Sisäministeriö LAUSUNTO SM2017-00333 MMO Niskanen Katri(SM) 18.09.2017 Viite O 42/2015 vp Asia OSA; Hallintovaliokunnan kuuleminen 19.9.2017 klo 12.15; Ajankohtainen maahanmuuttopoliittinen tilanne Johdanto Vuonna 2015 alkanut muuttoliikekriisi on nostanut turvapaikka- ja palauttamispolitiikan korkeaksi prioriteetiksi EU:ssa. Käsittelyssä eri vaiheissa on seitsemän vuonna 2016 annettua säädösehdotusta yhteisen turvapaikkajärjestelmän edelleen kehittämiseksi ja jäsenvaltioiden käytäntöjen yhdenmukaistamiseksi. Palauttamisen osalta pyritään tehostamaan jäsenmaiden käytäntöjä esimerkiksi komission suositusten ja päivitetyn käsikirjan avulla. Yhteistyö kolmansien maiden kanssa on avainasemassa sekä muuttoliikkeen perimmäisiin syihin puuttumiseksi, lähtö- ja kauttakulkumaiden tukemiseksi että takaisinottoyhteistyön parantamiseksi. Muuttoliikkeen parempi hallinta on säilynyt korkeana prioriteettina EU:ssa vuodesta 2015 alkaen. Tuolloin turvapaikanhakijoiden määrät nousivat voimakkaasti useissa jäsenvaltioissa aiheuttaen merkittävää painetta erityisesti Italian ja Kreikan vastaanottojärjestelmille. Suomessa hakijamäärät kymmenkertaistuivat, mutta tilapäisesti käyttöön otetut rajatarkastukset esimerkiksi Tanskan ja Ruotsin rajoilla edesauttoivat tilanteemme tasaantumista. Hakijoiden suuri määrä nosti esiin monia EU:n yhteisen turvapaikkajärjestelmän ongelmia: Ulkorajavaltioiden joutuessa kovan paineen alle hakijoita ei rekisteröidä ensimmäisessä saapumismaassa ja edelleen liikkuminen on hallitsematonta. Hakemusten ja valitusten käsittelyajat venyvät pitkiksi, eikä kielteisen päätöksen saaneita saada tehokkaasti poistettua maasta. EU:ssa käynnistettiin vuonna 2015 tilapäinen taakanjakomenettely, jossa hakijoita alettiin siirtää Italiasta ja Kreikasta muihin jäsenmaihin; tämä järjestely on nyt päättymässä, mutta pysyvästä taakanjaosta pyritään sopimaan tulevia kriisejä ajatellen. Perusongelmat järjestelmässä ja toimintaympäristössä ovat edelleen olemassa, ja niihin pyritään EU:ssa vastaamaan erilaisin sisä- ja ulkopoliittisin toimenpitein. Muuttoliike ja EU:n suhteet kolmansiin maihin Muuttoliikkeen taustasyyt ovat moninaisia (konfliktit, ilmastonmuutos ja muut ympäristökriisit, taloudellisten elinmahdollisuuksien heikkeneminen jne.), eikä niiden vaikutuksen voi arvioida vähenevän lähitulevaisuudessa. Pitkällä tähtäimellä kestävää on pyrkiä tukemaan lähtömaita, jotta pakottavia syitä lähtemiselle ei olisi, ja toisaalta kauttakulkumaita, jotta lähempänä alkuperämaita sijaitsevat alueet voisivat tarjota suojaa konfliktien tai muiden akuuttien tilanteiden vuoksi pakeneville. Tällainen työ on luonnollisesti pitkäkestoista ja vaatii rahoitusta sekä eri politiikkojen yhteensovittamista. EU:lla on monia yhteistyömuotoja kolmansien maiden kanssa, joista muuttoliikkeen kannalta erityisen olennaisia ovat esimerkiksi ns. kumppanuuskehykset viiden Afrikan maan kanssa sekä Rabat'n ja Khartoumin prosessit. EU-toiminnan ohella Suomi jatkaa kahdenvälistä yhteistyötään, jossa muuttoliikkeen osalta painopistemaina ovat Venäjä, Irak, Afganistan ja Somalia.
2(6) Ulkosuhteiden osalta välittömänä reaktiona muuttoliikekriisiin voidaan mainita ensinnäkin EU:n yhteistyö Turkin kanssa, jonka alueella on suuret määrät pakolaisia etenkin Syyrian kriisin myötä. Yhteisen julkilausuman myötä keväällä 2016 sovittiin järjestelystä, jossa Turkki torjuu laitonta muuttoliikettä kohti Eurooppaa ja laittomasti tulleita voidaan palauttaa Turkkiin. Jokaista palautettua syyrialaista kohti Turkista vastaavasti sijoitetaan yksi syyrialainen Eurooppaan. Järjestelyyn kuuluu myös taloudellista ja operatiivista tukea EU:lta Turkille. Julkilausuman toimeenpano on vähentänyt itäisen Välimeren muuttopainetta merkittävästi, ja EU on sitoutunut sen noudattamiseen jatkossakin. Suomi on osallistunut julkilausuman mukaisiin toimenpiteisiin aktiivisesti etenkin uudelleensijoittamalla syyrialaispakolaisia Turkista. Parhaillaan EU:ssa käydään keskustelua keskisen Välimeren kautta eli pääasiassa Libyasta Italiaan suuntautuvan muuttoliikkeen hallinnasta. Libyan epävakaa poliittinen ja humanitaarinen tilanne tekee kaiken toiminnan alueella haastavaksi, mutta yhteistyö Libyan ja sen naapurimaiden kanssa on käytännössä välttämätöntä alueen muuttoliikkeeseen puuttumiseksi. Keskisen Välimeren kautta Eurooppaan tulee laittomasti huomattavan paljon henkilöitä, jotka eivät tarvitse kansainvälistä suojelua ja joilla muuton motiivit ovat pikemminkin taloudellisia. EU on Eurooppa-neuvoston helmikuisella julistuksella sitoutunut tarjoamaan moninaista apua Libyalle, esimerkiksi koskien rannikkovartioston kouluttamista, rajavalvonnan tehostamista ja muuttajien vastaanotto-olosuhteiden parantamista. Tavoitteena on viime kädessä vähentää laitonta muuttoliikettä Libyaan ja torjua sinne jo päätyneiden liikkumista edelleen Eurooppaan laittomia väyliä käyttäen. Myös meripelastustoiminnan koordinointi on olennainen osa yhteistyötä. Lisäksi EU:n tavoitteena on lisätä pakolaisten uudelleensijoittamista Libyan naapurimaista ja sinne johtavista kauttakulkumaista Eurooppaan ja tarjota näin vaihtoehto laittomalle liikkumiselle; suuret jäsenmaat Italian johdolla ovat jo sopimassa järjestelyistä ensi vaiheessa Nigerin ja Tsadin kanssa. Suomi pyrkii huomioimaan EU:n yhteiset tavoitteet omassa kiintiöpakolaispolitiikassaan. Palauttamispolitiikan tehostaminen Merkittävä osa turvapaikkaa EU:ssa hakevista ei ole oikeutettuja kansainväliseen suojeluun. Mahdollisuus palauttaa kielteisen päätöksen saaneet henkilöt joko lähtömaahansa tai tietyissä tilanteissa kolmanteen maahan on olennainen osa muuttoliikkeen hallintaa. Tällä hetkellä laittomasti oleskelevien palauttamisaste on kuitenkin EU:ssa alhainen (36 %). Osasyynä on menettelyiden tehottomuus jäsenmaissa, ja lisäksi suurena ongelmana on useiden kolmansien maiden haluttomuus ottaa vastaan laittomasti Eurooppaan tulleita kansalaisiaan. Näihin ongelmiin puuttuminen on keskeinen painopiste Viron puheenjohtajuuskaudella, ja komission puheenjohtajan 13.9. pitämän Union tilaa koskevan puheen mukaan myös komissiolta tulee vielä tänä vuonna uusia aloitteita. Komissio on jo pyrkinyt tehostamaan palautusmenettelyitä antamillaan suosituksilla ja päivitetyllä palauttamiskäsikirjalla. EU myös toimii aktiivisesti solmiakseen takaisinottosopimuksia ja parantaakseen muutoin takaisinottoyhteistyötä kolmansien maiden kanssa. Esimerkiksi viisumipolitiikkaa voidaan käyttää myönteisenä ja kielteisenä kannustimena suostua yhteistyöhön, ja Bangladesh toimii tältä osin pilottimaana. Suomi pyrkii kahdenvälisesti tehostamaan takaisinottoa etenkin Irakin ja Afganistanin kanssa. EU:n turvapaikkajärjestelmän (CEAS) uudistaminen Komissio antoi keväällä ja kesällä 2016 kaksi lainsäädäntöpakettia uudistaakseen yhteistä turvapaikkajärjestelmää vastaamaan muuttunutta toimintaympäristöä. Ehdotuksissa on muuttoliikkeen hallinnan kannalta keskeisiä elementtejä, ja niiden huolellinen täytäntöönpano on tärkeää ehdotusten tultua aikanaan hyväksytyiksi. Seitsemästä säädösehdotuksesta vain yksi on kokonaan uutta lainsäädäntöä ja koskee pakolaisten uudelleensijoittamista koskevan kehyksen luomista EU:lle. Muut ehdotukset ovat Dublin- eli vastuunmäärittämisasetuksen sekä Eurodac-rekisteriasetuksen uudistaminen, EU:n turvapaikkavirastoa
3(6) koskevan asetuksen muuttaminen, menettely- ja määritelmädirektiivien muuttaminen asetuksiksi sekä turvapaikanhakijoiden vastaanottoa koskevan direktiivin uudistaminen. Viimeksi mainittua lukuun ottamatta koko säädöspohja perustuisi siis jatkossa suoraan sovellettaviin asetuksiin - tämä ilmentää komission vahvaa pyrkimystä harmonisointiin. Muita läpileikkaavia tavoitteita ovat menettelyiden tehostaminen, väärinkäytöksiin puuttuminen ja hakijoiden edelleen liikkumisen torjuminen EU:n sisällä. Toisaalta hakijoiden ja suojelua saavien työntekoon ja yhdenvertaiseen kohteluun liittyviä oikeuksia pyritään tietyiltä osin vahvistamaan ja erityisesti yksin tulleiden alaikäisten suojaa parantamaan. Ehdotukset ovat nyt käsittelyn eri vaiheissa EU:n toimielimissä (ks. tarkemmin liitteenä oleva taulukko), ja EU:ssa on vahva tahtotila saada säädökset viivytyksettä hyväksytyiksi. Ehdotuksilla on paljon liittymäkohtia toisiinsa, ja siksi ne olisikin tarkoituksenmukaista hyväksyä samanaikaisesti. Turvapaikkavirastoa, Eurodac-rekisteriä ja määritelmäasetusta koskevat ehdotukset ovat jo edenneet kolmikantaneuvotteluihin Euroopan parlamentin kanssa. Sen sijaan erityisesti Dublin-asetusta ja turvapaikkamenettelyasetusta koskien neuvoston kannanmuodostus on vielä selvästi kesken ja artiklat on vain keskusteltu kertaalleen läpi työryhmätasolla. Poliittisesti selkeästi haastavimmaksi on osoittautunut Dublin-asetuksen muutokseen liittyvä kysymys pysyvän taakanjakomekanismin luomisesta, nimenomaan korkean maahanmuuttopaineen tilanteita varten. Neuvoston puheenjohtajavaltiot ovat vuorollaan esittäneet kompromissiehdotuksia siitä, millainen hakijamäärän nousu laukaisisi solidaarisuustoimet ja miten toimista EU:ssa päätettäisiin. Turvapaikanhakijoiden sisäiset siirrot ovat muodostuneet kynnyskysymykseksi etenkin monille itäisille jäsenvaltioille, joilla omat turvapaikanhakijamäärät ovat perinteisesti matalia. Toisaalta kovan paineen alla jo olevat valtiot, etenkin Kreikka ja Italia, ja myös esimerkiksi Ruotsi ja Saksa vaativat vaikuttavaa taakanjakomekanismia. Keskustelu on poliittisesti hyvin haastavaa ja jumiutunutta; Viro yrittää syksyn aikana löytää vielä uutta lähestymistapaa kahdenvälisten keskustelujen kautta ja pyrkinee viemään asiaa eteenpäin marraskuun OSA-neuvostossa. Suomi on lähtenyt kannassaan siitä, että siirrot ovat viimesijaisia ja niistä on sovittava yhteisesti vapaaehtoisuuteen perustuen. Pian päättyvän sisäisten siirtojen tilapäisen mekanismin puitteissa Suomi on hoitanut oman osansa tunnollisesti: selvästi yli 90 prosenttia osuudestamme on jo siirretty ja jäljellä oleva vaje johtuu käytännössä siitä, ettei Kreikalla ole tällä hetkellä esittää uusia siirrettäviä.
Taulukko: Yhteistä turvapaikkajärjestelmää (CEAS) koskevien ehdotusten neuvottelutilanne 4(6) EHDOTUS PÄÄTAVOITTEET KÄSITTELYVAIHE Virastoasetus Muuttaa nykyinen tukivirasto EASO EU:n turvapaikkavirastoksi ja vahvistaa sen mandaattia Kolmikantaneuvottelut ovat alkaneet jo helmikuussa 2017, neuvostossa auki on vielä asiantuntijareservin jäsenmaakohtaisten osuuksien Eurodac-asetus Määritelmäasetus Vastaanottodirektiivi Uudelleensijoittamisasetus Dublin-asetus Menettelyasetus Tehostaa rekisterin käyttöä, myös laittoman maassa oleskelun torjunnassa Yhdenmukaistaa suojeluaseman tarkastelua ja suojelua saaneiden oikeuksia jäsenvaltioissa, pyrkii ehkäisemään edelleen liikkumista Yhdenmukaistaa turvapaikanhakijoiden vastaanottoa esimerkiksi turvaamistoimien, sosioekonomisten oikeuksien ja edelleen liikkumisen sanktioinnin osalta sekä kehittää alaikäisten edustajajärjestelmää Luoda EU:n yhteinen järjestelmä pakolaisten uudelleensijoittamiseksi kolmansista maista Vahvistaa ja selkiyttää sääntöjä hakemuksen käsittelystä vastuullisen jäsenmaan määrittelyssä, luoda pysyvä taakanjakomekanismi kriisitilanteisiin Tehostaa menettelyitä: turvallisten maiden määrittely ja listaus, nopeammat hakemus- ja valitusmenettelyt, edelleen liikkumisen torjunta koko Kolmikantaneuvottelut alkavat syyskuussa, neuvostossa auki on vielä esimerkiksi uudelleensijoitettavien pakolaisten rekisteröinti Kolmikantaneuvottelut alkavat syyskuussa, neuvostossa on auki vielä esimerkiksi perheenjäsenen määritelmä (josta U-jatkokirje on nyt eduskunnassa) Neuvoston neuvottelumandaatti kolmikantaneuvotteluja varten pyritään saamaan lokakuussa, U- jatkokirje on nyt eduskunnassa Nyt käsittelyssä oikeus- ja sisäasioiden neuvosten tasolla Luettu kertaalleen läpi neuvoston työryhmässä, osakysymyksistä taakanjakoa on käsitelty useita kertoja poliittisella tasolla, mutta yhteisymmärrystä on vaikea saavuttaa Luettu kertaalleen läpi neuvoston työryhmässä, turvallisten alkuperämaiden listaa käsitelty erillisen ehdotuksen pohjalta enemmän
Kaavio: Esimerkkejä komission CEAS-ehdotusten poikkileikkaavista teemoista 5(6) 1. Edelleen liikkumisen torjunta 2. Sosioekonomiset oikeudet
6(6) 3. Alaikäisten erityissuoja LIITTEET Asiasanat Hoitaa Tiedoksi muuttoliike, turvapaikka SM EUE, OKM, STM, TEM, UM, VM, VNK