EUROOPAN PARLAMENTTI 2009-2014 Oikeudellisten asioiden valiokunta Puheenjohtaja 29.11.2012 Michael Theurer Puheenjohtaja Talousarvion valvontavaliokunta Bryssel Asia: Lausunto seuraavan ehdotuksen oikeusperustasta: ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (COM(2012)0363) C7-0192/2012 2012/0193(COD)) Arvoisa puheenjohtaja Oikeudellisten asioiden valiokunta päätti 27. marraskuuta pitämässään kokouksessa ottaa omasta aloitteestaan työjärjestyksen 37 artiklan 3 kohdan mukaisesti käsiteltäväksi kysymyksen siitä, voidaanko ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (COM(2012)0363) oikeusperustaa muuttaa korvaamalla komission oikeusperustaksi ehdottama SEUT:n 325 artiklan 4 kohta SEUT:n 83 artiklan 2 kohdalla. Taustaa 1. Ehdotus Direktiiviehdotuksessa vahvistetaan yhdenmukaistetut rikosoikeudelliset säännökset, mukaan luettuina rikosten määritelmät sekä vähimmäis- ja enimmäisseuraamukset petosten sekä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. AL\922348.doc PE500.747v01-00
Ehdotuksessa määritellään yksityiskohtaisesti, minkälaiset teot on katsottava unionin taloudellisiin etuihin vaikuttaviksi rangaistaviksi petoksiksi (3 artikla) ja unionin taloudellisiin etuihin vaikuttaviin rikoksiin liittyviksi petoksiksi (4 artikla), kuten julkisten hankintamenettelyjen tai avustuksen myöntämismenettelyjen estäminen, rahanpesu, aktiivinen ja passiivinen korruptio sekä varojen väärinkäyttö. Ehdotukseen sisältyy myös "virkamiehen" määritelmä (4 artiklan 5 kohta). Lisäksi siinä vahvistetaan, että yllytys kyseisiin rikoksiin ja avunanto niissä sekä kyseisten rikosten yritys ovat rangaistavia rikoksia (5 artikla), ja määritellään oikeushenkilöiden vastuu (6 artikla). Ehdotuksessa määritellään myös, mistä (erityisen vakavista) rikoksista rangaistaan vankeudella ja vahvistetaan vähimmäis- ja enimmäisrangaistus (8 artikla). Erityisesti ehdotuksessa vaaditaan langettamaan vähintään kuuden kuukauden vankeusrangaistus ja enintään viiden vuoden vankeusrangaistus direktiivissä tarkoitetuista vakavista rikoksista ja enintään kymmenen vuoden vankeusrangaistus, kun rikokseen on syyllistytty rikollisjärjestön puitteissa. Lisäksi ehdotuksessa määritellään oikeushenkilöille määrättävien vähimmäisseuraamusten tyypit (9 artikla). Ehdotukseen sisältyy myös varojen jäädyttämistä ja menetetyksi tuomitsemista (10 artikla) sekä lainkäyttövaltaa (11 artikla) koskevia säännöksiä. Lisäksi siinä yhdenmukaistetaan vanhentumisajat (12 artikla) ja vahvistetaan vähimmäisajaksi viisi vuotta sekä säädetään vanhentumisajan keskeytymisestä ja uudelleen alkamisesta. Lopuksi ehdotukseen sisältyy säännöksiä vuorovaikutuksesta muiden sovellettavien unionin säädösten kanssa (14 artikla) sekä säännöksiä jäsenvaltioiden ja Euroopan petostentorjuntaviraston välisestä yhteistyöstä (15 artikla). 2. Asianomaiset oikeusperustat a) Ehdotuksen oikeusperusta Komission ehdotus perustuu SEUT 325 artiklan 4 kohtaan, joka kuuluu seuraavasti: "(4) Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen ja tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi tarkoituksena tehokkaan ja yhtäläisen suojelun tarjoaminen jäsenvaltioissa sekä unionin toimielimissä, elimissä ja laitoksissa." b) Oikeusperustaan ehdotettu muutos Oikeudellisten asioiden valiokuntaa on pyydetty tutkimaan, voidaanko oikeusperustaksi valittu SEUT:n 325 artiklan 4 kohta korvata SEUT:n 83 artiklan 2 kohdalla. SEUTsopimuksen 83 artiklan 2 kohta kuuluu seuraavasti: "2. Kun jäsenvaltioiden lakien ja asetusten lähentäminen rikosoikeuden alalla osoittautuu välttämättömäksi jonkin unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi alalla, jolla on toteutettu yhdenmukaistamistoimenpiteitä, tällä alalla voidaan direktiivein säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä. Nämä direktiivit annetaan kyseisten yhdenmukaistamistoimenpiteiden hyväksymisessä noudatetun tavallisen PE500.747v01-00 2/6 AL\922348.doc
tai erityisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 76 artiklan soveltamista." 3. Analyysi 1. Unionin tuomioistuimen vahvistamat periaatteet Tietyt oikeusperustan valintaan vaikuttavat periaatteet ovat peräisin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Kun otetaan ensinnäkin huomioon, että oikeusperustalla on vaikutuksia aineellisoikeudelliseen toimivaltaan ja menettelyyn, asianmukaisen oikeusperustan valinnalla on perustuslaillinen merkitys 1. SEUT:n 13 artiklan 2 kohdan mukaan kukin toimielin toimii sille tällä sopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa 2. Kolmanneksi tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan "toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö" 3. 2. Komission valitsema oikeusperusta Komissio selittää valitsemaansa oikeusperustaa seuraavasti: "Kyseisessä 325 artiklassa vahvistetaan EU:n toimivalta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, joilla on ennaltaehkäisevä vaikutus, unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta sekä tällaisen menettelyn ja toiminnan torjumiseksi 4. Artiklan 4 kohdassa määrätään lainsäädäntömenettelystä, jota noudattaen hyväksytään tarvittavat toimenpiteet tehokkaan ja yhtäläisen suojelun tarjoamiseksi. 5 " Lisäksi komissio toteaa, että "unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavan laittoman toiminnan torjunta on hyvin erityinen politiikan alue" ja että 325 artiklan tarkoituksena on suojata "sitä etua, josta tällä prioriteettialalla on kyse, toisin sanoen unionin julkisia varoja kaikkialla, missä niitä kerätään ja käytetään". 3. Ehdotetun direktiivin tavoite ja sisältö Ehdotetussa direktiivissä "säädetään tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi petoksilta ja muulta laittomalta toiminnalta ja niiden torjumiseksi määrittämällä rikokset ja seuraamukset" (1 artikla). Johdanto-osan 2 kappaleessa puolestaan todetaan, että "jotta voitaisiin varmistaa unionin taloudellisten etujen tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava suojelu, jäsenvaltioiden rikosoikeuden olisi edelleen täydennettävä hallinto- ja yksityisoikeuden mukaista suojelua kaikkein vakavimpien tällä alalla esiintyvien petoksiin 1 Lausunto 2/00, Cartagenan pöytäkirja, Kok. 2001, s. I-9713, 5 kohta; asia C-370/07, komissio v. neuvosto, Kok. 2009, s. I-8917, 46 49 kohta; lausunto 1/08, Palvelukaupan yleissopimus, Kok. 2009, s. I-11129, 110 kohta. 2 Asia C-403/05, parlamentti v. komissio, Kok. 2007, s. I-9045, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. 3 Katso viimeksi asia C-411/06, komissio v. parlamentti ja neuvosto, Kok. 2009, s. I-7585. 4 Ks. SEUT:n 325 artiklan 1 kohta: "1. Unioni ja jäsenvaltiot suojaavat unionin taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä ja muulta laittomalta toiminnalta tämän artiklan mukaisesti toteutettavilla toimenpiteillä, joilla on ennaltaehkäisevä vaikutus ja jotka tarjoavat tehokkaan suojan jäsenvaltioissa sekä unionin toimielimissä, elimissä ja laitoksissa." 5 COM(2012)0363, perustelut, s. 6. AL\922348.doc 3/6 PE500.747v01-00
liittyvien toimintatapojen osalta siten, että samalla vältetään epäjohdonmukaisuudet näillä oikeudenaloilla ja niiden välillä". Tämän tavoitteen saavuttamiseen tähtäävät ehdotuksen pääkohdat ovat seuraavat: rikoksien määrittely, vähimmäisseuraamusten käyttöönotto ja lakisääteisten vanhentumisaikojen yhdenmukaistaminen. Toimet kuvataan yksityiskohtaisesti edellä (luvun "Taustaa" 1 kohdassa). Vaikuttaa siltä, että sekä rikosoikeuden säännösten tiukentaminen jäsenvaltioissa petosten torjunnan ja unionin taloudellisten etujen suojelun tehostamiseksi että näiden säännösten yhdenmukaistaminen yhdistettynä säännösten selkeyttämiseen ja paranteluun ovat ehdotetun direktiivin päätavoitteet. Kysymys siitä, onko käsiteltävänä olevan ehdotuksen asianmukainen oikeusperusta SEUT:n 325 artiklan 4 kohta vai 83 artiklan 2 kohta, tiivistyy pohjimmiltaan kysymykseen siitä, mikä säännöksistä on erityissäännös (lex specialis) kyseistä tapausta varten. Olisiko SEUT:n 325 artiklan 4 kohta erityissäännös petoksen torjuntaan ja/tai EU:n taloudellisten etujen suojaamiseen tarkoitetuille toimille vai olisiko SEUT:n 83 artiklan 2 kohta erityissäännös kansallisen rikosoikeuden tiettyjen osien yhdenmukaistamiselle tapauksissa, joissa yhdenmukaistaminen on olennaisen tärkeää unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon kannalta alalla, johon yhdenmukaistamistoimia on sovellettu? SEUT:n 325 artiklan osalta on huomautettava, että sillä korvattiin aikaisempi perustamissopimuksen 280 artiklan 4 kohta 1, jossa sen nojalla toteutettavat toimet rajattiin seuraavasti: "Nämä toimenpiteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista tai kansallista oikeudenhoitoa." SEUT:n 325 artiklan 4 kohdassa tätä poikkeusta ei enää ole. Näin ollen voitaisiin päätellä, että tähän artiklaan sisältyy nyt valtuudet toteuttaa toimia rikosoikeuden yhdenmukaistamiseksi. Tämä tulkinta näyttää tukevan komission esittämiä syitä ehdotuksen perusteluissa, vaikkakaan asiaa ei käsitellä nimenomaisesti. Toisaalta on tärkeää muistuttaa, että Lissabonin sopimuksella SEUT:n 83 artiklan 2 kohtaan sisällytettiin uusi oikeusperusta aineellisen rikosoikeuden yhdenmukaistamiselle sellaisten EU:n politiikkojen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi, joihin on sovellettu yhdenmukaistamistoimia. Tämä säännös myötäilee unionin tuomioistuimen aikaisempaa oikeuskäytäntöä, jonka mukaan huolimatta siitä, että rikosoikeus ei yleensä kuulunut unionin toimivaltaan oli olemassa poikkeuksia, kuten tapaukset, joissa rikosoikeudellisten seuraamusten tehokas, oikeasuhteinen ja varoittava soveltaminen oli olennaisen tärkeää vakavien ympäristörikosten torjumiseksi tehokkaasti 2. Perustamissopimuksen 280 artiklan 4 kohdan poistaminen voi siksi johtua tämän uuden oikeusperustan käyttöön ottamisesta. On mielenkiintoista havaita, että samankaltainen poisto on tehty tulliyhteistyön alalla: 1 Perustamissopimus, 280 artiklan 4 kohta: Neuvosto toteuttaa tämän sopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen ja tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan tarvittavat toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi tarkoituksena tehokkaan ja yhtäläisen suojelun tarjoaminen jäsenvaltioissa. Nämä toimenpiteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista tai kansallista oikeudenhoitoa." (alleviivaus lisätty) 2 Asia C-176/03, komissio v. neuvosto, Kok. 2005, s. I-07879, 48-51 kohta; Asia C-440/05, komissio v. neuvosto, Kok. 2007, s. I-09097, 66-69 kohta. PE500.747v01-00 4/6 AL\922348.doc
perustamissopimuksen 135 artiklassa 1 oli sama viimeinen virke kuin perustamissopimuksen 280 artiklassa, mutta sitä ei ole enää SEUT:ssa olevassa vastaavassa 33 artiklassa 2. Kuten SEUT:n 83 artiklan 2 kohdan kohdalla, tässäkin on syytä todeta, että valmistelukunnan aineistossa on todisteita siitä, että aineellista rikosoikeutta koskevien vähimmäissääntöjen hyväksymisen mahdollistavan oikeusperustan sisällyttäminen perussopimukseen katsottiin asianmukaiseksi EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi 3. Tämä tukee ajatusta siitä, että 83 artiklan 2 kohta johon tämä uusi oikeusperusta sisältyy on erityissäännös, kun on kyse aineellista rikosoikeutta koskevan toimivallan antamisesta. Lisäksi on todettava, että SEUT:n 83 artiklan 2 kohtaan sisältyy erityisvaatimuksia ("osoittautuu välttämättömäksi jonkin unionin politiikan tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi [...]") ja että siinä rajataan tähän säännökseen perustuvien sääntöjen sisältöä ("tällä alalla voidaan direktiivein säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä"). Lisäksi 83 artiklan 3 kohdassa määrätään erityisestä "hätäjarrumekanismista". Olisi yllättävää, jos nämä rajoitukset voitaisiin kiertää valitsemalla toinen aineellinen oikeusperusta. Useisiin mahdollsiiin oikeusperustoihin tukeutumisen salliminen vaikeuttaisi myös tulevan lainsäädännön johdonmukaista kehittämistä rikosoikeuden yhdenmukaistamisen alalla. Tätä ei Lissabonin sopimuksessa ole voitu tarkoittaa. Lopuksi on syytä mainita, että SEUT:n 86 artiklaan sisältyy määräys Euroopan syyttäjänviraston perustamisesta "unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi" 4. Tämä osoittaa, ettei kaikista petosten torjuntaan tarkoitetuista toimista ja muista unionin taloudellisiin etuihin vaikuttavista toimista määrätä tyhjentävästi SEUT:n 325 artiklassa, mikä merkitsee, että SEUT:n 83 artiklan 2 kohdan pohjalta voitaisiin säännellä aineellisen rikosoikeuden säätämistä tähän tarkoitukseen. Tätä taustaa vasten ja jotta SEUT:n 83 artiklan 2 kohta voisi toimia ehdotetun direktiivin oikeusperustana, olisi vahvistettava, että ehdotetut toimet ovat "olennaisia" petosten torjunnan kannalta. Komissio esittää vahvoja perusteluja tälle ehdotuksen perusteluissa. Mitä tulee ehdotettujen toimien sisältöön, ehdotus olisi arvioitava, jotta voidaan todeta, menevätkö ne pitemmälle kuin "tällä alalla voidaan direktiivein säätää rikosten ja seuraamusten määrittelyä koskevista vähimmäissäännöistä". Koska komissio on ehdottanut 1 Perustamissopimuksen 135 artikla: "Neuvosto toteuttaa tämän sopimuksen soveltamisalalla 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen toimenpiteitä jäsenvaltioiden sekä jäsenvaltioiden ja komission välisen tulliyhteistyön vahvistamiseksi. Nämä toimenpiteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista tai kansallista oikeudenhoitoa." (alleviivaus lisätty) 2 SEUT 33 artikla: "Euroopan parlamentti ja neuvosto toteuttavat perussopimusten soveltamisalalla tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä jäsenvaltioiden sekä jäsenvaltioiden ja komission välisen tulliyhteistyön vahvistamiseksi." 3 Työryhmä X:n lopullinen kertomus "Freedom, Security and Justice", CONV 426/02, p. 10: "The Working Group therefore considers it opportune to include a legal base in the new Treaty permitting the adopting of minimum rules [...] where the crime is directed against a shared European interest which is already itself the subject of a common policy of the Union (e.g. counterfeiting the Euro, the protection of the Union financial interest), approximation of substantive criminal law should be part of the toolbox of measures for the pursuit of that policy whenever non-criminal rules do not suffice". 4 SEUT 86 artiklan 1 kohta: "Unionin taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten torjumiseksi neuvosto voi erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetuilla asetuksilla perustaa Eurojustin pohjalta Euroopan syyttäjänviraston. Neuvosto tekee ratkaisunsa yksimielisesti Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan." AL\922348.doc 5/6 PE500.747v01-00
pääasiassa yhdenmukaistettuja määritelmiä ja vähimmäisseuraamuksia sekä joitakin tukitoimia, SEUT:n 83 artiklan 2 kohta näyttäisi ensi näkemältä kattavan ehdotuksen pääkohdat. Asia olisi kuitenkin pidettävä mielessä lainsäädäntömenettelyssä käytävää myöhempää keskustelua varten. Oikeudellisten asioiden valiokunnan suositus Oikeudellisten asioiden valiokunta käsitteli edellä mainittua asiaa kokouksessaan 27. marraskuuta 2012. Valiokunta päätti tässä kokouksessa yksimielisesti äänin 17 puolesta 0 tyhjää 1 suosittaa ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin oikeusperustaksi SEUT:n 83 artiklan 2 kohtaa. Kunnioittavasti Klaus-Heiner Lehne 1 Lopullisessa äänestyksessä olivat läsnä seuraavat jäsenet: Raffaele Baldassarre (varapuheenjohtaja), Sebastian Valentin Bodu (varapuheenjohtaja), Françoise Castex (varapuheenjohtaja), Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Klaus-Heiner Lehne (puheenjohtaja), Eva Lichtenberger, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Angelika Niebler, Evelyn Regner (varapuheenjohtaja), Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Axel Voss ja Cecilia Wikström. PE500.747v01-00 6/6 AL\922348.doc