h KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopaivä 1 (10) 28.1.20 14 Taltionumero 194 Diaarinumero 2020/3/12 Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus JOENSUUN KAUPUNKI Konsernihallinto Saap. I/ 20/Y Dno.i&/ a ei/t y (YNli 6/it) Valittaja Jouko Kärnä. Joensuu Päätös, jota valitus koskee Asian aikaisempi käsittely Hallinto-oikeuden ratkaisu Kuopion hallinto-oikeus 3.5.2012 nro 12/0156/3 Joensuun kaupunginvaltuusto on 29.8.2011 ( 108) päättänyt hyväksyä 30.8.2010 allekirjoitetun kaupungin ja kaupunginjohtaja Kari Karjalai sen välillä solmitun kaupunginjohtajasopimuksen ja sen mukaiset kau punginjohtajan palvelussuhteen ehdot. Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tut kirnatta hyväksytyn kaupunginj ohtaj asopimuksen muuttamista koskevat vaatimukset. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen sekä Kämän ja kau punginhal lituksen oikeudenkäynti ku Luj en korvaairiista koskevat vaati mukset. 1-lali into-oikeus on perustel lut päätöstään seuraavasti: Tutkirnatta jättäminen Kunnal lisvalitus on luonteeltaan kassatorinen muutoksenhakukeino. Tämä tarkoittaa sitä, että hallinto-oikeus ei pääsääntöisesti voi kunnallis valiluksen perusteella muuttaa valituksenalaista päätöstä. Päätös voidaan lähtökohtaisesti vain joko kumota tai pysyttää taikka palauttaa viran omaisen uudelleen käsiteltäväksi.
2(10) Kunnallisvalituksen kassatorisuuden vuoksi hallinto-oikeus jättää tutki matta valituksessa esitetyt hyväksytyn kaupunginj ohtaj asopimuksen muuttamista koskevat vaatimukset. Asian tatistaaja selvitettävät seikat Valtuusto oli 31.5.010 tekemällään päätöksellä valinnut kaupunginjohta jan virkaan Kari Karjalaisen. Lisäksi valtuusto oli valtuuttanut kaupun ginhallituksen tekemään j ohtaj asopimuksen Karjalaisen kanssa. Valittaja oli valittanut päätöksestä Kuopion hallinto-oikeuteen. Hallintooikeus on päätöksellään 28.7.2011 nro 11/0285/3 hylännyt valituksen kaupunginjohtajan valinnan osalta, mutta kumonnut päätöksen siltä osin kuin valtuusto oli valtuuttanut kaupunginhallituksen tekemään johtajaso pirnuksen kaupunginj ohtaj aksi vai ituksi tulleen kanssa. 1-1 allinto-oikeu den perustelujen mukaan valtuuston päätös oli kokouskutsuun liittyvän puutteen vuoksi syntynyt main ituilta osin virheellisessä järjestyksessä. Kaupunginhallitus on käsitellyt johtajasopimuksen hyväksymistä ko kouksessaan 8.8.20 ii :n 388 kohdalla. Kokousta koskevan pöytäkirjan otteen mukaan johtajasopirnuksen hyväksymisessä tapahtunut menette lyvirhe on mahdollista korjata yksinkertaisimmin siten, että valtuusto hyväksyy suoraan osaltaan johtajasopimuksen. Asiassa on kysymys kaupunginj ohtaj asopirnuksen hyväksymisen lai lli suudesta. Asiassa on selvitettävä, onko valtuuston päätös syntynyt vali tuksessa esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä tai onko val tuusto ylittänyt toirnivaltansa hyväksyessään johtajasopirnuksen siitä il menevän sisältöisenä. Lisäksi on selvitettävä, onko päätös valituksessa esitetyn johdosta muutoin lainvastainen tai loukkaako se kuntalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Estee Ilisvys Sove lie Itavat sään iökset Kuntalain 52 :n 2 momentin mukaan kunnan viranhaltijan ja työnteki jän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27 30 :ssä sääde tään. l-lallintoiain 28 :n 1 mornentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteelii nen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle. Saman momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen.
3 (10) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toirneksi antosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotetta vissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Saman mornentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettornuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Kuntalain 52 :n 3 mornenhin mukaan hallintolain 28 :n 1 mornentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee viranhal tijaa tai työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Kaupunginhallituksen selvitys Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaupunginlakirnies on valmis tellut asiaa koskevan esittelytekstin, mutta hän ei ole toiminut esittelijänä eikä muutoinkaan esitellyt asiaa kaupunginhallituksessa eikä valtuustos sa. Kaupunginlakirniehen palkkaus ei riipu kaupunginjohtajan palkkauk sesta. Arviointia ja johtopäätös esteellisyyden osalta Valittaja ei ole osoittanut kaupunginlakirniehen palkkauksen olevan yh teydessä tai riippuvainen kaupunginjohtajan palkkauksesta. Valittaja ei ole muutoinkaan osoittanut, että päätöksestä olisi ollut odotettavissa eri tyistä hyötyä tai vahinkoa kaupunginlakimiehelle. Näin ollen kaupunginlakimies ei ole ollut esteellinen hallintolain 28 :n 1 rnornentin 3 kohdan perusteella. Hän ei ole kuntalain 52 :n 3 momentin nojalla ollut myös kään palvelussuhteensa perusteella esteellinen asiassa. Asiassa ei ole il mennyt. että kaupungini akirnies olisi muutoinkaan ollut esteellinen vali - tuksessa esitetyillä perusteilla. Päätöstä ei siten ole kurnottava kaupun ginlakimiehen esteellisyyttä koskevan valitusperusteen johdosta. Asian valmisteluja esitteleniinen Valtuuston tvöjär/estyksen inääräi kset Kaupunginvaltuuston 1.9.1999 voimaan tulleen työjärjestyksen 8 :n mukaan valtuuston kokouskutsussa on i lmoitettava kokouksen aika ja paikka sekä käsiteltävät asiat. Työjärjeslyksen 9 :n mukaan esityslista, joka sisältää selostuksen kiisiteltävistii asioista ja ehdotukset valtuuston päätöksistä, on lähetettävä kokouskulsun yhteydessä, jolleivät erityiset syyt ole esteenä.
4(10) Arviointia ja johtopäätös as jan vaim istelwi ja esittelem isen osalta Valtuuston päättämässä asiassa on ollut kysymys kaupungin ja kaupun ginjohtajan välisen kaupunginjohtajasopimuksen ja sen mukaisten kau pungin ohtaj an palvelussuhteen ehtoj en hyväksymistä. Asian luonteen johdosta kokouskutsussa ja esityslistassa ei ole ollut tarpeen erikseen se lostaa sopimukseen sisältyviä palkkausperusteita eikä edellisen kaupun ginjohtajan palkkausta. Asia on voitu käsitellä valtuustossa kaupungin hallituksen esityksen pohjalta ilman kaupunginlakirniehen selostusta kaupunginj ohtaj an tai aikaisemman kaupunginj ohtaj an palkkauksen pe rusteista. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan asia oli valmisteltu asianmu kaisesti ja valtuutetuille oli esitetty riittävät tiedot päätöksen perustaksi. Valtuusto oli pitänyt asiassa tehtyä valmistelua riittävänä. Toimielimen itsensä arvioitavaksi jää, onko asian valmistelu ollut riittä vää ja asianmukaista. Tehdessään kaupunginjohtajasopirnuksen hyväksy mistä koskevan päätöksen, valtuusto on samalla arvioinut sillä olleen käytössä tarvittavat tiedot ratkaisun tekemiseksi myös kaupunginjohta jan palkkauksen perusteiden osalta ja valmistelun olleen muutoinkin riit tävää. Edellä selostetun perusteella päätöstä ei ole kurnottava valituksessa esi tetyi Ilä asian valmistelua ja esittelemistä koskevilla valitusperusteilla. Kaupwzginjohtajasopimuksen laillisuus Sovellettavat säännökset Kuntalain 24 :n 1 mornentin mukaan kunnanjohtaja johtaa kunnan hal lintoa, taloudenhoitoa sekä muuta toimintaa kunnanhallituksen alaisena. Kuntalaissa ei ole säännöksiä kunnan ja kunnanjohtajan välisestä johta jasopimuksesta ja sen hyväksymismenettelystä. Kaupuiiginjohtajasopim us Valtuusto on hyväksynyt kaupungin ja kaupunginjohtaja Karjalaisen vä lillä solinitun kaupunginjohtajasopimuksen sekä sen mukaiset kaupun ginjohtajan palvelussuhteen ehdot. Sopimuksessa on sovittu kaupunginjohtajan asemasta, tehtävistä ja painopislealueista, kaupunginjohtajan
harkintaan. 5(10) b Johtajasopimuksiin sisältyykin käytännössä inonentyyppisiä ehtoja, joi johdosta pitää laillisena. yleensä monin osin lähinnä poliittinen asiakirja, siinä voi olla myös sel luonteeltaan lähinnä poliittista ja moraalista. antajan edustajana, kaupunginjohtajan työn arviointirnenettelystä. luotta työnjaosta poliittisen johdon kanssa, kaupunginjohtajan asemasta työn Kunnanjohtajan palkkaukseen liittyvistä seikoista voidaan sopia muun muassa johtajasopirnuksessa. Erokorvausta koskevilta osiltaan johtajaso pimusta voidaan verrata yksityisoikeudelliseen varallisuusoikeudellisen sopimukseen. Valtuusto on liarkintavaltansa nojalla voinut päättää kati punginjohtajan palkkauksesia. palkkakehityksen penisteista ja erokor tyisoikeudellisina sopimuksina. Hallinto-oikeudella ei ole lähtökohtai mustehtävistä ja sivutoirnista. palkkauksesta. koulutuksesta ja matkoista den sitovuus on luonteeltaan erilaista. Vaikka johtajasopirnus onkin irtisanoutumisesta luottarnuspulan vuoksi. Muilta osin virkasuhteen eh sekä virkasuhteen voirnassaolosta, irtisanornisaj asta ja vapaaehtoisesta väitteitä ja erimielisyyksiä. tojen oli sovittu määräytyvän kunnallisen virkaehtosopirnuksen mukaan. Hallinto-oikeudessa voidaan kuitenkin tutkia, onko kunnan viranomai Sopimuksen mukaan kaupunginjohtajan virkasuhteessa noudatetaan la sesti toimivaltaa tutkia yksityisoikeudellisiin sopimuksiin kohdistuv ja sopimuksen määräyksiä sekä kaupungin omia säännöksiä ja päätöksiä. kien, asetusten ja muiden säännösten sekä kunnallisen yleisen virkaehto laisia ehtoja, joita voidaan pitää osapuolten välillä selvästi sitovina yksi ole ollut välttämätöntä perustella erikseen sopimusta hyviiksy ttäessä. Kuntaliiton ohjeistuksen mukaan johtajasopimus on luonteeltaan kun nen kyseisestä ehdosta päättäessään käyttänyt harkintavaltaansa lainvas nanjohtajan ja kunnan poliittisen johdon keskinäisiä toirnintatapoja mää rittelevä asiakirja, jonka sitovuus on oikeudellisen sitovuuden sijaan sällöltään ja sopimistavaltaan sellainen, että kunnan viranoniaisen voi taisesti. Kunnanjohtajan asemaan ja etuihin liittyvä sopimus voi olla si Arviointia kaupunginjohtajasopim uksen laillis uuden osalta daan katsoa ylittäneen harkintavaltansa rajat, eikä sopimusta voida sen Kunnallisissa yleisissä virka- ja työehlosopirnuksissa on jätetty kunnanjohtajan palkkausta koskevat asiat kunnan asianomaisen viranomaisen vauksesta sopimuksesta ilmenevällä tavalla. Kuukausipalkan määrää ei
6(10) Sopimuksessa ei määrätä kaupunginj ohtaj an palkkakehityksen mukaisen palkan hyväksymisestä. Tämän johdosta hallinto-oikeus ei ota kantaa sii hen, kuuluuko kaupunginjohtajan mahdollisesta palkan muutoksesta päättärninen valtuuston toimivaltaan. Kaupunginjohtaj asopimuksen mukaan kaupunginj ohtajalla on oikeus osallistua varattuj en määrärahojen puitteissa sellaisen yhteisön matkalle. josta voidaan katsoa olevan hyötyä kaupungille tai kaupunkikonsernille. Sopimuksen mukaan kaupunginjohtajan puolisoii matkakulut kuuluvat korvattaviin matkakulukustannuksiin silloin, kun kutsu on esitetty myös hänelle ja kaupunginhallituksen puheenjohtaja on hyväksynyt matkaeh dotuksen. Myös kaupunginjohtaj ari puolison matkustuskustannusten korvaam isen osalta johtajasopimusta voidaan verrata yksityisoikeudelliseen varalli suusoikeudellisen sopimukseen. Valtuusto on voinut harkintansa mukaan hyväksyä matkakulukustannu sten korvaam i sen myös kaupunginj ohtaj ari puolison osalta sopimuksesta ilmenevällä tavalla. Kuntalain 16 :n mukaan kunta päättää hallintonsa järjestämisestä tässä laissa säädetyllä tavalla. hallinnon järjestämiseksi valtuusto hyväksyy tarpeelliset johtosäännöl, joissa määrätään kunnan eri viranomaisista sekä niiden toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Kunnallisen toirniel imen kokousmenettelyyn ja asian käsittelerniseen liittyvistä seikoista määrätään siis kuntalain 16 :n nojalla kunnan johtosäännöissä. Siitä, että kaupunginjohtaja toimii kaupunginhallituksen esit telijänä, on määräys johtajasopimuksen ohella myös kaupunginhallituk sen 1.1.2009 voimaan tulleen johtosäännön 9 :ssä. Valtuustossa käsitel tävien asioiden esittelystä ei ole mainintaa kaupunginjohtajasopirnukses sa, eikä sitä ole tarpeen ollakaan, koska muun ohella esittelystä määrä tään kuntalain 16 :n nojalla kunnan johtosäännöissä. Johtajasopimuksen kaupunginjohtajan työn arviointimenettelyä koske van kohdan mukaan kaupunginhallituksen puheenjohtaj isto käy kaupuii ginjohtajan kanssa vuosittain kehityskeskustelun, jonka yhteydessä ar vioidaan edellisen vuoden tulostavoitteiden toteutuminen sekä käsitel lään tulevan vuoden painoiistealueet ja tavoitteet. Kaupunginjohtajasopirnuksessa ei ole sovittu kaupunginjohtajan kanssa käytävien kehityskeskustelujen hyväksvmisestä. Kehityskeskustelujen lopputulosta ei ole hallinto-oikeuden arvion mukaan välttämätöntä hy väksyä valtuustossa, kuten valituksessa oli esitetty.
7(10) Johtopäätös johtajasopim uksen laillis uuden osalta Valtuusto on voinut harkintansa mukaan hyväksyä kaupungin ja kaupun ginjohtaja Karjalaisen välisen kaupunginjohtajasopirnuksen sovitun si sältöisenä. Valtuusto ei ole sopimusta hyväksyessään ylittänyt toirnival taansa. Sopimus ei ole lainvastainen eikä valittaja ei ole osoittanut, että sopimus loukkaisi kuntalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Lopputulos Kaupunginjohtajasopimus ei ole lainvastainen eikä valituksessa viitatun direktiivin vastainen. Sopimus ei ole myöskään syntynyt valituksessa esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä. Johtajasopirnuksen so veltamisen ei ole osoitettu loukkaavan kuntalaisten yhdenvertaisen koh telun periaatetta. Tämän johdosta valitus on tutkituilta osin hylättävä. Tämän valitusasian yhteydessä ei käsitellä valittajan jäternaksuihin liitty viä vaatimuksia. Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Perusteluissa mainitut ja Kuntalaki 90 Hallinto-oikeuslaki 3 Hallintolainkäyttölaki 5 1 2 mornentti ja 74 Kärnä on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupungin valtuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kaupunginhallituksel le uudelleen valrnisteltavaksi. Lisäksi Kärnä on vaatinut oikeudenkäynti kulujensa korvaamista. Kärnä on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa: Joensuun kaupungin lakimies Mikko Kärkkäinen oli esteellinen valmis telernaan johtajasopirnusta, koska Kärkkäinen laati johtajasopirnuksen esimiehelleen kaupunginjohtaja Kari Karjalaiselle. Johtajasopirnus ja hallinto-oikeuden päätös loukkaavat yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Kaupunginjohlajan palkan oikea määrä on enintään 5 332 euroa kuukaudessa. Palkkaa määrättäessä olisi tullut ottaa huo mioon Joensuun verotulot ja se. että kaupunginjohtajan käytössä on vii den liitoskunnan virkamiehistö. mikä alentaa kaupunginjohtajan vastuuta ja työrnäärää. Myös kaupunginjohtajan vaimon matkakustannusten kor vaaniinen on vastoin vhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
8(10) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Kaupunginjohtajasopirnusta ei ole hyväksytty laillisesti. Kaupunginhalli tus menetteli virheellisesti ja lainvastaisesti, koska hallitus esitti valtuus tolle 29.8.2011 johtajasopirnusta virheellisinja puutteellisin tiedoin. Vai tuustolta salattiin johtaj asopimukseen liittyvät olennaiset tiedot. Sopi muksen valmistelussa kuntalaisia ja valtuutettuja ei ole kuultu. Hallinto-oikeuden päätös on lainvastainen, koska Kärnää ei kuultu kau punginhal lituksen vastineesta. 1 lail into-oikeus Ofl menetellyt lainvastai sesti, kun se on jättänyt tutkirnatta johtajasopirnuksen muuttamista kos kevat vaatimukset. Hallinto-oikeuden olisi tullut palauttaa asia uudelleen valinisteltavaksi. Kärnä on toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituksen täyden nyksen, jossa hän on muun ohella vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hankkii kaupunginjohtaja Meriläisen palkkatiedot ajalta 1.1.2006 1.1.2010. Joensuun kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaarnista. Kärnä on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä. 1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kärnän pyynnön kaupunginjohtaja Meriläisen palkkatietojen hankkimisesta. 2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta. 3. Kärnän ja kaupunginhallituksen oikeudenkäyntikulujen korvaarnista koskevat vaatimukset hylätään. Perustelut 1. Pyydettyjen palkkatietojen hankkiminen ei ole tarpeen asian ratkaise miseksi. 2. Hallinto-oikeuden päätöksestä ja asiakirjoista ilmenee, että Kärnälle on varattu tilaisuus antaa vastineensa kaupunginhallituksen lausunnon johdosta. Tämän vuoksi ja kun muuten otetaan huomioon edellä ilmene vät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut
Asian esittelijä, Janne Aer 9(10) Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot. Tuomas Lehtonen (1) Outi Suviranta oikeusohj eet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimuk muuttarniseen ei ole perusteita. irma Telivuo Alice Guirnaraes-Purokoski set ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen Korkein hallinto-oikeus: 3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain esittelijäneuvos Anneli Tulikallio 74 :n 2 momentti, Kärnälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallintolainkäyttölain 74 :n 3 mornentti huomioon ottaen korkein hal linto-oikeus hylkää myös Joensuun kaupungin vaatimuksen oikeuden käyntikulujen korvaamisesta.
10 (10) Jakelu Päätös Jäljennös Jouko Kärnä, oikeudenkäyntirnaksu 226 euroa Kuopion hallinto-oikeus Joensuun kaupunginhallitus Kari Karjalainen 4/ 1 /&/A 2.1 älj ennöksen oikeaksi todistaa. Paikka ja aika kuin yllä..jaostosihteeri Tuula Niilo Rämä