EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta 22.11.2011 ILMOITUS JÄSENILLE (87/2011) Aihe: Portugalin tasavallan kansalliskokouksen perusteltu lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi (KOM(2011)0560 C7-0248/2011 2011/0242(COD)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. Jäsenille lähetetään tiedoksi Portugalin tasavallan kansalliskokouksen perusteltu lausunto edellä mainitusta ehdotuksesta. CM\884002.doc PE475.996v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
LIITE PÄÄTÖS N:o 147/2011 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi (KOM(2011) 560). Assembleia da República päätti perustuslain 166 artiklan 5 kohdan ja 25. elokuuta annetun lain N:o 43/2006 mukaisesti lähettää Euroopan parlamentin puhemiehistölle, neuvostolle ja Euroopan komissiolle seuraavan perustellun lausunnon toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta ehdotuksessa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi [KOM(2011) 560]: 1- Lainsäädäntöluonnos on toissijaisuusperiaatteen vastainen, koska Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa nämä asiat osoitetaan kuuluviksi jäsenvaltioiden kansallisen suvereniteetin alaan ja koska ehdotettu tavoite voidaan tehokkaammin saavuttaa yksittäisten jäsenvaltioiden toimin kuin toimin unionin tasolla. 2- Kyseinen asia kuuluu Assembleia da Republican yksinomaisten sääntelyvaltuuksien piiriin. Hyväksytty 4. marraskuuta 2011. Assembleia da Repúblican puhemies Maria da Assunção A. Esteves PE475.996v01-00 2/12 CM\884002.doc
Perusteltu lausunto KOM (2011) 560 Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi. Sisällys Osa I Alkuhuomautus Osa II Johdanto-osan kappaleet Osa III Kirjallisen lausunnon laatineen parlamentin jäsenen henkilökohtainen näkemys Osa IV Kirjallinen lausunto Osa V Liite Osa I Alkuhuomautus Eurooppa-asioiden valiokunta otti vastaan Assembleia da Repúblican seurantaa, arviointia ja julkilausumia Euroopan unionin rakentamisprosessissa koskevan 25. elokuuta annetun lain 43/2006 sekä 20. tammikuuta 2010 hyväksytyn yhteisön aloitteiden tutkimismenettelyn mukaisesti ehdotuksen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi [KOM(2011) 560]. Edellä mainittu lainsäädäntöluonnos toimitettiin sen aihe huomioon ottaen perustuslakia, oikeuksia, vapauksia ja takeita käsittelevälle valiokunnalle, joka analysoi lainsäädäntöehdotuksen ja hyväksyi yksimielisesti mietinnön, joka on tämän kirjallisen lausunnon liitteenä ja erottamaton osa sitä. Osa II Johdanto-osan kappaleet 1 Tässä yhteisön aloitteessa ehdotetaan Schengenin rajasäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006, annettu 15. maaliskuuta 2006) muuttamista siten, että vahvistetaan yhteiset säännöt rajavalvonnan väliaikaista palauttamista varten sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa. 2 Ehdotuksessa asetukseksi korostetaan, että Eurooppa-neuvosto kehotti 23. 24. kesäkuuta luomaan mekanismin, jonka avulla voidaan reagoida todella kriittisessä tilanteessa. Jotta saataisiin laadittua tarvittava oikeudellinen kehys tähän pyyntöön vastaamiseksi, on muutettava asetuksella (EY) N:o 562/2006 vahvistettua Schengenin rajasäännöstöä. Kyseisessä asetuksessa vahvistetaan rajavalvontaa ulkorajoilla koskevat säännöt ja säädetään rajavalvonnan poistamisesta sisärajoilta sekä mahdollisuudesta palauttaa se rajatuissa tapauksissa. CM\884002.doc 3/12 PE475.996v01-00
3 Ehdotuksessa asetukseksi esitetään muutoksia menettelyihin, joita käytetään rajavalvonnan väliaikaiseen palauttamiseen sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa (24 artikla). 4 Ehdotuksen mukaan jos jäsenvaltio katsoo, että rajavalvonta olisi palautettava sisärajoille 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti, sen on esitettävä asiaa koskeva pyyntö Euroopan komissiolle, joka vastaa päätöksenteosta. Pyyntö on esitettävä viimeistään kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista, tai tätä lyhyemmän ajan kuluessa, jos rajavalvonnan sisärajoille palauttamisen tarpeen aiheuttavat olosuhteet ovat käyneet ilmi alle kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista. 5 On myös pantava merkille, että jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava vaara edellyttää välittömiä toimia, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti ja välittömästi palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen, ja sen on toimitettava päätös komissiolle, muille jäsenvaltioille, Euroopan parlamentille ja neuvostolle. 6 Nyt tarkasteltavana olevan lainsäädäntöluonnoksen mukaan tällaisissa tapauksissa valvonnan kesto on kuitenkin rajattava enintään viiden vuorokauden rajoitettuun aikaan (25 artikla), ja komissio voi kuulla muita jäsenvaltioita varmistaakseen menettelyn perustan (25 artiklan 2 kohta). Jos tilanne jatkuu pidempään kuin viisi vuorokautta, komissio päättää sisärajoilla suoritettavan rajavalvonnan jatkamisesta (25 artiklan 3 kohta). 7 Nyt tarkasteltavana olevassa ehdotuksessa asetukseksi todetaan myös, että tapauksissa, joissa valvontaan liittyy arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten annetun asetuksen 15 artiklan mukaisesti todettuja jatkuvia vakavia puutteita, jotka muodostavat vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle unionin tasolla tai kansallisella tasolla, rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille (26 artikla). Ottaen huomioon ehdotuksen säännökset, seuraavia asioita on tarkasteltava: a) Oikeusperusta Tarkasteltavana olevassa yhteisön aloitteessa esitetään oikeusperustaksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 77 artiklan 1 ja 2 kohta. Ehdotuksella muutetaan henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15. maaliskuuta 2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 562/2006, joka perustui Euroopan yhteisön perustamissopimuksen vastaaviin määräyksiin, toisin sanoen 62 artiklan 1 kohtaan (sisärajat) ja 2 kohdan a alakohtaan (ulkorajat). b) Toissijaisuusperiaate On tärkeää panna merkille seuraavaa: PE475.996v01-00 4/12 CM\884002.doc
- Nyt tarkasteltavana olevassa asetusehdotuksessa ehdotetaan rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille koskevan päätöksentekovallan siirtämistä jäsenvaltioilta komissiolle. - Schengenin rajasäännöstön nykyisen version (asetus (EY) N:o 562/2006) 23 artiklan mukaan "jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava vaara, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen rajoitetuksi enintään 30 vuorokauden ajaksi...". - Yhteisön lainsäädäntöaloitteessa siis esitetään, että päätöksen tekee komissio jäsenvaltion pyynnöstä. - Lisäksi jos rajavalvonta on palautettava sisärajoille välittömästi, päätöksentekovalta on jäsenvaltioilla, mutta pelkästään viiden vuorokauden osalta, ja rajavalvontaa voidaan jatkaa vain komission päätöksellä. - Komissio esitti oikeusperustaksi tälle päätökselle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 77 artiklan 1 ja 2 kohdan, jossa määrätään unionin toimivalta rajavalvonnan osalta. - On kuitenkin tärkeää korostaa, että on kyse sisärajojen valvonnasta ja että peruste rajavalvonnan palauttamiselle sisärajoille on yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vaara. Tämän osalta SEUT 72 artiklassa todetaan, että "tämä osasto [vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue] ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi." - On myös pantava merkille, että SEUT 276 artiklassa määrätään, että "käyttäessään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeviin kolmannen osan V osaston 4 ja 5 luvun määräyksiin liittyviä toimivaltuuksiaan Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia jäsenvaltion poliisiviranomaisen tai muiden lainvalvontaviranomaisten toteuttamien toimien pätevyyttä tai oikeasuhteisuutta taikka antaa ratkaisua niiden velvollisuuksien suorittamisesta, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi". - Näillä määräyksillä siis suojataan jäsenvaltioiden toimivalta ja suvereenius yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi sekä sisäisen turvallisuuden takaamiseksi. - Tämän vuoksi ja kuten toimivaltaisen valiokunnan mietinnössä viitataan, päätöksentekovallan siirtämiseen komissiolle rajavalvonnan palauttamisen osalta sisärajoille vakavan yleiseen järjestykseen kohdistuvan uhkan perusteella liittyy huolia, kun Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tämä ala on nimenomaan osoitettu kuuluvaksi jäsenvaltioiden kansallisen suvereeniuden piiriin. Lopuksi ja kuten toimivaltainen valiokunta tästä asiasta toteaa mietinnössään, on tärkeää panna merkille, että jäsenvaltiot voivat paremmin toteuttaa sisärajavalvontaa koskevan arvioinnin ja päätöksenteon, koska niillä on omat menettelynsä sen tarkastelemiseksi, onko olemassa yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia. CM\884002.doc 5/12 PE475.996v01-00
Jokaisen jäsenvaltion viranomaiset toimivat kentällä ja tunnistavat kyseisen jäsenvaltion tavanomaiset (sosiaaliset, demografiset, rikollisuuteen liittyvät) olosuhteet. c) Lainsäädäntöluonnoksen sisältö 1 Nyt tarkasteltavana olevassa asetusehdotuksessa ehdotetaan Schengenin rajasäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006, annettu 15. maaliskuuta 2006) muuttamista siten, että vahvistetaan yhteiset säännöt rajavalvonnan väliaikaista palauttamista varten sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa. 2 Toisin sanoen, jos jäsenvaltio katsoo, että rajavalvonta olisi palautettava sen sisärajoille, sen on esitettävä asiaa koskeva pyyntö komissiolle, joka vastaa päätöksenteosta. 3 Pyyntö on esitettävä viimeistään kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista, tai tätä lyhyemmän ajan kuluessa, jos rajavalvonnan sisärajoille palauttamisen tarpeen aiheuttavat olosuhteet ovat käyneet ilmi alle kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista. 4 On myös pantava merkille, että jos jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava vaara edellyttää välittömiä toimia, jäsenvaltiolla on edelleen mahdollisuus poikkeuksellisesti ja välittömästi palauttaa rajavalvonta sisärajoilleen, ja sen on toimitettava päätös komissiolle, muille jäsenvaltioille, Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Osa III Kirjallisen lausunnon laatineen parlamentin jäsenen henkilökohtainen näkemys 1 Lissabonin sopimuksen voimaantulon seurauksena kansallisten parlamenttien toimivalta yhteisön lainsäädäntöehdotusten tarkastelussa lisääntyi. Tämä tilanne syntyi siitä, että kuten Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) liitteenä olevassa pöytäkirjassa N:o 2 toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta todetaan, kansalliset parlamentit valvovat toissijaisuusperiaatteen soveltamista. 2 Tarkastellessaan Euroopan komission esittämää ehdotusta ja tapauksissa, joissa vähintään neljäsosa kansallisten parlamenttien kokonaisäänimäärästä edustaa sellaisia perusteltuja lausuntoja, joiden mukaan säädösesityksessä ei ole noudatettu toissijaisuusperiaatetta, esitystä on tarkasteltava uudelleen. 3 Nyt on kyse lainsäädäntöehdotuksesta, joka perustuu SEUT 67 artiklan 1 kohtaan, joka koskee vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta. 4 Euroopan komission ehdotuksessa asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi esitetään ratkaisukehys, joka ensi kädessä vaikuttaa olevan toissijaisuusperiaatteen vastainen. PE475.996v01-00 6/12 CM\884002.doc
5 Euroopan komission ehdotuksessa todellakin laajennetaan komission valtuuksia sen määrittäessä Schengenin sopimuksen allekirjoittaneiden jäsenvaltioiden sisärajavalvontaa, mikä ehdollistamalla jäsenvaltioiden toimivallan voi rajoittaa niiden suvereeniutta, kun perustetaan monimutkainen mekanismi rajavalvonnan palauttamiseksi sisärajoille. 6 On siis tärkeää tarkastella syvällisemmin tätä asiaa, joka on osa nyt tarkasteltavana olevaa komission ehdotusta. 7 Tämä johtaa luovuttamattomaan käsitteeseen: ulkorajojen olemassaolo ei estä sisärajojen olemassaolon jatkamista. Tämä muodostaa jo itsessään rajoituksen valtioiden ja yhteisön toimielinten väliselle vastavuoroiselle toimivallalle. 8 Schengenin rajasäännöstön 23 artiklassa vahvistetaan jo jäsenvaltioiden mahdollisuus palauttaa poikkeuksellisesti rajavalvonta sisärajoilleen, jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava vaara. 9 Rajavalvonta voidaan palauttaa ainoastaan rajoitetuksi enintään 30 vuorokauden ajaksi, tai, jos vakava vaara kestää pitempään kuin 30 vuorokautta, sen arvioidun keston ajaksi Schengenin rajasäännöstön 24 ja 25 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti. 10 Euroopan komission ehdotuksessa esitetään muutosta Schengenin rajasäännöstön (asetus (EY) N:o 562/2006) 23, 24, 25 ja 26 artiklaan. 11 Lainsäädäntöaloitteen mukaan rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille vain kolmen menettelyn mukaisesti: - Jäsenvaltio toimittaa komissiolle pyynnön asiakirja-aineistoineen tavallisesti kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista, ja komissio tekee asiasta päätöksen. - Jos vakava uhka edellyttää välittömien toimien toteuttamista, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoille välittömästi, mutta vain enintään viiden vuorokauden ajaksi, ja komissio päättää rajavalvonnan jatkamisesta. - Komissio voi tehdä tämän päätöksen, jos ulkoiseen rajavalvontaan tai palauttamismenettelyihin liittyy arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten annetun asetuksen mukaisesti todettuja jatkuvia vakavia puutteita. 12 Nämä muutokset merkitsevät Euroopan komission tehokasta ja lisääntynyttä osallistumista, tai jopa valvontaa, rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi. 13 Kyseessä on kuitenkin kunnioitettava ehdotus yhdenmukaisen käytöksen aikaansaamiseksi ulkorajojen suojelussa. Oikeudellisesta näkökulmasta sen voidaan osoittaa rikkovan jäsenvaltioiden toimivaltaa, kun vastuu niiden oman alueen valvonnasta siirretään Euroopan komissiolle. Näin ollen säännökset merkitsevät jäsenvaltioille luonnostaan kuuluvaan suvereniteettiin liittyvän toimivallan siirtämistä. CM\884002.doc 7/12 PE475.996v01-00
Ne poistavat täyden vapauden harjoittaa tätä toimivaltaa, jopa Schengenin säännöstössä vahvistetun toimivallan puitteissa. Toissijaisuusperiaate 1 Toissijaisuusperiaate on yksi yhteisön lainsäädännön laatimisen perusperiaatteista, jossa vahvistetaan unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan rajoja määrittävät säännöt ja muodot, koska niitä noudattamalla saadaan aikaan päätöksenteko lähellä niitä, joita päätökset koskevat, ja vahvistetaan valtion etujen puolustamisen ala suhteessa unioniin ja varmistetaan näin se, että Euroopan yhdentymisen ja kansallisen suvereniteetin kunnioittamisen välistä rajaa tarkastellaan jatkuvasti. 2 Koska toimivallan jaosta määrätään sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta jäsenvaltioiden suvereniteetin osalta, on vaikea ymmärtää ehdotusta toimivallan siirrosta varsinkaan poikkeuksellisissa olosuhteissa Euroopan komissiolle. 3 Yleinen järjestys ja sisäinen turvallisuus ovat valtion suvereniteetin osoittamisen kannalta hyvin olennaisia aloja. Ja nyt tarkasteltavana olevassa asiassa ehdotetaan, että toimivalta näillä aloilla ei enää olisi valtion vapaassa valvonnassa? Tätä ei voida sallia. 4 Katsomme, että asiakirjaan KOM (2011) 560 lopullinen sisältyvässä Euroopan komission ehdotuksessa asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta haettu tavoite ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. 5 Pikemminkin jäsenvaltiot ovat parhaassa asemassa tutkimaan, tarkastelemaan ja tekemään päätöksiä näistä asioista kaikkein asianmukaisimmalla ja käytännöllisimmällä tavalla mahdollisista yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvista vaaroista johtuvissa poikkeuksellisissa olosuhteissa. Osa IV Kirjallinen lausunto Edellä esitetyn perusteella Eurooppa-asioiden valiokunta on sitä mieltä, että 1 Tämä kirjallinen lausunto on laadittu 25. elokuuta annetun lain N:o 43/2006 säännösten mukaisesti. Kyseisessä laissa määritetään Assembleia da Repúblican seurantaa, arviointia ja julkilausumia Euroopan unionin rakentamisprosessissa koskeva toimivalta. 2 Tämä lainsäädäntöluonnos on toissijaisuusperiaatteen vastainen, koska Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa nämä asiat osoitetaan kuuluviksi jäsenvaltioiden kansallisen suvereniteetin alaan ja koska ehdotettu tavoite voidaan tehokkaammin saavuttaa yksittäisten jäsenvaltioiden toimin kuin toimin unionin tasolla. 3 Kyseinen asia kuuluu Assembleia da Republican yksinomaisten sääntelyvaltuuksien piiriin. PE475.996v01-00 8/12 CM\884002.doc
4 Eurooppa-asioiden valiokunta katsoo näin ollen, että 25. elokuuta annetun lain N:o 43/2006 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti tähän kirjalliseen lausuntoon liitetty ehdotus päätökseksi on toimitettava täysistuntoon. São Bento -palatsi, 2. marraskuuta 2011 Lausunnon laatinut parlamentin jäsen António Rodrigues Valiokunnan puheenjohtaja Paulo Mota Pinto Osa V Liite Perustuslakia, oikeuksia, vapauksia ja takeita käsittelevän valiokunnan mietintö ja lausunto Perustuslakia, oikeuksia, vapauksia ja takeita käsittelevä valiokunta Mietintö KOM (2011) 560 lopullinen Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi 1 Johdanto Yhteisön aloite KOM(2011) 560 lopullinen Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi osoitettiin Assembleia da Repúblican seurantaa, arviointia ja julkilausumia Euroopan unionin rakentamisprosessissa koskevan toimivallan mukaisesti perustuslakia, oikeuksia, vapauksia ja takeita käsittelevälle valiokunnalle Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen liitteenä olevassa pöytäkirjassa N:o 2 esitetyssä tarkoituksessa. 2 Ehdotuksen tausta ja tavoitteet Tässä aloitteessa ehdotetaan Schengenin rajasäännöstön (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 562/2006, annettu 15. maaliskuuta 2006) muuttamista siten, että vahvistetaan yhteiset säännöt rajavalvonnan väliaikaista palauttamista varten sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa. Ehdotuksessa luetellaan edellytykset rajavalvonnan väliaikaiseksi palauttamiseksi sisärajoille (23 a artikla). Komission tai jäsenvaltion (välittömiä toimia edellyttävissä tapauksissa 25 artikla) on arvioitava tällaisen toimenpiteen tarvetta ja oikeasuhteisuutta suhteessa yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen unionin tasolla tai kansallisella tasolla kohdistuvaan CM\884002.doc 9/12 PE475.996v01-00
uhkaan. Tällaista arviointia suoritettaessa on otettava erityisesti huomioon seuraavat näkökohdat: - yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen unionin tasolla tai kansallisella tasolla kohdistuvien mahdollisten uhkien todennäköinen vaikutus, myös terroritekojen tai -uhkien sekä järjestäytyneen rikollisuuden aiheuttamien uhkien seurauksena; - sellaisten teknisten tai taloudellisten tukitoimenpiteiden saatavuus, joihin voitaisiin turvautua tai on turvauduttu kansallisella ja/tai EU:n tasolla, mukaan luettuna apu unionin elimiltä kuten Frontexilta, Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirastolta tai Europolilta, sekä se, missä määrin tällaiset toimenpiteet todennäköisesti asianmukaisesti lieventävät yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen unionin tasolla tai kansallisella tasolla kohdistuvia uhkia; - arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten annetun asetuksen mukaisissa Schengen-arvioinneissa todettujen ulkorajavalvontaan tai palauttamismenettelyihin liittyvien vakavien puutteiden nykyinen ja todennäköinen tuleva vaikutus; - tällaisen toimenpiteen todennäköinen vaikutus vapaaseen liikkuvuuteen alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. Ehdotuksessa asetukseksi esitetään myös muutoksia menettelyihin, joita käytetään rajavalvonnan väliaikaiseen palauttamiseen sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa (24 artikla). Jos jäsenvaltio katsoo, että rajavalvonta olisi palautettava sen sisärajoille, sen on esitettävä asiaa koskeva pyyntö komissiolle, joka vastaa päätöksenteosta. Pyyntö on esitettävä viimeistään kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista, tai tätä lyhyemmän ajan kuluessa, jos rajavalvonnan sisärajoille palauttamisen tarpeen aiheuttavat olosuhteet ovat käyneet ilmi alle kuusi viikkoa ennen suunniteltua palauttamista. Jos jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava vaara edellyttää välittömiä toimia, kyseisellä jäsenvaltiolla on edelleen mahdollisuus poikkeuksellisesti ja välittömästi palauttaa rajavalvonta sisärajoilleen, ja sen on toimitettava päätös komissiolle, muille jäsenvaltioille, Euroopan parlamentille ja neuvostolle. Nyt tarkasteltavana olevan lainsäädäntöluonnoksen mukaan tällaisissa tapauksissa valvonnan kesto on kuitenkin rajattava enintään viiden vuorokauden rajoitettuun aikaan (25 artikla), ja komissio voi kuulla muita jäsenvaltioita varmistaakseen menettelyn perustan (25 artiklan 2 kohta). Jos tilanne jatkuu pidempään kuin viisi vuorokautta, komissio päättää sisärajoilla suoritettavan rajavalvonnan jatkamisesta (25 artiklan 3 kohta). Lainsäädäntöluonnoksessa todetaan myös, että tapauksissa, joissa valvontaan liittyy arviointija valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten annetun asetuksen 15 artiklan mukaisesti todettuja jatkuvia vakavia puutteita, jos ne muodostavat vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle unionin tasolla tai kansallisella tasolla, rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille (26 artikla). PE475.996v01-00 10/12 CM\884002.doc
3 Toissijaisuusperiaate Asiakirjassa KOM(2011) 560 lopullinen ehdotetaan rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille koskevan päätöksentekovallan siirtämistä jäsenvaltioilta komissiolle. Schengenin rajasäännöstön nykyisen version (asetus (EY) N:o 562/2006) 23 artiklan mukaan "jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava vaara, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan sisärajoilleen rajoitetuksi enintään 30 vuorokauden ajaksi...". Asetusehdotuksessa siis esitetään, että päätöksen tekee komissio jäsenvaltion pyynnöstä. Lisäksi jos rajavalvonta on palautettava sisärajoille välittömästi, päätöksentekovalta on jäsenvaltioilla, mutta pelkästään viiden vuorokauden osalta, ja rajavalvontaa voidaan jatkaa vain komission päätöksellä. Komissio esitti oikeusperustaksi tälle päätökselle Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 77 artiklan 1 ja 2 kohdan, jossa määrätään unionin toimivalta rajavalvonnan osalta. On kuitenkin tärkeää korostaa, että on kyse sisärajojen valvonnasta ja että peruste rajavalvonnan palauttamiselle sisärajoille on yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vaara. Tämän osalta SEUT 72 artiklassa todetaan, että "tämä osasto [vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue] ei vaikuta niihin velvollisuuksiin, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi." On myös pantava merkille, että SEUT 276 artiklassa määrätään, että "käyttäessään vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskeviin kolmannen osan V osaston 4 ja 5 luvun määräyksiin liittyviä toimivaltuuksiaan Euroopan unionin tuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia jäsenvaltion poliisiviranomaisen tai muiden lainvalvontaviranomaisten toteuttamien toimien pätevyyttä tai oikeasuhteisuutta taikka antaa ratkaisua niiden velvollisuuksien suorittamisesta, joita jäsenvaltioilla on yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden suojaamiseksi". Näillä määräyksillä siis suojataan jäsenvaltioiden toimivalta ja suvereenius yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi sekä sisäisen turvallisuuden takaamiseksi. Tämän vuoksi päätöksentekovallan siirtämiseen komissiolle rajavalvonnan palauttamisen osalta sisärajoille vakavan yleiseen järjestykseen kohdistuvan uhkan perusteella liittyy huolia, kun Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa tämä ala on nimenomaan osoitettu kuuluvaksi jäsenvaltioiden kansallisen suvereeniuden piiriin. Lopuksi jäsenvaltiot voivat paremmin toteuttaa sisärajavalvontaa koskevan arvioinnin ja päätöksenteon, koska niillä on omat menettelynsä sen tarkastelemiseksi, onko olemassa yleiseen järjestykseen ja sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia. Jokaisen jäsenvaltion viranomaiset toimivat kentällä ja tunnistavat kyseisen jäsenvaltion tavanomaiset (sosiaaliset, demografiset, rikollisuuteen liittyvät) olosuhteet. Toisaalta päätöksentekovallan siirtäminen komissiolle tekee menettelystä entistä monimutkaisemman ja aikaa vievän. Edellä esitetyn perusteella KOM (2011) 560 lopullinen Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi[ ] CM\884002.doc 11/12 PE475.996v01-00
4 Lausunto Edellä esitetyn perusteella perustuslakia, oikeuksia, vapauksia ja takeita käsittelevä valiokunta katsoo, että KOM (2011) 560 lopullinen Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EY) N:o 562/2006 muuttamisesta rajavalvonnan väliaikaista palauttamista sisärajoille poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevien yhteisten sääntöjen vahvistamiseksi ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen ja että tämä mietintö on toimitettava Eurooppa-asioiden valiokunnalle. São Bento -palatsi, 19. lokakuuta 2011 Mietinnön laatinut parlamentin jäsen Isabel Oneto Valiokunnan puheenjohtaja Fernando Negrão PE475.996v01-00 12/12 CM\884002.doc