Kansainvälistä valtamerten hallinnointia koskeva kuuleminen 1 Tausta Valtameret ovat ravitsevien elintarvikkeiden, lääkkeiden, mineraalien ja uusiutuvan energian keskeinen lähde. Lisäksi ne ovat elinympäristö rikkaalle, hauraalle ja suurelta osin tuntemattomalle biodiversiteetille, joka tarjoaa lukuisia ekosysteemipalveluja se muun muassa tuottaa puolet maapallon ilmakehän hapesta, sitoo vähintään 30 prosenttia hiilidioksidipäästöistä ja säätelee merkittävällä tavalla ilmastoa. Valtameret ovat jo nykyisin maailman taloutta edistäviä tekijöitä, ja ne voivat tarjota huomattavasti enemmänkin mahdollisuuksia liiketoiminnalle. Sinisen kasvun mahdollisuudet ovat valtavat. WWF:n mukaan valtamerten bruttokansantuotteen kokonaisarvo on 24 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria. 1 Nykyisin väestönkasvu, maailmanlaajuinen kilpailu raaka-aineista, elintarvikkeista ja vedestä, merenkulun turvallisuuteen kohdistuvat uhat, ilmastonmuutos, merten saastuminen ja tekniset valmiudet ovat tekijöitä, jotka lisäävät merten luonnonvarojen käyttöä erityisesti tähän asti vaikeapääsyisillä alueilla ja heikentävät valtamerten kykyä ylläpitää niitä resursseja, joiden hyödyntämisestä ihmisyhteisöt ovat riippuvaisia. Kansainvälinen valtamerten hallinnointi Meret ja valtameret myös yksittäisten valtioiden vastuulle tai lainkäyttövaltaan kuuluvilla alueilla sijaitsevat ovat voimavara, joka jaetaan esimerkiksi merenkulun tai kalastusalueille pääsyn kautta. Sen lisäksi 60 prosenttia valtameristä sijaitsee kansallisen lainkäyttövallan rajojen ulkopuolella, joten ne ovat jo lähtökohtaisesti jaettu voimavara. Näiden perusominaisuuksien pohjalta on kehitetty sääntöjen ja instituutioiden kehys, jonka tavoitteena on järjestää tapaa, jolla ihmiset hyödyntävät valtameriä, sekä kansallisilla lainkäyttöalueilla että kansallisen lainkäyttövallan ulkopuolisilla alueilla. Valtiosta riippumattomilla toimijoilla on tässä yhteydessä tärkeä tehtävä sekä sidosryhminä että tiedonjakajina. Sidosryhmät osallistuvat moniin virallisiin foorumeihin ja institutionaalisiin menettelyihin täytäntöönpanijoina, joiden tehtävänä on toteuttaa käytännössä se, mikä vahvistetaan kehyksissä, säännöissä ja säännöksissä, kun taas tiedonjakajat varmistavat, että kansainväliseen valtamerten hallinnointiin vaikuttavista asioista levitetään ja jaetaan tietoa. 2 Kansainvälisestä valtamerten hallinnoinnista ei ole olemassa kansainvälisesti tunnustettua määritelmää. Termi valtamerten hallinnointi kattaa sääntöjä, instituutioita, menettelyjä, sopimuksia, järjestelyjä ja toimintoja, joiden avulla hallinnoidaan merten ja valtamerten käyttöä kansainvälisellä tasolla. Kansainvälistä valtamerten hallinnointia koskevan nykyisen kehyksen perustana ovat yleiset oikeudelliset puitteet ( merioikeus 3 ), joiden nojalla on vahvistettu lainkäyttöoikeuksien, instituutioiden ja erityisten järjestelyjen yhdistelmiä. 1 Valtamerten arvoa koskeva WWF:n raportti: http://wwf.panda.org/wwf_news/?244770/ocean-wealthvalued-at-us24-trillion-but-sinking-fast 2 Joitakin teknisempiä viittauksia valtamerten hallinnointiin: http://www.un.org/depts/los/nippon/unnff_programme_home/fellows_pages/fellows_papers/repetto_0506_ peru.pdf s. 9 alk.; http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/convention_20years/presentation_ocean_governance_ frbailet.pdf 3 Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimus (UNCLOS). 1
Huomattava määrä maailmanlaajuisia toimijoita on tuonut ilmi 4, että kansainvälistä valtamerten hallinnointia koskeva nykyinen kehys ei ole riittävän tehokas valtamerten ja niiden resurssien kestävän käytön varmistamiseen tulevaisuutta varten, ja ne ovat ilmoittaneet aloitteista tilanteen parantamiseksi. Yhdistyneissä kansakunnissa viimeistellään parhaillaan kestävää kehitystä koskevaa kehystä vuoden 2015 jälkeiselle ajalle. Siihen on tarkoitus sisällyttää useita kestävän kehityksen tavoitteita, joilla pyritään suoraan tai välillisesti valtamerten, merten ja meriluonnonvarojen säilyttämiseen ja kestävään käyttöön kestävän kehityksen varmistamiseksi. 5 Siksi vuoden 2015 jälkeistä aikaa koskevalla kehyksellä on vaikutusta myös valtamerten tulevaan hallinnointikehykseen. Euroopan unionin tilanne Valtameret ovat myös EU:lle keskeinen voimavara. Pelkästään EU:n meritalous työllistää yli 3,6 miljoonaa ihmistä, luo kokonaislisäarvoa liki 500 miljardia euroa vuodessa 6, ja sen kasvupotentiaali on suuri. Eurooppa on nyt ja jatkossa yhä enemmän riippuvainen valtameristä saatavista kalavalkuaisesta, mineraaleista ja uusiutuvasta energiasta. EU:n sisämarkkinat on kalastustuotteiden suurin markkina-alue maailmassa. EU:n ulkomaankaupasta 90 prosenttia ja sisäisestä kaupasta 40 prosenttia kuljetetaan meriteitse. EU:n jäsenvaltioiden yhteiseen toimivaltaan kuuluu maailman laajin yksinomainen talousalue: yli 20 miljoonaa km². EU on pyrkinyt sisäisesti tukemaan valtamerten hallinnointimenettelyjään viimeisten kymmenen vuoden ajan ja laatinut pitkän aikavälin sinisen kasvun strategian, jolla tuetaan kestävää kasvua meri- ja merenkulkualoilla. Strategiassa talouskasvu ja luonnon suojelu ja säilyttäminen yhdistyvät saman kolikon kahdeksi puoleksi ekosysteemipohjaisen hallinnon avulla. Kansainvälistä valtamerten hallinnointia koskevan tehokkaan kehyksen aikaansaaminen on erittäin ajankohtaista Euroopan unionille seuraavista syistä: Valtameriin ja meriin kohdistuva kasvava paine, joka vaarantaa meriympäristön ja meren ekosysteemit ja usein kuluttaa luonnon pääomaa, joka on Euroopan meritalouden perustana olevan kestävän sinisen liiketoiminnan kasvupohja. EU ja sen jäsenvaltiot ovat kartuttaneet merkittävää kokemusta sellaisen johdonmukaisen ja yhdennetyn meripolitiikan 7 kehittämisestä, jonka avulla valtamerten hallinnoinnista saadaan tehokkaampaa. 4 Katso: Global Oceans Commission (http://www.globaloceancommission.org/proposal-2-governing-the-highseas/), The Economist -lehden World Ocean Summit -konferenssit http://www.economistinsights.com/sustainability-resources/event/world-ocean-summit-2014/tab/2), Yhdysvaltojen ulkoasiainministeriön valtamerikonferenssi (http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/06/227797.htm) 5 Erityisesti kestävän kehityksen tavoite n:o 14: https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal#goal14 6 Perustuu sinistä kasvua käsittelevään tutkimukseen Scenarios and drivers for sustainable growth from the oceans, seas and coasts, ECORYS, 2012. https://webgate.ec.europa.eu/maritimeforum/content/2946 7 Euroopan komissio esitti ensimmäinen kerran näkemyksensä kansainvälisestä valtamerten hallinnoinnista vuonna 2009 annetussa tiedonannossa Euroopan unionin yhdennetyn meripolitiikan kansainvälisen ulottuvuuden kehittäminen (KOM(2009)536) 7 ja merialuetasolla tiedonannossa Kohti yhdennettyä meripolitiikkaa hallintotapojen parantamiseksi Välimerellä (KOM(2009)466). Yhdessä vuoteen 2020 ulottuvan biologista monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian ja EU:n seitsemännen ympäristöalan toimintaohjelman kanssa meristrategiapuitedirektiivi (2008/56/EY) ja merten aluesuunnittelua koskeva direktiivi (2014/89/EU) ovat luoneet EU:hun uuden, kattavan ja vakaan oikeudellisen kehyksen, jonka tarkoituksena on valtamerten hyvä hallinnointi ja kansainvälisten sitoumusten täytäntöönpaneminen. Tiedonannossa (COM(2012) 662) esitetään analyysi siitä, miten meristrategiadirektiivi on vaikuttanut kansainvälisen valtameren hallinnoinnin nykyisiin rakenteisiin. 2
EU ja sen jäsenvaltiot osallistuvat jo nyt aktiivisesti asiaa käsitteleviin kansainvälisiin foorumeihin ja neuvotteluihin alueellisella ja maailmanlaajuisella tasolla. EU:n kehitysyhteistyöpolitiikka sekä muu EU-politiikka, joilla edistetään aktiivisesti kehitysmaiden hallinnon parantamista, kehitysyhteistyöpolitiikan johdonmukaisuutta koskevan periaatteen 8 mukaisesti. Euroopan komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker antoi ympäristö-, meri- ja kalastusasioista vastaavalle Euroopan komission jäsenelle Karmenu Vellalle osoittamassaan toimeksiantokirjeessä tämän tehtäväksi ryhtyä muotoilemaan kansainvälistä valtamerten hallinnointikehystä YK:ssa, muilla monenvälisillä foorumeilla ja kahdenvälisesti keskeisten kansainvälisten kumppaneiden kanssa. Tämän kuulemisen tarkoituksena on kerätä kaikkien sidosryhmien, niin yksityisen kuin julkisen sektorin, sekä kansainvälisten valtiollisten ja valtiosta riippumattomien organisaatioiden näkemyksiä siitä, miten EU voisi osaltaan parantaa kansainvälistä valtamerten ja merten hallinnointia kestävää sinistä kasvua hyödyttävällä tavalla. Euroopan komissio selvittää kuulemisen tulosten sekä muiden tietolähteiden perusteella, mikä on paras tapa kehittää johdonmukaisempaa, kokonaisvaltaisempaa ja vaikuttavampaa EU-politiikkaa kansainvälisen valtamerten hallinnointikehyksen parantamiseksi. 2 Yleinen ongelmanmäärittely Viimeaikaisissa keskusteluissa ja aloitteissa 9 on todettu, että kansainvälistä valtamerten hallinnointia koskeva nykyinen kehys ei ole riittävän tehokas varmistamaan valtamerten ja niiden tarjoamien voimavarojen kestävää hallinnointia. Tästä on esimerkkinä laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän (LIS) kalastuksen jatkuva ongelma taikka asiaa koskevien sääntöjen puutteellinen täytäntöönpano tai sopimusten puutteellinen ratifiointi 10, mikä vaarantaa kalakantojen kestävän hoidon. Lisäksi valtameriin liittyvien kansainvälisten instituutioiden ja alakohtaisten sopimusten ja sääntöjen määrä on niin suuri, että se hankaloittaa tai jopa estää täytäntöönpanoa. 11 Oletteko samaa vai eri mieltä tästä yleisestä ongelmanmäärittelystä? Selittäkää, miksi. 3 Tarkempi ongelmanmäärittely: mistä yleinen ongelma johtuu? Syitä kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin tehottomuuteen voisivat olla puutteet kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin nykyisessä kehyksessä 8 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 208 artiklan 1 kohta: Unioni ottaa huomioon kehitysyhteistyöpolitiikan tavoitteet toteuttaessaan muita sellaisia politiikkoja, jotka voivat vaikuttaa kehitysmaihin. 9 Katso edellä. 10 Esimerkiksi sopimus laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen ehkäisemiseksi, estämiseksi ja lopettamiseksi toteutettavista satamavaltion toimenpiteistä tehtiin vuonna 2009. Sen voimaantuloon tarvitaan 25 ratifiointia, mutta toistaiseksi niitä on vain 12, yksi niistä EU:n. IMO:n painolastivesiä koskeva yleissopimus hyväksyttiin vuonna 2004, eikä se ole vieläkään voimassa. 11 Katso jäljempänä. 3
kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin nykyisen kehyksen tehoton käyttö ja täytäntöönpano tai riittämätön koordinointi sen osien kesken valtamerten huono tuntemus. Oletteko samaa mieltä luetelluista ongelmista? Jos ette ole, selittäkää miksi. Mitä ongelmia lisäisitte luetteloon? Jos laittaisitte ongelmien luettelon tärkeysjärjestykseen, mikä olisi niistä kaikkein pahin? 3.1 Kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin nykyinen kehys Kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin nykyinen kehys koostuu monista instituutioista, säännöistä, menettelyistä, sopimuksista ja järjestelyistä. Jotkut instituutiot toimivat maailmanlaajuisesti 12 ja toiset alueellisella 13, kansallisella 14 tai kansallista tasoa alemmalla tasolla. Joillakin niistä on yleinen valtameriä koskeva valtuutus 15, mutta joidenkin toimivalta on rajattu tiettyihin aloihin 16 tai kysymyksiin 17. Joihinkin sopimuksiin sisältyy oikeudellisesti sitovia velvoitteita kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolille 18, kun taas toiset sopimukset eivät ole sitovia 19. Kansainvälistä valtamerten hallinnointia koskeva nykyinen kehys toimii usein tehottomasti, koska sovittuja sääntöjä ja politiikkoja ei ratifioida 20, niitä ei noudateta tai panna täytäntöön taikka siksi, että olemassa olevissa instituutioissa ja menettelyissä on päällekkäisyyttä tai niiden koordinointi on puutteellista. Esimerkiksi avoimuuden puute taikka sääntöjen epäjohdonmukaisuus ja standardien erot alueiden välillä taikka sääntöjen puuttuminen tietyiltä alueilta voivat olla esteenä toimijoille joko siksi, että ne vääristävät markkinoita maailmanlaajuisesti, tai koska sääntöjen puuttuminen suosii niitä, jotka noudattavat työssään alempia ja ympäristön kannalta haitallisempia standardeja. Se taas vähentää innovointia ja teknologista kehitystä ja saattaa aiheuttaa vahinkoa korkealaatuisille toimijoille, myös EU:n toimijoille. Tämä voi olla sitäkin suurempi ongelma, kun otetaan huomioon, että monet hyvin innovatiiviset yritykset ovat pkyrityksiä. Toinen aukkokohta on meren luonnonvarojen hallinta alueittain. On olemassa suuri määrä kalastuksenhoitojärjestöjä, jotka kattavat merkittävän osan maailman valtameristä, mutta nämä järjestöt käsittelevät vain kalastuksenhoitoon liittyviä kysymyksiä. Alueellisissa meriyleissopimuksissa käsitellään ympäristökysymyksiä niitä koskevilla maantieteellisillä 12 Esim. biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus, Kansainvälinen merenkulkujärjestö (IMO), Kansainvälinen työjärjestö (ILO) jne. 13 Esim. alueelliset kalastuselimet kuten alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt, alueelliset merten suojeluohjelmat tai meriyleissopimukset. 14 Merenkulkuhallinnot, liikenneministeriöt, ympäristöministeriöt yksittäisissä maissa. 15 Esim. Kansainvälinen merenkulkujärjestö. 16 Esim. alueelliset kalastuksenhoitojärjestöt, Kansainvälinen merenpohjajärjestö. 17 Esim. biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus. 18 Esim. Kansainvälinen Atlantin tonnikalojen suojelukomissio. 19 Esim. Sargassomerta koskeva yleissopimus. 20 Esim. satamavaltioiden toimenpiteitä koskeva sopimus ks. edellä. 4
alueilla jotka poikkeavat usein esimerkiksi kalastuksenhoitojärjestöjen kattamista alueista. Kyseiset järjestöt eivät kata sataprosenttisesti maailman valtameriä, ja vaikka ne tekevät yhteistyötä lukuisissa tapauksissa 21, yhteistyö ei ole järjestelmällistä eikä kattavaa. Keskustelut YK:ssa neuvottelujen käynnistämiseksi biologista monimuotoisuutta kansallisen lainkäyttövallan ulkopuolisilla alueilla koskevan täytäntöönpanosopimuksen laatimiseksi ovat edenneet pitkälle, mutta niin kauan kuin sopimusta ei ole, ei ole olemassa sääntöjä tai mekanismeja ihmisen toimintojen monialaista, aluepohjaista hallinnointia varten eikä merten aluesuunnittelua kansainvälisillä vesillä. Valtameriä ja niiden hallintaa (joissakin tapauksissa osittain tai epäsuorasti 22 ) käsittelevien kansainvälisten järjestöjen kirjo on runsas, mutta YK:n tasolla ei ole niitä yhdistävää elintä, jonka tehtävänä olisi koordinoida niiden valtameriin liittyviä toimia, mikä voi johtaa konflikteihin tai päällekkäisyyksiin 23. Miten voitaisiin paikata kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin nykyisen kehyksen puutteet (esim. uudet instituutiot, uudet säännöt, uudet sopimukset, uudet järjestelyt)? Mitä haluaisitte muuttaa? Mitkä ovat ne kansainväliseen valtamerten hallinnointiin liittyvät osa-alueet tai seikat, joita ei ole katettu riittävän hyvin ja jotka hyötyisivät eniten nykyisen kehyksen puutteiden paikkaamisesta tai kansainvälisen valtamerten hallinnointikehyksen tehokkaammasta organisoinnista? Miten ne hyötyisivät siitä? Mitkä maantieteelliset alueet hyötyisivät eniten tehokkaammasta organisoinnista tai institutionaalisen kehyksen aukkojen paikkaamisesta; miten ne hyötyisivät siitä? Mitkä talouden alat voisivat hyötyä eniten entistä tehokkaammasta kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin kehyksestä tai nykyisen järjestelmän aukkojen paikkaamisesta, ja miten ne hyötyisivät siitä? Mikä tähän ongelmaan puuttumisessa tuottaa EU:lle eniten lisäarvoa? Minkä periaatteiden tai tavoitteiden pohjalta mahdolliset toimet olisi toteutettava? Miten mittaisitte edistymistä tällä alalla? 3.2 Tiedon puute Jotta sekä innovatiivisen teknologiaosaamisen (esim. meribioteknologian tai uusiutuvien energialähteiden alalla) että perinteisemmän taloudellisen toiminnan taloudellista potentiaalia pystyttäisiin hyödyntämään kestävällä tavalla, tarvitaan entistä paljon parempaa merten ja valtamerten tuntemusta. Samaan aikaan meret ja valtameret ympärillämme ovat muuttumassa, mikä johtuu osittain ihmisen toiminnan luomista paineista ilmastonmuutoksesta, merten happamoitumisesta ja kalastuksesta ja meriympäristön yleinen terveys on kasvava huolenaihe. Kaikissa tapauksissa valtameriä ei välttämättä ymmärretä riittävän hyvin, jotta voitaisiin tehdä oikeita päätöksiä 24, tai valvontajärjestelmien taikka voimavarojen ja valmiuksien puutteet 21 Esim. Koillis-Atlantin meriympäristön suojelua koskevan yleissopimuksen (OSPAR) ja Koillis-Atlantin kalastuskomission (NEAFC) välinen yhteisymmärryspöytäkirja. 22 Esim. Maailmanpankki, Maailman kauppajärjestö. 23 Tämä koskee etenkin ympäristösopimuksia tai ympäristöjärjestöjä suhteessa alakohtaisiin järjestöihin. 24 Vasta äskettäin on ymmärretty planktonin todellinen merkitys hapen tuottajana: http://www.reuters.com/article/2015/05/22/us-science-plankton-iduskbn0o62g120150522 5
voivat merkittävällä tavalla estää sellaisten sääntöjen kehittämistä ja soveltamista, joiden avulla voitaisiin hallita toimintaa tai edes panna suojeltuja merialueita asianmukaisesti täytäntöön. Puutteellinen tieto toiminnan myönteisistä tai kielteisistä vaikutuksista 25 voi johtaa siihen, että ei saavuteta parhaita mahdollisia tuloksia tai jopa menetetään sellaisia kasvun mahdollisuuksia, joita olisi tarjolla hyödyntämällä ekosysteemien tarjoamia taloudellisia palveluja esimerkiksi matkailualalla. Merialan tietopohjaa vahvistetaan jo nyt sekä kansainvälisesti että EU:n tasolla. Merkittäviä toimia toteutetaan parhaillaan hankkeissa, joita rahoitetaan EU:n tutkimuksen puiteohjelmien, yhteisen ohjelmasuunnittelun sekä kansainvälisten ja kansallisten ohjelmien kautta. Niitä ovat esimerkiksi ekosysteemien ja niiden tarjoamien palvelujen kartoittaminen ja arviointi, biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen mukainen ekologisesti ja/tai biologisesti merkittäviä merialueita koskeva työ, ekosysteemien ja biologisen monimuotoisuuden taloudellisia näkökohtia tarkasteleva aloite, YK:n maailman valtamerien tilaa koskeva arviointi sekä biologista monimuotoisuutta ja ekosysteemipalveluja käsittelevän hallitustenvälisen foorumin mahdollinen tuleva työ. Komission Meriosaaminen 2020 -aloitteessa määritettiin, mitä hyötyä saadaan jakamalla osaamista ja tietoja yli kansallisten ja alakohtaisten rajojen. 26 Merentutkimusalan yhteistyö on tärkeällä sijalla tiettyjen alueiden (esim. Pohjois-Atlantin) asialistalla. Vaikka on käynnissä monia tutkimuksia, joiden tarkoituksena on saada enemmän tietoa meristä, tutkimustyöstä suuri osa on vielä alkuvaiheessaan ja sitä toteutetaan hajanaisesti, kestoltaan tai laajuudeltaan rajattuna tai sitä koskeva yhteistyö on yksinkertaisesti riittämätöntä. Hyvä esimerkki on ympäristövaikutusten arviointiin liittyvien tietojen kerääminen tiettyjä hankkeita varten: tiedot kerätään usein moneen kertaan eri hankkeita varten, mikä johtaa päällekkäisyyksiin, tai yksittäiset organisaatiot pitävät tietoja hallussaan eivätkä aseta niitä muiden organisaatioiden saataville, vaikka nämä voisivat hyödyntää samoja tietoja. Mitkä kansainvälisen valtamerten hallinnoinnin osa-alueet voisivat hyötyä eniten meritiedon paremmasta saatavuudesta? Miltä osin meriä ja valtameriä koskevassa tietämyksessä on mielestänne ilmeisimpiä puutteita? Miten tietämystä meristä ja valtameristä voitaisiin paremmin jakaa tutkijoiden ja tiedon käyttäjien (yritykset, poliitikot jne.) kesken? Mitä voitaisiin tehdä merialan tutkimuksen koordinoinnin parantamiseksi? Mitkä talouden alat ja alakohtaiset politiikat voisivat hyötyä eniten meritiedon paremmasta saatavuudesta? Miten mittaisitte edistymistä tällä alalla? 25 Elinympäristöjä tarjoavat kiinteät merirakenteet. 26 Komission yksiköiden valmisteluasiakirja Marine Knowledge 2020: roadmap Accompanying the document Communication from the Commission on Innovation in the Blue Economy realising the potential of our seas and oceans for jobs and growth http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/en/txt/pdf/?uri=celex:52014sc0149&from=en 6