26.01.2012 Sivu 1 / 1 6031/01.01.01/2011 9 Selityksen antaminen korkeimmalle hallinto-oikeudelle erityisopettajan virkavalinnasta Vanttilan kouluun Valmistelijat / lisätiedot: Ira Kyntäjä, puh. (09) 816 52205 etunimi.sukunimi@espoo.fi Päätösehdotus Suomenkielisen opetustoimen johtaja Kaisu Toivonen antaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle erityisopettajan virantäyttöä koskevassa asiassa seuraavan lausunnon: TOIMIVALTA Espoon kaupungin sivistystoimen lautakuntien ja johtokuntien johtosäännön 5 :n 8-kohdan mukaan lautakunta käyttää kaupungin ja lautakunnan puhevaltaa lautakunnan päätöksiä koskevissa muutoksenhakuasioissa. VAATIMUKSET Espoon kaupungin suomenkielinen vaatii valituksen hylkäämistä perusteettomana. PERUSTELUT Lautakunta vetoaa 17.6.2010 17 antamaan päätökseensä, hallintooikeudelle antamaan lausuntoonsa 26.8.2010 12 liitteineen sekä viittaa hallinto-oikeuden päätökseen 4.11.2011 hakijoiden työansioiden ja kelpoisuuden osalta ja toteaa lisäksi seuraavaa: Viran yleiset nimitysperusteet Uusi perustuslaki muutti olennaisesti kuntien virantäytön perusteita. Perustuslain 125.2 :n mukaisia yleisiä nimitysperusteita -taitoa, kykyä ja koeteltua kansalaiskuntoa - on sovellettava kaikkiin julkisiin virkoihin, myös kunnallisiin virkoihin. Aikaisemmin kunta on saanut valita lähtökohtaisesti kenet hyvänsä kelpoisuusvaatimukset täyttävän henkilön virkaan, kunhan virantäytössä ei ole syyllistytty syrjintään. Perustuslain esitöissä on kirjoitettu julki taidon, kyvyn ja koetellun kansalaiskunnon käsitteiden sisältö kokonaisuuden täsmentämiseksi. Taidolla tarkoitetaan koulutuksella ja kokemuksella hankittuja tietoja ja taitoja (HE 1/1998 vp.). Yleiskielessä taito on harjaantumiseen ja oppimiseen perustuvaa kykyä, hallintaa ja taitamista, mutta oikeuskielessä sanalla on hieman yleiskielestä poikkeava merkitys. Taito on enemmänkin
26.01.2012 Sivu 2 / 2 hankittujen ominaisuuksien liittämistä tietopuoleiseen perehtymiseen (Heikki Kulla: Virantäyttö s. 149 151, 1991). Kyvyllä tarkoitetaan laadullisia edellytyksiä pystyä tekemään jotakin. Perustuslain esitöiden mukaan kyvyllä viitataan työn tuloksellisuuden edellyttämiin luonnollisiin lahjoihin tai muuhun viran kannalta tarpeellisiin kykyihin. Kyky on ensisijaisesti henkilökohtaisia ominaisuuksia. Näiden arvioiminen tapahtuu ulkoapäin. Arviointi perustuu kokonaisarvioon. Kyvykkyys voi lisääntyä tai vuosien saatossa myös vähentyä. Kyvykkyyden pohjalta voidaan tehdä erottelu myös pätevyyteen ja sopivuuteen (Koskinen, Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet s. 44, 2005). Koeteltu kansalaiskunto on omalaatuisempi käsite. Ominaisuudeltaan se on selkeästi kaksisuuntainen. Käsite pitää sisällään positiivisen ja negatiivisen puolen. Negatiivisella puolella tarkoitetaan nuhteettomuutta. Rötökset, rikokset, huono käyttäytyminen saattavat heikentää sitä. Positiivinen koeteltu kansalaiskunto tarkoittaa kansalaistoiminnalla hankittua lisäarvoa. Huomioon otetaan ennen kaikkia kyseisen viran hoitamisen kannalta olennaiset seikat. Yleisillä nimitysperusteilla on kaksivaiheinen vaikutus. Nimitysperusteet sitovat sekä kelpoisuusarviointia että nimitysvertailua. Nimitysperusteita sovelletaan hakijoiden keskinäisessä vertailussa siten, että niiden nojalla muodostetaan kokonaisarvio hakijoiden ansioista. Ansioituneisuutta käytetään oikeudellisena yleistyksenä, apuna nimitysperusteita sovellettaessa. Nimitysperusteet ovat kuitenkin tulkinnanvaraisuutensa vuoksi oikeudelliselta sitovuudeltaan väljiä. Oikeudellisesta sitovuudesta voidaan puhua lähinnä silloin kun joku hakijoista on ilmeisen selvästi tai olennaisesti muita ansiokkaampi (Bruun, Mäenpää, Tuori s. 84 ja 95 97, 1995, KHO:17.4.2002 T 893). Harkintavallan käyttö kunnallisessa virantäytössä ja kunnallinen itsehallinto Virantäyttöä ohjaavien säännösten tulkinnanvaraisuuden ohella virantäyttöön kuuluu myös harkintavaltaa. Nimitysperusteiden soveltamisen yhteydessä harkintavalta ilmenee mm. viranomaisen oikeutena määritellä viran työtehtävät, painottaa nimitysperusteita tehtävien mukaisesti sekä päättää siitä, mikä merkitys viranhakijoiden erilaisille ansioille on annettava (Miettinen, Muukkonen,s. 511-535, LM 4/2006). Tarkoitussidonnaisuuden periaate ohjaa virantäyttöä; kunnan virkaan tulee valita henkilö, jonka voidaan katsoa parhaiten ja kyvykkäimmin suorittavan virkaan kuuluvat tehtävät. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu että kunnalliselle itsehallinnolle on jäänyt tilaa virantäyttöasioissa myös uuden perustuslain säätämisen jälkeen. Myös hallinto-oikeudet ja korkein hallinto-oikeus ovat ratkaisukäytännössään antaneet edelleen oman painoarvonsa kuntien itsehallintoon perustuvalle harkintavallalle. Lähtökohtana on, että kunnallisen itsehallinnon piirissä tehty virkaan ottamispäätös on oikea, jota pitää perustellusti horjuttaa, ennen kun päätös voidaan kumota (Miettinen, Muukkonen, s. 529, LM 4/2006).
26.01.2012 Sivu 3 / 3 Aikaisemmin koululainsäädäntöön on sisältynyt harkintavaltaa ohjaavia säännöksiä. Nyt kumotun peruskoululain 57.2 :n säännökset edellyttivät, että opettajan virkaan tulee nimittää säädetyt kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista taitavin ja soveliain. Ansioituneisuuden osatekijät, opilliset ansiot ja opetuskokemus, voidaan lukea taitavuutta osoittaviksi tekijöiksi. Soveliaisuus on puolestaan persoonallisuudesta riippuvaa luontaista taipumusta opettajana toimimiseen. Korkeimman hallintooikeuden ratkaisukäytäntö osoittaa, että soveliaisuutta pidetään olennaisena opettajan valintaperusteena (esim. KHO 19.5.1993 T 1926). Selvityksenä soveliaisuudesta voivat olla mm. hakijan työskentely kunnan koulun palveluksessa, työtodistukset ja koulun rehtorin antamat lausunnot. Lainsäätäjä on korostanut koulun opettajan tehtävää lasten ja nuorten kasvattajana. Vaikka uudessa perusopetuslaissa ei enää ole tätä harkintavaltaa ohjaavaa säännöstä, pidetään soveliaisuutta opettajana toimimiseen kuitenkin virkavalinnoissa edelleen ensiarvoisen tärkeänä. Soveliaisuus määräävänä valintaperusteena voidaan asettaa kyseenalaiseksi mikäli esim. virkaan sopivaksi katsotulla hakijalla ei ole soveliaisuutta uskottavasti osoittavaa käytännön kokemusta tai kun nimittävällä viranomaisella ei ole riittävästi viranhakijoiden tuntemusta soveliaisuusharkinnan suorittamiseksi. Tässä tapauksessa Espoon kaupungilla on työnantajana aikaisempaa kokemusta sekä valittajasta että valitusta. Virkaan valittu voi uskottavasti osoittaa vahvaa käytännön kokemusta soveliaisuudesta opettajan virkaan. Näin ollen kaupunki on voinut antaa merkitystä henkilön soveltuvuudelle/soveliaisuudelle virkaa täyttäessä ja tehdä tämän pohjalta soveltuvuusarvioinnin. Virkaa koskeva hakukuulutus Vanttilan peruskoulun erityisopettajan virkaa koskevan hakukuulutuksen mukaan kelpoisuus määräytyy opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen 986/98 mukaisesti. Tämän lisäksi virkaan valittavalta toivottiin halua ja kykyä oman työn ja koulun toimintatapojen kehittämiseen. Valittavan odotettiin toimivan erityisopetuksen tiimissä ja osallistuvan koulun ART -toimintaan. Sekä virkaan valittu, että valittaja täyttävät riidattomasti muodolliset kelpoisuusvaatimukset. Virkaan valittu on lisäksi hakuprosessissa tuonut esiin hakukuulutuksessa hänen edukseen luettavia seikkoja. Virkaan valittu on ennen valituksi tuloaan toiminut Vanttilan koulun laaja-alaisena erityisluokanopettajan avoimen viran hoitajana sekä osallistunut koulun ART -toimintaan ja ollut kehittämässä erityisopetuksen ja oppilashuollon prosesseja. Virkaan valittu on toiminut myös erityisopetuksen tiimin vetäjänä. Valittaja ei ole esittänyt vastaavia hakukuulutuksessa mainittuja viranhoidon kannalta eduksi luettavia asioita. Virkaan valittu täyttää siten viranhakukuulutuksessa mainitut edellytykset valittajaa paremmin.
26.01.2012 Sivu 4 / 4 Kokonaisarvio valittajasta ja virkaan valitusta Erityisopettajan valinta on tehty kokonaisarvioinnin perusteella. Henkilökohtaisia ominaisuuksia on painotettu valinnassa, koska niiden merkitys on kyseessä olevan viran hoidon kannalta tärkeä. Kunnalla on oikeus painottaa valintaperusteita lähtökohtaisesti haluamallaan tavalla, huomioon ottaen viran kelpoisuusvaatimukset, etukäteen vahvistetut valintaperusteet sekä konkreettiset tehtävät. Hakijoita tulee kuitenkin kohdella tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Virkavalinnan suorittava toimielin tai viranhaltija voi ottaa päätöstä tehdessään huomioon myös tiedot hakijoiden aikaisemmasta toiminnasta ja sen puitteissa osoittaman ansioituneisuuden tai sen puutteen (Kuntaliitto: Henkilöstövalinnan perusteleminen 2008, s. 4). Koulutuksen osalta valittajan ja virkaan valitun välillä ei ole merkittävää eroa. Työkokemuksen osalta valittajaa voidaan pitää jonkin verran ansioituneempana. Kenelläkään ei kuitenkaan ole subjektiivista oikeutta tulla valituksi kunnan virkaan sillä perusteella, että hän on esimerkiksi koulutuksensa tai työkokemuksensa perusteella pätevämpi (KHO 19.9.1997/2296). Pelkästään työkokemuksen pituuden erolla ei voida katsoa olevan valinnassa ratkaisevaa merkitystä. Koulutuksen ja työkokemuksen lisäksi huomioon tulee ottaa henkilökohtaiset ominaisuudet. Hakijoiden henkilökohtaisten ominaisuuksien arvioinnin perusteella on lain mukaan mahdollista päätyä valitsemaan kelpoisuusvaatimukset täyttävistä hakijoista muukin kuin korkeimmin koulutettu tai kokenein (KHO 17.4.2002/893, KHO 2005:44, KHO 22.6.2011/1762). Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2005:44 painottaa kokonaisharkintaa, missä kunnan oma käsitys koulun tarpeista ja tavoitteista sekä niiden edellyttämästä rekrytointitarpeesta saa sijaa muodollisten kriteerien ohitse. Espoon kaupungilla on työnantajana aikaisempaa kokemusta sekä valittajasta että virkaan valitusta. Valittajan toiminnassa on havaittu useaan kertaan puutteita, joista on hänen kanssaan keskusteltu. Valittajalle on annettu kirjallinen varoitus lukuvuonna 2009 2010. Tämän lisäksi valittajan käytös, mm. ajoneuvon luovuttaminen alaikäiselle koulun pihalla, vanhempien yhteydenotto rehtoriin puhelinhäirinnän vuoksi, ovat heikentäneet sekä kouluyhteisön että vanhempien luottamusta hänen kykyynsä toimia kasvattajana, joka on opettajan virassa ensiarvoisen tärkeää. Sitä vastoin virkaan valittu on suoriutunut tehtävistään kiitettävästi ja hänestä saatu kokemus ja palaute erityisopettajana toimimisesta on ollut erittäin myönteistä. Yhteenveto Kumpikin viranhakijoista täyttää muodolliset kelpoisuusvaatimukset hyvin. Virkanimityspäätös on tehty kokonaisharkinnalla. Erityisopettajaa virkaan
26.01.2012 Sivu 5 / 5 valittaessa on tavoitteena ollut valita mahdollisimman pätevä henkilö, jolla on parhaat edellytykset tehtävän menestykselliseen hoitamiseen. Kokonaisarvioinnissa on otettu huomioon hakijoiden koulutus, työkokemus ja henkilökohtaiset ominaisuudet. Virkaan valitulla on kokonaisarvioinnin, jossa henkilökohtaisille ominaisuuksille on annettu painoarvoa, perusteella katsottu olevan paremmat edellytykset viran menestykselliseen hoitamiseen kuin valittajalla. Valittajaa ei ole pidettävä perustuslain 125.2 :n mukaisten yleisten nimitysperusteiden pohjalta tapahtuvassa kokonaisarvioinnissa virkaan valittua ansioituneempana kysymyksessä olevaan erityisopettajan virkaan. Suomenkielisen opetustoimen johtajan päätös virkavalinnasta ei siten ole kuntalain 90 :n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Samoin perustein Espoon suomenkielinen on voinut päätöksellään 17.6.2010 17 hylätä virkavalinnasta tehdyn oikaisuvaatimuksen. Näin ollen valittajan valitus tulee hylätä perusteettomana. Täytäntöönpanon keskeyttäminen Kuntalain 98 :n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Viranhaltijaa koskevat päätökset ovat luonteeltaan sellaisia, että ne pannaan yleensä täytäntöön heti. Täytäntöönpanon keskeyttämiselle ei ole perustetta. Päätös : Esittelijän ehdotus hyväksyttiin yksimielisesti. Oheismateriaali Selostus - Korkeimman hallinto-oikeuden selityspyyntö ja valitus - Hallinto-oikeuden päätös 4.11.2011 - Espoon suomenkielisen opetuslautakunnan lausunto 26.8.2010 12 - Espoon suomenkielisen opetuslautakunnan päätös 17.6.2010 17 Espoon kaupungin suomenkielisen opetustoimenjohtaja on päätöksellään 25.3.2010 11 täyttänyt Vanttilan peruskoulun erityisopettajan viran. Espoon kaupungin suomenkielinen on päätöksellään 17.6.2010 17 hylännyt päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.
26.01.2012 Sivu 6 / 6 Hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa on vaadittu yllä mainittujen Espoon kaupungin opetustoimen johtajan sekä Espoon suomenkielisen opetuslautakunnan päätösten kumoamista ja päätöksien muuttamista siten, että valittajan virka siirretään Veräjänkulman koulusta Vanttilan kouluun sekä korvausta henkisestä kärsimyksestä. Helsingin hallinto-oikeus on antanut asiassa päätöksen 4.11.2011, jossa valittajan valitus on osin jätetty tutkimatta, osin hylätty. Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Espoon kaupunginhallitukselta selitystä valituksen johdosta. Espoon kaupungin sivistystoimen lautakuntien ja johtokuntien johtosäännön mukaan lautakunta kuitenkin käyttää kaupungin puhevaltaa lautakunnan päätöksiä koskevissa muutoksenhakuasioissa. Määräaika selitykselle on ollut 13.1.2012. Määräaikaa on pyynnöstä pidennetty 7.2.2012 asti. Valituksen liitteet sekä lausuntoon liitettävät asiakirjat ovat nähtävänä kokouksessa. Tiedoksi
26.01.2012 Sivu 7 / 7