiteistä ei ole vielä havaittu korvaavan ennen elokuuta 2012 raportoitujen laittomien rajanylitysten määrää. Keskisen Välimeren alueella monia Pohjois-Afrikan rannikkoalueita voidaan käyttää EU:hun suuntautuvan laittoman rajanylityksen lähtöpaikkana. Kesällä 2013 lähteminen Libyasta ja Egyptistä kasvoi, mutta mahdollisille maahantulijoille on tarjolla lyhyitä ylitysreittejä myös Tunisiasta. Pohjois- Afrikan maita voidaan käyttää eteläisemmistä Afrikan maista lähtöisin olevien, Välimeren yli meritse saapuvien maahantulijoiden kauttakulkumaina. Eri maista lähtöisin olevat maahantulijat voivat käyttää niitä kauttakulkumaina, joten määrien ennustaminen on tältäkin kannalta hyvin hankalaa. Läntisellä Välimerellä tilanne on vastaavan kaltainen. Lähtöpaikkoina käytetään Marokkoa ja Algeriaa. Erityisesti länsiafrikkalaiset maahantulijat voivat käyttää näitä Pohjois-Afrikan maita, koska niiden kautta tarjoutuu lyhin kauttakulkureitti ja koska niihin pidemmäksi aikaa jäävillä maahantulijoilla on jonkin verran toimeentulomahdollisuuksia. Tällaisissa olosuhteissa kriisejä voi puhjeta nopeasti. Äkilliset poliittiset ja taloudelliset muutokset. Poliittisia muutoksia on vaikeaa ennustaa. Ei ole lainkaan varmaa, etteivät uusi äkillinen talouden taantuma tai naapurimaiden yhteiskunnalliset levottomuudet kiihdyttäisi laitonta muuttoliikettä. Vaikka taloudellisia ja yhteiskunnallisia uhkia on ollut jo pitkään Pohjois-Afrikassa, joulukuussa 2010 alkunsa saaneen arabikevään vanavedessä tapahtuneiden muutosten nopeus ja laajuus olivat pitkälti odottamattomia. Vastaavasti myöskään uutta äkillistä talouden taantumaa EU:ssa tai päinvastaista nopeaa talouskasvua ja työvoiman kysyntää ei voida jättää huomioimatta, sillä näillä voi olla merkittävää vaikutusta EU:hun suuntautuvaan laittomaan muuttoliikkeeseen. EU:ssa laittomasti oleskelevat maahantulijat Jäsenvaltioiden alueella laittomasti oleskelevien henkilöiden profiileista ei ole tiedustelutietoa, joten rajavalvontaviranomaiset eivät pysty arvioimaan tehokkaasti maahantulon perusteita eivätkä etenkään sitä, onko oleskelun tarkoitukselle asianmukaiset perusteet. Laittomasti oleskelevien henkilöiden kiinni jäämiseen vaikuttavat merkittävästi tätä varten varatut kansalliset varat. Kuten aiemmat ohjelmat laittomien maahanmuuttajien aseman laillistamiseksi ovat osoittaneet, kaikki laittomasti oleskelevien Sivu 19/122
maahanmuuttajien ryhmät, kuten kotiapulaisina tai vanhustenhoitajina työskentelevät ukrainalaiset, eivät välttämättä näy kiinni jääneiden kokonaismäärässä. Sivu 20/122
1.5.4. Riskitaulukko Seuraavassa taulukossa esitetään lyhyt yhteenveto operatiivisesta toiminnasta. Tarkempi suunnitelma laaditaan vuoden 2013 aikana ja ilmoitetaan operatiivista toimintaa koskevassa suunnitelmassa (Liite 4 SALASSA PIDETTÄVÄ) Käytetyt riskitasot: Vakava Korkea Kohtalainen Keskisuuri Matala Yleisluon teinen riski Laiton rajanylitys maarajoilla Erityinen riski Itäisen Välimeren reitti Länsi-Balkanin alue Läntisen Välimeren reitti Itäisen maarajan reitti: Riskialttiit raja-alueet Vihreä raja: Kreikka Turkki, Bulgaria Turkki Vihreä raja: Kroatia Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia Serbia, Kroatia Montenegro, Unkari Serbia, Kreikka Makedonia, Kreikka Albania Vihreä raja: Espanja Marokko Vihreä raja: Viro Venäjä, Latvia Valko-Venäjä, Liettua Valko-Venäjä, Puola Ukraina, Puola Valko-Venäjä, Slovakia Ukraina, Romania Moldova Erityiset toimenpiteet Frontexin toimi Riskiä lieventävät toimenpiteet Poseidon-ohjelmassa painopiste on kaakkoisrajalla ja itäisen Välimeren alueella, ja tässä yhteydessä Frontex kehittää pysyviä organisaatiorakenteita ja vahvistaa tehokasta rajavalvontaa. Poseidon-ohjelmaan kuuluu myös Kreikan poliisille annettava tuki palauttamisvalmiuksien lisäämiseksi. Frontexin toiminta tutkimuksen ja kehittämisen alalla edistää parhaiden käytäntöjen ja ohjeiden määrittämistä ja kehittämistä rajavartioinnin kehittämisohjelman yhteydessä. Yleiset toimenpiteet (monta riskiä) Frontexin toimiin kuuluu myös aloja, joilla lievennetään samalla kertaa monia riskejä: Eurosur on osa operatiivisen toiminnan valikoimaan kuuluvia Frontexin strategisia painopisteitä, jotka rahoitetaan sisäisen turvallisuuden rahastoon (ISF) ja Eurosur-järjestelmään varatuista varoista ja joilla tuetaan riskianalyysitoimintaa (CPIP/ESPanalyysityökalu, analyysitason käyttäjäryhmä, ESP/CPIPanalyysitason populaatio, ajallisesti vähemmän kriittisten hätäpalveluiden CONOPS-tuki), tiedonhallintatoiminnassa (Frontexin Sivu 21/122
Laiton rajanylitys merirajoilla Asiakirjapetokset Itäisen Välimeren reitti Sininen raja Kreikka: Itäisen Egeanmeren alue Keskisen Sininen raja: Italia: Välimeren reitti avomeri, Sisilia Malta: meri Läntisen Sininen raja: Espanja Välimeren reitti Välimeri Länsi-Afrikan Sininen raja: Espanja reitti Kanariansaaret Mustameri Baltianmeri Väärennetyt EU:n asiakirjat Impostorit Laillisen maahantulon väärinkäyttö Väärien tietojen antaminen Kolmansien maiden väärennetyt asiakirjat Turvapaikkahakemusten väärinkäyttö Sallitun oleskeluajan ylittäminen Viisumivapaan järjestelmän väärinkäyttö Lentoliikenteen transitmatkustusta koskevien Rajanylityspaikat, joilla liikkuu paljon kolmansista maista olevia matkustajia (maaraja: Ukrainan, Länsi-Balkanin alueen maiden ja Turkin vastaiset rajanylityspaikat; ilmaraja: EU:n suurimmat lentoasemat) Kaikki raja-alueet Rajanylityspaikat (kaikki) Rajanylityspaikat erityisesti Länsi-Balkanin alueella Ilmarajan ylityspaikat EU:n suurilla lentoasemilla, joille saapuu lentoja erityisesti Poseidon-ohjelmassa painopiste on kaakkoisrajalla ja itäisen Välimeren alueella, ja tässä yhteydessä Frontex kehittää pysyviä organisaatiorakenteita ja vahvistaa tehokasta rajavalvontaa. Poseidon-ohjelmaan kuuluu myös Kreikan poliisille annettava tuki palauttamisvalmiuksien lisäämiseksi. Kehitetään Euroopan merivartioverkostosta (EPN) pysyvä ja joustava yhteistyökehys, jonka avulla jäsenvaltiot ja Schengenin säännöstöön osallistuvat maat voivat lisätä tilannetietoisuutta, toimia, yhteentoimivuutta ja EU:n merirajoille kohdistuvien uhkien torjuntaa. EPN edistää myös tilannetietoisuutta osana Eurosur-tavoitteita. Pulsar-ohjelma kohdistuu siihen riskiin, että asiakirjapetoksilla pyritään kiertämään rajavalvontaa ilmaulkorajoilla. EU:n asiakirjaväärennösten riskianalyysiverkosto (EUDF-RAN) ylläpitää tilannekuvaa ja tekee analyysejä asiakirjapetosten laajuudesta EU:n tasolla. Viitekäsikirjaa ylläpidetään helppokäyttöisenä työkaluna ensimmäisen ja toisen vaiheen asiakirjatarkastukseen osallistuville rajavartijoille. Toimiin kuuluu viranomaisten välisen yhteistyön vahvistaminen järjestelmällisellä tietojen ja osaamisen vaihdolla yhteisesti kiinnostavilla aloilla. Yhteystoimistomalli, jossa harjoitetaan operatiivista toimintaa ilma-, meri- ja maarajoilla ja jossa pysyvät yhteystoimistot turvaavat jatkuvan operatiivisen läsnäolon ja tiedonjakokeskusmalli, Frontexin tiedonjakokeskuksen toiminnan kehittäminen ja toteutus, Frontexin tilannekeskus ainoana ESP/CPIPtilannekuvien yhteyspisteenä, ESP/CPIP-tapahtumatason populaatio, ESP/CPIP-tilanneseuranta, ESP/CPIPtapahtumatason käyttäjäryhmä, Eurosur-viestintäverkon ja Eurosursovelluksen tuotteiden ja muutoksen hallinta) ja operatiivinen toiminta (paikannusjärjestelmä, yhteensopiva operatiivinen kuva) Yhteystoimistomalli, jossa operatiivista toimintaa ilma-, meri- ja maarajoilla ja jossa pysyvät yhteystoimistot turvaavat jatkuvan operatiivisen läsnäolon ja tietojenvaihto- /tiedonkeruujärjestelmän. Yhteiset palauttamisoperaatiot. Näissä sovelletaan EU:n palauttamiskäytäntöjä ja tarjotaan jäsenvaltioille tarvittava apu ja yhteensovittaminen, mukaan lukien useat Frontexilta osarahoitusta saaneet operaatiot. Muu operatiivinen toiminta, jolla pyritään vahvistamaan viranomaisten välistä yhteistyötä järjestelmällisellä tietojen ja osaamisen vaihdolla yhteisesti kiinnostavilla aloilla. Operatiivisen toiminnan IT-tuki. Riskianalyysi syntyy keskeisten Sivu 22/122
Maahantulo piiloutuneena rajanylityspaikan kautta Rajatylittävä rikollisuus säännösten väärinkäyttö Paikallisten rajaliikennesopimusten väärinkäyttö Rajanylityspaikalla ajoneuvoihin piiloutuneet maahantulijat Rajanylityspaikalla aluksiin piiloutuneet maahantulijat Rajanylityspaikalla juniin piiloutuneet maahantulijat Ihmiskauppa Terrorismi Huumeiden salakuljetus Turkista, Lähi-idästä ja Länsi-Afrikasta Maarajojen rajanylityspaikat, joilla voimassa paikallisia rajaliikennesopimuksia (Norja Venäjä, Latvia Venäjä, Puola Venäjä, Puola Ukraina, Slovakia Ukraina, Unkari Ukraina) Vilkkaasti liikennöidyillä maarajan ylityspaikoilla (erityisesti Ukrainan ja Serbian vastaisilla rajoilla) sekä merirajan ylityspaikoilla, joille saapuu lauttayhteyksiä Marokosta Suuret rahtisatamat Kaikki raja-alueet Pääasiassa vilkasliikenteiset maarajojen ylityspaikat (Ukrainan vastainen raja ja Länsi-Balkanin alue) Kaikki raja-alueet Kaikki rajanylityspaikat, vihreä raja (Länsi- Balkanin alueen vastainen raja ja itäisen Välimeren alue) ja sininen raja (Atlantin valtameri ja tietojenvaihto-/tiedonkeruujärjestelmän. Frontexin toiminta tutkimuksen ja kehittämisen alalla edistää parhaiden käytäntöjen ja ohjeiden määrittämistä ja kehittämistä rajatarkastusten kehittämisohjelman yhteydessä. Pluto-ohjelmassa pannaan täytäntöön yhteisiä operaatioita, joilla pyritään tarjoamaan tukea piiloutuneena tapahtuvan maahantulon havaitsemisasteen parantamiseksi maarajan ylityspaikoilla. Useilla yhteystoimistomalliin kuuluvilla osilla voidaan torjua rajatylittävää rikollisuutta erityisesti maa- ja merirajoilla. töiden tuloksena (vuotuinen ja alueellinen riskianalyysi, alueelliset verkostot kolmansien maiden kanssa, kolmansien maiden seuranta ja analysointi, CIRAM-riskianalyysimalliin liittyvien valmiuksien lisääminen), ja sen tuloksia käytetään tietoon perustuvien päätösten tekemiseksi. Riskianalyysitoiminnassa annetaan analyyttistä tukea yhteisissä operaatioissa, kokeiluhankkeissa ja Euroopan rajavartijaryhmissä, samoin kuin Intellops-ohjelman, Fronbacohjelman ja tietoteknisen kehittämistyön kautta pyritään parantamaan analyysivalmiuksia, riskianalyysien jakamista ja tapauskohtaisiin tiedusteluihin vastaamista sekä antamaan tukea Schengenin arviointimekanismeissa ja Schengenin sisäisissä virroissa tiedonkeruun ja analysoinnin alalla sekä kehitettäessä henkilötietojen käsittelyä riskianalyysejä ja riskianalyysin haavoittuvuuden arviointia varten. Frontexin tilannekeskuksen keskeisessä toiminnassa hallinnoidaan tietoa, jotta Frontex voi hoitaa eri tehtäviään (Frontexin tiedonjakokeskus, tiedonjakokeskuksen toiminnan kehittäminen ja toteutus, tilannekeskus ainoana ESP/CPIPyhteystoimistona, ESP/CPIPtapahtumatason populaatio, ESP/CPIP-tilanneseuranta, ESP/CPIP- Sivu 23/122
Varastettujen ajoneuvojen maastavienti Valmisteveronalaisten tavaroiden salakuljetus Aseiden salakuljetus Välimeri) tapahtumatason käyttäjäryhmä, Eurosur-viestintäverkon ja Eurosursovelluksen tuotteiden ja muutoksen hallinta). Vilkkaasti liikennöidyt maarajan ylityspaikat, erityisesti Ukrainan, Länsi-Balkanin alueen ja Turkin vastaiset rajat Meriraja, josta lauttayhteyksiä Marokkoon Rajanylityspaikat (pääasiassa maarajat), vihreä raja (itäraja, Länsi-Balkanin alue) ja sininen raja (Egeanmeri, läntinen Välimeri) Maarajojen rajanylityspaikat ja vihreä raja (Länsi- Balkanin alue) Frontexin valmiuksia lisäävillä toimilla edistetään myös monien riskien lieventämistä EU:n tasolla pitkällä aikavälillä. Näiden toimien valikoimaan kuuluvat yhteisten standardien laatiminen rajavartijan peruskoulutukseen, Euroopan rajavartijaryhmien jäsenten kouluttaminen ja suora jatkokoulutus, yhteiset vaatimukset ja työkalut rajavartijoiden erikoiskoulutukseen, yhteistyö ja verkostoituminen sidosryhmien kanssa. Frontexin yhdistettyjen resurssien yksikkö hallinnoi ja kehittää Euroopan rajavartijaryhmien valmiusluetteloa ja teknisen kaluston valmiusluetteloa. Kuten 2.3. kohdassa todetaan, toimintasuunnitelma vuodeksi 2014 laaditaan edellä lueteltuja riskejä lieventävien toimenpiteiden täytäntöön panemiseksi. Sivu 24/122