Lausunto 1 (7) Eduskunta VaV 17.10.2014 Asia: HE 131/2014vp: Valtion talousarvioesitys vuodelle 2015, Erityisesti: Koulutus, osaaminen, mm. miten turvataan koulutuksen korkea taso aiempaa niukemmilla resursseilla ja vastaako koulutus työmarkkinoilla tarvittavaan osaamiseen? OAJ kiittää mahdollisuudesta tulla kuulluksi tärkeästä teemasta. Suomessa on maailman tehokkain ja laadukkain koulutusjärjestelmä monien eri kansainvälisten vertailujen mukaan. Verrattain vaatimattomalla panoksella saadaan aikaan maailman huippua olevia oppimistuloksia. Koulutusmenojen osuus kaikista menoista on OECD-maiden keskiarvon alapuolella. Viime vuosina moni muu maa onkin panostanut väestön koulutukseen huomattavasti Suomea enemmän. Tosiasia on, että koulutustason kasvu on Suomessa hidastunut (Education at Glace 2014) ja oppimistulokset ovat heikentyneet. Em. huomioon ottaen suuriin leikkauksiin on lähdetty tilanteesta, jossa koulutusjärjestelmässä ei ole ollut ns. löysää rahaa. Hallituskaudella koulutuksesta on silti leikattu eri arvioiden mukaan jopa kaksi miljardia euroa. Opetuksen ja varhaiskasvatuksen resurssileikkaukset ja opettajien lomautukset ovat ylittäneet kriittisen rajan. Kaikilla kouluasteilla opetustunteja, lähiopetusta ja jakotunteja on vähennetty, oppimateriaalihankinnat ja opettajien täydennyskoulutus viety minimiin, oppilasryhmien kokoa suurennettu, sijaisten palkkaaminen estetty noin joka neljännessä päiväkodissa, koulussa ja lukiossa, tukiopetuksen määrää vähennetty, kerhotoimintaa lopetettu, valinnaisaineita karsittu sekä tieto- ja viestintätekniikkaa vähennetty. Lomautusten piirissä on jo yli 4 000 opettajaa varhaiskasvatuksesta toiselle asteelle ja ainakin 60 000 oppilasta. Lisäksi oppilasja opiskelijahuoltolain toteutuminen nykyresursseilla on kyseenalaista. Perusopetuksen laatu on heikkenemässä Hallitus on kohdistanut mittavia leikkauksia myös kuntien valtionosuuksiin. Samaan aikaan valtio on vetäytynyt vastuusta alentamalla peruspalveluiden valtionosuusprosenttia siten, että kunnat käytännössä vastaavat jo ¾ peruspalveluiden rahoituksesta. Budjettiesitys kiristää kuntataloutta noin 218 miljoonaa euroa tähän vuoteen verrattuna. Kuntatalouden tilanne eriytyy tämän johdosta entisestään, mikä vaikuttaa kasvatus- ja opetuspalveluiden järjestämiseen. Koulutusjärjestelmä ei enää pysty takaamaan tasa-arvoisia palveluja, kuten laadukasta perusopetusta kaikille.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (7) OAJ kartoitti kuntien opetusalan leikkauksia vuodelta 2012. Kyselyn perusteella leikkauksia oli lähes kaikissa kouluissa. Eniten leikattiin oppimateriaaleista. Yleisiä leikkauskeinoja olivat opetusryhmien koon kasvattaminen sekä sijaisten käytön ja opetustuntien vähentyminen. Myös tukiopetusta leikattiin, vaikka kyse on opinnoissa tilapäisesti jälkeenjääneiden oppilaiden lainmukaisesta oikeudesta. Erityisen tuen päätöksiä tehdään jossain kunnissa jopa puolet vähemmän kuin toisissa, vaikka tarve ei voi vaihdella näin paljon. Muita leikkauskohteita olivat mm. opettajien täydennyskoulutus, retket, kerhotunnit, valinnaisaineiden määrä sekä tieto- ja viestintätekniikka. Oppimistulosten lasku on ollut tosiasia jo muutaman vuoden ajan. Pisa-tutkimuksen mukaan matematiikan kansallinen keskiarvo on laskenut vuoden 2003 arvioinnista merkittävästi. Myös lukutaito ja luonnontieteiden osaaminen on selvästi heikentynyt (OKM 3.12.2013). Koulutuksen arviointikeskuksen (HY) mukaan 9. luokkalaisten oppimaan oppimisen taidot ja koulunkäyntiä koskevat asenteet ovat heikentyneet selvästi vuodesta 2001 vuoteen 2012 (OKM 14.11.2013). Perusopetuksen erilaiset kehittämishankkeet eivät auta ylläpitämään laatua, jos mittavilla leikkauksilla syödään jatkuvasti toiminnalta pohjaa. OAJ pitää tärkeänä, että talousarviossa korostetaan tasa-arvoisen perusopetuksen turvaamista ja ohjataan 30 miljoonaa euroa perusopetuksen ryhmäkokojen pienentämiseen sekä 12 miljoonaa euroja muihin koulutuksellista tasa-arvoa edistäviin toimenpiteisiin. OAJ on tyytyväinen, ettei hallitus ole toimeenpanemassa rakennepoliittisen ohjelman mukaista koulunkäyntiavustajien lukemista osaksi opettaja-oppilassuhdetta, jolloin avustaja olisi käytännössä riittänyt korvaamaan ammattitaitoisen erityisopettajan. Toimenpide olisi vaarantanut tukea tarvitsevien oppilaiden erityisopetuksen laadun. Toisen asteen koulutuksen uudistusvimmassa laatu on unohdettu Toisen asteen rakenteita ja rahoitusta uudistamalla tavoitellaan 195 miljoonan euron resurssileikkauksia 2015-2017. Vuodelle 2015 tästä on arvioitu kohdistuvan noin seitsemän miljoonan euron valtionapujen väheneminen. Vuoden 2015 aikana jokaisen toisen asteen koulutuksen järjestäjän on haettava uutta järjestämislupaa ja kyettävä tässä prosessissa arvioimaan taloudelliset edellytyksensä ylipäänsä järjestää koulutusta tulevaisuudessa. Lukiokoulutus on halvinta mahdollista koulutusta ja rahoitustaso on ollut heikko jo ennen päätettyjä leikkauksia. Lukion oppilaskohtaisen yksikköhinnan pudotus on ollut raju: vuoden 2013 noin 6700 eurosta/opiskelija vuoden 2015 noin 6000 euroon/opiskelija.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (7) Tämä merkitsee kahden vuoden aikana yli 10 prosentin leikkausta jo ennestään niukkaan rahoitukseen, joten sillä on väistämättä vaikutuksia opetuksen laatuun. Lukiossa ei voida kuluja säästää esim. oppimateriaalista, koska opiskelijat ostavat sen itse. Käytännössä ainoa tapa säästää on kasvattaa opetusryhmien kokoa ja vähentää valinnaisuutta. Lukion rahoituksen uudistamista koskeva laki on tarkoitus antaa eduskunnalle vielä tänä syksynä. Hallituksen valmistelulinjausten mukainen tuloksellisuuden tuominen lukion rahoitusmalliin ei tule tuomaan säästöjä tai tehokkuutta. Päinvastoin, tuloksellisuutta ei pystytä järkevästi mittaamaan yleissivistävässä koulutuksessa, kuten mm. Vattin selvityksessä (12/2013) on todettu. Ammatillisen peruskoulutuksen yksikköhintoja leikataan 9,6 milj. eurolla. Ammatillisen peruskoulutuksen oppilaskohtainen yksikköhinnan pudotus on ollut seuraava: vuoden 2013 noin 11 140 eurosta/opiskelija vuoden 2015 noin 10 800 euroon/opiskelija. Ammatillisen peruskoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta ei kuitenkaan kerro koko totuutta, koska rahoitusta on leikattu lisäksi opiskelijamäärän vähentämisen kautta, so. vuoden 2015 osalta 6,5 milj. euron leikkaus kokonaisrahoitukseen. Varautuminen tuleviin leikkauksiin näkyy jo ammatillisessa koulutuksessa. Lähiopetuksen määrä on romahtanut 1990-luvun 38 tunnista 28 tuntiin viikossa tai jopa sen alle. Lisäksi on syytä mainita henkilökohtaisten opiskelumahdollisuuksien kaventuminen, opiskelijoiden itsenäisen työn lisääntyminen ja ohjaamattoman työssäoppimisen kasvu. Monissa oppilaitoksissa tehdään nelipäiväistä työviikkoa, mikä totuttaa nuoret väärään työskentelyrytmiin jo opintojen aikana. Resurssien supistaminen toisen asteen koulutuksessa ajoittuu samaan aikaan suurten muutosten kanssa. Järjestämisluvat, rahoitusperusteet, tutkintojen rakenteellinen kehittäminen, mahdollinen uusi lukion tuntijako, ylioppilaskirjoitusten sähköistäminen, uusi opiskelijahuoltolaki ja valmistavien koulutusten uudistaminen ovat vain osa muutosten listaa. Tilanne on viemässä oppilaitokset kaaokseen ja johtamassa toimijoiden uupumiseen. Esimerkiksi liian nopea aikataulu toisen asteen yhteishaun uudistamisessa johti siihen, että isoilla oppilaitoksilla oli tänä syksynä satoja oppilaspaikkoja tyhjillään samaan aikaan, kun monet nuoret ovat ilman koulutuspaikkaa. On lähes absurdi kysymys tällaisessa tilanteessa, kuinka opetuksen laatu pystyttäisiin säilyttämään pienenevillä resursseilla. Se ei tule onnistumaan. Korkeakouluissa tutkintojen määrä on kasvanut rahoituksen pienentyessä Koko hallituskaudella korkeakoulutuksen rahoitusta on kaiken kaikkiaan vähennetty lähes 500 miljoonalla eurolla. Rahoituksen epävarmuus yhdistettynä koulutusmäärien kasvuun vaikuttaa siihen, ettei korkeakouluilla ole edellytyksiä parantaa opetuksen laatua tai vetovoimaansa kilpailukykyisenä ja kiinnostavana työ- ja oppimisympäristönä.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (7) Korkeakoulut kouluttavat enemmän opiskelijoita vähemmällä rahoituksella huolimatta siitä, että korkeakoulujen aloituspaikkojen määräaikaiseen lisäyksestä aiheutuviin kustannuksiin on varattu rahoitusta eri vuosille yhteensä 123,5 milj. euroa. Ensi vuoden osalta se tarkoittaa, että hakijasuman purkamiseksi yhtä opiskelupaikkaa kohden osoitetaan 6000 euroa. Kuitenkin keskimääräinen korkeakoulutuksen vuosittainen toteuttamishinta on n. 8000 euroa/opiskelija. Budjettiesityksen kuvaus siitä, kuinka ammattikorkeakouluissa säästöt on toteutettu, on puutteellinen. Ammattikorkeakoulut ovat suurimmalta osalta täyttäneet säästövelvoitteet henkilöstövähennyksien kautta, sillä vuosien 2011 2013 aikana on irtisanottu yhteensä 800 henkilöä ja tämän lisäksi määräaikaisia sopimuksia ei ole jatkettu. Osa ammattikorkeakouluista on toteuttanut jopa kolmet yt-menettelyt. Sellaisissa olosuhteissa opetuksen ja toiminnan laadun ylläpito tai parantaminen ei ole todennäköistä. Koulutuksen korkean tason turvaaminen Suomalaisen koulutusjärjestelmän menestyksen yleisin selitys on tunnistetusti ollut akateeminen opettajankoulutus, säädellyt opettajankelpoisuudet, työhönsä vahvasti sitoutuneet opettajat ja heidän mahdollisuutensa vapaasti valita käyttämänsä pedagogiikka ja opetusmateriaali. Esimerkiksi varhaiskasvatuksessa lastentarhanopettajien korkea osuus henkilöstöstä on tehokkain tapa varmistaa toiminnan korkea laatu. Tämän hallituksen kaudella opettajuutta ei ole vaalittu, vaan em. menestystekijöitä on pyritty monin tavoin purkamaan. Tämä on herättänyt hämmästystä myös kilpailijamaissa. Opettajien kelpoisuusvaatimuksista säästäminen on hallituksen tavoite (rakennepoliittisen ohjelman säästötavoite 40 milj. euroa) ja tämä konkretisoitui jo eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen ammattikorkeakoululain uudistamiseksi, joka on parhaillaan SiV:n ratkaistavana. Opettajien pedagogista vapautta on kavennettu mm. siirtymällä kilpailuttamaan oppimateriaalihankintoja ja estämällä siten opettajan mahdollisuus valita pedagogisin perustein käyttämänsä oppimateriaali. Koulutukseen kohdistuvat leikkaukset kohdistuvat aina ensin opetukseen, koska kustannusrakenne on sellainen, että yli puolet koulutuksen kustannuksista muodostuu opettajien palkkakustannuksista (esim. peruskoulu 58,2 % ja lukio 66,4 %). Kiinteistökustannuksista karsiminen voidaan toteuttaa yleensä pitkän ajan kuluessa. Peruskouluja onkin lakkautettu siten, että niiden määrä on laskenut 20 vuodessa 5000:sta 2800:aan.
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (7) OVTES:n piirissä olevia vakinaisia ja täyttä palkkaa saavia on vähentynyt tuhat opettajaa vuosina 2011-2013. Perusopetuksessa ja lukiossa tuntijako määrittelee opetustuntien vähimmäismäärän, mutta esimerkiksi ammatillisessa koulutuksessa, jossa tuntimäärän säätelystä luovuttiin 1990-luvulla, opetuksen määrä on laskenut 38 h/vk keskimäärin 27 tuntiin viikossa. Opettajien työttömyys on huipussaan, mm. joka viides aikuiskoulutuksen opettaja on työtön. Koulutuksen leikkaukset johtavat myös työmarkkinoilla tarvittavan kielitaidon kaventumiseen. Vaikka suomalainen kielenopetus on saavuttanut hyviä tuloksia, on sen tarjonta huomattavasti kaventunut. Esimerkiksi perusopetuksessa muiden kielten kuin englannin opiskelu ja taitaminen keskittyy uusimpien arviointien perusteella lähinnä Etelä-Suomen suuriin kaupunkeihin. Valinnaisten kieliopintojen tarjonta on romahtanut, ja vaikkapa peruskoulussa opiskeltavan toisen pitkän vieraan kielen opiskelijamäärä on 90-luvulta laskenut runsaasta kolmanneksesta vajaaseen neljännekseen perusopetuksen oppilaista. Vastaava kehitys on tapahtunut myös lyhyiden oppimäärien, myös lukiossa alkavien kielten osalta. Korkea-asteella kohtuullinen kielitarjonta on vielä pystytty pääosin turvaamaan. Vastaako koulutus työmarkkinoilla tarvittavaan osaamiseen? Kansainväliset (esim. Cedefop ja OECD) ja kotimaiset (esim. VATT) tutkimukset kertovat meneillään olevasta ammattirakenteen voimakkaasta muutoksesta, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että sekä työelämässä toimivat että työelämän ulkopuolella olevat aikuiset joutuvat kouluttautumaan uusiin työtehtäviin ainakin osittain uudelle alalle. Sellaisia työtehtäviä, joihin ei edellytetä vähintään toisen asteen koulutuksen tasoista ammatillista osaamista, on yhä vähemmän jos lainkaan. Koulutus on myös parasta syrjäytymisen ehkäisyä. Toisen asteen tutkintoa vailla olevan työura on tällä hetkellä keskimäärin 25,7 vuotta, kun keskimääräinen työuran pituus muuten on 35 vuotta. Pelkän perusasteen koulutuksen saaneiden työllisyysaste on noin 20 prosenttiyksikköä heikompi kuin toisen tai korkean asteen tutkinnon suorittaneilla. Pitkällä aikavälillä Suomen talous muuttuu entistä palveluvetoisemmaksi eli työtekijöiden määrä kasvaa suhteellisesti enemmän palvelusektoreilla kuin teollisessa sekä alkutuotannossa. Vahvaa työvoiman määrän kasvua odotetaan sosiaali- ja terveysalalla, informaatio- ja viestintäalalla sekä rakentamisessa. Suomi on kouluttanut aivan liian vähän terveydenhuoltoalan osaajia, vaikka terveyspalvelujen kysynnän kasvu väestön ikääntymisen myötä on ollut tiedossa. OAJ huomauttaa, ettei koulutusta kuitenkaan pidä yrittää ohjata yksinomaan suhdannevaihteluiden pohjalta, vaan siinä tulisi pyrkiä reagoimaan pitempiaikaisiin
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 6 (7) rakenteellisiin muutoksiin. Tämä on nykyaikana yhä haasteellisempaa elinkeino- ja ammattirakenteiden muuttuessa kiihtyvään tahtiin. Hallitus on kohdentanut rahoitusta korkeakouluille ns. hakijasuman purkuun. Uusien aloituspaikkojen piti kohdentua työvoimatarpeiden sekä kasvun ja kilpailukyvyn kannalta keskeisille aloille. Kuitenkin yli 20 % paikoista kohdennettiin aloille, joissa korkeakoulutettujen työttömyys on suurta, eikä niille aloille, jotka työllistävät ja joissa on työvoimapulaa, kuten lastentarhanopettajien ja erityisopettajien koulutukseen. Esimerkiksi lastentarhanopettajista on ollut pulaa vuosikausia, mutta yliopistot eivät ole kiinnostuneita kouluttamaan heitä lisää, vaikka siihen on ollut tarjolla lisärahoitusta moneen kertaan ja eri kanavia pitkin. Tällä hetkellä työttömien korkeasti koulutettujen määrä on lisääntynyt puolella vuodesta 2012 ja on nyt noin 45 000 henkilön tasolla. Heistä joka neljäs on ollut työttömänä jo yli vuoden. Työttömien osuus korkeakoulututkinnon suorittaneesta työvoimasta on kuuden prosentin luokkaa. Tohtorityöttömyys on kasvanut vuoden takaiseen yli 30 prosentilla. Tohtorien koulutuksen määriä kokonaisuutena ja eri aloilla on jatkossa syytä tarkastella kriittisesti, mikäli työttömyysluvut eivät parane. Em. esimerkit johtuvat osittain korkeakoulujen uusien rahoitusmallien luonteesta, joissa korostuvat tutkimus, tehokkuus ja tutkintojen suorittaminen määräajassa. Toiminnan laatua tai oppilaitoksen perustehtävää sen sijaan rahoitusmallit eivät korosta. Toisella asteella ollaan menossa samaan suuntaan. Kun rahoitusjärjestemä palkitsee koulutuksen järjestäjää vain määrästä ja tehokkuudesta, seurauksena on laadun jääminen sivuseikaksi. Yliopistojen rahoitusmallissa alempien tutkintojen painoarvoa suhteessa ylempiin ja tohtorin tutkintoihin on laskettu, mikä vaikuttaa osaltaan kielteisesti yliopistojen halukkuuteen kouluttaa alempia tutkintoja. Lopuksi Tavoitteeksi budjettiesityksessä asetetaan, että vuosittain koulutukseen osallistuvien osuus työikäisestä aikuisväestöstä kasvaa 60 prosenttiin. Tavoitteena on, että mikään osa aikuisväestöstä ei jää pysyvästi aikuiskoulutuksen ulkopuolelle. Päättyvällä hallituskaudella on kuitenkin päätetty leikata ammatillisen lisäkoulutuksen rahoitusta 38 prosentilla vuoteen 2017 mennessä. Ristiriita on melkoinen. Näiden leikkausten myötä ei aikuiskoulutuksen avulla pidennetä työuria, nosteta työllisyysastetta eikä paranneta tuottavuutta. Vapaan sivistystyön kyky vahvistaa yhteiskunnan eheyttä ja aktiivista kansalaisuutta murenee. Suomalainen koulutusjärjestelmä on viime vuosiin saakka tuottanut erinomaisia tuloksia, jotka ovat nyt vaarantumassa leikkausten myötä. OAJ:n mielestä järjestelmä sinänsä on perusteiltaan toimiva, eikä sitä pidä hajottaa tai hämärtää erilaisilla hankkeilla. Uudistaminen ei ole itseisarvo tai päämäärä sinänsä, kuten nyt tuntuu
Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 7 (7) olevan maan tapa. Tärkeintä olisi turvata toiminnan laatu ja pitkäjänteinen kehittäminen. OAJ kannattaa jatkossakin ns. duaalimallia niin toisen asteen kuin korkeakoulutuksessa. Samoin OAJ vaatii ohjausjärjestelmän vahvistamista tasaarvoisen koulutuksen varmistamiseksi. Se edellyttää mm. Opetushallituksen resurssien vahvistamista, ei leikkaamista. Opiskelijoiden määrä ei tule Suomessa merkittävästi laskemaan, eikä eduskunnan tavoitteena liene alentaa suoritettavien tutkintojen määrää ja laatua, pikemminkin tarve on päinvastainen. Kun resursseja leikataan keskimäärin 10-20 %, tulisi koulutusjärjestelmän hyötysuhteen nousta vastaavasti saman verran. Koska ajatus hyötysuhteen kertaluonteisesta ja äkillisestä nostosta on täysin epärealistinen, budjettisäästöt väistämättä johtavat tutkintojen määrän ja laadun laskuun. Tämä taas väistämättä heikentää Suomen talouskehitystä ja asemaa kansainvälisessä kilpailussa. Lisäksi koulutukseen liittyy seuraava dilemma: Koulutusjärjestelmään kohdistuu kehittyvässä maailmassa yhä enemmän odotuksia ja vaatimuksia, joihin vastaaminen lisää kustannuksia (esim. tieto- ja viestintätekniikan opetuskäyttö), joita ei saada kompensoitua automatisoinnilla ja rationalisoinnilla, kuten esimerkiksi teollisessa tuotannossa tehdään. Ainut tapa vastata kansainväliseen kilpailuun ja nostaa Suomi lamasta on se, että koulutukseen panostetaan jatkossa suhteellisesti enemmän eikä vähemmän. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Olli Luukkainen puheenjohtaja Heljä Misukka koulutusjohtaja