YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINTI LAINVALMISTELUSSA: PAREMPAA SÄÄDÖSVALMISTELUA VAI JO ENNALTA VALITUN KEINON PUOLTAMISTA?

Mika Kemiläinen Anssi Keinänen YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINTI LAINVALMISTELUSSA: PAREMPAA SÄÄDÖSVALMISTELUA VAI JO ENNALTA VALITUN KEINON PUOLTAMISTA? Asiantuntija-artikkeli Marraskuu 2016 Julkaistu Edilexissä 28.11.2016 www.edilex.fi/artikkelit/17139 Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2016 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Joensuu 2016

Kemiläinen Mika Keinänen Anssi YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINTI LAINVALMISTELUSSA: PAREMPAA SÄÄDÖSVALMISTELUA VAI JO ENNALTA VALITUN KEINON PUOLTAMISTA?

Sisällys 1 JOHDANTO... 179 2 VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN TAVOITTEET JA TOTEUTUMINEN... 182 2.1 Vaikutusten arvioinnin tavoitteet lainvalmistelussa... 182 2.2 Vaikutusten arvioinnin nykytila kotimaisessa säädösvalmistelussa... 188 3 TUTKIMUSAINEISTON KUVAUS JA AINEISTON LUOKITTELU... 190 4 EMPIIRISET TULOKSET... 199 5 JOHTOPÄÄTÖKSET... 206 LÄHTEET... 208 ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT IN LAW-DRAFTING. IN FINLAND: BETTER REGULATION OR LEGITIMATING PRECONCEIVED LEGISLATIVE ACTIONS?... 214 KUVIOT Kuvio 1. Ympäristövaikutukset vuosina 2005, 2009, 2012 ja 2014... 194 TAULUKOT Taulukko 1. Ympäristövaikutusten tyyppi... 196 Taulukko 2. Yhteenveto keskeisistä ympäristövaikutusten arvioinnin laatua määrittävistä tekijöistä... 204 177

Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja IX 2016, s. 175 215 YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINTI LAINVALMISTELUSSA: PAREMPAA SÄÄDÖSVALMISTELUA VAI JO ENNALTA VALITUN KEINON PUOLTAMISTA? Asiasanat: Lainvalmistelu. Ympäristövaikutukset. Vaikutusten arviointi. Legitimointi. Vaikutusten arviointiohjeet. Law-drafting. Environmental impacts. Impact assessment. Legitimatization. Impact assessment guidelines. 1 JOHDANTO Suomessa 1970-luvulla lainvalmistelua alettiin pitää luonteeltaan yhteiskunnallisena suunnitteluna. 1 Tämä on osaltaan johtanut siihen, että lainvalmistelun kehittämishankkeissa korostuu säädösehdotusten vaikutusten arvioinnin laadun parantaminen. 2 Taustalla on ajatus rationaalisesta lainvalmistelusta, jossa lainsäädäntö nähdään yhtenä instrumenttina vaihtoehtoisten sääntelykeinojen kanssa yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamisessa. Tavoitteiden saavuttamista on mahdotonta arvioida tai parhaan keinon valintaa tehdä ilman, että säädösehdotusten vaikutuksia arvioidaan. Vaikutusten arvioinnin parantaminen on edelleen ajankohtainen teema lainvalmistelun laadun kehittämisessä niin kansainvälisesti kuin kotimaassakin. 3 Kotimaisessa lainvalmisteluohjeistuksessa tunnistetaan neljänlaisia vaikutuksia: taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaistoimintaan, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset. 4 Taloudellisesti vaikeina aikoina on vaarana, että vaikutusten arviointi painottuu lainvalmistelussa taloudellisiin näkökohtiin ja muiden vaikutusten arviointia laiminlyödään. 5 Esimerkiksi Sipilän hallitusohjelmassa on sitouduttu 10 miljardin euron kestävyysvajeen kattamiseen tarvittavien säästöjen ja rakenteellisten uudistusten koskevien 1 Kivivuori 1984, s. 53. 2 Pakarinen 2011a, s. 129 131. 3 Ks. esim. OECD 2012 suosituksista sääntelyn parantamiseksi ja Sipilän hallitusohjelma, jossa nostetaan esille vaikutusten arviointielimen perustaminen (Valtioneuvoston kanslia 2015a, s. 27). 4 Oikeusministeriö 2007, s. 8. 5 Kemiläinen Keinänen Edilex 2015, s. 13. 179

päätösten tekemiseen hallituskauden aikana. 6 Onko mahdollista, että lainvalmistelussa keskitytään enemmän arvioimaan säädöshankkeen tuottamia lyhyen aikavälin säästöjä samalla unohtaen esimerkiksi pitkän aikavälin yhteiskunnalliset vaikutukset kuten lisääntynyt nuorten syrjäytyminen? Vastaavalla tavalla vaarana voi olla, että lainsäädännöllä pyritään parantamaan yritysten kansainvälistä kilpailukykyä samalla unohtaen lainsäädännön vuoksi syntyvät ympäristöhaitat. Pitkällä aikavälillä ympäristön pilaantumisesta aiheutuneet haitat ovat myös taloudellisia kustannuksia esimerkiksi ympäristön ennallistamisen ja ihmisten sairastumisten myötä. Lainvalmistelun vaikutusten arvioinnin parantamiseksi valtioneuvoston kanslian yhteyteen on perustettu vuoden 2016 alussa arviointineuvosto, jonka tehtävänä on antaa lausuntoja hallituksen esitysluonnosten vaikutustenarvioinnista. 7 Tarkoitus on, että ensi vaiheessa neuvosto keskittyy hallituksen esitysten taloudellisten vaikutusten sekä kuntien tehtävien ja velvoitteiden arviointeihin. 8 Vaarana on, että perusteilla oleva arviointineuvosto etenkin alkuvaiheessa painottaa vaikutusten arviointia taloudellisiin vaikutuksiin samalla vähentäen ympäristövaikutusten ja yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia hallituksen esityksissä. Tämä ei olisi toivottavaa arvioitaessa säädöshankkeen kokonaisvaikutuksia ja -kustannuksia. Tämän tutkimuksen tavoitteena on selvittää lainvalmisteluohjeiden ja tutkimuskirjallisuuden perusteella, millaisia tavoitteita lainsäädännön vaikutusten arvioinnille asetetaan. Toiseksi tutkimuksessa arvioidaan empiirisen tutkimuksen keinoin ympäristövaikutusten arvioinnin laatua vuoden 2014 hallituksen esityksissä. Ympäristövaikutusten arvioinnit on valittu tutkimusaineistoksi, koska ympäristövaikutusten arviointi on olennainen ja tärkeä osa lakiesitysten kokonaisvaikutusten arviointia. 9 Ympäristövaikutusten arviointien laatua selvitetään tutkimalla miten lainvalmisteluohjeissa vaikutusarvioinnille määritetyt vaatimukset toteutuvat käytännössä. Vaikutusten laadun arvioinnilla pyritään vastaamaan kysymykseen, mitä tarkoitusta vaikutusten arvioinnit tosiasiallisesti palvelevat. Tutkimus kuuluu niin sanottuun Law in Books, Law in Action -tutkimusperinteeseen, jossa tarkoituksena on tutkia ja verrata formaalia oikeutta (tässä tapauksessa lainvalmisteluohjeita) suhteessa niiden toteutumiseen käytännössä 10. On kuitenkin huomattava, että Suomessa lainvalmisteluohjeet eivät 6 Valtioneuvoston kanslia 2015a, s. 13. 7 Esimerkiksi tämän kaltaisen yksikön perustaminen on nostettu suositukseksi OECD:ssä (2012). 8 Valtioneuvoston kanslia 2015b. 9 Laajemman kaikki vaikutuslajit kattavan selvityksen tekeminen ei valitettavasti ollut tutkimusekonomisista syistä mahdollista tämän tutkimuksen yhteydessä. 10 Kotimaisesta kirjallisuudesta ks. Ervasti 2011 ja Ervasti 2012. 180

ole tosiasiallisesti formaalia oikeutta eivätkä lainvalmistelijoita sitovia. Tämä vaikuttaa myös osaltaan mahdollisuuteen, että lainvalmistelun toteutuma ei vastaa lainvalmisteluohjeiden vaatimuksia. Tutkimuksen näkökulma on päätöksentekijän (kansanedustajat) ja yhteiskunnallista keskustelua lainsäädännöstä käyvän toimijan. Heidän kannaltaan on olennaista, että hallituksen esityksessä tuodaan esille erilaiset sääntelyvaihtoehdot ja niiden tuottamat vaikutukset, jotta voidaan arvioida, onko valittu sääntelyratkaisu paras. Vaikutusten arviointien tarkoituksena on tuottaa tietoa lainsäädännön erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen vaikutuksista päätöksentekoa varten 11. Sen vuoksi hallituksen esityksessä olisi pystyttävä osoittamaan, että valittu ratkaisu on perustelluin ja valitun ratkaisun avulla saavutetaan asetetut tavoitteet. Lisäksi hallituksen esityksessä on esitettävä paitsi ehdotetun ratkaisun myös vaihtoehtoisten keinojen hyöty- ja haittavaikutukset sekä kustannukset. 12 Keskeisiä tarkastelun kohteita tutkimuksessa ovat määrällisten vaikutusarviointien yleisyys, kun ympäristövaikutuksia on tunnistettu olevan ylipäänsä ja vaikutusarviointien taustalla olevan tietopohjan esittäminen, kielteisten vaikutusten tunnistaminen ja arviointiin liittyvien epävarmuustekijöiden esittäminen. Kyseiset tekijät on valittu tarkastelun kohteeksi, koska ne kuvaavat osaltaan vaikutusten arvioinnin laatua sekä lainvalmistelun ihanteen mukaista tietoon perustuvan päätöksenteon toteutumista. Päätöksentekijän kannalta on tärkeää, että vaikutusten arvioinnissa tuodaan esille kaikki olennaiset vaikutukset ja epävarmuustekijät, jotka vaikuttavat vaikutusten syntymiseen. Tämä helpottaa eri vaihtoehtojen vertaamista ja parhaan keinon valintaa. Lisäksi hyvin toteutettu vaikutusten arviointi on omia edistämään lainvalmistelun avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. 13 Tutkimuksessa ei tarkastella, minkälaisen lainvalmisteluprosessin tuloksena vaikutusten arviointi on syntynyt vaan vaikutusten arvioinnin lopputulosta hallituksen esityksissä. Empiirisen tarkastelun jälkeen pohditaan, mitä tarkoitusta ympäristövaikutusten arviointi loppujen lopuksi palvelee säädösvalmistelussa. Voidaanko arviointien perusteella valita paras keino sääntelyn taustalla olevien ongelmien poistamiseksi, kuten lainvalmisteluohjeistuksessa mainitaan, keskittyykö arviointi palvelemaan yhtä tarkoitusperää kuten hallinnollisen taakan vähentämistä vai käytetäänkö vaikutusten arviointia oikeuttamaan eli legitimoimaan etukäteen valittu sääntelykeino? 11 Oikeusministeriö 2007, s. 7. Hallituksen esitys on laadittava niin, että se tukee eduskunnassa päätöksentekoa (Oikeusministeriö 2004, s. 9). 12 Oikeusministeriö 2004, s. 9. 13 Lainvalmistelun avoimuus ja läpinäkyvyys on tunnistettu hyvän lainvalmistelun kriteereiksi. Ks. esim. Tala 2010b, Radaelli De Francesco 2007 sekä Baldwin Cave Lodge 2012. 181

2 VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN TAVOITTEET JA TOTEUTUMINEN 2.1 Vaikutusten arvioinnin tavoitteet lainvalmistelussa Kotimaisten vaikutusten arviointiohjeiden mukaisesti vaikutuksilla tarkoitetaan ehdotettujen säännösten soveltamisesta aiheutuvia tosiasiallisia seurauksia. 14 Oikeusministeriö on julkaissut vaikutusten arvioinnin toteutuksesta Hallituksen esitysten laatimisohjeet (2004) ja Säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeet (2007). Lisäksi osa ministeriöistä on laatinut vaikutuslajikohtaisia ohjeita arvioinnin tueksi. Hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaisena lähtökohtana lainvalmistelussa on, että ehdotettava säädös on tarpeellinen, että sillä saavutetaan halutut tavoitteet, ja että se on paras keino verrattuna vaihtoehtoisiin sääntely- ja ohjauskeinoihin tavoitteiden saavuttamiseksi. 15 Lainvalmisteluohjeiden taustalla on ajatus rationaalisesta lainvalmistelusta. 16 Parhaan keinon tunnistamiseksi vaikutusten arvioinnin avulla tulisi selvittää eri sääntelyvaihtoehtojen oletetut hyöty- ja haittavaikutukset sekä kustannukset. 17 Näin ollen sääntelyvaihtoehtoja tulisi vertailla ohjeiden mukaan erityisesti sääntelyn myötä syntyvien kustannusten ja hyötyjen välisen suhteen näkökulmasta. Oikeusministeriön vuonna 2007 julkaisemat vaikutusten arviointiohjeet määrittävät vaikutusten arvioinnille seuraavia tavoitteita: Ensinnäkin vaikutusten arvioinnin keskeisenä tavoitteena on tuottaa tietoa päätöksentekijöiden päätöksenteon tueksi siten, että päätöksentekijöillä on käytettävissä riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seurauksista. Toiseksi vaikutusten arvioinnin yhteydessä toteutettava kuuleminen parantaa sidosryhmien mahdollisuuksia osallistua lainvalmisteluun. Kolmanneksi vaikutusten arviointi helpottaa lain toimeenpanoa, koska lain vaikutukset ovat ainakin osittain tiedossa etukäteen. Tieto oletetuista vaikutuksista edesauttaa myös sääntelyn kohderyhmiä valmistautumaan muutoksiin. Lisäksi realistisesti toteutetun vaikutusten arvioinnin katsotaan lisäävän sääntelyn avoimuutta ja siten myös 14 Oikeusministeriö 2004, s. 15. 15 Oikeusministeriö 2004, s. 9. 16 Ks. enemmän rationaalisen lainvalmistelun prosessista Bohne 2009, Popelier Verlinden 2009 sekä Keinänen Vuorela 2015. 17 Oikeusministeriö 2004, s. 9. Ohjeiden mukaan vaikutusten arvioinnissa On tehtävä avoimesti selkoa paitsi ehdotetun lainsäädännön myös sille vaihtoehtoisten ohjaus- tai sääntelykeinojen mahdollisista hyöty- ja haittavaikutuksista sekä kustannuksista. Oikeusministeriön (2007, s. 8) mukaan Vaikutuksia arvioitaessa tulee tarkastella niin hankkeen tavoiteltuja vaikutuksia ja hyötyjä kuin sen kustannuksia ja mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. 182

päätöksentekoon kohdistuvaa luottamusta sekä sääntelyn uskottavuutta. 18 Kotimaisten lainvalmisteluohjeiden määrittämät tavoitteet vaikutusarvioinnille ovat pitkälti yhtenevät keskeisimpiin kansainvälisiin ohjeisiin nähden. 19 Ulkomaisissa ohjeissa korostuu jossain määrin kotimaisia ohjeita selkeämmin vaikutusarvioinnin yhteys sääntelyn tehokkuuspäämääriin. 20 Vaikutusarvioinnin merkitystä sääntelyn laatua parantavana tekijänä voidaan tarkastella myös sääntelyn suhteellisuuden (proportionality) ja tavoitteellisuuden (targeting) kautta. 21 Ensinnäkin suhteellisuuden näkökulmasta vaikutusten tunteminen on tärkeää, kun arvioidaan sääntelyvaihtoehtoja, sääntelyn tarpeellisuutta sekä sitä, missä määrin sääntelyvaihtoehtoihin liittyvät riskit, kustannukset ja hyödyt ovat oikeassa suhteessa sääntelylle asetettuihin tavoitteisiin nähden. Vastaavasti sääntelyn tavoitteellisuutta arvioitaessa vaikutusten arviointi kykenee parhaimmillaan osoittamaan, kohdistuuko sääntely valittuihin kohteisiin ja ongelmiin suunnitellusti. Toisin sanoen, vaikutusten arviointi edesauttaa päätöksentekijää havaitsemaan, ovatko lain tavoitteet, keinot ja vaikutukset sopusoinnussa keskenään. 22 Vaikutusten arviointi on myös läheisesti yhteydessä sääntelyn avoimuuden ja läpinäkyvyyden tavoitteisiin. 23 Avoimen ja läpinäkyvän sääntelyn lisäksi sääntelypolitiikassa (regulatory policy) tulisi pyrkiä johdonmukaisuuteen siten, että sääntelyä koskevat päätökset tehdään objektiivisin ja puolueettomin perustein. 24 Edellä mainitut tekijät yhdessä vahvistavat myös sääntelyn luotettavuutta 18 Oikeusministeriö 2007, s. 7 8. 19 Ks. esim. Euroopan komissio 2009, s. 6; OECD 2012, s. 4, 10 ja 17. Kotimaisten ohjeistusten tapaan myös tärkeimmät kansainväliset ohjeistukset nimeävät vaikutusten arvioinnin keskeisiksi tavoitteiksi päätöksen tekoa tukevan funktion sekä sääntelyn avoimuutta ja luotettavuutta parantavat tekijät. Lisäksi erityisesti Euroopan Komissio painottaa arvioinnin merkitystä sääntelyn koherenssia parantavana tekijänä. Sääntelyn koherenssin näkökulmasta vaikutusten arviointi edesauttaa, että säädösehdotusten johdonmukaisuutta voidaan tarkastella suhteessa Euroopan Unionin muihin tavoitteisiin ja lainsäädäntöön nähden. Ks. enemmän EU lainvalmistelun vaikutusten arvioinnista Meuwese 2008. 20 Ks. esim. Euroopan komissio 2009, s. 4, 48 49; OECD 2012, s. 25 26. Komission ohjeen mukaan sääntely vaihtoehtojen paremmuutta tulisi tarkastella erityisesti sääntelyn kustannustehokkuuden, vaikuttavuuden ja koherenssin näkökulmista. Vastaavasti OECD tuo esille, että arviointien tulisi tukea päätöksen tekoa siten, että vaikutusarviointien avulla voidaan tunnistaa kustannustehokkain ja vaikuttavuudeltaan paras keino (vaihtoehtoiset sääntelykeinot ja ei-sääntelyä vaihtoehto mukaan luettuna) asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. 21 Ks. tarkemmin suhteellisuudesta ja tavoitteellisuudesta hyvän sääntelyn laatukriteereinä esim. Better regulation task force 2003, s. 4 6. Ks. myös Radaelli De Francesco 2007 eri tahojen listauksista hyvän sääntelyn kriteereistä. 22 Tässä korostuu lainsäädännön instrumentaalisuus. Lainsäädäntö nähdään keinona saavuttaa yhteiskunnalliset tavoitteet. Ks. enemmän sääntelyn instrumentaalisuudesta Tala 2005. 23 Vaikutusten arvioinnin yhteydestä sääntelyn avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen, ks. esim. OECD 2008, s. 25; Euroopan Komissio 2009, s. 6; OECD 2012, s. 26. 24 OECD 2012, s. 14. 183

ja yleistä luottamusta hallintoa ja poliittista päätöksentekoa kohtaan sekä parantavat sääntelyn hyväksyttävyyden ja vastuuvelvollisuuden toteutumista. 25 Sääntelyn avoimuus ja läpinäkyvyys ovat yhteydessä ihmisten kokemaan prosessioikeudenmukaisuuteen. Ihmiset ovat valmiimpia noudattamaan sääntelyä, joka on syntynyt reilun (fair) valmistelun tuloksena. Mikäli ihmiset kokevat, että heitä on kuunneltu säädösvalmistelun aikana ja heidän mielipiteensä on huomioitu valmistelussa, sitä reilummaksi prosessi koetaan ja sitä valmiimpia ihmiset ovat noudattamaan sääntelyn ehtoja. 26 Kotimainen kuten myös Euroopan komission ja OECD:n säädöspolitiikka määrittävät sääntelyn laadun kehittämiselle myös erityyppisiä yhteiskunnallisia tavoitteita, kuten talouskasvun, työllisyyden kehittymisen, yritysten toiminnan ja kilpailukyvyn tukemisen. 27 Lisäksi erityisesti sääntelyn kustannusten vähentäminen tuodaan esiin yhtenä keskeisenä tavoitteena muun muassa Komission REFIT -hankkeessa sekä Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategisessa ohjelmassa. 28 Vaikutusten arviointi yhdistyy läheisesti myös sääntelyn tehokkuuspäämääriin. 29 Lähtökohtana uudistusten toteutuksessa tulisi olla, että hankkeet toteutetaan ainoastaan, mikäli toimien myötä saavutettavat hyödyt ylittävät kustannukset. Edellä mainitulla viitataan erityisesti kustannus-hyötyanalyysiin ja kustannustehokkuuteen sääntelystandardina. 30 Kustannustehokkuudella tarkoitetaan määritelmän mukaisesti sitä, että sääntelylle asetetut yhteiskuntapoliittiset tavoitteet voidaan saavuttaa mahdollisimman alhaisin kustannuksin. 31 Vaikutusten arvioinnin kustannushyöty-näkökulma ilmenee selkeästi tutkimuskirjallisuudessa, kotimaissa ja kansainvälissä lainvalmisteluohjeissa sekä 25 OECD 2008, s. 14 ja 25. Ks. vastuuvelvollisuudesta (accountability) lähemmin Baldwin Cave Lodge 2012, s. 27 28 sekä Better regulation task force 2003, s. 4 6. Ohjeistuksen mukaisesti vastuuvelvollisuus edellyttää, että sääntelyn toteuttavan tahon tulee kyetä kantamaan vastuu sääntelyn seurauksista ja perustelemaan avoimesti valitut sääntelytoimet. 26 Ks. Tyler 1990 prosessioikeudenmukaisuudesta. 27 Ks. esim. OECD 2012, 20 22; Euroopan komissio 2015, s. 2 3; Valtioneuvoston kanslia 2015a, s. 32. Hallitusohjelman mukaan Hallitus arvioi kaikkea EU-sääntelyä talouskasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden näkökulmasta ja edellyttää vastaavaa käytäntöä myös EU:n toimielinten tasolla. Suomi tavoittelee nykyistä vähemmän, mutta parempaa ja kevyempää sääntelyä. Pk-yrityksiä koskevia joustoja on käytettävä täysimääräisesti. Hallitus ei lisää kilpailukykyä haittaavaa ylimääräistä taakkaa EU-sääntelyn kansallisessa toimeenpanossa ja vahvistaa Suomen kykyä arvioida EU-sääntelyn taloudellista merkitystä ja oikeudellisia ulottuvuuksia. 28 Valtioneuvoston kanslia 2015, s. 27. Komission REFIT -hankkeen tavoitteista lähemmin Euroopan komissio 2015, s. 10 12. 29 Ks. esimerkiksi OECD:n julkaisut hyvästä sääntelystä ja vaikutusten arvioinnista. Popelier ja Verlinden (2009) käyvät läpi taloudellisen näkökulman vaikutusten arviointeihin. 30 Atkinson 2015, s. 142. 31 Ks. esim. Määttä 2009, s. 206 207. 184

lainsäädännön arviointineuvoston lausunnoissa. 32 Kustannushyöty-analyysi tarjoaa tärkeän näkökulman päätöksenteon tueksi, mutta päätöksiä ei kuitenkaan tule tehdä yksinomaan kustannus-hyötyanalyysiin perustuen. Useimmiten päätöksenteko vaatii kompromisseja eri päämäärien välillä. Kustannushyöty-analyysiin liittyen on syytä huomioida ensinnäkin, että tiettyjen hyötyjen ja haittojen muuntaminen euromääräiseksi on haasteellista. Esimerkiksi ympäristöhaittojen ja ihmisten terveyteen kohdistuvien vaikutusten kohdalla vaikutusten arvottaminen ja vertailu yksinomaan rahallisin määrein ei useimmiten ole mahdollista eikä perusteltua. Tällöin kokonaisvaltaisen vaikutusten arvioinnin merkitys korostuu. 33 Toisaalta kustannushyöty-analyysin etuna puolestaan on nähtävissä, että usein rahamäärein ja lukuarvoin esitetyt vaikutusarviot kykenevät tarjoamaan luonteeltaan konkreettisempaa tietoa kuin arvioinnit, joissa vaikutuksia arvioidaan yksinomaan laadullisesti luonteeltaan abstraktien käsitteiden kautta. Lisäksi huomion arvoista on, että sääntelyn kustannusten ja hyötyjen suhde tulisi aina huomioida uudistuksia toteutettaessa, joten kustannushyöty-analyysiä ei pitäisi voida ohittaa vaikutuksia arvioitaessa. Edellä mainittua on syytä vielä täsmentää, että tarkoituksena ei suinkaan ole, että muut päätöksen tekoon vaikuttavat tekijät, kuten esimerkiksi oikeudenmukaisuuteen liittyvät päämäärät jäävät arvioinnissa vähemmälle huomiolle talouden päämäärin nähden. 34 Kustannushyöty-näkökulman lisäksi vaikutusten arvioinnin tavoitteita ja toteutumista on kuvattu muunkinlaisesti. Jacobin ym. julkaisemassa EVIA -raportissa (Evaluating Integrated Impact Assessments) tutkittiin, minkälaisia näkökulmia vaikutuksen arvioinnille on annettu virallisissa asiakirjoissa (mm. lainvalmisteluohjeet) Euroopan unionin jäsenmaissa sekä Euroopan unionissa 35. Raportissa eri maiden vaikutusarviointien luonnetta, ja miksi vaikutuksia arvioidaan, tunnistetaan tarkastelemalla arvioinneissa käytettäviä menetelmiä, arvi- 32 Ks. esim. Baldwin Cave Lodge 2012, s. 315 321. Kustannushyöty-näkökulma on selkeästi esillä myös esimerkiksi OECD:n suosituksissa. OECD:n mukaan laadukas vaikutusten arviointi johtaa sääntelyn kustannusvaikuttavuuden näkökulmasta parempiin säädöspoliittisiin ratkaisuihin sekä vähentää heikkolaatuista ja ylimääräistä sääntelyä, OECD 2002, s. 44 48; OECD 2008, s. 24. Ks. asiaan liittyen myös Euroopan Komissio 2009, s. 45 47; kotimaisten ohjeiden osalta Oikeusministeriö 2004, s. 9; Oikeusministeriö 2007, s. 8. 33 Baldwin Cave Lodge 2012, s. 322 323; Atkinson 2015, s. 142 143. 34 Atkinson 2015, s. 143 144. 35 Jacob ym. 2008. Ks. myös Radaelli (2009) vaikeuksista vertailla eri maiden vaikutusten arviointia. 185

oinneille asetettuja vaatimuksia sekä arviointien toteutustapaa. 36 Tästä näkökulmasta tarkasteltuna Jacobin ym. mukaan arvioinneissa on mahdollista havaita seuraavat neljä näkökulmaa 37 : 1) Kustannushyöty-analyysi (full cost assessment 38 ). Kyseisessä lähestymistavassa vaikutusarvioinnin ensisijaisena tavoitteena on tuottaa tietoa suunniteltujen sääntelytoimenpiteiden myötä syntyvistä hyödyistä ja kustannuksista. Arvioinnissa pyritään huomioimaan erityisesti suorat ja tavoitellut vaikutukset sekä huomattavimmat sivuvaikutukset. Tämän tyyppinen arviointi mahdollistaa kustannustehokkuuden näkökulmasta tapahtuvan sääntelyvaihtoehtojen keskinäisen vertailuin ja parhaan ratkaisun etsimisen. 2) Integraation väline (policy integration tool). Parhaan toimintavaihtoehdon tunnistamisen lisäksi vaikutusten arvioinnin funktiona on nähtävissä yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden yhdistäminen siten, että myös yksittäisen säädösehdotuksen tavoitteita laajemmat yhteiskuntapoliittiset näkökohdat tulevat huomioiduksi osana säädösvalmistelua (sääntelyn koherenssi). Esimerkiksi kestävään kehitykseen ja kilpailukyvyn parantamiseen liittyvien tavoitteiden huomioiminen osana lainvalmisteluprosessia. Tämän tyyppisissä arvioinneissa mahdolliset esityksen myötä syntyvät sivuvaikutukset, eri osatekijöiden kautta muodostuvat yhteisvaikutukset sekä kompromissit eri päämäärien välillä vaativat erityistä huomiota, jotta eri tavoitteiden ja näkökulmien huomioiminen on mahdollista. Lisäksi myös sääntelyn alaan kuuluvien osapuolten kuuleminen on tällöin keskeisessä osassa. 39 36 Jacob ym. 2008, s. 6 7. Kotimaisessa tutkimuskirjallisuudessa Pakarinen (2011b) on tutkinut diskurssianalyysimenetelmää käyttäen ministeriöiden säädöspoliittisissa asiakirjoissa lakien vaikutusten arvioinnille annettuja merkityksiä. Pakarinen havaitsi tutkimuksessa neljänlaisia vaikutusten arviointia määrittäviä diskursseja. Hallitsevimpana diskurssina oli nähtävissä rationaalisuusdiskurssi, jossa vaikutusten arviointi määrittyy tietoon pohjautuvaksi päätöksenteon välineeksi. Suotuisuusdiskurssi koostui puheenvuoroista, joissa vaikutusten arviointia perustellaan useilla erilaisilla myönteisillä yhteiskuntapoliittisilla päämäärillä. Kolmantena diskurssina havaittiin puutteellisuusdiskurssi. Kyseinen diskurssi ilmeni puheenvuoroina, joissa ilmaistiin huolta vaikutusten arvioinnin epätyydyttävästä nykytilanteesta. Mahdottomuusdiskurssi puolestaan kuvaa ilmaisuja, joissa ohjeiden mukainen vaikutusten arviointi koetaan erinäisistä tekijöistä johtuen lähes mahdottomaksi toteuttaa. Tutkimuksen mukaan diskurssit ovat säädöspoliittisissa asiakirjoissa yhtä aikaa läsnä siitä huolimatta, että ne ovat osittain keskenään ristiriitaisia. 37 Jacob ym. 2008. 38 Tässä tutkimuksessa käytetään käsitettä kustannushyöty-analyysi kuvaamaan Jacobin ym. (2008) käyttämää termiä full cost assessment, koska määritelmän mukaan sekä kustannukset ja hyödyt ovat arvioinnin kohteena. 39 Ks. myös OECD 2009 sääntelyn koherenssista. 186

3) Teemakohtainen arviointi (issue-specific assessment). Teemakohtaisilla arvioinneilla tarkoitetaan arviointeja, jotka keskittyvät yksinomaan tietyntyyppisten vaikutusten arviointiin. Esimerkkinä mainittakoon yritysvaikutusten laskemisessa käytettävä standardikustannusmalli (standard cost model) sekä esimerkiksi tietyt yksityiskohtaiset ympäristövaikutusten ja taloudellisten vaikutusten arvioinnissa käytettävät arviointimenetelmät. Teemakohtaisissa arvioinneissa keskeisessä osassa on tyypillisesti pyrkimys kielteisten vaikutusten minimoimiseen. Toimintavaihtoehtojen vertailu ja esimerkiksi kuulemisen kautta saatava tieto ovat teemakohtaisissa arvioinneissa vähäisemmässä osassa. 4) Sääntelyn oikeuttaminen (the justificatory assessment). Jacobin ym. mukaan useissa valtioissa vaikutusten arvioinnin pääasiallinen merkitys on valittujen sääntelytoimenpiteiden oikeuttaminen ja sääntelytoimien taustalla olevien perusteiden esiintuominen. Tällöin esimerkiksi järjestelmällinen vaihtoehtojen vertailu jää usein taka-alalle arvioinnin keskittyessä pääasiassa esityksen myötä syntyviin keskeisiin kustannuksiin ja hyötyihin. 40 Edellä esitetyt neljä vaikutusten arvioinnin näkökulmaa ovat äärityyppejä. Käytännössä näkökulmat sekoittuvat keskenään ja niiden ilmenemistapa arvioinneissa vaihtelee. 41 Lisäksi näkökulmat voivat esiintyä käytännössä yhtäaikaakin. Esimerkiksi Ahonen toteaa, että arvioinneissa rationaalisuus (kustannushyöty) ja sääntelyn oikeuttamisen -näkökulmat esiintyvät yhtä aikaa. 42 Myös Veit tuo esille, että lainsäädännön vaikutusten arvioinnissa pyritään noudattamaan arviointiohjeita muodollisesti (formal compliance) esittämällä arvioinnit yleisellä tasolla, mutta todellisuudessa (real compliance) vaikutusten arvioinnit eivät täytä ohjeiden vaatimuksia esimerkiksi arviointimenetelmien ja analyysiaineiston kuvaamisen puutteen vuoksi. 43 Eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietinnössä tuodaan myös esille se, että vaikutusten arvioinnit eivät täytä lainvalmisteluohjeiden vaatimuksia eivätkä siten ajatusta, että vaikutusten arvioinnit olisivat kustannushyöty -analyysia sääntelyvaihtoehdoista. Valiokunta toteaa, että lainvalmistelussa olisi päästävä eroon pois nykytavasta, jossa vaikutusten arvioinnit 40 Jacob ym. 2008, s. 6 7. Ks. myös Bohme (2009, s. 65) vaikutusten arvioinnin poliittisesta rationaalisuudesta: evaluation studies are often used as a political instrument to justify preconceived legislative action. 41 Jacob ym. 2008, s. 6 7 ja Radaelli 2009, s. 44. OECD:n (2009, s. 15) julkaisussa todetaan vaikutusten arvioinnista: Widely adopted but practised differently. 42 Ahonen 2015, s. 319. 43 Veit 2009. 187

kirjoitetaan mieluummin sitä tukevaksi, mitä lainsäädännöllä halutaan edistettävän ilman, että käytössä on tutkimusta ja tietoa vaikutuksista. 44 Tämän tutkimuksen tavoitteena on selvittää ympäristövaikutusten arvioinnin laatua koskevan tarkastelun avulla, miten lainvalmisteluohjeissa esille tuotu kustannushyöty-näkökulma ilmenee hallituksen esityksissä todellisuudessa ympäristövaikutusten arvioinneissa. Mikäli näkökulma ei ole havaittavissa ympäristövaikutusten arvioinneissa, arvioimme, onko vaikutusarvioinneissa havaittavissa muita edellä esitettyjä näkökulmia. 2.2 Vaikutusten arvioinnin nykytila kotimaisessa säädösvalmistelussa Suomessa vaikutusten arvioinnin merkitys säädösvalmistelussa tiedostetaan nykyisin aiempaa paremmin. Myös vaikutusten tunnistaminen ja arvioinnit ovat lisääntyneet viimeisten 20 vuoden aikana. Arviointeihin liittyen ilmenee kuitenkin myös puutteita ja kehitystarpeita. 45 Kansainvälisistä tahoista muun muassa OECD on arvioinut kotimaisen lainvalmistelun laatua vuosina 2003 ja 2010 julkaisemissaan selvityksissä. Vuoden 2010 selvityksen mukaan vertailuvuosien välillä on tapahtunut myönteistä kehitystä, mutta vaikutusten arviointeja tulisi kehittää erityisesti arvioinneissa käytettävien menetelmien hallinnan osalta. Lisäksi Suomen tulisi sitoutua sääntelyn kehittämistavoitteisiin voimakkaammin. 46 Euroopan valtioiden vaikutusarviointikäytäntöjä tarkasteleva kansainvälisen tutkijaryhmän selvitys esittää, että arviointiohjeissa suositeltujen arviointimenetelmien ja työkalujen (kuten numeeriset tasapainomallit, ekonometriset menetelmät, tarkistuslistat, tilastotieto sekä pitkittäistutkimukset ympäristövaikutusten arvioinnissa) hyödyntäminen on Suomessa suhteellisen vähäistä, mistä johtuen kotimaisessa lainvalmistelussa arviointien käytännöntoteutus ei vastaa kaikilta osin lainvalmisteluohjeiden mukaisia suosituksia. 47 Samankaltaiseen tulokseen päätyy myös Tala verratessaan eri Euroopan maiden (ml. Euroopan unioni) lainvalmistelun laatua. Talan mukaan vertailussa Suomelle jää jumbosija. 48 44 Tarkastusvaliokunta 2014, s. 2. 45 Suomessa lainvalmistelun laatuun kohdistuvaa tutkimusta on tehty erityisesti Oikeuspoliittinen tutkimuslaitoksen toimesta (nykyinen Krimo). Ks. esim. kotimaisen lainvalmistelun perustietoja ja vaikutusten arviointeja koskevat selvitykset Pakarinen Tala Hämynen 2010 sekä Slant Rantala 2013. 46 OECD 2010, s. 19. 47 Turnpenny ym. 2015, s. 193. 48 Tala 2010b, s. 809. 188

Edellä mainittujen kansainvälisten tutkimusten lisäksi myös Jacob, Speer ja Furubo ovat arvioineet kotimaisen lainvalmistelun laatua. Jacobin, Speerin ja Furubon tutkimus käsittelee yhdeksäntoista OECD valtion arviointikulttuureissa tapahtuneita muutoksia vuosien 2001 2011 välisenä aikana. Tutkimuksen perusteella arviointien laatu on parantanut Suomessa huomattavasti kuluneen kymmenen vuoden aikana. Suomi saa huippupisteet lähes kaikilla osa-aluilla ja sijoittuu ensimmäiselle sijalle maakohtaisessa vertailussa. Tutkimuksessa todetaan myös, että arviointikulttuuri on juurtunut hyvin osaksi poliittista ja hallinnollista toimintaympäristöä. 49 Kyseisen tutkimuksen tulokset eroavat selkeästi Turnpennyn ym. sekä Talan tutkimuksen tuloksista. 50 Suomessa erityisesti Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos on tuottanut tietoa lakien vaikutusten arviointien määrästä ja laadusta. Viime vuosien tutkimuksista mainittakoon Slantin ja Rantalan tekemä vuoden 2012 hallituksen esitysten perustietoja ja vaikutusten arviointeja käsittelevä laaja-alainen selvitys. 51 Useissa kotimaisissa tutkimuksissa tuodaan esiin vaikutusten arviointiin liittyviä ongelmia ja kehitystarpeita. Slantin ja Rantalan mukaan arvioinnit keskittyvät pääasiassa suoriin vaikutuksiin ja luonteeltaan epäsuoremmat vaikutukset jäävät usein arvioimatta. Lisäksi muun muassa kansalaisiin ja yksilöihin kohdistuvia vaikutuksia arvioidaan suhteellisen vähän. 52 Ahtosen, Keinäsen ja Kilpeläisen tutkimuksessa puolestaan käy ilmi, että eduskunnan valiokuntien näkemyksen mukaan erityisesti lakiehdotusten taloudellisista vaikutuksista, ympäristövaikutuksista, sosiaali- ja terveysvaikutuksista sekä tulonjakovaikutuksista tarvittaisi lisätietoja. 53 Kemiläisen ja Keinäsen mukaan yhteiskunnallisia vaikutuksia arvioitaessa kielteisiä vaikutuksia tunnistetaan suhteellisen vähän. Lisäksi arvioin- 49 Jacob Speer Furubo 2015, s. 12, 23 26. 50 Turnpenny ym. 2015 ja Tala 2010. 51 Tutkimuksen mukaan vuonna 2012 tunnistettiin eniten julkistalouteen, viranomaisiin, yrityksiin sekä kansalaisten asemaan ja toimintaan yhteiskunnassa kohdistuvia vaikutuksia. Arviointien määrällisen kehityksen osalta tutkimuksessa todetaan, että arvioinnit lisääntyivät vertailuvuosien (2005, 2009 ja 2012) välillä erityisesti viranomaisvaikutusten ja julkistaloudellisten vaikutusten kohdalla; vuosien 2005 2012 välisenä aikana viranomaisvaikutusten tunnistaminen lisääntyi 12 prosenttia ja julkistaloudellisten vaikutusten tunnistaminen 10 prosenttia. Myös yritysvaikutusten tunnistaminen lisääntyi huomattavasti vuodesta 2005 vuoteen 2009, mutta vähentyi siitä vuoteen 2012 mennessä lähes vuoden 2005 tasolle. Yritysvaikutuksia tunnistettiin 35 prosentissa esityksistä vuonna 2005, 45 prosentissa esityksistä vuonna 2009 ja 38 prosentissa esityksistä vuonna 2012. Kansalaisten asemaan kohdistuvien vaikutusten tunnistaminen lisääntyi kuusi prosenttia vuodesta 2005 vuoteen 2012. Vuonna 2005 vaikutuksia kansalaisten asemaan tunnistettiin 15 prosentissa esityksistä. Vuonna 2012 kyseisen vaikutuslajin vaikutuksia tunnistettiin 21 prosentissa esityksistä. Muiden vaikutuslajien osalta vaikutusten tunnistaminen muuttui vertailuvuosien välillä muutamia prosentteja suuntaan tai toiseen. Slant Rantala 2013, s. 57. 52 Slant Rantala 2013, s. 70. 53 Ahtonen Keinänen Kilpeläinen 2011, s. 156 157. 189

tien taustalla olevia lähteitä ja arviointeihin liittyviä epävarmuustekijöitä ei juurikaan mainita yhteiskunnallisten vaikutusten arviointien yhteydessä. Mainitut tekijät kyseenalaistavat vaikutusarvioiden luotettavuutta. 54 Työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen perusteella myös pienyritysvaikutusten ja hallinnollisen taakan arviointi on usein puutteellista. 55 Slant, Rantala ja Kautto puolestaan kiinnittävät huomioita seuraaviin ongelmakohtiin: Ensinnäkin vaikutusarvioinnit eivät läheskään aina kulje hankkeissa systemaattisesti mukana koko prosessin ajan. Lisäksi arviointien dokumentointikäytännöt vaihtelevat. Toiseksi poliittinen ohjaus koettiin ongelmalliseksi joidenkin hankkeiden kohdalla, koska tällöin vaikutusten arvioinnilla ja yleisesti tutkimustiedolla nähtiin olevan ainoastaan erittäin marginaalinen mahdollisuus vaikuttaa prosesseihin. Kolmanneksi valmistelun kiireellisen aikataulun seurauksena vaikutusten arviointi ja esimerkiksi erityyppisten selvitysten tekeminen voivat jäädä vähäiseksi. Myös lainvalmisteluun käytettävien resurssien määrää kuvataan tutkimuksessa liian vähäiseksi, mistä johtuen arviointeja joudutaan mahdollisesti tekemään puutteellisin taustatiedoin. 56 3 TUTKIMUSAINEISTON KUVAUS JA AINEISTON LUOKITTELU Tutkimusaineisto muodostuu vuoden 2014 hallituksen esityksistä lukuun ottamatta niitä esityksiä, jotka eivät sisällä lakiehdotusta. 57 Tutkimusajankohdaksi valittiin viimeinen kokonainen kalenterivuosi aineiston keruuta aloitettaessa. Tutkimusaineiston lopulliseksi kooksi muodostui 358 hallituksen esitystä. Esitysten sisällön osalta aineiston analyysi rajoittuu ainoastaan hallituksen esityksen vaikutusten arviointia käsitteleviin jaksoihin. Näin ollen aineiston perusteella ei voida tehdä päätelmiä muualla hallituksen esityksessä esitettyihin vaikutusarvioihin. 58 Lainvalmisteluohjeita on kritisoitu siitä, että ne eivät kuvaa todellista lainvalmistelua ja sen prosessia hyvin. 59 Sen vuoksi lisättynä vaatimuksella, että hallituksen esitykset on kirjoitettava lyhyesti ja tiiviisti voidaan väittää, että hallituksen esitykset eivät tuo esille lainvalmisteluprosessia kokonaisuudes- 54 Kemiläinen Keinänen 2015, s. 13 15. 55 Työ- ja elinkeinoministeriö 2011, s. 62 63. 56 Slant Rantala Kautto 2014, s. 65 68. 57 Kyseisen tyyppisiä esityksiä oli 9 kappaletta 367:sta: HE 66/2014 vp, HE 113/2014 vp, HE 131/2014 vp, HE 132/2014 vp, HE 207/2014 vp, HE 233/2014 vp, HE 247/2014 vp, HE 362/2014 vp ja HE 367/2014 vp. 58 Ks. lähemmin hallituksen esityksen eri osien välisestä jaottelusta ja sisältöä koskevista vaatimuksista Oikeusministeriö 2004, s. 10 14. 59 Ks. esim. kotimaisesta kirjallisuudesta Tala 2010a; Pakarinen 2012. 190

saan, vaikka esimerkiksi hallituksen esityksissä on luku (yleensä luku 5) asian valmistelu. 60 Onkin syytä pohtia, miksi tutkimuksessa aineistoksi on valittu hallituksen esitykset ja arviointiperustaksi lainvalmisteluohjeiden vaatimukset eikä esimerkiksi lainvalmistelijoiden haastatteluita. 61 Ensinnäkin hallituksen esitykset on valittu tarkastelun kohteeksi niiden merkityksen vuoksi. Oikeusministeriön julkaisemassa hallitusten esitysten laatimisohjeissa tuodaan esille, että hallituksen esitys on asiakirja, jossa esitetään lyhyesti valmistelutyön tulokset ja johtopäätökset. Hallituksen esitys toimii eduskunnassa valmistelun ja päätöksenteon perustana. Sen lisäksi se palvelee lakiehdotuksista käytävää yhteiskunnallista keskustelua ja myöhemmin lakien tulkintaa ja tutkimusta. 62 Toisin sanoen niiden, jotka eivät ole mukana itse valmisteluprosessissa, pitäisi pystyä arvioimaan hallitusten esitysten perusteella, onko valittu keino paras suhteessa vaihtoehtoisiin keinoihin, tuottaako sääntely enemmän hyötyä kuin aiheuttaa kustannuksia ja mitä epävarmuuksia sääntelyyn liittyy. Tällöin hallituksen esityksen vaikutusten arviointi on keskeisessä asemessa. Toiseksi hallitusten esitysten tarkastelu puoltaa paikkaansa, koska myös lainsäädännön arviointineuvosto antaa lausuntonsa juuri hallituksen esityksiin (siinä vaiheessa luonnoksia) perustuen, ei muuhun lainvalmisteluprosessissa syntyneeseen materiaaliin. Arviointineuvoston lausunnoissa on tuotu muun muassa esille, että säädösehdotuksen hyödyt pitää osoittaa olevan suuremmat kuin kustannukset 63, tarve kvantifioida sekä euromääräistää vaikutusten arviot 64 sekä tarve kuvata vaikutusten arvioinnin laskuoletukset ja laskentatapa 65. 66 60 Esimerkiksi Radaelli (2009) tuo esille sen, että ei ole yhtäläistä näkemystä siitä, miten vaikutusten arvioinnin toteutumista tulisi arvioida. Yleensä säädösvalmistelussa tuotetaan enemmän vaikutusten arviointia kuin mitä virallisissa dokumenteissa (kuten hallituksen esitys) tuodaan esille. Näiden julkaisemattomien ja epämuodollisten vaikutusten arviointia tutkitaan harvoin. 61 On syytä huomata, että lainvalmistelijoiden näkemyksiä vaikutusten arvioinnista on tutkittu aikaisemmin Suomessa. Ks. Rantala 2009, Slant Rantala Kautto 2014 sekä Keinänen Vuorela 2015. 62 Oikeusministeriö 2004, s. 7 63 Lausunnossa metsälahjavähennyksestä todetaan, että tämä keskeinen kustannushyötynäkökulma puuttuu tarkastelusta (Lainsäädännön arviointineuvosto 2016a). 64 Ks. esim. lausunto koskien työttömyysturvalain muuttamista (Lainsäädännön arviointineuvosto 2016b). 65 Lainsäädännön arviointineuvosto 2016d. 66 Yleisesti voidaan todeta, että lainsäädännön arviointineuvoston lausunnoissa vaikutusten arvioinnin parantaminen nähdään tapahtuvan laskennallisten (computational) menetelmien ja prosessien kautta, ei kuulemisen (consultation) kautta. Ks. Van Aeken (2009), joka on jakanut vaikutusten arviointimenetelmät kuulemis- ja laskennallisperusteisiin. Forss ja Rebien (2014) nostavat sidosryhmien kuulemisen yhdeksi pohjoismaiseksi erityspiirteeksi lainvalmistelussa. 191

Mainitut esimerkit tuovat esille sen, mitä lainvalmisteluohjeissa todetaan vaikutusten arvioinnista ja arvioinneilta vaaditaan ministeriöiden ulkopuolisen tahon valvomana. Kolmantena syynä aineiston valinnalle voidaan mainita, että myös muissa tutkimuksissa hallituksen esityksiä on käytetty empiirisenä materiaalina arvioitaessa lainvalmisteluvaatimusten toteutumista. 67 Kotimaisessa lainvalmistelutyössä arvioitavat vaikutukset jakaantuvat neljään pääryhmään: taloudelliset vaikutukset, vaikutukset viranomaistoimintaan, ympäristövaikutukset ja muut yhteiskunnalliset vaikutukset. Lisäksi kukin pääryhmä jakaantuu useampaan yksityiskohtaisempaan alaluokkaan. Ympäristövaikutukset määritellään vaikutuksiksi: -- ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; -- maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen; -- yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön; -- luonnonvarojen hyödyntämiseen ja -- edellä mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin. 68 Hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaan säädösehdotuksissa tulee esittää mahdolliset ympäristövaikutukset. Lisäksi ohjeiden mukaan esityksessä on tuotava esiin ympäristövaikutusten arvioinnissa käytetyt menetelmät, arvioinnin taustaoletukset ja mahdollisten epävarmuustekijät. 69 Lähtökohtana tutkimuksessa on, että vaikutuksiksi on huomioitu ainoastaan ne vaikutukset, jotka käyvät selkeästi ilmi tekstistä. Toisin sanoen aineiston pohjalta ei ole lähdetty tekemään tulkintoja muista mahdollisista vaikutuksista kuin mitä esityksessä tuodaan esiin. Analyysissa ei myöskään ollut mahdollisuutta tarkastella sisällöllisesti sitä, mitä vaikutusten arviointiosioissa olisi mahdollisesti pitänyt arvioida, koska tämän tyyppisen analyysin toteuttaminen olisi edellyttänyt kunkin esityksen osalta laaja-alaista aihe-alueen asiantuntemusta. 70 Tutkimuksen empiirisen osion tavoitteena on arvioida vaikutusten arvioinnin 67 Kotimaisia esimerkkejä ovat esim. Slantin ja Rantalan (2013) sekä Kemiläisen ja Keinäsen (2015) tutkimukset. Ulkomaalaisista tutkimuksista ks. esim. Veit 2009. 68 Oikeusministeriö 2007, s. 29. 69 Oikeusministeriö 2004, s. 17. Ohjeiden mukaan tulee myös tarvittaessa mainita, mikäli esityksellä ei ole merkittäviä ympäristövaikutuksia. Haitallisten ympäristövaikutusten ja ympäristöriskien osalta ohjeistetaan, että mikäli ehdotetusta laista seuraa haitallisia ympäristövaikutuksia tai ympäristöriskejä, on esitettävä, kuinka niitä ehkäistään tai vähennetään. 70 Tämän kaltainen tutkimus olisi mielekästä toteuttaa esimerkiksi asiantuntijahaastatteluin. Esimerkiksi vuonna 2016 perustettu lainsäädännön arviointineuvosto ottaa kantaa lausunnoissaan siihen, mitä vaikutuksia olisi pitänyt tunnistaa tai arvioida paremmin säädösehdotuksessa. Arviointiyksikön lausunnot löytyvät valtioneuvoston kanslian kotisivuilta www.vnk.fi. 192

laatua tilanteessa, jossa ympäristövaikutus on tunnistettu hallituksen esityksessä. Aineiston luokittelussa käytettiin kolmea luokkaa kuvaamaan vaikutusten arviointeja: vaikutusten tunnistaminen, ei vaikutuksia ja ei arvioitu. Vaikutusten tunnistamisella tarkoitetaan, että esityksen vaikutusarviojaksossa on tunnistettu jokin edellä mainittu vaikutus. Tässä yhteydessä ei ole kiinnitetty huomioita siihen, onko vaikutus katsottu mittaluokaltaan vähäiseksi tai merkittäväksi. Vastaavasti vaikutuslajien ei vaikutuksia -arvioinnilla tarkoitetaan sitä, että vaikutuslaji on huomioitu osana arviointia, mutta vaikutuksia ainakaan merkittäviä ei ole arvioitu olevan. Tähän kategoriaan kuuluvat erityisesti maininnat esityksellä ei ole vaikutuksia sekä esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia. Mikäli vaikutuksia on kuitenkin arvioitu jollakin tavoin tarkemmin, niin kyseiset vaikutukset ovat luokiteltu tunnistettujen vaikutusten kategoriaan. Luokka ei arvioitu tarkoittaa, että kyseistä vaikutuslajia ei ole arvioitu eikä mainittu lainkaan esityksessä. Edellä esitetyn jaottelun tarkoituksena on erottaa varsinaiset vaikutusarvioinnit pelkistä maininnoista, että joitain vaikutuksia ei ole. Luokittelu vastaa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen toteuttamien vuoden 2005, 2009 ja 2012 hallituksen esitysten vaikutusten arviointeja ja lainvalmistelun perustietoja koskevissa tutkimuksissa käytettyä aineiston koodaustapaa. 71 Vuoden 2014 hallituksen esityksissä ympäristövaikutuksia tunnistettiin yhteensä 17 prosentissa esityksistä (ks. kuvio 1). Määrällisesti tämä tarkoittaa, että ympäristövaikutuksia tunnistettiin ja arvioitiin kaikkiaan 60 hallituksen esityksessä. Vaikutusten tunnistaminen näyttäisi lisääntyneen selkeästi aiempiin tarkasteluvuosiin nähden. 71 Ks. tarkemmin Slant Rantala 2013, s. 30 31. Myös Kemiläisen ja Keinäsen (2015) tutkimuksessa on käytetty vastaavanlaista luokittelua. 193

Kuvio 1. Ympäristövaikutukset vuosina 2005, 2009, 2012 ja 2014. 72 Esitysten hallinnonalakohtaisen jaottelun osalta on todettavissa, että ympäristövaikutuksia tunnistettiin suhteellisesti eniten ympäristöministeriössä (68 %:ssa ministeriön laatimia hallituksen esityksiä), maa- ja metsätalousministeriössä (43 %) sekä liikenne- ja viestintäministeriössä (39 %). Kyseisen vaikutuslajin vaikutuksia ei arvioitu lainkaan oikeusministeriössä, puolustusministeriössä eikä opetus- ja kulttuuriministeriössä. Esitysten aihealueiden osalta nähtävissä, että ympäristövaikutuksia arvioitiin tyypillisesti muun muassa esityksissä, joilla on vaikutuksia eri liikennemuotojen tuottamiin päästöihin. Esimerkkeinä tämän tyyppisistä esityksistä mainittakoon ajoneuvoverolakia, rautatielakia ja merenkulun ympäristönsuojelulakia koskevat ehdotukset 73 sekä esitykset HE 225/2014 vp ja HE 316/2014 vp, joissa mainitaan kielteisenä ympäristövaikutuksena lentoliikenteen lisääntymisen seurauksena syntyvä päästöjen lisääntyminen. 74 Toinen aihealue, jossa ympäristövaikutuksia tunnistettiin, ovat energiantuotantoa, -käyttöä, -verotusta 72 Vuosien 2005, 2009 ja 2012 arviointeja koskevien tietojen osalta kuviossa on käytetty Slantin ja Rantalan (2013, s. 44) tutkimuksessa esitettyjä prosenttilukuja. Näin ollen on huomattava, että vuosien 2005, 2009 ja 2012 sekä vuoden 2014 hallituksen esityksen luokittelun on tehnyt eri ihmiset, jonka vuoksi tuloksissa voi olla luokittelijasta johtuvaa harhaa. 73 HE 86/2014 vp, s. 17 18; HE 124/2014 vp, s. 11; HE 271/2014 vp, s. 16. 74 HE 225/2014 vp, s. 4; HE 316/2014 vp, s. 3 4. 194

sekä energiatukia koskevat esitykset. 75 Kolmanneksi ympäristövaikutuksia arvioitiin maankäyttöä ja rakentamista koskevissa esityksissä sekä esityksissä, joilla on vaikutuksia yhteiskunnan tekniseen infrastruktuuriin. 76 Neljäntenä ryhmänä ovat nähtävissä erityyppiset kansainväliset sopimukset, joissa pyritään huomioimaan sopimuksen kohdealaan kuuluvia ympäristönäkökohtia osana sopimusta. Tällaisten esitysten arviointijaksoissa kuvataan tyypillisesti enemmänkin sopimuksen ympäristötavoitteita kuin oletettuja vaikutuksia. 77 Viidenneksi ympäristövaikutuksia arvioitiin maa- ja metsätalouden harjoittamista koskevissa säädösehdotuksissa. Tähän joukkoon kuuluvat esitykset käsittelevät esimerkiksi maa- ja metsätalouden tukia tai toimintaa koskevaa sääntelyä. 78 Lisäksi ympäristövaikutuksia arvioitiin erityyppisissä luonnonsuojeluun sekä luonnon- ja ympäristön hoitoon liittyvissä ehdotuksissa. 79 Oman ryhmänsä muodostavat myös muita aihealueita käsittelevät ehdotukset, joissa tunnistettiin ympäristövaikutuksia. Tähän joukkoon kuuluvat esitykset koskevat esimerkiksi ympäristölle haitallisten aineiden käsittelyä ja kuljetusta sekä merenkulun turvallisuutta. 80 Se, kuinka paljon ympäristövaikutuksia on tunnistettu, ei kuvaa arvioinnin laatua. Ympäristövaikutusten laadun arvioimiseksi tarkastelun kohteena tutkimuksessa ovat määrälliset vaikutusten arvioinnit, vaikutusarvion taustalla olevan tietopohjan esittäminen sekä kielteisten vaikutusten, ja mahdollisten vaikutusten arviointiin liittyvien epävarmuustekijöiden esittäminen vaikutusten arvioinnin osana. Lisäksi tutkimuksessa tarkastellaan, miten esityksissä arvioidut ympäristövaikutukset jakaantuvat yksityiskohtaisempiin vaikutustyyppeihin. Tunnistetut vaikutukset on luokiteltu vaikutuksen kuvauksen perusteella vaikutusten arviointiohjeiden mukaisiin viiden tyyppisiin ympäristövaikutuksiin. 81 Ympäristövaikutusten tyypittely lainvalmisteluohjeiden mukaisiin luokkiin osoittautui paikoitellen haastavaksi, koska useissa esityksissä vaikutuksia ei suoranaisesti nimetä ja yleisellä tasolla tapahtuva vaikutusten kuvailu johtaa 75 Ks. esim. HE 15/2014 vp, s. 7; HE 128/2014 vp, s. 19; HE 182/2014 vp, s. 17 18; HE 234/2014 vp, s. 2; HE 274/2014 vp, s. 6; HE 350/2014 vp, s. 11; HE 359/2014 vp; s. 1 2. 76 Ks. esim. HE 268/2014 vp, s. 124; HE 334/2014 vp, s. 11 12. 77 HE 54/2014 vp, s. 5; HE 68/2014 vp, s. 5; HE 205/2014 vp, s. 8; HE 355/2014 vp, s. 8; HE 366/2014 vp, s. 24. 78 HE 47/2014 vp, s. 11; HE 177/2014 vp, s. 10; HE 196/2014 vp, s. 14; HE 235/2014 vp, s. 21 23. 79 HE 37/2014 vp, s. 4 5; HE 81/2014 vp, s. 5; HE 101/2014 vp, s. 11; HE 312/2014 vp, s. 3 4. 80 Ks. lähemmin HE 41/2014 vp, s. 5; HE 146/2014 vp, s. 9; HE 273/2014 vp, s. 7; HE 275/2014 vp, s. 10. 81 Ympäristövaikutukset määritellään vaikutuksiksi 1) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen, 2) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen, 3) yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön, 4) luonnonvarojen hyödyntämiseen, 5) edellä mainittujen tekijöiden (kohdat 1 4) keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin. Oikeusministeriö 2007, s. 29. 195

siihen, että vaikutuksen kuvaus sopii useampaan luokkaan. Näin ollen arvioinnit, joissa vaikutukseksi mainitaan esimerkiksi päästöjen tai ympäristöhaittojen väheneminen yleisesti, on tulkittu siten, että vaikutusarvioissa on arvioitu ympäristövaikutusten luokkaan kuuluvia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen kohdistuvat vaikutuksia sekä vaikutuksia maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen. Myös arvioinnit, joissa esityksellä arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia ympäristön tilaan, mutta vaikutuksia ei eritellä yksityiskohtaisesti, on luokiteltu vastaavalla tavalla. Suurin osa ympäristövaikutusten arvioinneista on edellä mainitunlaisia, mistä johtuen luokat vaikutukset ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen sekä vaikutukset maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen saivat osakseen selkeästi eniten havaintoja (ks. taulukko 1). Taulukko 1. Ympäristövaikutusten tyyppi. Vaikutuksen tyyppi Ihmisen terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen kohdistuvat vaikutukset Vaikutukset maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen jne Vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan jne Vaikutukset luonnonvarojen hyödyntämiseen Vaikutukset edellä mainittujen tekijöiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin N % kaikista HE:stä % esityksistä, joissa tunnistettu ymp. vaikutuksia 43 12 72 46 13 77 14 4 23 17 5 28 2 1 3 Määrällisesti tarkasteltuna vaikutuksia ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen tunnistettiin yhteensä 43 esityksessä (12 % kaikista HE:stä ja 72 % HE:stä, joissa oli tunnistettu ympäristövaikutuksia) ja vaikutuksia maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen arvioitiin 46 (13 % kaikista HE:stä ja 77 % tunnistetuista vaikutuksista) esi- 196

tyksessä. Muita ympäristövaikutustyyppejä tunnistettiin arvioinneissa selkeästi harvemmin. Kolmanneksi eniten tunnistettiin vaikutuksia luonnonvarojen hyödyntämiseen, joita arvioitiin seitsemässätoista vaikutusarviossa (5 % kaikista HE:stä ja 28 % tunnistetuista vaikutuksista). Vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön arvioitiin neljässätoista esityksessä (4 % kaikista HE:stä ja 23 % tunnistetuista vaikutuksista). Edellä mainittujen vaikutusten vuorovaikutussuhteiden myötä syntyviä vaikutuksia tunnistettiin kahdessa esityksessä (1 % kaikista HE:stä ja 3 % tunnistetuista vaikutuksista). 82 Kyseisen vaikutustyypin määrittäminen ja tunnistaminen osoittautui varsin haasteelliseksi. Lainvalmisteluohjeiden perusteella ei myöskään ole selkeästi pääteltävissä, millaisia vaikutuksia tähän luokkaan kuuluviksi vaikutuksiksi tulisi huomioida. Tutkimuksessa määrällisillä arvioinneilla tarkoitetaan vaikutusarviointeja, jotka sisältävät vähintään yhden lukuarvon. Näin ollen määrällisiksi arvioinneiksi on katsottu kaikki lukuarvoja sisältävät vaikutusten arvioinnit (pois lukien arvioinnit, joissa lukuarvo ilmaisee ainoastaan päivämäärää, vuosilukua tai ikää). On syytä huomata, että numeerinen arvo ei välttämättä kuvaa vaikutuksen suuruutta vaan esimerkiksi lainsäädännön tavoitetta tai sääntelyn nykytilaa. Näin ollen kyse ei ole varsinaisesti hyötyjen ja kustannusten arvioimisesta. Esimerkiksi esityksessä HE 350/2014 vp lukuarvolla kuvataan nestekaasun energiasisältöä seuraavasti: Nestekaasun energiasisältö on noin 10 prosenttia maakaasua pienempi. Hiilidioksidin ominaispäästöltään se asettuu maakaasun ja kevyen polttoöljyn välimaastoon. Verottomuuden poistamisella nestekaasu saatettaisiin yhdenvertaiseen asemaan muiden fossiilisten polttoaineiden kanssa. 83 Vastaavasti kielteisten vaikutusten arvioinneilla tarkoitetaan arviointeja, joissa tuodaan esiin säädösehdotuksen seurauksena syntyviä kielteisiä vaikutuksia. Kielteisten vaikutusten arviointia havainnollistaa hyvin seuraava esimerkki, jossa kuvataan lentoliikenteen lisääntymisen myötä syntyviä kielteisiä ympäristövaikutuksia: 82 HE 82/2014 vp, s. 30 ja HE 268/2014 vp, s. 124. Viimeksi mainitussa esityksessä todetaan, että kunnan kaavoitusta, joukkoliikenteen suunnittelua ja järjestämistä, vesi- ja jätevesihuoltoa ja jätehuoltoa koskevalla päätöksenteolla on keskeinen vaikutus ympäristöön. Yhdyskuntarakenteen kehitys vaikuttaa olennaisesti ympäristön laatuun, asukkaiden palveluihin ja elinkeinoelämän toimivuuteen. Kunnan eri toimialoilla tehtävillä päätöksillä on laajasti vaikutusta myös ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Arvio on tulkittu siten, että on arvioitu erityyppisten ympäristövaikutusten vuorovaikutussuhteiden myötä syntyviä vaikutuksia. 83 HE 350/2014 vp, s. 11. 197