Taloudellisten vaikutusten arvioinnin laatu hallituksen esityksissä 2000-luvulla

Transkriptio

1 Taloudellisten vaikutusten arvioinnin laatu hallituksen esityksissä 2000-luvulla Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro gradu tutkielma Tekijä: Kati Heikkinen (259242) Ohjaaja: Anssi Keinänen

2 II TIIVISTELMÄ Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö Oikeustieteiden laitos Tekijä Kati Heikkinen Työn nimi Taloudellisten vaikutusten arvioinnin laatu hallituksen esityksissä 2000-luvulla Pääaine Lainsäädäntötutkimus Työn laji Pro gradu -tutkielma Aika Sivuja XIII 67 Tiivistelmä Tämän tutkimuksen aiheena oli lainvalmistelun laadun kehitys 2000-luvulla hallituksen esitysten taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta. Tutkimuksessa selvitettiin, oliko taloudellisia vaikutuksia ylipäätään arvioitu vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 annetuissa hallituksen esityksissä. Lisäksi tutkittiin, miten esityksissä oli arvioitu julkiseen talouteen ja kansantalouteen, kotitalouksien asemaan sekä yrityksiin kohdistuvia vaikutuksia sekä oliko arvioinnissa noudatettu kotimaisia lainvalmistelun ohjeita ja huomioitu niissä mainittuja laatukriteereitä. Taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu suurimmassa osassa tutkimusaineistoon sisältyneistä hallituksen esityksistä. Jokaisena tarkasteluvuotena taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu lähes kaikissa esityksissä. Taloudellisten vaikutusten tunnistaminen oli lisääntynyt tarkastelujaksolla erityisesti yhtä lakia koskevissa muutosesityksissä, ja vastaavasti sellaisten vaikutusarviointien määrä oli vähentynyt, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu, muttei tunnistettu olevan. Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvia vaikutuksia oli arvioitu suurimassa osassa hallituksen esityksistä. Kotitalouksien asemaan ja yrityksiin kohdistuvia vaikutuksia oli arvioitu huomattavasti vähemmän, eikä merkittävää myönteistä kehitystä tältä osin ollut havaittavissa. Myös hallinnonalakohtaisessa vertailussa taloudellisten vaikutusten arvointi kokonaisuutena oli hyvällä tasolla, mutta suuria eroja ilmeni kotitalouksien asemaan ja yrityksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa. Myös lainvalmistelun laatua kuvaavien kriteereiden eli numeeristen tietojen, tietolähteiden ja epävarmuustekijöiden osalta havaittiin verrattain suuria eroja hallinnonalojen välillä. Ainoastaan kielteisten vaikutusten esittämisen osalta merkittäviä hallinnonalakohtaisia eroja ei ollut. Tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä taloudellisten vaikutusten arviointi oli useimmiten kirjoitettu pelkästään ehdotetun säännöksen tai säädösmuutoksen näkökulmasta vaihtoehtoja arvioimatta. Joissakin esityksissä oli kuitenkin selostettu, millaisia vaikutuksia seuraisi, jos ehdotettua muutosta ei tehtäisi. Vain harvaan esitykseen sisältyi sellainen kokonaistaloudellinen tarkastelu, jossa taloudellisia vaikutuksia olisi tarkasteltu kokonaisuutena muutosehdotuksen perusteltavuuden kannalta. Erityisesti pitkäaikaisia ja välillisiä vaikutuksia kuvattiin useissa esityksissä erittäin ympäripyöreästi. Vaikka taloudellisten vaikutusten arviointi hallituksen esityksissä toteutui suurimmaksi osaksi lainvalmisteluohjeiden mukaisesti, kehittämistarpeita havaittiin erityisesti kotitalouksien asemaan ja yrityksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa sekä kokonaistaloudellisen tarkastelun toteuttamisessa. Avainsanat lainsäädäntötutkimus, hyvä sääntely, lainvalmistelun laatu, vaikutusten arviointi, taloudelliset vaikutukset

3 III SISÄLLYS LÄHTEET V LYHENNELUETTELO...XI KUVIOT JA TAULUKOT...XII 1 JOHDANTO VAIKUTUSARVIOINTI OSANA HYVÄÄ SÄÄNTELYÄ Hyvän sääntelyn tunnusmerkit Paremman sääntelyn hankkeet Vaikutusten arviointi kotimaisissa lainvalmisteluohjeissa Aiempia tutkimuksia vaikutusten arvioinnista kotimaisessa lainvalmistelussa TALOUDELLISTEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Miksi taloudellisia vaikutuksia on arvioitava Taloudellisten vaikutusten jaottelu Taloudellisten vaikutusten arvioinnin menettelyistä ja menetelmistä 17 4 TUTKIMUSAINEISTO JA ANALYYSIMENETELMÄT Tutkimusaineiston kuvaus Tutkimusmenetelmät TALOUDELLISTEN VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN EMPIIRINEN TARKASTELU Taloudellisten vaikutusten tunnistaminen kokonaisuutena Vaikutukset julkiseen talouteen ja kansantalouteen Vaikutukset kotitalouksien asemaan Yritysvaikutukset Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen Hallinnonalojen vertailua Taloudellisten vaikutusten arviointi ja tunnistaminen Kohderyhmäkohtaiset vaikutukset Kielteiset vaikutukset, epävarmuustekijät, numeeriset tiedot ja tietolähteet...56

4 IV 6 YHTEENVETO EMPIIRISEN TARKASTELUN TULOKSISTA Taloudellisten vaikutusten arviointi yleisellä tasolla sekä kohderyhmittäin Aineistolähtöisiä havaintoja taloudellisten vaikutusten arvioinnista Hallinnonalojen eroavaisuuksia.61 7 POHDINTAA JA PÄÄTELMIÄ...63

5 V LÄHTEET KIRJALLISUUS Baldwin, Robert: Is better regulation smarter regulation?. Public Law, autumn 2005, s (Baldwin 2005a) Legislation and Rule-Making. Teoksessa Peter Cane Mark Tushnet (toim.): The Oxford Handbook of Legal Studies, 2005, s (Baldwin 2005b) Baldwin, Robert - Cave, Martin Lodge, Martin: Understanding Regulation. Theory, Strategy and Practice. Second Edition. Oxford University Press Better regulation task force: Principles of better regulation Euroopan komissio: Impact assessment guidelines. Sec (2009) 92. (Euroopan komissio 2009a). Part III: Annexes to Impact assessment guidelines. Sec (2009) 92. (Euroopan komissio 2009b). Jacob, Klaus Hertin, Julia Hjerp, Peter Radaelli, Claudio Meuwese, Anne Wolf, Oliver Pacchi, Carolina Rennings, Klaus: Improving the Practice of Impact Assessment. EVIA Project (Evaluating Integrated Impact Assessments) (Jacob ym. 2008). Jacobs, Scott: Towards a simpler and practical approach. Teoksessa Dunlop Claire A. Radaelli Claudio M. (toim.): Handbook of Regulatory Impact Assessment. Edward Elgar Publishing 2016, s Keinänen, Anssi Halonen, Miia: Mikä vaivaa vaikutusten arviointia? Vaikutusten arvioinnin puutteet lainsäädännön arviointineuvoston havaitsemana ja lausuntojen huomioiminen hallituksen esityksissä. Edilex 2017/4. Keinänen, Anssi Heikkinen, Kati: Lainsäädännön ennakollisen vaikutusten arvioinnin laatu ja jälkikäteisen vaikutusten arvioinnin huomioiminen hallituksen esityksissä 2000-luvulla. Edilex 2017/32. Keinänen Anssi Vuorela Miikka: Toteutuvatko lainvalmistelun ihanteet käytännössä? Lakimies 2/2015, s Kemiläinen, Mika Keinänen, Anssi: Yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnin laatu hallituksen esityksissä. Edilex 2015/26.

6 VI Ympäristövaikutusten arviointi lainvalmistelussa: Parempaa säädösvalmistelua vai jo ennalta valitun keinon puoltamista? Ympäristöpolitiikan ja oikeuden vuosikirja 2016, s Määttä, Kalle: Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseen lainvalmisteluun. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksia 242. Helsinki Määttä, Kalle Tala, Jyrki: Mitä sääntely maksaa Sääntelytaakan ja lainsäädännön kustannusten tarkastelua. Edilex OECD: Regulating Policies in OECD Countries Better Regulation in Europe: Finland Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance Pakarinen, Auri: Tapaustutkimuksia lainvalmistelun kehittämisestä ja sääntelyn toimivuudesta. Itä-Suomen Yliopiston julkaisuja. Tampere Pakarinen, Auri Tala, Jyrki Hämynen, Laura: Vaikutusten arviointi vuoden 2009 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 104. Helsinki Radaelli, Claudio: Whither Better Regulation for the Lisbon Agenda? Journal of European Public Policy 14:2 (2007), s Radaelli, Claudio M. De Francesco, Fabrizio: Regulatory Quality in Europe: Concepts, Measures and Policy Processes. Manchester University Press Rantala, Kati: Lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos Rantala, Kati Liimatainen, Anu Rytioja, Anni Keränen, Mira: Vaikutusten arviointi ja lainvalmistelun perustietoja vuoden 2013 hallituksen esityksissä. Helsingin yliopisto; Kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin selvityksiä 8/2015. (Rantala ym. 2015). Renda, Andrea: European Union. Teoksessa Dunlop Claire A. Radaelli Claudio M. (toim.): Handbook of Regulatory Impact Assessment. Edward Elgar Publishing 2016, s Slant, Outi Rantala, Kati: Vaikutusten arviointi ja lainvalmistelun perustietoja vuoden 2012 hallituksen esityksissä. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimustiedonantoja 122. Helsinki 2013.

7 VII Slant, Outi Rantala, Kati Kautto, Petrus: Vaikuttavaa Vaikutusarviointia. Vaikutusarvioinnin merkitys lainvalmisteluprosessissa. Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tiedonantoja 125. Helsinki Tala, Jyrki: Lakien laadinta ja vaikutukset. Edita Publishing Oy Lainsäädännön laatu Euroopassa vertailua, ongelmia, kritiikkiä. Lakimies 5/2010, s VIRALLISLÄHTEET HE 44/2000 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi taimiaineistolain muuttamisesta. HE 195/2000 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain 17 :n muuttamisesta. HE 20/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi lääketieteellisestä tutkimuksesta annetun lain ja lääkelain muuttamisesta. HE 43/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi sairausvakuutuslain 52 :n muuttamisesta. HE 44/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain 3 luvun 7 :n ja 4 luvun 1 :n sekä työttömyysturvalain 8 luvun 1 :n muuttamisesta. HE 49/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle päästökauppalaiksi sekä laeiksi ympäristönsuojelulain 43 :n ja Energiamarkkinavirastosta annetun lain 1 muuttamisesta. HE 75/2004 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi radiolain muuttamisesta. HE 7/2008 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi terveydensuojelulain 32 :n muuttamisesta. HE 76/2008 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tekijänoikeuslain 26 a :n muuttamisesta. HE 114/2008 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi arvonlisäverolain 85 :n muuttamisesta. HE 120/2008 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kalastuslain 88 :n muuttamisesta. HE 122/2008 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi viestintämarkkinalain 15 a :n ja sähköisen viestinnän tietosuojalain 39 :n muuttamisesta.

8 VIII HE 222/2008 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kansainvälisen kaksinkertaisen verotuksen poistamisesta annetun lain muuttamisesta. HE 7/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi. HE 81/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle eläinlääkintähuoltolaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 271/2009 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi lannoitevalmistelain 5 ja 7 :n muuttamisesta. HE 18/2012 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä sekä julkisista hankinnoista annetun lain 49 :n muuttamisesta. HE 24/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kuntalain muuttamisesta. HE 28/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yleisradioverosta sekä laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 32/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle arvopaperimarkkinoita koskevaksi lainsäädännöksi. HE 49/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kansaneläkelain 21 :n ja takuueläkkeestä annetun lain 5 :n muuttamisesta. HE 59/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ajoneuvojen yksittäishyväksynnän järjestämisestä annetun lain 19 :n ja ajoneuvojen yksittäishyväksynnän väliaikaisesta järjestämisestä annetun lain 12 :n muuttamisesta. HE 64/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi poliisin hallinnosta annetun lain 15 :n muuttamisesta, hätäkeskustoiminnasta annetun lain 30 :n muuttamisesta ja valtion virkamieslain 35 :n 2 momentin kumoamisesta. HE 68/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtion vientitakuista annetun lain muuttamisesta. HE 123/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi vaalilain 5 ja 11 :n muuttamisesta. HE 144/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ajokorttilain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 200/2012 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lääkelain muuttamisesta. HE 8/2013 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi puolustusvoimista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta. HE 3/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sijoitusrahastolain ja Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamisesta.

9 IX HE 15/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle tupakkalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 25/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kotoutumisen edistämisestä annetun lain 54 ja 87 :n muuttamisesta. HE 48/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi metsästyslain 33 ja 34 :n muuttamisesta. HE 66/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamisesta. HE 91/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi tuloverolain 33 c :n, elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 6 a :n sekä rajoitetusti verovelvollisen tulon verottamisesta annetun lain 3 :n muuttamisesta. HE 95/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtion taiteilija-apurahoista annetun lain muuttamisesta. HE 151/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi lapsilisälain 7 :n muuttamisesta. HE 193/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain, Euroopan unionin suorista tuista annetun lain 22 :n ja maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain muuttamisesta. HE 231/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta. HE 234/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ulkomaalaislain 193 :n ja 197 :n 2 momentin muuttamisesta. HE 258/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rikoslain 30 luvun 13 :n muuttamisesta. HE 272/2016 vp: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi postilain muuttamisesta. KOM (2012) 746, lopull. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. EU-sääntelyn tila. KOM (2015) 215, lopull. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle. EU-agenda: paremmalla sääntelyllä parempiin tuloksiin. Oikeusministeriö: Hallituksen esitysten laatimisohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2004:4. Säädösehdotusten vaikutusten arviointi. Ohjeet. Oikeusministeriön julkaisu 2007:6.

10 X Paremman sääntelyn neuvottelukunta: Näkökulmia parempaan sääntelyyn. Paremman sääntelyn neuvottelukunnan loppuraportti. Oikeusministeriö Valtioneuvoston kanslia: Paremman sääntelyn toimintaohjelma. Osa 1. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 8/2006. Hallituksen strategia-asiakirja Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 18/2007. Ratkaisujen Suomi. Pääministeri Juha Sipilän hallituksen strateginen ohjelma Hallituksen julkaisusarja 10/2015. INTERNETLÄHTEET Lainvalmistelun kehittämishankkeita [ ( ). Lainvalmistelun prosessiopas [ ( ). Säädösvalmistelun kuulemisopas: Ohjeet kuulemiseen säädösvalmisteluprosessissa [ ( ).

11 XI LYHENNELUETTELO ASF EU EVIA HE KOM LM LVM MMM OECD OIE OKM OM PLM REFIT-ohjelma SM STM TEM VATT VATTAGE VM vp YM Afrikkalainen sikarutto Euroopan unioni Evaluating Integrated Impact Assessments hallituksen esitys komission ehdotus Lakimies. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen aikakauskirja liikenne- ja viestintäministeriö maa- ja metsätalousministeriö Organisation for Economic Cooperation and Development. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö World Organisation for Animal Health. Kansainvälinen eläinten tartuntatautien toimisto opetus- ja kulttuuriministeriö oikeusministeriö puolustusministeriö Regulatory Fitness and Performance programme. EU:n sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva ohjelma sisäministeriö sosiaali- ja terveysministeriö työ- ja elinkeinoministeriö Valtion taloudellinen tutkimuskeskus yleisen tasapainon malli Suomen taloudesta valtiovarainministeriö valtiopäivät ympäristöministeriö

12 XII KUVIOT JA TAULUKOT Taulukko 1. Tutkimusaineistoon sisältyvien hallituksen esitysten kappalemäärät luokittain. Taulukko 2. Tutkimusaineistoon sisältyvien hallituksen esitysten kappalemäärät ministeriöittäin. Taulukko 3. Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen kohderyhmittäin niissä hallituksen esityksissä, joissa kohderyhmäkohtaisia vaikutuksia on arvioitu ja tunnistettu vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 yhteensä. Taulukko 4. Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen kohderyhmittäin niissä hallituksen esityksissä, joissa kohderyhmäkohtaisia vaikutuksia on arvioitu ja tunnistettu vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 yhteensä. Taulukko 5. Kohderyhmäkohtaisten taloudellisten vaikutusten tunnistaminen hallinnonaloittain niissä esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Kuvio 1. Taloudellisten vaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 2. Taloudellisten vaikutusten arviointi yhtä lakia koskevissa muutosesityksissä vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 3. Taloudellisten vaikutusten arviointi useaa lakia koskevissa muutosesityksissä vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 4. Taloudellisten vaikutusten arviointi yksittäistä pykälämuutosta koskevissa esityksissä vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 5. Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien vaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 6. Kotitalouksien asemaan kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 7. Yritysvaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kuvio 8. Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Kuvio 9. Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Kuvio 10. Taloudellisten vaikutusten arviointi hallinnonaloittain vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 annettujen hallituksen esitysten osalta yhteensä.

13 XIII Kuvio 11. Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen hallinnonaloittain niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Kuvio 12. Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen hallinnonaloittain niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu.

14 1 1 JOHDANTO Tässä tutkimuksessa arvioidaan lainvalmistelun laadun kehitystä 2000-luvulla hallituksen esitysten taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta. Tutkimuksessa selvitetään, onko taloudellisia vaikutuksia ylipäätään arvioitu hallituksen esityksissä sekä onko arvioinnissa noudatettu lainvalmistelun ohjeita 1 ja ohjeissa määriteltyjä lainvalmistelun laatukriteereitä. Lainvalmistelun laatua taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta selvitetään tutkimuksessa sekä kokonaisuutena että hallinnonaloittain. Tutkimus tuottaa tietoa siitä, millaisia muutoksia lainvalmistelun laadussa voidaan havaita ajassa tarkasteltuna. Lisäksi tutkimus tuottaa tietoa hallinnonalojen eroista lainvalmistelun laadussa. Tutkimus on osa laajempaa Itä-Suomen yliopistossa toteutettavaa tutkimushanketta, jossa arvioidaan lainvalmistelun laadun kehitystä Suomessa 2000-luvulla. Lainvalmistelun laadun parantamiseen tähtääviä toimenpiteitä on toteutettu useiden hallitusten toimesta, mutta vastaavaa seurantatutkimusta lainvalmistelun laadun kehityksestä ei ole aikaisemmin tehty Suomessa. Myöskään taloudellisten vaikutusten arviointia ei ole tutkittu näin yksityiskohtaisesti aiemmin, joten tämä pro gradu tutkimus tuottaa uutta tietoa aiheesta myös irrotettuna laajemmasta tutkimushankkeesta. Lainvalmistelun laatuun on kiinnitetty huomiota 1970-luvulta alkaen, mutta 2000-luvun aikana niin kutsutut paremman sääntelyn hankkeet ovat muodostuneet olennaiseksi osaksi poliittisia ohjelmia. Valtioneuvoston vuonna 2005 asettamassa Paremman sääntelyn toimintaohjelmassa selvitettiin sääntelyn nykytilaa ja arvioitiiin säädösvalmistelun kehitystä. Ohjelma sisälsi useita toimenpidesuosituksia lainvalmistelun laadun parantamiseksi. 2 Paremman sääntelyn toimintaohjelmaa on sittemmin ryhdytty toteuttamaan erityisesti Matti Vanhasen II hallituksen sekä Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmiin kirjatuilla toimenpiteillä. Vaikutusarviointien laadun parantaminen on yksi keskeisistä tavoitteista pyrkimyksissä parempaan sääntelyyn. 3 Oikeusministeriön lainvalmisteluohjeiden mukaan vaikutusarvioinnin tärkein tavoite on tuottaa päätöksentekijöille tietoa lainsäädännön erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen 1 Oikeusministeriö on julkaissut ohjeen hallituksen esityksen laatimisesta vuonna 2004 ja ohjeen vaikutusten arvioinnista vuonna Valtioneuvoston kanslia Valtioneuvoston kanslia 2007 ja 2015.

15 2 vaikutuksista. Vaikutusarvioinnin avulla saadaan tietoa siitä, mitä lainsäädännön eri toteuttamisvaihtoehdoista seuraa. Tämän vuoksi hyvin tehty vaikutusarviointi edesauttaa lainsäädännöltä haluttujen yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamista. Vaikutusarvionnissa tulisi tarkastella sekä tavoiteltuja vaikutuksia että odottamattomia ja mahdollisesti kielteisiä vaikutuksia. Lisäksi tulisi arvioida seurauksia sille, ettei olemassaolevaa lainsäädäntöä muutettaisi lainkaan. Vaikutusarvionnin tulosten esittäminen lisää myös päätöksenteon avoimuutta sekä luottamusta lainsäätäjään. 4 Ohjeiden mukaan taloudellisten vaikutusten arvioinnin tavoitteena on varmistua siitä, että säädökset tukevat parhaalla mahdollisella tavalla talouskasvua, työllisyyden kehitystä, yritysten toimintaa ja kilpailukykyä sekä kansalaisten hyvinvointia. Taloudellisilla vaikutuksilla tarkoitetaan vaikutuksia kotitalouksien asemaan, yrityksiin, julkiseen talouteen ja kansantalouteen. Sekä välittömät että välilliset vaikutukset on huomoitava vaikutusarvioinnissa. 5 Olennainen osa vaikutusten arviointia on selvittää, toteutuivatko säädöstä valmisteltaessa ennakoidut vaikutukset ja ilmenikö säädöksen täytäntöönpanossa odottamattomia vaikutuksia. 6 Tämän niin kutsutun jälkikäteisen vaikutusten arvioinnin tarkastelu ei kuitenkaan sisälly tähän tutkimukseen. Tutkimusaineistona ovat hallituksen esitykset, joissa vasta ehdotetaan muutoksia lainsäädäntöön, ja tutkimuksessa tarkastellaan vain ennakollista vaikutusten arviointia. Tutkielmassa selostetaan aluksi taustaa vaikutusten arvioinnille sekä kerrotaan esimerkkejä Suomessa aiemmin tehdyistä, vaikutusten arviointia koskevista tutkimuksista. Myös lainvalmistelun ohjeita esitellään vaikutusarvioinnin näkökulmasta. Seuraavaksi käydään läpi taloudellisten vaikutusten arviointiin ja tunnistamiseen liittyviä näkökohtia. Luvussa kolme esitellään tutkimusaineisto sekä tutkimusmenetelmä, ja neljännessä luvussa selostetaan taloudellisten vaikutusten arviointiin kohdistuva empiirinen tarkastelu. Lopuksi esitellään tutkimuksen tulokset sekä niihin liittyviä pohdintoja ja päätelmiä. 4 Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s.13.

16 3 2 VAIKUTUSARVIOINTI OSANA HYVÄÄ SÄÄNTELYÄ 2.1 Hyvän sääntelyn tunnusmerkit Sääntelyn laatua voidaan tarkastella kolmen ulottuvuuden kautta: suunnittelu, aktiivisuus ja reaalimaailman tulokset. Hyvin suunnitellun lainvalmisteluprosessin voidaan ajatella johtavan hyviin päätöksiin. Valmistelun aktiivisuus käsittää kuulemismenettelyt, vaikutusarvioinnit sekä vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käytön, joita yleisesti pidetään hyvän sääntelyn varmistajina. Reaalimaailman tulosten mittaamisen kautta voidaan selvittää saavutettiinko sääntelylle asetetut tavoitteet, noudatetaanko sääntelyä ja millaisia kustannuksia tai sivuvaikutuksia sääntelystä seurasi. 7 Instrumentalistisen käsityksen mukaan oikeussääntely ymmärretään julkisen päätöksentekijän toimintavälineeksi, jota päätöksentekijä käyttää edistääkseen tavoitteitaan tai ohjatakseen eri toimijoiden käyttäytymistä. 8 Instrumentalistinen käsitys lainsäädännöstä tulee käytännössä esille selkeiten silloin, kun säädösehdotuksella pyritään edistämään tietylle yhteiskunnan osa-alueelle kuuluvia, lainvalmistelussa täsmennettyjä tavoitteita. 9 Kun lainsäädäntöä pidetään instrumenttina saavuttaa haluttuja tavoitteita, lainvalmistelun rationaalinen suunnitelmallisuus korostuu. Lakiteknisen osaamisen lisäksi onnistuneessa lainvalmistelussa tarvitaan järkiperäistä suunnittelua. Hyvä suunnittelu edellyttää hyvää tiedollista pohjaa ja monipuolista asiantuntemusta. 10 Vaikutusten arvioinnin näkökulmasta keskeistä on pohtia säädösehdotusten vaikutuksia verrattuna sille asetettuihin tavoitteisiin. 11 Vaikutusarvioinnilla on tarkoitus varmistaa, että päätöksentekijöillä riittävä tietopohja säädösehdotuksen vaikutuksista päätöksiä tehdessään. 12 Hyvän sääntelyn tunnusmerkkejä voidaan tarkastella eri näkökulmista. Politiikkanäkökulmasta sääntelyn laatimisen avoimuus ja demokraattisten periaatteiden kunnioittaminen korostuu. Oikeustieteellisestä näkökulmasta säännösten selkeys, yksiselitteisyys ja johdonmukaisuus muuhun oikeusjärjestelmään nähden ovat tärkeitä. Myös taloudel- 7 Radaelli De Francesco 2007, s Tala 2005, s. 14 ja Tala 2005, s Tala 2005, s Tala 2005, s Oikeusministeriö 2007, s. 7.

17 4 linen tehokkuus ja talouskasvu sekä tarpeettomien kustannusten välttäminen ovat keskeisiä näkökulmia tarkasteltaessa sääntelyn laatua. 13 Sääntelyn laatukriteereitä on määritelty sekä tutkijoiden että lainvalmistelun kehittäjien toimesta. Laatua voidaan arvioida esimerkiksi seuraavien tekijöiden avulla: hyväksyntä, onnistunut vastuunjako, lainvalmistelun avoimuus, asiantuntemus sekä sääntelyn tehokkuus ja toimivuus. 14 Lainlaadinnan tulee tapahtua parlamentaarisesti ja oikeassa lainsäätämisjärjestyksessä, jotta se voisi olla hyväksyttyä. Lainsäätäjän ja toimeenpanijan täytyy tietää vastuunsa ja olla valvottavissa. Valmisteluprosessin tulee olla avoin ja mahdollistaa sääntelyn kohdetahojen ja muiden sidosryhmien osallistuminen. Asiantuntemus tulee osoittaa selkeästi ja ymmärrettävästi. Sääntely on toimeenpantava tehokkaasti, ja sen tuloksia on seurattava. 15 Esimerkiksi Iso-Britannian, Australian ja Kanadan säädösvalmisteluohjeissa hyvän sääntelyn tunnusmerkeiksi määritellään suhteellisuus, tilivelvollisuus, johdonmukaisuus, läpinäkyvyys ja oikea kohdentaminen. 16 Suhteellisuudella tarkoitetaan sitä, että lainsäätäjän ei pidä laatia tarpeetonta sääntelyä ja että sääntelykeino on valittava oikeassa suhteessa ratkaistavaan ongelmaan nähden. Tilivelvollisuus hyvän sääntelyn kriteerinä merkitsee sitä, että valitut keinot on pystyttävä perustelemaan ja perustelut on julkaistava yleisesti arvioitaviksi. Johdonmukaisuus edellyttää muun lainsäädännön huomioimista säädösvalmistelussa sekä ennakoitavuutta säädösten soveltamisessa. Läpinäkyvyys puolestaan edellyttää avointa valmistelua, säädöstekstien selkeyttä ja riittäviä sidosryhmien vaikuttamismahdollisuuksia. Oikealla kohdentamisella tarkoitetaan sitä, että sääntelyn täytyy kohdentua ratkaistavana olemaan ongelmaan siten, ettei synny epätoivottuja sivuvaikutuksia. 17 Yhteinen tekijä eri kriteeristöille on se, ettei sääntelyn laatua tarkastella säännösten varsinaisen sisällön kautta. Hyvä sääntely tulisi voida tunnistaa riippumatta siitä, mitä mieltä konkreettisesta sisällöstä ollaan. 18 Käytännössä lainsäädännön laatua on kuitenkin 13 Tala 2005, s Baldwin Cave Lodge 2012, s Baldwin Cave Lodge 2012, s Baldwin Cave - Lodge 2012, s Better Regulation Task Force 2003, s Tala 2005, s. 138.

18 5 vaikea mitata täysin asiayhteydestään irroitettuna. 19 Säädösten valmistelijat joutuvat usein toimimaan tilanteessa, jossa poliittiset näkökohdat määrittelevät ennalta esimerkiksi ne vaihtoehdot, joita voidaan vertailla tai ne menetelmät, joita vaikutusarvioinneissa voidaan käyttää. Hyvän sääntelyn kriteeristö saattaa silti muodollisesti täyttyä Paremman sääntelyn hankkeet Lainvalmistelun laatua on pyritty parantamaan kansainvälisesti erityisesti taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestössä OECD:ssä sekä Euroopan unionissa. Kehittyneissä maissa paremman sääntelyn tärkeysaste on noussut 2000-luvulla, ja lainvalmistelun kehittäminen on noussut useissa maissa laajalti hyväksytyksi poliittiseksi tavoitteeksi. 21 OECD on työskennellyt aktiivisesti paremman sääntelyn edistämiseksi jäsenmaissaan. Järjestön sääntelypolitiikan komitea on tehnyt maakohtaisia tarkasteluita, joiden perusteella se on antanut jäsenmailleen suosituksia sääntelyn kehittämiseksi ja lainvalmisteluprosessien yhtenäistämiseksi. OECD on julkaissut lainlaatijoille tarkistuslistan, joka kattaa hyvän sääntelyn kriteereihin liittyvät kysymykset: 1. Onko sääntelyllä ratkaistavaksi tarkoitettu ongelma määritelty oikein? 2. Ovatko suunnitellut valtion toimet perusteltuja ongelman ratkaisemiseksi? 3. Onko sääntely paras keino ongelman ratkaisemiseksi? 4. Onko valittu sääntelytaso oikea? 5. Mitkä viranomaiset sopivat toimenpiteiden toteuttajiksi? 6. Oikeuttavatko hyödyt kustannukset? 7. Onko vaikutukset selvitetty ja esitetty läpinäkyvästi? 8. Onko sääntely selkeää, johdonmukaista ja ymmärrettävää? 9. Onko sidosryhmillä ollut mahdollisuus osallistua valmisteluun? 10. Onko säädösten täytäntöönpano suunniteltu? 22 Tarkistuslistaa on myöhemmin laajennettu yksityiskohtaisemmalla suosituksella, jossa vaikutusarviointi on keskeinen elementti kaikissa lainsäädäntöprosessin vaiheissa. 23 Myös 19 Radaelli De Francesco 2007, s Jacob ym. 2008, s Tala LM 2010, s OECD 2002, s OECD 2012, s

19 6 Suomea koskevassa maakohtaisessa tarkastelussa OECD on antanut useita vaikutusten arviointiin liittyviä kehittämisehdotuksia ja suosituksia. 24 Myös Euroopan unionissa on meneillään paremman sääntelyn hankkeita. Esimerkiksi vuonna 2012 käynnistetyssä laajassa sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskevassa REFIT-ohjelmassa on kartoitettu mahdollisuuksia yksinkertaistaa sääntelyä ja vähentää yrityksille ja kansalaisille aiheutuvia kustannuksia. Ohjelma sisältää myös seurantatyökalun, jolla sen tuloksia seurataan. Myös vaikutusarviointien, kuulemismenettelyiden ja täytäntöönpanon seurannan kehittäminen kuuluvat REFIT-ohjelman tavoitteisiin. 25 Euroopan komissio on sitoutunut noudattamaan paremman sääntelyn periaatteita ja kehottanut myös muita EU:n toimielimiä sekä jäsenvaltioita tekemään samoin. REFITohjelman tulosten perusteella komissio on korostanut kehityskohteina erityisesti vaikutusarviointien laatimista, läpinäkyviä toimintamalleja, säädösten selkeyttä ja ymmärrettävyyttä sekä säädösten täytäntöönpanon seurantaa ja jälkikäteistä vaikutusten arviointia. 26 EU:ssa paremman sääntelyn haasteet eivät koske pelkästään jäsenvaltioita, vaan myös komission pääosastojen välillä on suuria eroavaisuuksia säädösvalmistelun toimintamalleissa, mikä hidastaa EU-lainsäädännön laadun paranemista. 27 Alunperin EU:n paremman sääntelyn hankkeet korostivat laajemmin kilpailukykyä, kestävää kehitystä ja sosiaalista vastuuta, mutta 2000-luvulla painotus on siirtynyt talouskasvun ja työllisyyden edistämiseen. Erityisesti hallinnollisen taakan, eli yrityksille ja kansalaisille säädöksistä koituvien kustannusten vähentäminen on noussut polittisesti erittäin tärkeäksi asiaksi, minkä voidaan katsoa kaventavan sääntelyn kehittämisen mahdollisuuksia. Riskinä on, ettei eri intressiryhmien näkemyksiä huomioida säädösvalmistelussa tasapuolisesti. 28 Euroopan komission julkaisema mittava vaikutusarviointiohje kuitenkin nojaa edelleen vahvasti hyvän sääntelyn kriteereihin ja kehottaa arvioimaan vaihtoehtoja ja vaikutuksia kaikkien sidosryhmien sekä vaikutuslajien näkökulmasta OECD 2010, s KOM (2012) 746, lopull. 26 KOM (2015) 215, lopull. 27 Renda 2016, s Radaelli 2007, s Euroopan komissio 2009a.

20 7 Sekä OECD:n että erityisesti EU:n paremman sääntelyn hankkeet ovat vaikuttaneet kotimaisiin pyrkimyksiin parantaa lainsäädännön laatua. Ne on huomioitu etenkin Valtioneuvoston kanslian vuonna 2005 asettamassa Paremman sääntelyn toimintaohjelmassa. Se oli hanke, jossa selvitettiin sääntelyn nykytilaa ja eri oikeuden- ja hallinnonalojen yhteistyötä sekä arvioitiin säädösvalmistelun kehitystä erityisesti kilpailukyvyn ja kansalaisten hyvinvoinnin turvaamisen näkökulmasta. Lisäksi paremman sääntelyn toimintaohjelma sisälsi useita toimenpidesuosituksia säädösympäristön selkeyden ja hallittavuuden, lainsäädännön vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin, säädöshuollon sekä lainvalmistelijoiden valmiuksien parantamiseksi. 30 Pääministeri Matti Vanhasen II hallitus ryhtyi toteuttamaan paremman sääntelyn toimintaohjelmaa ja laati hallituskauden merkittävimmät hankkeet sisältävän lainsäädäntösuunnitelman. 31 Myös pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelma sisältää tavoitteita lainvalmistelun laadun parantamiseksi. Hallitusohjelman mukaan säädöspolitiikan ohjausta selkeytetään, sääntelyn nettomäärää kevennetään ja säädöksille vaihtoehtoisten ohjauskeinojen käyttöä lisätään. Tarpeetonta sääntelyä pyritään purkamaan ja hallinnollista taakkaa keventämään. EU-säännösten toimeenpanossa vältetään kansallista lisäsääntelyä. 32 Sipilän hallituksen ohjelmaan kirjattiin myös toimenpide perustaa valtioneuvoston yhteyteen lainsäädännön vaikutusarviointielin. Kirjauksen mukaisesti valtioneuvosto perusti vuonna 2016 lainsäädännön arviointineuvoston, jonka tarkoituksena on erityisesti parantaa hallituksen esitysten vaikutusarviontien laatua ja yleisemmin lainvalmistelukulttuuria. Neuvosto antaa lausuntoja hallituksen esitysten luonnoksiin sisältyvistä vaikutusarvioinneista, ja se voi antaa lausuntoja myös muiden säädösluonnosten vaikutusarvioinneista. Lisäksi neuvosto voi tehdä aloitteita lainvalmistelun laadun, erityisesti vaikutusarviointien laadun ja arviointitoiminnan parantamiseksi. Se voi myös arvioida, ovatko lainsäädännön vaikutukset toteutuneet arvioidusti säädösten voimaantulon jälkeen Valtioneuvoston kanslia 2006, s Valtioneuvoston kanslia 2007, s Valtioneuvoston kanslia Lainsäädännön arviointineuvosto asetettiin ja sen tehtävät määriteltiin valtioneuvoston yleisistunnossa

21 8 2.3 Vaikutusten arviointi kotimaisissa lainvalmisteluohjeissa Hallituksen esitysten laatimisohjeet ovat tärkein kotimainen ohje lainvalmistelijoille. Ohjeet on annettu ensimmäistä kertaa 1970-luvulla, ja niitä on päivitetty useaan kertaan. Ohjeilla pyritään myös ohjaamaan lainvalmistelutyötä siten, että riittävät ja tarpeelliset selvitykset tulisi tehtyä valmistelussa ja esitys voisi siten nojautua tietoon esimerkiksi oikeustilasta ja esityksen vaikutuksista siihen. Ohjeet ovat syntyneet sääntelyn laadun kehittämisen tuloksena, joten ne myös heijastelevat hyvän sääntelyn tunnusmerkkejä. Ohjeet painottavat säädösehdotuksen tavoitteiden ja niiden saavuttamiseksi tarvittavien keinojen esittelyä sekä ehdotuksen vaikutusten arviointia. Tämä kuvastaa instrumentalistista suhtautumista sääntelyyn. 34 Tällä hetkellä voimassa olevat hallituksen esitysten laatimisohjeet on annettu vuonna Niissä korostetaan erityisesti sääntelylle vaihtoehtoisten keinojen selvittämistä sekä vaikutusten arviointia. Ohjeet sisältävät luettelon eri vaikutuslajeista, joita esityksissä tulee arvioida, mutta samalla korostetaan sitä, ettei luettelo ole kattava ja kaikki merkittävät vaikutukset on otettava arvioinnissa huomioon. Valtioneuvosto korostaa ohjeiden noudattamisen tärkeyttä nimenomaan siitä syystä, että eduskunnalla olisi kaikki tarvittavat tiedot käytössään päätöksentekoa varten. 35 Hallituksen esitysten laatimisohjeita on edelleen täydennetty lukuisilla muilla ohjeilla, kuten valtioneuvoston vuonna 2007 antamilla ohjeilla säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista. Myös näissä ohjeissa korostetaan vaikutusarvioinnin merkitystä osana lainvalmistelua sekä kuvataan vaikutusalueittain, mitä erilaisilla vaikutuksilla käytännössä tarkoitetaan, miten erilaisia vaikutuksia voidaan arvioida sekä millaisia menetelmiä ja tietolähteitä vaikutusten arvioimiseksi on hyödynnettävissä. 36 Oikeusministeriön julkaisema lainvalmistelun prosessiopas on laadittu erityisesti ministeriöiden käyttöön lainvalmisteluhankkeiden suunnittelua, toteutusta, seurantaa ja arviointia varten. Se sisältää kuvaukset valmistelun työvaiheista, joissa vaikutusten arviointi tuodaan esille osana esivalmistelua, perusvalmistelua sekä jälkikäteistä 34 Tala 2005, s Oikeusministeriö 2004, s Oikeusministeriö 2007.

22 9 seurantaa. Vaikutusten arviointia koskevan ohjeistuksen osalta oppaassa painotetaan jälkikäteistä arviointia enemmän kuin ennakollista arviointia. 37 Oikeusministeriön vuonna 2016 julkaisema säädösvalmistelun kuulemisopas korostaa kuulemismenettelyä yhtenä keinona saada tietoa säädösehdotuksen vaikutuksista lainvalmistelussa hyödynnettäväksi. Oppaan mukaan erityisesti niiden ehdotusten valmistelussa, joiden vaikutukset on arvioitu merkittäviksi, sidosryhmiä ja kansalaisia tulisi kuulla useassa valmisteluvaiheessa. 38 Erityisesti taloudellisten vaikutusten arviointia koskevia yksityiskohtaisempia ohjeita on julkaistu eri ministeriöissä. Esimerkiksi valtionvarainministeriö on laatinut ohjeita kuntataloutta koskevien vaikutusten arvioinnista ja työ- ja elinkeinoministeriö on julkaissut ohjeita yritysvaikutusten arvioinnista Aiempia tutkimuksia vaikutusten arvioinnista kotimaisessa lainvalmistelussa Kalle Määtän tutkimuksessa talousteorian ja taloustieteen tutkimustulosten asemasta kotimaisissa lainvalmistelutöissä todettiin, että lain vaikuttavuuden arviointi saa yllättävän vähän huomiota lainvalmisteluprosessissa, vaikka vaikuttavuus on lainvalmisteluprosessin kulmakivi. Määtän mukaan sekä ennakolliseen että jälkikäteiseen vaikutusten arviointiin tulisi kiinnittää jatkossa enemmän huomiota. 40 Määtän näkemys saa tukea useista muista 2000-luvulla tehdyistä vaikutusten arviointia koskevista tutkimuksista. Kati Rantalan tutkimuksessa lainvalmistelun laadusta hallituksen kärkihankkeissa todettiin, että tutkimuksen kohdehankkeissa vaikutusten arviointi vaikutti puutteelliselta, vaikkakin hankkeissa oli myös niiden luonteista johtuvia eroja. Systemaattista vaikutusten arviointia ei ollut juurikaan tehty, ja eri vaihtoehtoja oli punnittu niukasti. Arviointi ei useimmissa tapauksissa ulottunut lainvalmistelun alkuvaiheisiin, vaan konkretisoitui vasta hallituksen esitystä kirjoitettaessa Lainvalmistelun prosessiopas Säädösvalmistelun kuulemisopas Eri ohjeet on julkaistu kootusti Lainvalmistelun kehittäminen osiossa oikeusministeriön verkkosivuilla. 40 Määttä 2009, s Rantala 2011, s. 149.

23 10 Outi Slant ja Rantala ovat tutkineet myös vaikutusten arvioinnin ja tutkimustiedon roolia lainvalmisteluprosessissa työryhmätyön näkökulmasta. Tutkimuksen tuloksena nimettiin useita tekijöitä, jotka vaikuttavat vaikutuksen arvioinnin merkitykseen lainvalmistelussa: poliittinen ohjaus, aloite, resurssit, ajoitus, työryhmän työskentelyyn liittyvät tekijät, ulkopuolisiin arviointeihin liittyvät tekijät, kuuleminen ja lausunnot sekä jossakin määrin myös media. 42 Samanlainen johtopäätös tehtiin myös Slantin, Rantalan ja Petrus Kauton tutkimuksessa vaikutusarvioinnin merkityksestä lainvalmistelussa. Erityisesti tiukka poliittinen ohjaus koettiin lainvalmistelijoiden keskuudessa vaikutusarvioinnin merkitystä vähentävänä tekijänä. 43 Myös Auri Pakarinen on tutkimuksissaan selvittänyt, että lainvalmistelun ihanteet, joihin vaikutusten arviointi kuuluu, eivät ole käytännössä toteutuneet kovin hyvin erilaisista kehittämistoimenpiteistä huolimatta. Pakarisen mukaan tähän on syynä lainvalmistelun vaillinainen toteutus sekä se, etteivät ihanteiden taustaoletukset huomioi lainvalmistelun reunaehtoja, kuten tiedon käsittelyn rajallisuutta, puuttuvia resursseja ja valtasuhteita. Käytännössä lainvalmistelu ei etene rationaalisen valinnan mallin mukaisesti ja suunnitelmallisesti, vaan onnistumiseen vaikuttavat suuresti eri osapuolten vuorovaikutus- ja valtasuhteet. 44 Rantala, Anu Liimatainen, Anni Rytioja ja Mira Keränen ovat tutkineet vaikutusarviointia hallituksen esityksissä 2000-luvulla. Tutkimus sisälsi myös vertailua vuosina 1994 ja 1998 annettuihin esityksiin. Tutkimuksessa todettiin vaikutusarviointien laajentuneen sekä sivumäärien että vaikutuslajien arvioinnin suhteen, mutta dramaattisia muutoksia arviointien kehityksessä kokonaisuutena ei havaittu. 45 Mika Kemiläisen ja Anssi Keinäsen tutkimuksissa yhteiskunnallisten vaikutusten sekä ympäristövaikutusten arvioinnin laadusta tehtiin johtopäätös, että vaikutusten arviointia käytetään usein pelkästään jo ennalta valitun keinon perustelemiseen. Tällöin vaikutusten arviointi saattaa jäädä muodollisuudeksi. Myös Kemiläinen ja Keinänen tunnistivat käy- 42 Slant Rantala 2013, s Slant Rantala Kautto 2014, s Pakarinen 2012, s Rantala ym. 2015, s. 33.

24 11 tännön lainvalmistelun reunaehdot keskeiseksi syyksi lainvalmistelun ihanteiden toteutumattomuuteen. 46 Paremman sääntelyn toimintaohjelman puitteissa koottiin yhteen suuri määrä lainvalmistelun laatua koskevia tutkimuksia ja selvityksiä sekä kansainvälisiä vertailutietoja muun muassa OECD:n tekemistä maakohtaisista tarkasteluista. Useat edellä mainituista tutkimuksista olivat mukana yhteenvedossa. Paremman sääntelyn neuvottelukunta summasi loppuraportissaan tutkimuksissa havaittuja vaikutusten arviointiin liittyviä ongelmia. Arviointeja jätetään usein tekemättä ja tehdyt arviot saattavat olla puutteellisia. Lainvalmistelun aikataulut ovat liian tiukat ja resurssit vähäiset. Vaikutusarviointeja ei tehdä riittävän laajapohjaisesti, eikä arvioinneista usein edes keskustella. Erityisesti poliittisesti herkissä asioissa lainvalmistelu on suljettua ja vaikutusarvointien dokumentointi puutteellista. Lisäksi vaikutusarviointien laatu vaihtelee ministeriöiden välillä. Näin ollen paremman sääntelyn kehittämistä tulee jatkaa Kemiläinen Keinänen 2015, s. 14 ja 2016, s Paremman sääntelyn neuvottelukunta 2011, s. 17.

25 12 3 TALOUDELLISTEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI 3.1 Miksi taloudellisia vaikutuksia on arvioitava Lainsäädännön noudattamisesta ja toteuttamisesta aiheutuu kustannuksia sääntelyn eri kohdetahoille. Kustannukset johtuvat sääntelyn sisältämistä vaatimuksista, velvoitteista, tehtävistä tai rajoitteista, joita keskeiset kohdetahot, eli kotitaloudet, yritykset ja julkinen organisaatio joutuvat noudattamaan ja toteuttamaan. Paremman sääntelyn hankkeissa erityisesti yrityksille koituvien kustannusvaikutusten arviointi on ollut eniten esillä kilpailukykyyn liittyvien politiikkatavoitteiden vuoksi. 48 Eurooppalaisessa vertailussa Suomi sijoittuu niiden maiden joukkoon, joissa lainvalmistelussa korostetaan taloudellisten vaikutusten arviointia. 49 Etenkin EU:n paremman sääntelyn hankkeissa on korostettu sääntelystä aiheutuvien kustannusten vähentämistä. Pelkkiin taloudellisiin vaikutuksiin keskittyminen on kuitenkin yksipuolista, minkä vuoksi vaikutusarvioinneissa suositellaan käytettäväksi kustannus-hyöty analyyseja. Lainsäädännöllä tavoiteltavat hyödyt aiheuttavat yleensä kustannuksia jollekin taholle, jolloin hyötyjen saajat ja kustannusten kohteet yleensä käyttävät vastakkaisia perusteluita säädöksiä puolustaessaan ja vastustaessaan. Näiden lähestymistapojen keskinäinen jännite puoltaa riippumatonta ja tietoon perustuvaa vaikutusarviointia. 50 Taloudellisten vaikutusten arviointi kustannus-hyöty näkökulmasta auttaa vertaamaan sääntelyvaihtoehtoja sekä sääntelylle vaihtoehtoisia keinoja keskenään. Se voi myös osoittaa, että ehdotetusta lainsäädännöstä aiheutuvat kustannukset ovat epäsuhteessa ratkaistavana olevaan ongelmaan tai saavutettaviin hyötyihin nähden, jolloin ehdotuksesta tulisi luopua. 51 Eri vaikutuslajeista taloudelliset vaikutukset ovat useimmin hallituksen esityksissä arvioituja vaikutuksia. Suuressa osassa näistä arvioinneista kuitenkin todetaan, että vaikutuksia ei ole. 52 Tämä johtuu osaltaan siitä, että hallituksen esitysten laatimisohjeessa edellytetään, että jos esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia, se on erikseen mainittava 48 Määttä Tala 2015, s Jacob ym. 2008, s Määttä Tala 2015, s Määttä Tala 2015, s Slant Rantala 2013, s. 33.

26 13 esityksessä. Sama vaatimus ei koske muita vaikutuslajeja kuin taloudellisia vaikutuksia. 53 Lisäksi valtioneuvoston raha-asiain valiokunta tarkastaa hallituksen esityksiä erityisesti taloudellisten vaikutusten osalta, mikä toimii kannustimena taloudellisten vaikutusten arviointiin. 54 Oikeusministeriön antaman säädösten vaikutusten arviointiohjeen mukaan vaikutuksia arvioitaessa on tarkasteltava sekä hankkeen tavoiteltuja vaikutuksia ja hyötyjä että sen kustannuksia ja mahdollisia kielteisiä vaikutuksia. Myös riskit ja odottamattomat vaikutukset tulisi tunnistaa. Vaikutusarvioinnin laajuus on aina suhteutettava ehdotuksen sisältöön ja odotettavissa olevien vaikutusten merkittävyyteen. 55 Säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeiden mukaan hallituksen esityksestä on käytävä ilmi seuraavat asiat: mitkä ovat vaikutusarvioinnin keskeiset tulokset, miten arviointi on suoritettu, mitä tietolähteitä arvioinnissa on käytetty, miten asiantuntijoita tai sidosryhmiä on kuultu vaikutuksista ja mihin oletuksiin arviointi perustuu. 56 Oikeusministeriön antaman hallituksen esityksen laatimisohjeen mukaan hallituksen esityksen tietopohjan on oltava hyvä, ja sen vaikutukset ja vaihtoehdot on arvioitava ja selostettava. 57 Esityksissä tulisi arvioida myös eri vaikutusten keskinäisiä suhteita, yhteisvaikutusta sekä mahdollisia kumuloituvia vaikutuksia. 58 Myös EU:n paremman sääntelyn hankkeet kannustavat vaikutusten ja vaihtoehtojen kattavaan ennakkoarviointiin ja tietoon perustuvaan päätöksentekoon. 59 Huolellinen vaikutusten arviointi toteuttaa hyvän sääntelyn kriteereitä, sillä esimerkiksi lainsäätäjän tilivelvollisuus tai lainvalmistelun avoimuus ja läpinäkyvyys eivät toteudu kunnolla ilman vaikutusten arviointia Oikeusministeriö 2004, s Pakarinen Tala Hämynen 2010, s Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2004, s Oikeusministeriö 2007, s Euroopan komissio 2009a. 60 Määttä Tala 2015, s. 68.

27 14 Ennakollisen vaikutusten arvioinnin merkittävää roolia lainvalmistelussa on myös kritisoitu. Vaikutusten arviointia pelkästään taloudellisesta näkökulmasta voidaan pitää kyseenalaisena, jos sen annetaan ohjata päätöksentekoa esimerkiksi sosiaalisen oikeudenmukaisuuden kustannuksella. 61 Nykyisten ohjeiden mukaan toteutettuna arviointi soveltuu parhaiten yksittäisten vaikutusten kustannusten ja hyötyjen tarkasteluun. Erityisesti vaihtoehtoisten sääntelystrategioiden tai eri vaihtoehtojen yhdistelmien vaikutusten arviointia voidaan pitää nykyisten ohjeiden mukaan toteutettuna vaikeana. 62 Vaikutuksia tulisi arvioida myös säädösten voimaantulon jälkeen. Jälkikäteisen seurannan avulla voidaan selvittää, toteutuivatko ennakoidut vaikutukset ja toisaalta seurasiko säädöksestä sellaisia vaikutuksia, joita ei osattu etukäteen odottaa tapahtuvan. Jotta sääntelyä voitaisiin kehittää paremmaksi, päätöksenteon tueksi tarvitaan jälkikäteisen seurannan tuottamaa tietoa lainsäädännön tavoitteiden saavuttamisesta ja mahdollisista säännösten muutostarpeista. 63 Jos vaikutusten arviointia tehdään pelkästään muodollisesti ohjeita noudattamalla, päädytään helposti etsimään yhtä oikeaa ratkaisua sen sijaan, että suljettaisiin huonoja ratkaisuja pois ja vertailtaisiin jäljelle jääviä. Lisäksi vaikutusarvioinneissa harvoin arvioidaan sääntelytarvetta ylipäätään. Ongelmana voi nähdä myös sen, että vaikutusarviointi on altis ennakkoasenteille, jolloin arvioinnissa esitettyihin avoimiin kysymyksiin saatetaan vastata tarkoitushakuisesti. Sidosryhmien kuulemista ja muuta julkista keskustelua ei aina mielletä osaksi vaikutusarviointia, koska ohjeistukset korostavat määrällisiä analyysejä. 64 Toisaalta vaikutusarvioinnin tulisi olla riippumatonta, eli minkään intressiryhmän näkemys ei saisi ohjata arviointia Taloudellisten vaikutusten jaottelu Taloudelliset vaikutukset voidaan ryhmitellä välittömiin ja välillisiin vaikutuksiin. Lainsäädännön aiheuttamat julkistaloudelliset säästöt tai lisäkustannukset taikka esimerkiksi yrityksiä koskevat verotuksen muutokset ovat tyypillisiä välittömiä vaikutuksia. Välilliset vaikutukset puolestaan voivat olla esimerkiksi vaikutuksia sääntelyn kohderyhmän 61 Baldwin 2005b, s Baldwin 2005a, s Oikeusministeriö 2007, s Jacobs 2016, s Jacob ym. 2008, s. 11.

28 15 toimintaan ja käyttäytymiseen. 66 Taloudellisia vaikutuksia voidaan jaotella myös sen mukaan, onko säädöksen aiheuttama kustannus kertaluonteinen vai toistuva, pysyväisluonteinen. 67 Säädösten vaikutusten arviointiohjeen mukaan taloudellisilla vaikutuksilla tarkoitetaan vaikutuksia kotitalouksiin, yrityksiin, julkiseen talouteen ja kansantalouteen. Taloudelliset vaikutukset jaotellaan siten sääntelyn kohderyhmittäin. Taloudellisia vaikutuksia tarkasteltaessa on ensin arvioitava, mitä kohderyhmiä vaikutukset koskevat ja arvioitava vaikutuksia kohderyhmien näkökulmasta. Sen jälkeen taloudellisia vaikutuksia voidaan arvioida laajemmin vaikutuksina kansantalouteen. 68 Kotitalouksien osalta taloudelliset vaikutukset voivat olla paitsi muutoksia niiden taloudelliseen asemaan, myös esimerkiksi muutoksia kulutuskäyttäymiseen. Vaikutukset voivat aiheuttaa muutoksia myös tuloihin, hintatasoon tai kotitalouksien tekemiiin investointeihin. Vaikutukset voivat kohdistua eri tavoin eri väestöryhmiin tai erityyppisten kotitalouksien asemaan. Arvioinnissa onkin huomoitava ihmisten erilainen asema yhteiskunnassa sekä perusoikeuksien toteutuminen. 69 Kotitalouksille ja yksityishenkilöille aiheutuvien kustannusten osalta välilliset kustannukset ovat olennaisia. Viime kädessä kaikki lainsäädännöstä aiheutuvat kustannukset tulevat yksityishenkilöiden maksettaviksi esimerkiksi veronmaksajina, kuluttajina, työntekijöinä tai omistajina. Esimerkiksi tiedonhankinnasta ja tietojen toimittamisesta viranomaisille aiheutuu kustannuksia myös kotitalouksille, vaikka niitä harvemmin määritellään kotitalouksia koskevassa taloudellisten vaikutusten arvioinnissa. 70 Yritysvaikutuksilla tarkoitetaan paitsi yrityksille koituvia tuottoja ja kustannuksia, myös esimerkiksi niiden toimintaympäristöön koituvien muutosten aiheuttamia vaikutuksia. Esimerkiksi markkinoiden toimivuus, markkinoille pääsy, kilpailukeinot ja tilanne, innovaatiot ja investoinnit sekä kasvumahdollisuudet voivat olla tarkastelun alla yritys- 66 Oikeusministeriö 2007, s Määttä Tala 2015, s Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Määttä Tala 2015, s

29 16 vaikutuksia arvioitaessa. Kuten kotitalouksien osalta, myös yritysvaikutukset voivat kohdistua eri tavoin eri kokoisiin ja muulla tavoin eri tyyppisiin yrityksiin. 71 Keskeisimpiä yrityksiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia ovat lainsäädännön vaatimat yritysten toimintojen sisällölliset muutokset, joita on toteutettava tavaroiden ja palveluiden tuotantoprosesseissa, markkinoinnissa ja henkilöstöhallinnossa. Lisäksi yrityksille aiheutuu kustannuksia perehtymisestä kulloiseenkin oikeustilaan ja sen varmistamisesta, että yritys toimii kulloisenkin sääntelyn mukaisesti. Myös sellaiset kustannukset, joita yritys ei tee oman liiketoimintansa vuoksi, vaan pelkästään lainsäädännön vaatimusten takia, ovat yrityksiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia. Tätä niin kutsuttua hallinnollista taakkaa aiheutuu esimerkiksi erilaisista ilmoitus- ja raportointivelvollisuuksista, lupamenettelyistä ja tuotemerkintävelvoitteista. 72 Julkiseen talouteen kohdistuvilla vaikutuksilla tarkoitetaan erityisesti julkistalouden yhteisöjen rahoitukseen ja muihin resursseihin aiheutuvia muutoksia. Vaikutukset voivat kohdistua myös julkisten palveluiden kattavuuteen tai saatavuuteen sekä julkisen sektorin työllisyyteen tai tuottavuuteen. Julkiseen talouteen kohdistuvina ei-toivottuina vaikutuksina pidetään sellaisia taloudellisia vaikutuksia, jotka ovat ristiriidassa valtion talousarvion tai muiden julkista taloudenhoitoa koskevien säännösten kanssa. 73 Lainsäädännöstä johtuvia, julkisiin organisaatioihin kohdistuvia kustannuksia aiheuttavat tyypillisesti velvoitteet suorittaa erilaisia valvonta- ja tarkastustehtäviä tai tuottaa yhteiskunnan palveluja. Lisäksi lainsäädäntö voi velvoittaa julkisia organisaatioita esimerkiksi kehittämistehtäviin, yhteistoimintaan ja rekisterien ylläpitoon, jotka aiheuttavat kustannuksia ja siten taloudellisia vaikutuksia. 74 Näitä kustannuksia ei kuitenkaan lainvalmisteluohjeiden mukaan luokitella taloudellisiksi vaikutuksiksi, vaan ne ovat niin kutsuttuja viranomaisvaikutuksia. 75 Kansantalouteen kohdistuvat taloudelliset vaikutukset voivat olla hyvin pitkäaikaisia ja laajoja, sillä ne kohdistuvat tyypillisesti esimerkiksi työllisyyteen, investointeihin, 71 Oikeusministeriö 2007, s Määttä Tala 2015, s. 15 ja Oikeusministeriö 2007, s Määttä Tala 2015, s Oikeusministeriö 2007, s. 28.

30 17 kulutukseen, tuotantoon, tuontiin ja vientiin sekä hintatasoon. Kansantaloudelliset vaikutukset muodostuvat kaikkien taloudellisten vaikutusten kokonaisuudesta sekä niiden keskinäisistä suhteista ja vaikutusketjuista. Kansantaloudellisten vaikutusten arviointi tuottaa tietoa erityisesti yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden sekä julkisen talouden vakauden ja kestävyyden näkökulmasta tehtävään tarkasteluun Taloudellisten vaikutusten arvioinnin menettelyistä ja menetelmistä Vaikutusarviointi on kiinteä osa säädösvalmistelua. Vaikutusarvioinnin laajuus ja suorittamistapa tulisi suunnitella mahdollisimman aikaisessa vaiheessa lainvalmisteluhanketta. Merkitykselliset vaikutusalueet täytyy tunnistaa jo säädösvalmisteluhankkeen alkuvaiheessa, ja arviointia syvennetään valmistelun edetessä. Jos joitakin vaikutuksia ei pidetä olennaisina, niiden arvioinnista voidaan luopua. Sidosryhmien asiantuntemusta tulee hyödyntää vaikutusten arvioinnissa koko valmisteluprosessin ajan, ei pelkästään hallituksen esitystä koskevassa kuulemisessa. Myös jälkikäteinen vaikutusten arviointi on huomioitava jo säädöstä valmisteltaessa. 77 Säädösten vaikutusten arviointiohjeen mukaan taloudellisten vaikutusten arvioinnissa tulisi keskittyä olennaisiin vaikutuksiin. Tarkastelussa tulisi ohjeiden mukaan ottaa huomioon sekä tavoitellut vaikutukset ja hyödyt että mahdolliset kielteiset vaikutukset ja kustannukset. Myös odottamattomia vaikutuksia tulisi pyrkiä tunnistamaan ja arvioimaan. Vaikutukset voivat olla paitsi välittömiä myös välillisiä, joten myös vaikutusketjuja ja eri tekijöiden yhteisvaikutuksia tulisi arvioida. Arvioinnin tuloksena tulisi näin muodostaa kokonaiskäsitys kaikista ehdotetun lainsäädännön tai sen muutosten vaikutuksista. 78 Euroopan komission vaikutusarviointiohjeen mukaan arvioinnissa on kolme vaihetta: 1) tunnistetaan vaikutukset, 2) analysoidaan merkittävimmät vaikutukset laadullisesti ja 3) analysoidaan merkittävimmät vaikutukset yksityiskohtaisesti sekä laadullisesti että määrällisesti. 79 Komission ohje sisältää taloudellisten vaikutusten tunnistamisen avuksi luettelon pohdittavista kysymyksistä, jotka käsittävät kotimaisen ohjeen tapaan vaikutukset yrityksiin, kotitalouksiin ja julkiseen talouteen, mutta myös vaikutukset 76 Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Euroopan komissio 2009a, s. 32.

31 18 sisämarkkinoiden toimivuuteen, kansainvälisiin suhteisiin ja alueiden tasa-arvoon. 80 Komission ohjeessa korostetaan merkittävästi kotimaista ohjetta enemmän pieniin ja keskisuuriin yrityksiin sekä mikroyrityksiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointia. 81 Säädösten vaikutusten arviointiohjeiden mukaan vaikutusten arvioinnin yhteydessä tulisi arvioida myös sitä, liittyykö vaikutusten toteutuvuuteen riskejä ja jos liittyy, miten todennäköistä niiden toteutuminen on ja voidaanko niitä hallita. Taloudellisten riskien osalta vähintään vaikutuksiin liittyvä epävarmuus tulisi dokumentoida arvoinnin yhteydessä. 82 Myös EU:n vaikutusarviointiohjeissa tuodaan esille riskiarvio. EU:n ohjeiden mukaan kattava riskiarvio on aina suoritettava, jos jonkin riskin toteutuminen on todennäköistä, seuraukset vakavia ja peruuttamattomia eikä pystytä tarkalleen arvioimaan, mihin tahoon tai tahoihin vaikutukset pahiten kohdistuisivat. 83 Ehdotetun sääntelyn vaikutuksia tulee arvioida tietoon perustuen. Tiedon tulee olla hyvälaatuista ja luotettavaa, ja tarvittaessa on hyödynnettävä ulkopuolista konsultaatiota tai muuta asiantuntemusta. Myös sääntelyn kohdetahoilta sekä muilta sidosryhmiltä voidaan saada näkemyksiä arviointia varten. 84 Tiedonlähteinä voidaan hyödyntää esimerkiksi erilaisia valmiita tietoaineistoja, kuten tutkimuksia, tilastoja, seurantatietoja ja selvityksiä. Hyödyllistä tietoaineistoa on saatavilla usein myös vastaavanlaisista aiemmin toteutetuista hankkeista ja niiden toteutuneista vaikutuksista. EU-lähtöisessä lainvalmistelussa tulee hyödyntää Euroopan komission laatimia vaikutusarviointeja sekä mahdollisesti kokemuksia muista jäsenvaltioista. 85 Säädösten vaikutusten arviointiohjeen mukaan taloudellisia vaikutuksia on arvioitava euromääräisinä, tai jos määrällinen arviointi ei ole mahdollista, on arvioitava vaikutusten suuruusluokkaa ja todennäköistä vaihteluväliä. Esimerkiksi verojen, maksujen tai muiden suoraan sääntelystä johtuvien kustannusten euromääriä on yleensä mahdollista arvioida. 80 Euroopan komissio 2009a, s Euroopan komissio 2009b, s Oikeusministeriö 2007, s. 9 ja Euroopan komissio 2009a, s Euroopan komissio 2009a, s Oikeusministeriö 2007, s. 14.

32 19 Numeerisia arvioita voidaan esittää usein myös erilaisina tunnuslukuina esimerkiksi suorite- tai muista kappalemääristä. 86 Taloudellisten vaikutusten muodostumista, vaikutusketjuja sekä vaikutusten suuntaa ja suuruusluokkaa voidaan arvioida myös laadullisesti. Erityisesti välillisiä vaikutuksia, kuten muutoksia kuluttajakäyttäytymiseen, uuden yritystoiminnan syntyyn, yritysten investointiedellytyksiin tai markkinoiden toimivuuteen, voi olla mahdollista arvioida ainoastaan laadullisesti. 87 Säädösten vaikutusten arviointiohje suosittelee taloudellisten tutkimuslaitosten ja yritystalouden asiantuntijoiden konsultointia erityisesti laajoissa vaikutusarvioissa. Taloudellisten vaikutusten arviointi edellyttää taloudellisten analyysimenetelmien, kuten esimerkiksi numeeristen tasapainomallien, ekonometrian tai kustannus-hyötyanalyysin hallintaa sekä laskentatoimen osaamista. 88 Euroopan komission vaikutusarviointiohjeen mukaan kustannus-hyötyanalyysi pitäisi tehdä aina, jos suurin osa kustannuksista ja hyödyistä on mahdollista arvioida euromääräisinä ja jos tavoiteltavien hyötyjen saavuttamiseen on olemassa useita vaihtoehtoja. Analyysin avulla vaihtoehtoja pystytään vertailemaan, mutta komission ohjeessa korostetaan, että määrällistä arviota tulee aina täydentää laadullisella arviolla, jotta myös esimerkiksi sosiaaliset ja ympäristöön liittyvät näkökohdat tulevat huomioiduiksi. 89 Myös kotimaisessa ohjeistuksessa suositellaan niin kutsuttua kokonaistaloudellista tarkastelua. Erityisesti arvioitaessa taloudellisia vaikutuksia koko kansantalouden kannalta tarkasteluun voi tulla muutostekijöitä, joilla on laajoja vaikutuksia useille hallinnonaloille ja kytköksiä yleisiin yhteiskuntapoliittisiin tavoitteisiin. Tällaiset vaikutukset on tärkeää tunnistaa ja arvioida kaikissa asiaan liittyvissä säädösehdotuksissa. 90 Etenkin jos säädösehdotuksella on selkeä ja verrattain yksinkertainen tavoite, joka on mahdollista saavuttaa usean eri vaihtoehdon avulla, arvioinnissa kannattaa analysoida myös eri vaihtoehtojen kustannustehokkuutta. 91 Säädösten vaikutusten arviointiohjeessa kustannustehokkuuden ja tuottavuuden arviointi tuodaan esille erityisesti julkisten 86 Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s Euroopan komissio 2009a, s Oikeusministeriö 2007, s Euroopan komissio 2009a, s. 46.

33 20 palveluiden järjestämisen yhteydessä. Painotus julkistalouteen kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arvioinnissa tulisi kuitenkin kotimaisen ohjeistuksen mukaan pitää rahoituksen kestävyydessä ja rahoitusjärjestelmän toimivuudessa. 92 Vaikutusten arvioinnista kertyy yleensä enemmän tietoa kuin mitä hallituksen esitykseen voidaan kirjata. Hallituksen esityksen perusteluihin on kirjattava vaikutusarvioinnin keskeisten tulosten lisäksi tieto siitä, mitä tietolähteitä arvioinnissa on käytetty. Mahdollisiin erillisiin vaikutusarviointiselvityksiin on viitattava esityksessä. Ohjeiden mukaan kaikki muukin kertynyt tieto ja selvitykset tulee kuitenkin tallentaa niin, että ne ovat tarvittaessa käytettävissä päätöksentekoa varten. Aineistoa voidaan toimittaa erikseen esimerksi valtioneuvoston jäsenille tai eduskunnan valiokunnille säädösvalmistelun eri vaiheissa Oikeusministeriö 2007, s Oikeusministeriö 2007, s

34 21 4 TUTKIMUSAINEISTO JA ANALYYSIMENETELMÄT 4.1 Tutkimusaineiston kuvaus Hallituksen esitykset ovat olleet keskeisenä tutkimusaineistona useassa lainvalmistelun laatua koskevassa tutkimuksessa. 94 Esitykset ovat merkittävässä roolissa sekä lain säätäjille että soveltajille. Hallituksen esityksen tulee paitsi tiivistää lainvalmistelutyön vaiheet ja johtopäätökset ja toimia siten päätöksenteon perustana eduskunnassa, myös palvella lakien tulkintaa ja tutkimusta. 95 Tässä tutkimuksessa tutkimusaineisto koostui hallituksen esityksistä vuosilta 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016, jotka olivat järjestyksessä hallituskausien toisia vuosia. Hallituskauden toisen vuoden on arvioitu olevan ajallisessa tarkastelussa vertailukelpoisin, koska silloin kauden ensimmäisen vuoden käynnistymisvaihe on ohitettu ja hallituskauden lopun lainsäädäntövyörymä ei ole vielä alkanut. 96 Lainvalmistelun laadun parantamiseen tähtääviä ohjeita ei oltu vielä annettu vuonna 2000, mikä tekee sinä vuonna annetuista esityksistä hyvän lähtökohdan vertailuun, kun tarkastellaan vuosina 2004 ja 2007 annettujen ohjeiden vaikutusta laadun kehittymiseen. Aineistoa täydennettiin hallituskausien kolmansina vuosina eli vuosina 2001, 2005, 2009, 2013 ja 2017 annetuilla esityksillä niissä tapauksissa, joissa hallituskausien toisina vuosina annettuja esityksiä ei oltu annettu tutkimuksessa tarvittavaa määrää. Hallituskausien kolmansina vuosina annettuja esityksiä oli aineistossa yhteensä 32. Esityksiä ei käsitelty vuositarkastelussa erikseen, vaan niitä käsiteltiin osana varsinaisten tarkasteluvuosien aineistoa Jokaiselta tarkasteluvuodelta aineistoon valittiin kolmenlaisia esityksiä: 1) yksittäistä pykälämuutosta koskevat esitykset, 2) yhtä lakia koskevat muutosesitykset ja 3) useampaa lakia koskevat muutosesitykset. Kansainvälisiä sopimuksia koskevia hallituksen esityksiä ei ole sisällytetty tutkimusaineistoon, koska niissä tyypillisesti vaikutusten arviointiosio on hyvin suppea ja kaavamainen. Aineiston valinnan tarkoituksena oli varmistaa tarkastelun kohteena olevien hallituksen esitysten samankaltaisuus vertailukelpoisuuden 94 Esimerkiksi Kemiläinen Keinänen 2016, Slant Rantala Kautto 2014 sekä Slant Rantala Oikeusministeriö 2004, s Otantatapaa on testattu esimerkiksi lainvalmistelun laadun kehitystä koskevan hankkeen pilottitutkimuksessa Keinänen Heikkinen 2017.

35 22 ja tutkimuksen reliabiliteetin varmistamiseksi. Taulukossa 1 on kuvattu aineistoon sisältyvien eri laajuisten esitysten määrä vuosittain. Taulukko 1. Tutkimusaineistoon sisältyvien hallituksen esitysten kappalemäärät luokittain yhteensä 1) Yksittäistä pykälää koskevat esitykset 2) Yhtä lakia koskevat esitykset 3) Useaa lakia koskevat esitykset yhteensä Tutkimusaineistoon sisältyy kaikkien ministeriöiden valmistelemia hallituksen esityksiä lukuunottamatta ulkoministeriötä, jonka valmistelemista esityksistä suurin osa liittyi kansainvälisiin sopimuksiin eikä aineistoon sopivia esityksiä siten ollut tutkimuksessa tarvittavaa määrää. Valtioneuvoston valmistelemia esityksiä ei ole sisällytetty aineistoon, koska lainvalmistelun määrä valtioneuvostossa on vähäinen eikä esityksiä ollut riittävästi. Aineistoon pyrittiin valitsemaan jokaisen ministeriön valmistelemista esityksistä kolme kappaletta edellä mainituista luokista jokaiselta tarkasteluvuodelta, eli tavoitteena oli saada aineistoon yhteensä 45 esitystä jokaiselta ministeriöltä. Erityisesti puolustusministeriön, mutta myös joidenkin muiden ministeriöiden valmistelemia esityksiä ei kuitenkaan ollut tavoiteltua määrää jokaiseen luokkaan. Alkuperäisenä tavoitteena oli 495 hallituksen esityksestä muodostuva tutkimusaineisto, mutta sen seurauksena, että ulkoministeriö ja valtioneuvoston kanslia rajattiin tutkimuksen ulkopuolelle eikä kaikkien ministeriöiden valmistelemista esityksistä löytynyt aineistoon sopivia esityksiä riittävää määrää, tarkasteluun tulevien hallituksen esitysten kokonaismääräksi muodostui 411 esitystä. Kappalemääräisesti tämä vastaa 34 prosenttia kaikista tarkasteluvuosina annetuista hallituksen esityksistä. 97 Tarkasteluvuosista vuonna 2016 oli annettu eniten esityksiä (273 kappaletta), ja aineistoon sisältynyt määrä vastaa 30 prosenttia niistä. Vähiten esityksiä oli annettu vuosina 2000 (215 kappaletta) ja 2012 ( Tarkasteluvuosina annettiin yhteensä 1192 hallituksen esitystä. Prosenttiosuuksien laskennassa ovat mukana myös ne esitykset, jotka on sisällytetty aineistoon muilta kuin varsinaisilta tarkasteluvuosilta, sillä osuuksien tarkoituksena on tässä yhteydessä pelkästään kuvata aineiston kattavuutta suhteessa hallituksen esitysten määrään ylipäätään.

36 23 kappaletta), jolloin näiden vuosien osalta aineistoon sisältynyt määrä vastaa 38 prosenttia kyseisinä vuosina annetuista esityksistä. Taulukossa 2 kuvataan, miten aineistoon sisältyneiden esitysten määrä jakaantuu ministeriöittäin eri vuosina. Taulukko 2. Tutkimusaineistoon sisältyvien hallituksen esitysten kappalemäärät ministeriöittäin yhteensä LVM MMM OKM OM PLM SM STM TEM VM YM yhteensä Tutkimuksessa tarkasteltiin hallituksen esityksiin sisältyviä, vaikutusten arviointiin keskittyviä kappaleita tai osioita. Hallituksen esitysten laatimisohjeen mukaan esityksissä on oltava kappale, jossa vaikutuksia käsitellään. 98 Jos vaikutuksia tai esimerkiksi niiden arviointiin liittyviä taustaselvityksiä oli esitetty esitysten muissa kappaleissa tai osioissa, niitä ei huomioitu tarkastelussa. Taloudellisia vaikutuksia voi sisältyä useaan vaikutuslajiin tai olla päällekkäin muiden vaikutuslajien kanssa. Siksi tarkastelu kohdistui kaikkeen Esityksen vaikutukset otsikon alla esitettyyn taloudellisia vaikutuksia koskevaan tekstiin riippumatta siitä, oliko se kirjoitettu taloudelliseksi vaikutukseksi vai jonkin muun vaikutuslajin yhteyteen. 99 Erityisesti viranomaisvaikutuksiin liittyviä kustannuksia tuotiin hallituksen esityksissä vaihtelevasti esille joko taloudellisina vaikutuksina tai sekä taloudellisina vaikutuksina 98 Oikeusministeriö 2004, s Taloudellisten vaikutusten jaottelua ja tunnistamista on käsitelty luvussa 3.2.

37 24 että viranomaisvaikutuksina. 100 Joissakin esityksissä kaikki vaikutuslajit oli erittelemättä sisällytetty yhden Esitetyt vaikutukset otsikon alle. 101 Tarkastelu kohdistui vain sellaisiin vaikutuksiin, jotka kävivät suoraan ilmi esitysten teksteistä. Niihin kirjoitettuja vaikutuksia tarkasteltiin sellaisenaan, eli niiden perusteella ei johdettu tai tulkittu uusia, tekstissä esilletuomattomia vaikutuksia. Tutkimuksessa ei myöskään otettu kantaa esitysten sisältöön eli ei arvioitu sitä, oliko esityksiin kirjattu kaikkia niitä vaikutuksia, joita esityksen sisällön kannalta mahdollisesti olisi pitänyt tuoda esille. 4.2 Tutkimusmenetelmät Tutkimusaineistoa analysoitiin laadullisesti tyypittelemällä. Tyypittely tehtiin pääasiassa oikeusministeriön vuonna 2007 antamaan säädösten vaikutusten arviointiohjeeseen perustuvin kriteerein. Ohjeessa kuvataan, mitä erilaisilla vaikutuksilla käytännössä tarkoitetaan, miten erilaisia vaikutuksia voidaan arvioida sekä millaisia menetelmiä ja tietolähteitä vaikutusten arvioimiseksi tulisi käyttää. 102 Tyypittelyssä käytettiin seuraavia muuttujia: Taloudellisten vaikutusten arviointi: vaikutukset kotitalouksien asemaan o Onko arvioitu taloudellisia vaikutuksia? (kyllä, on vaikutuksia/ kyllä, ei ole vaikutuksia/ ei ole) o Esitetäänkö vaikutuksia numeerisessa muodossa? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö kielteisiä vaikutuksia? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö mihin tietoihin arviointi perustuu? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö epävarmuustekijöitä? (kyllä/ ei) Taloudellisten vaikutusten arviointi: yritysvaikutukset o Onko arvioitu taloudellisia vaikutuksia? (kyllä, on vaikutuksia/ kyllä, ei ole vaikutuksia/ ei ole) o Esitetäänkö vaikutuksia numeerisessa muodossa? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö kielteisiä vaikutuksia? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö mihin tietoihin arviointi perustuu? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö epävarmuustekijöitä? (kyllä/ ei) 100 Esimerkiksi HE 64/2012 vp ja HE 81/2009 vp. 101 Esimerkiksi HE 144/2012 vp ja HE 234/2016 vp. 102 Taloudellisten vaikutusten jaottelua ja tunnistamista on käsitelty luvussa 3.2.

38 25 Taloudellisten vaikutusten arviointi: vaikutukset kansantalouteen ja julkiseen talouteen o Onko arvioitu taloudellisia vaikutuksia? (kyllä, on vaikutuksia/ kyllä, ei ole vaikutuksia/ ei ole) o Esitetäänkö vaikutuksia numeerisessa muodossa? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö kielteisiä vaikutuksia? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö mihin tietoihin arviointi perustuu? (kyllä/ ei) o Esitetäänkö epävarmuustekijöitä? (kyllä/ ei) Lisäksi tutkimuksessa käytettiin taustamuuttujina esityksen luokittelua luokkiin 1) yksittäistä pykälämuutosta koskevat esitykset, 2) yhtä lakia koskevat muutosesitykset ja 3) useampaa lakia koskevat muutosesitykset sekä vuotta, jona esitys on annettu ja esityksen valmistellutta ministeriötä. Tunnisteeksi kullekin esitykselle kirjattiin sekä tunnistenumero että varsinainen hallituksen esityksen numero. Samankaltaista tyypittelyä on käytetty aiemmissa vaikutusarviointien laatua koskevissa tutkimuksissa. 103 Tyypittelyyn perustuen esitykset luokiteltiin kolmeen kategoriaan vaikutuslajeittain: 1) vaikutuksia on arvioitu ja niitä on tunnistettu, 2) vaikutuksia on arvioitu, mutta niitä ei ole tunnistettu olevan ja 3) vaikutuksia ei ole arvioitu. Esimerkiksi tupakkalakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 15/2016 vp oli arvioitu ja tunnistettu yritysvaikutuksia muun muassa seuraavasti: Tupakkatuotteiden ja vastaavien tuotteiden vähittäismyyntipakkausten muuttaminen tupakkatuotedirektiivistä johtuvien vaatimusten mukaiseksi aiheuttaa lisämenoja tuotteiden valmistajille ja maahantuojille. Tupakkapakkauksiin on esimerkiksi painettava uudenlaiset varoitusmerkinnät, ja niitä on vuoroteltava vuosittain. Varoitusmerkintöjen painokustannukset eivät sinänsä juurikaan muutu uusien varoitusmerkintöjen myötä. Tupakkayhtiöiltä saatujen tietojen mukaan muutosten teknisiä kustannuksia on vaikeaa arvioida, mutta ne ovat EU:n tasolla miljoonia euroja. Pakkausten yksikkökustannukset ovat riippuvaisia siitä, kuinka pitkiä tuotantosarjoja samalla varoitusmerkinnällä voidaan tuottaa. Jokainen uusi varoitus lisää kustannuksia Erityisesti Kemiläinen Keinänen 2016; Slant Rantala Kautto 2014; Slant Rantala HE 15/2016 vp, s. 66.

39 26 Esimerkiksi rikoslain 30 luvun 13 :n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 258/2016 vp oli arvioitu muutosehdotuksen vaikutuksia julkiseen talouteen, mutta todettu, ettei vaikutuksia ole. Oikeushenkilön rangaistusvastuuta koskevien uusien asioiden tutkinta ja käsittely tulevat aiheuttamaan jonkin verran kustannuksia, mutta asiat voidaan hoitaa nykyresurssien puitteissa. Tuomittavat yhteisösakot tuovat toisaalta valtiolle pienen määrän tuloja. Esityksellä ei kaiken kaikkiaan ole merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen. 105 Useissa sellaisissa esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu, mutta niitä ei oltu tunnistettu olevan, arviointi ilmeni esityksestä pelkkänä toteamuksena siitä, ettei vaikutuksia ole. 106 Hallituksen esityksen laatimisohjeen mukaan tällainen toteamus on oltava esityksessä, jos esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia. 107 Taloudellisia vaikutuksia ei ole arvioitu kategoriaan luokiteltiin sellaiset esitykset, joissa taloudellisia vaikutuksia ei oltu mainittu lainkaan edes toteamuksena. 108 Tunnistettujen vaikutusten määrä ei yksinään kuvaa vaikutusarvioinnin laatua, minkä vuoksi hallituksen esityksiä tyypiteltiin myös määrällisten arvioiden, kielteisten vaikutusten, arvioinnissa käytettyjen tietolähteiden ja muiden taustatietojen sekä epävarmuustekijöiden esittämisen perusteella. Monissa esityksissä todettiin suoraan, että taloudellisten vaikutusten määrää on vaikeaa tai mahdotonta arvioida, vaikka vaikutuksia oli tunnistettu. Näin oli tehty esimerkiksi hallituksen esityksessä HE 32/2012 vp arvopaperimarkkinoita koskevaksi lainsäädännöksi. Esityksellä arvioidaan olevan monia erilaisia ja erisuuruisia taloudellisia vaikutuksia, joita on eräiltä osin erittäin vaikea ennakoida. Esimerkiksi koko arvopaperimarkkinalainsäädännön selkeyttämisen ja tehostamisen taloudellista vaikutusta on mahdotonta arvioida. Kokonaisuudistuksen uskotaan kuitenkin lisäävän kotimaisen markkinapaikan 105 HE 258/2016 vp, s Esimerkiksi HE 44/2000 vp, HE 75/2004 vp, HE 76/2008 vp, HE 123/2012 vp ja HE 91/2016 vp. 107 Oikeusministeriö 2004, s Esimerkiksi HE 43/2004 vp, HE 7/2008 vp ja HE 59/2012 vp.

40 27 toimivuutta ja houkuttelevuutta, ja sitä kautta tuovan monenlaisia suoria myös epäsuoria taloudellisia hyötyjä. 109 Määrällisiä vaikutuksia esitettäessä mittayksikkönä olivat tyypillisimmin eurot, mutta taloudellisia vaikutuksia arvioitiin määrällisesti myös esimerkiksi henkilötyövuosien tai erilaisten tukipäivien kappalemäärän kautta. Esimerkiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 231/2016 vp määrällisiä vaikutuksia esitettiin muun muassa seuraavasti: Asumisen tukensa menettäisi kokonaan arviolta 22 prosenttia nykyisistä asumislisän saajista eli noin opiskelijaa. Yksin vuokralla asuvista opiskelijoista asumistukensa menettäisi noin opiskelijaa. Pariskunnista, joista molemmat ovat saaneet asumislisää, asumistukensa menettäisi noin opiskelijaa. Pariskunnista, joista vain toinen on saanut asumislisää, asumistukensa menettäisi opiskelijaa. Korkeakouluopiskelijoiden osuus asumisen tuen menettäjistä on 71 prosenttia (30 000) ja heillä menetys on keskimäärin 110 euroa kuukaudessa. Muiden kuin korkea-kouluopiskelijoiden osuus asumisen tuen menettäjistä on 29 prosenttia (12 000) ja heillä menetys on keskimäärin 88 euroa kuukaudessa. 110 Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa voidaan tunnistaa sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia, ja jotkin vaikutukset voivat olla kumpaakin yhtäaikaa. Esimerkiksi yrityksille aiheutuvat kustannukset ovat yrityksen kannalta kielteinen taloudellinen vaikutus, mutta voivat toisaalta olla valtiontaloudelle positiivinen vaikutus esimerkiksi maksukertymien kerryttämisen kautta. Esitysten tyypittelyssä kustannusten nousu tai tulojen menetys eri muodoissaan tyypiteltiin kielteiseksi vaikutukseksi riippumatta siitä, mitä positiivisia vaikutuksia niillä saavutetaan. Esimerkiksi yleisradioveroa koskevassa hallituksen esityksessä HE 28/2012 vp esitettiin kotitalouksia koskeva kielteinen vaikutus: Yleisradioveroa maksavista kotitalouksista 2,7 prosentissa maksajia olisi kolme, jolloin kotitalouden maksurasitus nousisi keskimäärin 69 eurolla. Kotitalouksista 0,3 prosentissa olisi useampi kuin kolme maksavaa henkilöä. 111 Joistakin esityksistä ei käynyt selkeästi ilmi, onko tunnistettu vaikutus myönteinen vai kielteinen. Tällaista arviointia havainnollistaa esimerkiksi lannoitevalmistelain 5 ja 7 :n 109 HE 32/2012 vp, s HE 231/2016 vp, s HE 28/2012 vp, s. 11.

41 28 muuttamista koskeva esitys HE 271/2009 vp, jossa yritysvaikutukset oli arvioitu seuraavasti: Yritystoimintaan vaikutukset olisivat ammoniumnitraattilannoitteiden osalta lieviä. Esitys saattaisi muuttaa ammoniumnitraattilannoitteiden toimitustapaa tietyille käyttäjäryhmille sekä aiheuttaisi mahdollisesti vähäisiä muutoksia lannoitevalikoimaan vähittäismyymälöissä. 112 Tällaisia esityksiä ei luokiteltu kielteisiä vaikutuksia esilletuoviin vaikutusarviointeihin, koska luokittelussa ei tehty päätelmiä esitysten sisällöstä, vaan pitäydyttiin siinä, mitä esityksiin oli kirjoitettu. Luokittelu ylipäätään tehtiin esityksiin kirjoitettujen yksittäisten vaikutusten pohjalta ilman sisällöllistä kokonaistarkastelua siitä, olisivatko esityksen vaikutukset kokonaisuutena enemmän myönteisiä vai kielteisiä. Taloudellisen kokonaistarkastelun myönteinen tai kielteinen lopputulos huomioitiin luokittelussa vain, jos sellainen oli kirjoitettu esitykseen. Tietolähteitä tai muita taustatietoja sisältäviksi taloudellisten vaikutusten arvoinneiksi luokiteltiin esimerkiksi sellaiset esitykset, joissa vaikutusarvioinnin yhteydessä viitattiin johonkin nimettyyn selvitykseen tai esitettiin jokin laskentamenetelmä 113, jolla vaikutuksia oli arvioitu. Esimerkiksi arvonlisäverolain 85 :n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 114/2008 vp tietolähteet esitettiin seuraavasti: Elintarvikkeiden arvonlisäverokannan alentamisen vaikutuksia 17 prosentista 12 pro- senttiin arvioitiin Pellervon taloudellisen tutkimuslaitoksen raportissa 200/2007. Tutki- muksen tarkasteluvuosi oli Kevään 2008 aikana Valtion taloudellinen tutkimuskeskus on päivittänyt vaikutusarviot, jotka on saatu käyttäen hyväksi sovellettua VATTAGE yleistä tasapainomallia. Arvioita laadittaessa on ollut käytettävissä myös Tilastokeskuksen vuoden 2006 kulutustutkimus tulonjakotarkastelujen aineistona HE 271/2009 vp, s Laskentamenetelmien osalta tietolähteeksi luokiteltiin sekä jonkin nimetyn laskentamenetelmän mainitseminen että se, että vaikutusarvioinnissa oli selostettu, miten määrällisiä vaikutuksia oli laskettu. 114 HE 114/2008 vp, s. 1.

42 29 Postilain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 272/2016 vp viitattiin tietolähteenä muutosesityksen aihetta koskevaan tutkimukseen seuraavasti: Erilaiset tutkimukset, kuten Felisberto. C: Liberalisation, completion and innovation in the postal sector (Empirical Economics (2013) 44: ), osoittavat, että markkinoiden vapauttamiselle on positiivinen vaikutus markkinoiden innovaatioihin. Uudet innovaatiot ja palvelut ovat seurausta kilpailutilanteesta, joka luo yrityksille kannustimia tehostaa ja parantaa toimintaansa. Jakelukilpailun avautuminen ja yrittäjyyden kehittyminen esityksessä kuvatulla tavalla hyödyttäisi siten haja-asutusalueella asuvia posti- ja jakelupalveluita tarjoavia yrityksiä ja palveluita käyttäviä kansalaisia. 115 Yhtenä muuttujana tyypittelyssä käytettiin taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyvien epävarmuustekijöiden esittämistä. Epävarmuustekijän esittämistä havainnollistaa esimerkiksi lapsilisälain 7 :n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 151/2016 vp esitetty arvio: Vuosina säästöjä lapsilisän alentamisesta arvioidaan kertyvän yhteensä noin 47,0 miljoonaa euroa. Lapsilisän tason alentamisen lopulliset säästövaikutukset riippuvat kuitenkin tulevasta lasten lukumäärän kehityksestä. 116 Vuorotteluvapaakokeilusta annetun lain 17 :n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 195/2000 vp taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyväksi epävarmuustekijäksi todettiin se, ettei riittäviä taustatietoja ole saatavilla. Tilastotietoa siitä, minkä suuruista päivärahaa vuorotteluun palkattaville sijaisille on maksettu ennen vuorottelujaksoa ei ole. Vuonna 2000 keskimääräinen vuorottelukorvaus on ollut 187 markkaa päivässä ja keskimääräinen ansiopäiväraha 220 markkaa. Vuorottelukorvauksia saaneiden keskimääräinen korvaus on 85 prosenttia työttömien keskimääräisestä ansiopäivärahasta eli heidän täysi ansiopäivärahansa olisi ollut keskimäärin 267 markkaa päivässä. Vuorottelusijaisiksi palkattavien ansiopäivätaso taas lienee keskiarvoa alempi ja heistä myös suhteellisesti suurempi osa on pelkän perusturvan piirissä. Voidaan myös olettaa, että osa vuorottelun kautta työllistyneistä olisi työllistynyt ilman vuorottelusijaisuuttakin. Järjestelmästä aiheutuu siten nettokustannuksia, vaikka 115 HE 272/2016 vp, s HE 151/2016 vp, s. 5.

43 30 otetaankin huomioon, että vuorottelukorvaus on 70 prosenttia perustasosta. Nykyisten tietojen pohjalta ei nettokustannuksia kuitenkaan voida luotettavasti arvioida. 117 Tyypittelyn tuloksena aineisto pystyttiin ryhmittelemään eri kategorioihin muuttujittain ja laskemaan havaintojen määrät eli kvantifioimaan. Näin voitiin esimerkiksi laskea, monessako prosentissa kaikista aineistoon sisältyvistä hallituksen esityksistä oli arvioitu ja tunnistettu taloudellisia vaikutuksia. Taustamuuttujien avulla voitiin laskea vastaavia prosenttiosuuksia tarkasteluvuosittain ja ministeriöittäin, minkä jälkeen prosenttiosuuksia voitiin vertailla. Lisäksi tutkimuksessa nostettiin esille aineistolähtöisesti kvalitatiivisia, taloudellisten vaikutusten arvioinnin laatuun yleisesti liittyviä havaintoja. Tutkimuksessa kirjattiin myös sellaisia aineistolähtöisiä havaintoja, jotka liittyvät niihin säädösten vaikutusten arviointiohjeissa esille tuotuihin tekijöihin, joita tyypittelyssä ei huomioitu. Tällaisia ovat esimerkiksi jaottelu välillisiiin ja välittömiin taloudellisiin vaikutuksiin tai kertaluonteisiin ja pitkäaikaisiin kustannuksiin. 117 HE 195/2000 vp, s. 3 4.

44 31 5 TALOUDELLISTEN VAIKUTUSTEN ARVIOINNIN EMPIIRINEN TARKASTELU 5.1 Taloudellisten vaikutusten tunnistaminen kokonaisuutena Taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu suurimmassa osassa aineistoon sisältyneistä hallituksen esityksistä. Jokaisena tarkasteluvuotena taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu yli 90 prosentissa esityksistä. Taloudellisten vaikutusten tunnistaminen kaikkien alalajien 118 osalta yhteensä oli lisääntynyt tarkastelujaksolla, ja vastaavasti sellaisten vaikutusarviointien määrä oli vähentynyt, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu, muttei vaikutuksia oltu tunnistettu. Jakson alussa vuosina 2000 ja 2004 vaikutusarvioinnissa oli tunnistettu taloudellisia vaikutuksia 55 prosentissa esityksistä. Taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu 59 prosentissa esityksistä vuonna 2008, 65 prosentissa esityksistä vuonna 2012 ja 71 prosentissa esityksistä vuonna Kuvio 1. Taloudellisten vaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kunakin vuonna oli annettu myös sellaisia esityksiä, joissa taloudellisia vaikutuksia ei oltu mainittu lainkaan. Vuonna 2000 tällaisia esityksiä oli kaksi, vuonna 2004 seitsemän, vuonna 2008 viisi, vuonna 2012 kaksi ja vuonna 2016 kolme. 119 Useassa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu, mutta ei tunnistettu, arviointi oli pelkkä 118 Taloudellisten vaikutusten arviointia alalajeittain tarkastellaan luvuissa Hallituksen esitysten laatimisohjeissa edellytetään, että ellei taloudellisia vaikutuksia ole, se on mainittava esityksessä. Oikeusministeriö 2004, s. 15.

45 32 toteamus siitä, ettei vaikutuksia ole. Tällaisia esityksiä oli koko aineistossa yhteensä 50 kappaletta eli 36 prosenttia niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu muttei tunnistettu. Tutkimusaineistoon sisältyi myös sellaisia hallituksen esityksiä, joissa oli todettu, ettei esityksellä ole mitään vaikutuksia. 120 Lisäksi aineistoon sisältyi esityksiä, jotka eivät sisältäneet lainkaan vaikutusarviointia minkään vaikutuslajin osalta. 121 Taloudellisten vaikutusten tunnistaminen oli lisääntynyt tarkastelujaksolla yhtä lakia koskevissa muutosesityksissä. Tarkastelujakson alussa taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu alle puolessa yhtä lakia koskevista muutosesityksistä, mutta aineiston uusimmissa esityksissä taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu lähes 80 prosentissa yhtä lakia koskevista muutosesityksistä. Kuvio 2. Taloudellisten vaikutusten arviointi yhtä lakia koskevissa muutosesityksissä vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Useaa lakia koskevien muutosesitysten osalta taloudellisten vaikutusten tunnistamisessa ei ollut tapahtunut suuria muutoksia tarkastelujaksolla. Jokaisena tarkasteluvuotena taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu yli kahdessa kolmanneksessa esityksistä. Tässä kategoriassa oli vähiten sellaisia esityksiä, joissa taloudellisia vaikutuksia ei oltu lainkaan 120 Esimerkiksi HE 44/2004 vp. 121 Esimerkiksi HE 43/2004 vp ja HE 7/2008 vp.

46 33 arvioitu. Taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu kaikissa vuosina 2000, 2008 ja 2016 annetuissa useaa lakia koskevissa esityksissä. Kuvio 3. Taloudellisten vaikutusten arviointi useaa lakia koskevissa muutosesityksissä vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Myöskään yksittäistä pykälämuutosta koskevissa esityksissä taloudellisten vaikutusten tunnistamisessa ei ollut tapahtunut merkittäviä muutoksia tarkastelujaksolla. Yksittäistä pykälämuutosta koskevissa esityksissä taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu muihin kategorioihin verrattuna vähiten. Vuotta 2008 lukuunottamatta vaikutuksia oli tunnistettu hieman yli puolessa tähän kategoriaan kuuluvista esityksistä. Vuonna 2008 taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu 44 prosentissa yksittäistä pykälämuutosta koskevista esityksistä. Tässä kategoriassa oli eniten sellaisia esityksiä, joissa taloudellisia vaikutuksia ei oltu lainkaan arvioitu.

47 34 Kuvio 4. Taloudellisten vaikutusten arviointi yksittäistä pykälämuutosta koskevissa esityksissä vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Hallituksen esityksissä taloudellisten vaikutusten arviointi oli useimmiten kirjoitettu pelkästään ehdotetun säännöksen tai säädösmuutoksen näkökulmasta vaihtoehtoja arvioimatta. 122 Joissakin esityksissä oli kuitenkin selostettu, millaisia vaikutuksia seuraisi, jos ehdotettua muutosta ei tehtäisi. Esimerkiksi metsästyslain 33 ja 34 :n muuttamista koskevassa esityksessä HE 48/2016 vp taloudellisten vaikutusten arviointi perustui sellaisten vaikutusten arviointiin, jotka seuraisivat mikäli säännöksiä ei muutettaisi. Tällä lakimuutoksella pyritään muiden ASF -viruksen estämiskeinojen kanssa säästämään seuraavat sikataloudelle ja kansantaloudelle aiheutuvat negatiiviset vaikutukset. Yhden afrikkalaisen sikarutto -taudinpurkauksen eli todetun taudin keskimääräinen hinta-arvio kansantaloudelle on noin 10,5 miljoonaa euroa, vaikkakin vaihtelu voi olla hyvin suurta. Kotieläinsektorin tappiot olisivat noin 17,3 miljoonaa euroa. Tappiot vaihtelisivat 7,5 38,1 miljoonan euron välillä. Kansantaloudellinen menetys voi olla myös suurempi, koska menetykset riippuvat voimakkaasti ASF:n aiheuttaman vientikatkoksen kestosta. Laskelmissa on otettu huomioon Maailman eläintautijärjestö OIE:n suositusten mukainen varoaika eli kolme kuukautta viimeisen todetun ASF -tapauksen hoidosta. Kansantaloudelle kaiken sikatuotteiden viennin keskeytymisen pidentyminen kuukaudella maksaisi 2,5 122 Hallituksen esitysten laatimisohjeen mukaan esityksen vaikutuksia koskevassa jaksossa on selostettava ehdotetun säännöksen tosiasiallisia seurauksia. Vaihtoehtojen arviointia ei edellytetä ohjeessa. Oikeusministeriö 2004, s. 15.

48 35 miljoonaa euroa ja kotieläinsektorille 4,2 miljoonaa euroa. Alueelliset sikojen ja sianlihatuotteiden kuljetusrajoitukset aiheuttavat kustannuksia ja uudelleenjärjestelytarpeita sikaelinkeinolle kotimaassa. 123 Edellä olevassa esimerkissä on arvioitu sekä vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen että yritysvaikutuksia samassa yhteydessä. Useissa esityksissä taloudellisia vaikutuksia ylipäätään oli arvioitu sekaisin muiden vaikutuslajien kanssa. Esimerkiksi puolustusvoimista annetun lain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta annetussa esityksessä HE 8/2013 vp taloudellisina vaikutuksina esitettiin kaikki sellaiset viranomaisvaikutukset, joista aiheutuu euromääräisinä laskettavissa olevia vaikutuksia. Kaikki muut säädösvalmisteluohjeiden mukaan viranomaisvaikutuksiksi luokiteltavat vaikutukset selostettiin viranomaisvaikutuksina. 124 Lääkelain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 200/2012 vp taloudellisina vaikutuksina esitettiin sellaiset vaikutukset, jotka koskivat viranomaisen henkilöstöresursseja. Muut viranomaisvaikutuksiksi luokiteltavat vaikutukset selostettiin viranomaisvaikutuksina Vaikutukset julkiseen talouteen ja kansantalouteen Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arvioinnin määrässä ei ollut tapahtunut merkittäviä muutoksia tarkastelujaksolla. Suurimmassa osassa hallituksen esityksistä oli arvioitu vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen. Vaikutuksia oli arvioitu jokaisena tarkasteluvuotena yli 90 prosentissa esityksistä lukuunottamatta vuotta 2008, jolloin vaikutuksia oli arvioitu 87 prosentissa esityksistä. Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien taloudellisten vaikutusten tunnistaminen oli lisääntynyt tarkastelujaksolla. Vuodesta 2004 alkaen tunnistaminen oli lisääntynyt noin viisi prosenttiyksikköä vuosittain. Tarkastelujakson lopussa vuonna 2016 julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu 58 prosentissa hallituksen esityksistä. 123 HE 48/2016 vp, s HE 8/2013 vp, s HE 200/2012 vp, s

49 36 Kuvio 5. Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien vaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvia vaikutuksia arvioitiin tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä hyvin moninaisilla tavoilla. Useimmissa esityksissä vaikutuksina esitettiin erilaisia valtiontalouden talousarvioihin sekä yhteiskunnan palveluiden rahoittamiseen liittyviä vaikutuksia. Esimerkiksi yliopistolakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 7/2009 vp julkiseen talouteen kohdistuvina taloudellisina vaikutuksina selostetaan eri yhteisöjen välisinä rahoitussiirtyminä muun muassa seuraavasti: Hallitus on kehyspäätöksessään 13 päivänä maaliskuuta 2008 varautunut kohdentamaan valtion osuutena Aalto-yliopistona toimivan Aalto-korkeakoulusäätiön säätiövarallisuuteen vuoteen 2010 mennessä yhteensä 500 miljoonaa euroa sillä edellytyksellä, että muut rahoittajatahot antavat oikeudellisesti velvoittavan sitoumuksen vähintään 200 miljoonan euron sijoituksesta. Valtion sijoitus on tarkoitus käsitellä finanssisijoituksena ja siten kehyksen ulkopuolisena menona. Kehyspäätöksessä on lisäksi varauduttu lisäämään Aalto-yliopiston toiminnan rahoitusta 100 miljoonalla eurolla vuoteen 2012 mennessä. Lisäys siirretään yliopistojen kilpailtavaksi vuoteen 2020 mennessä siten, että siirtäminen alkaa vuodesta Muiden yliopistojen

50 37 toimintamenoihin lisätään 10 miljoonaa euroa vuonna 2011 ja 30 miljoonaa euroa vuonna Lisäksi valtio on varautunut kohdentamaan valtion osuutena Tampereen teknillisen yliopiston säätiövarallisuuteen yhteensä 125 miljoonaa euroa sillä edellytyksellä, että yksityiset sijoittajat antavat oikeudellisesti velvoittavan sitoumuksen vähintään 50 miljoonan euron sijoituksesta. Säätiövarallisuuden kokoaminen voidaan sitoumuksien pohjalta jaksottaa niin, että varallisuus on koottuna vuoden 2011 loppuun mennessä. 126 Esimerkiksi kotoutumisen edistämisestä annetun lain 54 ja 87 :n muuttamisesta annetussa esityksessä HE 25/2016 vp kuvataan taloudellisena vaikutuksena kunnille maksettavien korvausten siirtyminen osin aiemmalle vuodelle. Momentin käyttöön vuonna 2016 muutos vaikuttaa siten, että laskennallisten korvausten maksaminen kunnille nopeutuu. Osa korvauksista, jotka nykyisen järjestelmän mukaan maksettaisiin vasta vuonna 2017, maksetaan jo vuoden 2016 aikana. Vuodelta 2017 arvioidaan siirtyvän noin 9,4 milj. euroa vuodelle Monissa julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa viitattiin talousarvioihin myös niissä tapauksissa, joissa vaikutuksia oli arvioitu, mutta vaikutuksia ei ollut. Esimerkiksi hallituksen esityksessä HE 193/2016 vp laeiksi eräistä ohjelmaperusteisista viljelijäkorvauksista annetun lain, Euroopan unionin suorista tuista annetun lain 22 :n ja maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain muuttamisesta todetaan, ettei vaikutuksia ole. Toteamusta perustellaan kuvaamalla säädösmuutosehdotuksesta aiheutuvien kustannusten suuruusluokka ja sille jo ennen säädösehdotuksen antamista järjestetty rahoitus. Esityksellä ei ole valtiontaloudellisia vaikutuksia. Korvaus maatilojen neuvontaan maksetaan valtion talousarvion momentilta (Ympäristökorvaukset, luonnonmukainen tuotanto, neuvonta ja ei-tuotannolliset investoinnit) ja lammas- ja vuohipalkkio valtion talousarvion momentilta (EU-tulotuki ja EU-markkinatuki). Ohjelmakauden rahoituskehyksessä korvaukseen maatilojen neuvontaan on varattu yhteensä 34 miljoonaa euroa, minkä puitteissa nyt esitetystä muutoksesta aiheutuva 126 HE 7/2009 vp, s HE 25/2016 vp, s. 6.

51 38 neuvonnan määrän lisäys rahoitetaan. Teuraskaritsa- ja teuraskilipalkkioon on varattu vuosille vuosittain yhteensä 1,1 miljoonan euron suuruinen määräraha. 128 Julkiseen talouteen kohdistuvina vaikutuksina oli useissa esityksissä tunnistettu erilaiset valtiolle tulevat maksukertymät. Joissakin esityksissä tällaisia taloudellisia vaikutuksia oli kuvattu pelkästään julkisen talouden näkökulmasta, vaikka esimerkiksi maksujen korotuksen myötä taloudellisia vaikutuksia koituisi myös kotitalouksille tai yrityksille. Esimerkiksi kalastuslain 88 :n muuttamista koskevassa esityksessä HE 120/2008 vp taloudelliset vaikutukset oli arvioitu huomioimatta korotettavan maksun maksajaa: Vuonna 2007 maksettiin kpl läänikohtaisia viehekalastusmaksuja kalenterivuodeksi ja kpl seitsemän vuorokauden pituiselle jaksolle. Viehekalastusmaksuja kertyi vuonna 2007 yhteensä euroa. Kun kalenterivuotta koskevia viehekalastusmaksuja arvioidaan kertyvän vuonna 2009 vähintään ja seitsemän vuorokauden kalastusjaksokohtaisia vähintään suoritusta, kokonaiskertymäksi tulee yhteensä euroa. Tämä summa sisältää vuosimaksujen korotuksesta johtuvana lisäyksenä euroa ja viikkomaksujen korotuksesta johtuvana lisäyksenä euroa. Arvioitu maksujen suoritusmäärien nousu perustuu viimeaikaiseen kehitykseen maksusuorituksissa. Vuonna 2007 vuosimaksuja suoritettiin 11,4 % ja seitsemän vuorokauden maksuja 3,4 % enemmän kuin vuonna Myös hallituksen esityksessä HE 122/2008 vp laeiksi viestintämarkkinalain 15 a :n ja sähköisen viestinnän tietosuojalain 39 :n muuttamisesta puolestaan arvioidaan julkistaloudellisina vaikutuksina säädösmuutoksesta aiheutuvia maksukertymämuutoksia. Esityksen yritysvaikutusten arvioinnin yhteydessä selostetaan, miten maksuihin ehdotetut muutokset vaikuttaisivat yrityksiin eli kyseisten maksujen maksajiin. 130 Useissa tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä oli selostettu julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia, joiden oli erikseen mainittu olevan vähäisiä joko määrältään tai merkitykseltään. Näin oli tehty esimerkiksi esityksessä HE 258/2016 vp 128 HE 193/2016 vp, s HE 120/2008 vp, s. 2. Kalastuslain 88 :n muuttamista koskevassa esityksessä vaikutuksia kotitalouksiin oli arvioitu ja kuvattu monipuolisesti esityksen muissa kuin vaikutusten arviointia koskevissa osioissa. Tutkimuksessa kuitenkin huomioitiin vain se, mitä Esityksen vaikutukset otsikon alle oli kirjattuna. Rajausta on perusteltu tutkielman luvussa HE 122/2008 vp, s. 6 7.

52 39 rikoslain 30 luvun 13 :n muuttamisesta sekä esityksessä HE 95/2016 vp valtion taiteilijaapurahoista annetun lain muuttamisesta. Oikeushenkilön rangaistusvastuuta koskevien uusien asioiden tutkinta ja käsittely tulevat aiheuttamaan jonkin verran kustannuksia, mutta asiat voidaan hoitaa nykyresurssien puitteissa. Tuomittavat yhteisösakot tuovat toisaalta valtiolle pienen määrän tuloja. Esityksellä ei kaiken kaikkiaan ole merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen. 131 Apurahakausien keskeyttäminen aiheuttaa vuosittain vähäisiä muutoksia valtion talousarvion toteutumiseen. Esitys ei kuitenkaan muuta sitä, että apurahakausia ei laskennallisesti ole maksussa enempää kuin talousarviossa on vahvistettu. Arviomäärärahan puitteissa kyetään apurahoja maksamaan siten, että ajoittaiset maksussa olevien määrärahojen vaihtelut tasaantuvat. Apurahan vuosittaiset korotukset eivät ole muodostaneet merkittävää riskiä määrärahan ylittämiseen. 132 Osa julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien vaikutusten arvioinneista oli kirjattu hallituksen esityksiin melko suurpiirteisesti, jolloin esimerkiksi vaikutusten suuruusluokka saattoi jäädä epäselväksi. Esimerkiksi kansainvälisen kaksinkertaisen verotuksen poistamiseksi annetun lain muuttamista koskevassa lakiesityksessä HE 222/2008 vp arvioitiin julkiseen talouteen kohdistuvat vaikutukset seuraavalla tavalla: Ohjesäännön velvoittavasta määräyksestä johtuu, että jäsenvaltion on poistettava kaksinkertainen verotus, mikäli se käyttää ohjesäännössä annettua mahdollisuutta soveltaa kansallista lainsäädäntöä. Tämä tarkoittaa sitä, että valtiolle ja muille veronsaajille kertyy suorituksista verotuloja siltä osin, kun kansallisten säännösten mukaan lasketut verot ylittävät yhteisölle maksetun veron. 133 Esimerkiksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamista koskevassa esityksessä HE 66/2016 vp arvioidaan vaikutuksia korkeakoulujen rahoitukseen tavalla, josta ei ilmene vaikutusten suuruusluokka: Ehdotettujen säännösten perusteella opiskelijoille myönnetyt opintopisteet otetaan huomioon tutkinnon myöntävän korkeakoulun rahoituksessa laskettaessa yliopistojen ja 131 HE 258/2016 vp, s HE 95/2016 vp, s HE 222/2008 vp, s. 2.

53 40 ammattikorkeakoulujen rahoitusmallien mukaista 55 opintopisteen suorittaneiden opiskelijoiden vuotuista määrää. 134 Kansantalouteen kohdistuvia kokonaistaloudellisia vaikutuksia selostettiin useimmissa esityksissä pelkästään laadullisesti ja jossakin määrin suurpiirteisesti. Esimerkiksi valtion vientitakuista annetun lain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 68/2012 vp arvioitiin kansantalouteen kohdistuvia vaikutuksia laajoina pitkäaikaisina vaikutuksina seuraavasti: Vientitakuulain muutosten on tarkoitus myötävaikuttaa osaltaan suomalaisten vientiyritysten mahdollisuuksiin voittaa globaalisti tiukasti kilpailtuja vientikauppoja Suomeen tarjoamalla kansainvälisesti kilpailukykyinen julkisesti tuettu vienninrahoitusjärjestelmä. Yksittäisten suurten vientikauppojen saaminen Suomeen voi merkitä satoja tai jopa tuhansia henkilötyövuosia viejäyrityksessä sekä alihankintaverkostossa. Suorien työllisyysvaikutusten lisäksi hankkeiden vaikutukset ulottuvat laajemmalle verotuloina sekä kunnallisten ja yksityisten palvelujen ja kulutuskysynnän kasvuna yritysten kotipaikkakunnalla ja lähialueilla. Tarkempia tuotannonarvon ja työllisyysvaikutusten arvioita lakimuutosten vaikutuksista on hyvin vaikea tehdä. 135 Joissakin tutkimusaineistoon sisältyneissä esityksissä julkiseen talouteen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa oli tunnistettu pelkästään välillisiä ja mahdollisesti vain pitkällä aikavälillä ilmeneviä vaikutuksia. Tällaisessa tilanteessa vaikutuksia kuvattiin laadullisesti. Esimerkki tällaisesta vaikutusarvioinnista on kuntalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 24/2012 vp: Taloudenhoidon ennustettavuuden parantuminen sekä nykyistä tehokkaampi sisäinen valvonta ja riskienhallinta parantavat kuntien edellytyksiä taloutensa hoitamiseen, joka todennäköisesti pitkällä aikavälillä lisää kuntien talouden vakautta ja voi vähentää kuntien kustannuksia. Euromääräistä arviota näistä vaikutuksista ei kuitenkaan ole mahdollista tehdä HE 66/2016 vp, s HE 68/2012 vp, s HE 24/2012 vp, s. 9.

54 41 Samaan tapaan kuin laajoissa kansantaloudellisten vaikutusten pitkäaikaisissa vaikutuksissa, myös edellisen kaltaisissa taloudellisten vaikutusten arvioinneissa todettiin usein, ettei määrällistä tai muuten täsmällistä arviota ole mahdollista tehdä. Vain harvaan esitykseen sisältyi sellainen kokonaistaloudellinen tarkastelu, jossa taloudellisia vaikutuksia olisi tarkasteltu kokonaisuutena muutosehdotuksen perusteltavuuden kannalta. Esimerkiksi arvonlisäverolain 85 :n muuttamisesta annetussa hallituksen esityksessä HE 114/2008 vp tällainen tarkastelu eritteli selkeästi ja ymmärrettävästi muutoksen vaikutuksia muun muassa yksityiseen kulutukseen, kuluttajahintoihin, kysyntään, ostovoimaan, tavaroiden ja palvelujen tuotantoon, bruttokansantuotteeseen ja valtion talouteen. Lisäksi esityksessä kuvattiin eri vaikutusten keskinäisiä yhteyksiä ja vaikutusketjuja Vaikutukset kotitalouksien asemaan Suurimmassa osassa tarkastelujakson esityksistä ei oltu arvioitu kotitalouksien asemaan kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia lainkaan. Kotitalouksien asemaan kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arvioinnin tai tunnistamisen määrässä oli vuosittaista vaihtelua, mutta ei trendinomaista kasvua tai vähenemistä. Kotitalouksiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia arvioitiin huomattavasti vähemmän kuin julkiseen talouteen tai kansantalouteen kohdistuvia vaikutuksia tai yritysvaikutuksia. Kotitalouksien asemaan kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu vähiten vuonna 2008, jolloin vain alle viidenneksessä hallituksen esityksistä oli näin tehty. Tunnistettuja vaikutuksia oli arvioinnissa kirjattu tuolloin 13 prosentissa esityksistä. Myös tarkastelujakson alussa vuonna 2000 vaikutuksia kotitalouksien asemaan oli arvioitu vähemmän kuin muina vuosina, 20 prosentissa esityksistä. Vuosina 2004, 2012 ja 2016 kotitalouksien asemaan kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu hieman yli neljänneksessä esityksistä. Noina vuosina vaikutuksia oli tunnistettu hieman yli viidenneksessä esityksistä. 137 HE 114/2008 vp, s. 1 3.

55 42 Kuvio 6. Kotitalouksien asemaan kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Kotitalouksien asemaan kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia arvioitiin hallituksen esityksissä sekä väestöryhmiin tai yksilöjoukkoihin kohdistuvina vaikutuksina että kotitalouksien tuloihin ja menoihin kohdistuvina vaikutuksina. Esimerkiksi kansaneläkelain 21 :n ja työeläkelain 5 :n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 49/2012 vp kotitalouksien asemaan kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia arvioitiin sekä ryhmä- että yksilötasolla muun muassa seuraavasti: Asumisajan laskemistavan muutoksen arvioidaan koskevan vuosittain noin 700 ulkomailta eläkettä saavaa. Kansaneläkkeen määrää laskettaessa huomioon otettavan asumisajan arvioidaan kasvavan keskimäärin 62 kuukaudella, minkä vuoksi maksettavien kansaneläkkeiden määrän arvioidaan kasvavan keskimäärin noin 68 euroa kuukaudessa. Muutos toisi kansaneläkejärjestelmän piiriin myös joitakin kokonaan uusia tuensaajia. Jos henkilö on oikeutettu takuueläkkeeseen, kasvava kansaneläke pienentäisi hänen takuueläkkeensä määrää, mutta Kansaneläkelaitoksen hänelle maksamien eläkkeiden kokonaismäärä ei muuttuisi. Kansaneläkkeen määrän kasvaminen vaikuttaisi siten käytännössä vain niiden henkilöiden kokonaistuloihin, joiden saamien eläketulojen yhteismäärä ylittäisi täyden takuueläkkeen määrän HE 49/2012 vp, s. 4.

56 43 Välillisiä kotitalouksien asemaan kohdistuvia vaikutuksia arvioitiin pääosin melko ympäripyöreästi. Esimerkiksi sijoitusrahastolain ja Finanssivalvonnasta annetun lain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 3/2016 vp arvioitiin kotitalouksiin kohdistuvia välillisiä vaikutuksia seuraavalla tavalla: Esityksen arvioidaan edistävän sijoittajansuojaa, millä on merkitystä erityisesti kotitalouksille ja muille ei-ammattimaisille sijoittajille. Kotitaloudet ovat yksi suurimmista kotimaisiin sijoitusrahastoihin sijoittavista sektoreista. Kotitaloudet omistavat suoraan noin 20 prosenttia kotimaisista sijoitusrahasto-osuuksista. Näiden lisäksi kotitaloudet omistavat sijoitussidonnaisia vakuutuksia, jotka sijoittavat sijoitusrahasto-osuuksiin. Yhteenlaskettuna kotitalouksien suoran ja välillisen omistuksen määrä on noin 38 prosenttia kotimaisista sijoitusrahasto-osuuksista. Yhteensä noin miljoonalla suomalaisella on sijoitusrahastosijoituksia. Esityksellä arvioidaan olevan vaikutuksia sijoitusrahastojen hallinnoimiseen siten, että kotitalouksien ja muiden ei-ammattimaisten sijoittajien sijoitusriski ja riski omaisuuden menettämisestä pienenee. 139 Etenkin pitkälle aikavälille sijoittuvien välillisten vaikutusten arviointi määrällisesti tai muutoin täsmällisesti voi olla hyvin vaikeaa. Edellisessä esimerkissä on yksityiskohtaisen arvioinnin sijaan selostettu kotitalouksien asemaan kohdistuvien vaikutusten suuruusluokkaa ja suuntaa. 5.4 Yritysvaikutukset Yrityksiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arvioinnin määrä oli lisääntynyt tarkastelujaksolla. Vuonna 2004 yritysvaikutuksia arvioitiin vähiten, alle viidenneksessä kaikista tuona vuonna annetuista hallituksen esityksistä. Tarkastelujakson uusimmissa esityksissä vuosina 2012 ja 2016 yritysvaikutuksia oli arvioitu 45 prosentissa esityksistä. Yli puolessa tutkimusaineistoon sisältyneistä hallituksen esityksistä ei siten arvioitu yrityksiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia lainkaan. Yrityksiin kohdistuvia vaikutuksia oli vuonna 2012 tunnistettu 35 prosentissa esityksistä. Vuonna 2016 yritysvaikutuksia oli tunnistettu 33 prosentissa esityksistä. Yritysvaikutusten tunnistaminen oli lisääntynyt tarkasteluvuosittain vuoteen 2012 saakka, mutta vähentynyt vuonna 2016 edelliseen tarkasteluvuoteen verrattuna. 139 HE 3/2016 vp, s

57 44 Kuvio 7. Yritysvaikutusten arviointi vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja Yritysvaikutukset olivat tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä tyypillisesti yrityksille säädösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Esimerkki tällaisesta vaikutuksesta sekä siihen liittyvästä epävarmuustekijästä on hallituksen esityksessä HE 18/2012 vp, joka koskee tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain sekä julkisista hankinnoista annetun lain 49 :n muuttamista. Työ- ja elinkeinoministeriö on työnantajavelvoitteiden hallinnollista taakkaa koskevan selvityksen yhteydessä selvittänyt tilaajavastuulain mukaisesta selvitysvelvollisuudesta aiheutuvia kustannuksia. Selvityksestä ilmenee, että 5 :ssä tarkoitettujen selvitysten pyytämiseen käytetystä ajasta aiheutuu yrityksille vuositasolla noin euron suuruinen hallinnollinen kustannus. Samoja kustannuksia on ministeriön toimeksiannosta selvitetty myös mikro- ja pienyritysten osalta. Vastaava kustannus mikroyrityksissä oli euroa ja pienyrityksissä euroa vuodessa. Yritysten arviot aiheutuvista kustannuksista poikkeavat huomattavasti toisistaan. Lisäksi ei ole olemassa tarkkaa tietoa siitä, miten tilaajan selvitysvelvollisuuden piiriin tulevat sopimukset jakautuvat yritysten kesken ja missä määrin selvitysvelvollisuuden lisääminen

58 45 aiheuttaa lisäkustannuksia. Tämän vuoksi ei ole mahdollista arvioida kaikille yrityksille aiheutuvia hallinnollisia kustannuksia. 140 Edellisessä esimerkissä oli arvioitu yritysvaikutuksia eri kokoisten yritysten näkökulmasta. Myös esimerkiksi hallituksen esityksessä HE 122/2008 vp laeiksi viestintämarkkinalain 15 a :n ja sähköisen viestinnän tietosuojalain 39 :n muuttamisesta arvioidaan muutosehdotuksen aiheuttamia yritysvaikutuksia eri kokoisille yrityksille seuraavalla tavalla: Viestintämarkkinamaksun muutoksen vaikutukset kohdistuisivat vain niihin korkeampiin maksuluokkiin sijoittuviin teleyrityksiin, joiden liikevaihto on selvästi ylittänyt kyseisen maksuluokan alarajan liikevaihdon. Muutos on sitä suurempi, mitä lähempänä taulukon ylärajan liikevaihtoa kyseisen teleyrityksen liikevaihto on ollut. Vaikutusten kohdistuminen näihin yrityksiin on perusteltua, koska yritykset eivät ole aiemmin maksaneet maksuluokkien väljyydestä johtuen saamastaan palvelusta samassa suhteessa kuin muut yritykset. Molempien maksumuutosten yhteenlaskettu vaikutus vuodelle 2009 jää useimmilla teleyrityksillä tuhansiin euroihin. Sellaisellakin teleyrityksellä, jonka liikevaihto on ollut aivan maksutaulukon ylärajalla, muutosten vaikutus jää runsaaseen euroon. Muutos ehdotetaan toteutettavaksi porrastetusti, koska vaikutukset korkeampiin maksuluokkiin sijoittuneiden yritysten maksuvelvollisuuteen olisivat merkittäviä. Siten muutoksen kahtena ensimmäisenä voimassaolovuotena sen vaikutus ei olisi vielä täysimääräinen. 141 Esityksissä oli tunnistettu jonkin verran myös positiivisia yritysvaikutuksia esimerkiksi kasvuedellytysten lisääntymisen muodossa. Tällaiset vaikutukset olivat yleensä välillisiä. Esimerkiksi postilain muuttamista koskevassa esityksessä HE 272/2016 vp arvioidaan säädösmuutoksen synnyttävän positiivisia vaikutuksia yritystoiminnalle seuraavasti: Kilpailun lisääntymisen seurauksena markkinoille syntyy tilaa uusille ratkaisumalleille, jotka ovat sisällöltään ja laadultaan erilaisia. Postimarkkinoiden kehittyminen tuottaa pitkällä aikavälillä monin tavoin enemmän arvoa asiakkaalle, minkä seurauksena alalla toimivien yritysten liikevaihto voi kasvaa. Markkinoita avattaessa ei voida 140 HE 18/2012 vp, s HE 122/2008 vp, s. 7.

59 46 yksityiskohtaisesti tietää, kuinka kauan kuluu aikaa asiakkaalle lisäarvoa antavien uusien ratkaisumallien syntymiselle, ja minkälaisia täsmällisiä toteuttamismuotoja ne tulevat saamaan. Menettely avaa mahdollisuuden jakelukilpailun aidolle syntymiselle ja kuljetusten yhdistämiselle etenkin haja-asutusalueilla. Jakelupalveluita tarjoaville yrityksille ehdotettu muutos tarjoaisi uusia liiketoimintamahdollisuuksia ja ansaintamalleja. Tarkkoja arvioita ehdotettujen muutosten euromääräisistä hyödyistä muiden kuin Posti Oy:n osalta on mahdotonta tässä vaiheessa antaa, koska hyödyt konkretisoituvat vasta kilpailun lisääntyessä ja palveluiden kehittyessä. 142 Myös esimerkiksi hallituksen esityksessä HE 20/2004 vp laeiksi lääketieteellisestä tutkimuksesta annetun lain ja lääkelain muuttamisesta arvioidaan myönteisiä, yrityksille säädösmuutoksesta mahdollisesti koituvia välillisiä vaikutuksia. Kliinisiä lääketutkimuksia toteuttavien, erityisesti lääketeollisuuden kannalta ehdotetuilla säännöksillä voi sen sijaan olla myönteisiä taloudellisia vaikutuksia. Erityisesti laajojen monikansallisten tutkimusten toteuttaminen yksinkertaistuu ja nopeutuu menettelyjen ja määräaikojen yhdenmukaistuessa. Tämä voi lyhentää uusien lääkkeiden kehittämiseen kuluvaa aikaa ja näin nopeuttaa lääkkeiden tuloa markkinoille. 143 Kielteisiä yritysvaikutuksia sisältävissä taloudellisten vaikutusten arvioinneissa kuvattiin vaikutuksia usein euromääräisinä tai muuten täsmällisesti, koska kyse oli useimmiten säädösten noudattamisesta aiheutuvista kustannuksista tai muista suorista vaikutuksista, joita on helpompi arvioida kuin välillisiä vaikutuksia. Myönteiset yritysvaikutukset oli tuotu usein esille hyvin ympäripyöreästi ja pelkästään laadullisin arvioin. 5.5 Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa oli esitetty numeerisia tietoja eniten vuonna 2012, jolloin numeerisia tietoja oli esitetty 80 prosentissa niistä hallituksen esityksistä, joissa vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Muina tarkasteluvuosina numeeristen tietojen esittämisen määrä oli pysynyt samalla tasolla, eli numeerisia tietoja oli vuosina 2000, 2004, 2008 ja 2016 esitetty noin 60 prosentissa niistä hallituksen esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. 142 HE 272/2016 vp, s HE 20/2004 vp, s. 7 8.

60 47 Tietolähteiden esittäminen oli hieman lisääntynyt tarkastelujaksolla vuoteen 2012 saakka, mutta vähentynyt vuosia 2012 ja 2016 verrattaessa. Jakson alussa vuonna 2000 taloudellisten vaikutusten arvioinnissa hyödynnettyjä tietolähteitä esitettiin 38 prosentissa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Vuonna 2012 tietolähteitä esitettiin jo yli puolessa tällaisista esityksistä. Tarkastelujakson lopussa vuonna 2016 tietolähteiden esittämisen määrä oli vähentynyt siten, että niitä esitettiin 48 prosentissa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Kuvio 8. Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Esimerkiksi päästökauppalakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 49/2004 vp taloudellisten vaikutusten arvioinnissa oli esitetty runsaasti numeerista tietoa, hyödynnetty tutkimustietoa sekä selostettu laajasti arvioinnissa hyödynnettyjä laskelmia muun muassa seuraavasti: Päästökaupan aiheuttamia kustannuspaineita päästökaupan piirissä oleville yrityksille on arvioitu kahdessa VATT:n tekemässä selvityksessä. Toisessa selvityksessä arvioitiin päästökaupan aiheuttamia kustannuksia toimialoittain ja toisessa selvitettiin päästökauppasektorin päästöoikeuksien erilaisten jakotapojen kansantaloudellisia vaikutuksia. Tulokset kuvastavat keskimääräisiä vaikutuksia toimialan yrityksiin. Päästöoikeuksien hankinnasta aiheutuvat kustannukset yrityksille riippuvat ostettavien

61 48 oikeuksien määrästä ja päästöoikeuden yksikköhinnasta. Koska päästöoikeuden hinta on tuntematon eikä päästöoikeuksien jako yrityksille ja toimialoille ollut vielä selvillä selvityksessä varioitiin ostettavien päästöoikeuksien määrää ja hintaa. Mikäli yritykset saisivat 95 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista maksutta valtiolta ja joutuisivat ostamaan loput 5 prosenttia markkinoilta, nousisivat massa- ja paperiteollisuuden keskimääräiset kustannukset 0,2 prosenttia päästöoikeuden hinnan ollessa 5 /tco 2. Päästöoikeuden hinnalla 20 /tco 2 keskimääräisen kustannuksen lisäys olisi 0,7 prosenttia. Öljynjalostuksessa vastaava vaihteluväli oli 0,3 0,4 prosenttia, rauta- ja terästeollisuudessa 0,1 0,3 prosenttia ja mineraaliteollisuuden 0,1 0,2 prosenttia. Rajakustannuksilla mitattuna öljynjalostuksen sekä rauta- ja terästeollisuuden rajakustannukset nousisivat päästökaupan piiriin kuuluvista prosessiteollisuuden toimialoista eniten. Rajakustannusten nousu olisi 0,5 2,5 prosenttia riippuen päästöoikeuden hinnoista, joita arvioita tehtäessä olivat 5 20 /tco 2. Massa- ja paperiteollisuudessa sekä mineraalien valmistuksessa rajakustannusten nousu olisi pienempi. Kaukolämmön erillistuotannon rajakustannukset nousisivat 5 20 prosenttia. Sähkön erillistuotannossa, siirrossa, jakelussa sekä sähkön ja lämmön yhteistuotannossa vastaava rajakustannusten nousu olisi 2,7 10,6 prosenttia. Tuotantoteknologiakohtaiset rajakustannusten vaihtelut sähkön tuotannossa ovat kuitenkin erittäin suuret, kuten keskimääräisten kustannusten tarkastelusta ilmenee. 144 Tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä hyödynnettiin jonkin verran taulukoita numeeristen tietojen esitystapana. Esimerkiksi yleisradioveroa koskevassa hallituksen esityksessä HE 28/2012 vp taloudellisten vaikutusten arvioinnissa hyödynnettiin taulukoita muun muassa havainnollistamaan säädösehdotuksen aiheuttamia muutoksia veronsaajien yhteisövero-osuuksiin sekä yleisradioveron jakautumista perhetyypeittäin, kotitalouksittain ja henkilöittäin. 145 Taloudellisten vaikutusten arvioinnin tietolähteinä esitettiin muun muassa erillisiä selvityksiä ja tutkimuksia, tilastoaineistoja ja laskentamalleja. Esimerkiksi tupakkalakia koskevassa hallituksen esityksessä HE 15/2016 vp yritysvaikutusten laajuuden kuvaamisessa viitataan yritysten määriin sekä niiden tietolähteinä käytettyjen tilastoaineistojen kerääjätahoihin. 144 HE 49/2004 vp, s HE 28/2012 vp, s

62 49 Tilastokeskuksen yritystilaston mukaan Suomessa toimii yksi alle 10 hengen tupakkatuotteita maahantuova yritys, ja tammikuussa 2016 tupakkatuotteiden vähittäismyyntilupia oli voimassa yhteensä noin Päivittäistavarakauppa ry:n mukaan Suomessa toimi vuonna 2014 noin päivittäistavarakauppaa, jotka pääsääntöisesti kaikki myyvät tupakkatuotteita. Tilastokeskuksen mukaan vuonna 2013 elintarvikkeiden, juomien ja tupakan vähittäiskaupan erikoismyymälöitä oli yli 1 700, ja niistä 97 prosenttia oli alle 10 hengen yrityksiä. Näistä varsinaisia tupakkakauppoja on vain muutama. Päivittäistavarakauppojen ja erikoismyymälöiden lisäksi myyntilupia on erityisesti ravintoloilla ja jonkin verran myös hotelleilla. 146 Tarkasteltaessa kaikkia tarkastelujakson esityksiä yhteensä, suhteellisesti eniten numeerisia tietoja ja vaikutusarvioinnissa hyödynnettyjä tietolähteitä tuotiin esille julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa. Kaikista sellaisista tutkimusaineistoon sisältyneistä esityksistä, joissa vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen oli arvioitu ja tunnistettu, 73 prosentissa oli tuotu esille numeerisia tietoja ja 49 prosentissa tietolähteitä. Kotitalouksiin ja yrityksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa numeerisia tietoja ja tietolähteitä oli tuotu esille hieman yli kolmanneksessa niistä esityksistä, joissa vaikutuksia kyseiseen kohderyhmään oli arvioitu ja tunnistettu. Taulukko 3. Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen kohderyhmittäin niissä hallituksen esityksissä, joissa kohderyhmäkohtaisia vaikutuksia on arvioitu ja tunnistettu vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 yhteensä. Numeeristen tietojen esittäminen (n) Tietolähteiden esittäminen (n) Vaikutukset kotitalouksien 37 % (29) 35 % (27) asemaan Yritysvaikutukset 35 % (40) 35 % (27) Vaikutukset julkiseen talouteen ja kansantalouteen 73 % (145) 49 % (97) 5.6 Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen Kielteisiä vaikutuksia tuotiin esille taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä eniten vuonna 2012, jolloin 90 prosentissa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu, tuotiin esille kielteisiä vaikutuksia. Muina tarkasteluvuosina kielteisten vaikutusten esittämisen määrässä ei ole tapahtunut muutoksia. Vuosina 2000, 146 HE 15/2016 vp, s. 67.

63 , 2008 ja 2016 kielteisiä vaikutuksia tuotiin esille hieman yli 60 prosentissa niistä hallituksen esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Epävarmuustekijöitä tuotiin esille vähiten taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä vuonna Tuolloin epävarmuustekijöitä esitettiin vain 13 prosentissa sellaisista vaikutusarvioinneista, joissa taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu. Tarkastelujakson loppupuolella epävarmuustekijöiden esittämisen määrä oli kasvanut. Jakson lopussa vuonna 2016 epävarmuustekijöitä tuotiin esille taloudellisten vaikutusten arvioinneissa 37 prosentissa sellaisista arvioinneista, joissa taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu. Kuvio 9. Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Tyypillisimmillään kielteiset taloudelliset vaikutukset olivat tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä erilaisia julkiselle taloudelle tai kansantaloudelle aiheutuvia kustannuksia. Esimerkiksi kansaneläkelain 21 :n ja takuueläkkeestä annetun lain 5 :n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 49/2012 vp julkiselle taloudelle koituvia kielteisiä vaikutuksia eli kustannusten kasvua arvioidaan näin: Kansaneläkemenojen arvioidaan kasvavan vuositasolla noin euroa sen johdosta, että se aika, jolloin henkilö on Suomessa asuessaan saanut eläkettä ulkomailta, voitaisiin

64 51 ottaa asumisaikana huomioon kansaneläkettä laskettaessa. Valtaosa lisäkustannuksesta aiheutuisi suoraan perusasetuksen soveltamisesta. Pieni osa lisäkustannuksesta, arviolta noin euroa vuodessa, aiheutuisi siitä, että kansaneläkelain 21 :n 2 momentin kumoamisen jälkeen uudistus koskisi myös yhteisön alueen ulkopuolelta Suomeen muuttavia kolmansien maiden kansalaisia. Uudistus lisäisi valtion osuutta myös sairaanhoidon rahoituksessa. Valtion kustannukset kasvaisivat, kun Suomeen toisesta yhteisön jäsenmaasta muuttaneet ja sieltä eläkettä saavat henkilöt alkaisivat saada kansaneläkettä Suomesta. Suomi vastaisi tämän jälkeen asuinmaana yksin heille annettavan sairaanhoidon kustannuksista. Suomen ulkomailta tähän asti saamat kustannusten korvaukset lakkaisivat heidän osaltaan. Näiden ulkomailta maksettavien korvausten määrän arvioidaan alenevan enintään noin euroa vuodessa, ensimmäisinä vuosina noin euroa vuodessa. Ulkomailta maksettavat korvaukset ovat alentaneet valtion osuutta sairaanhoitovakuutuksen rahoituksessa, joten niiden pieneneminen lisäisi valtion kustannuksia. 147 Myös kotitalouksien asemaan tai yrityksiin kohdistuvat kielteiset taloudelliset vaikutukset olivat useimmin säädösten noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia. Esimerkiksi yleisradioveroa koskevassa hallituksen esityksessä HE 8/2012 vp tuotiin esille kotitalouksia koskeva kielteinen vaikutus. Yleisradioveroa maksavista kotitalouksista 2,7 prosentissa maksajia olisi kolme, jolloin kotitalouden maksurasitus nousisi keskimäärin 69 eurolla. Kotitalouksista 0,3 prosentissa olisi useampia kuin kolme maksavaa henkilöä. 148 Tutkimusaineistoon sisältyneissä hallituksen esityksissä taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyvät epävarmuustekijät olivat tyypillisesti sellaisia, ettei tulevaa vaikutusta pystytty täsmällisesti arvioimaan esimerkiksi toimintaympäristön muutosten epävarmuuksien vuoksi. Joissakin esityksissä epävarmuustekijät ilmenivät siten, että esityksessä kerrottiin, miten vaikutusta voitaisiin täsmällisemmin arvioida, mutta ettei tarvittavia tietoja ole saatavilla. Esimerkkejä epävarmuustekijöitä sisältävistä taloudellisten vaikutusten arvioinneista on kuvattu tutkielman kappaleessa 5.4. Tarkasteltaessa kaikkia tarkastelujakson esityksiä yhteensä, suhteellisesti eniten kielteisiä vaikutuksia ja epävarmuustekijöitä tuotiin esille julkiseen talouteen ja kansantalouteen 147 HE 49/2012 vp, s HE 28/2012 vp, s. 11.

65 52 kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa. Kaikista sellaisista tutkimusaineistoon sisältyneistä esityksistä, joissa vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen oli arvioitu ja tunnistettu, 68 prosentissa oli tuotu esille kielteisiä vaikutuksia ja 27 prosentissa epävarmuustekijöitä. Kotitalouksiin ja yrityksiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa kielteisiä vaikutuksia oli esitetty 41 prosentissa niistä esityksistä, joissa vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Epävarmuustekijöiden esittämisessä vastaavat osuudet ovat 25 prosenttia yritysvaikutusten ja 22 prosenttia kotitalouksien asemaan kohdistuvien vaikutusten osalta. Taulukko 4. Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen kohderyhmittäin niissä hallituksen esityksissä, joissa kohderyhmäkohtaisia vaikutuksia on arvioitu ja tunnistettu vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 yhteensä. Kielteisten vaikutusten esittäminen % (n) Epävarmuustekijöiden esittäminen % (n) Vaikutukset kotitalouksien 41 % (32) 22 % (17) asemaan Yritysvaikutukset 41 % (32) 25 % (29) Vaikutukset julkiseen talouteen ja kansantalouteen 68 % (135) 27 % (54) 5.7 Hallinnonalojen vertailua Taloudellisten vaikutusten arviointi ja tunnistaminen Tarkasteltaessa eri ministeriöiden valmistelemia esityksiä koko tarkastelujaksolla voidaan todeta, että kaikkien ministeriöiden valmistelemista esityksistä yli 90 prosentissa oli arvioitu taloudellisia vaikutuksia. Maa- ja metsätalousministeriö sekä puolustusministeriö olivat arvioineet taloudellisia vaikutuksia kaikissa valmistelemissaan esityksissä. Työ- ja elinkeinoministeriö sekä valtiovarainministeriö olivat arvioineet taloudellisia vaikutuksia 98 prosentissa, opetus- ja kulttuuriministeriö sekä ympäristöministeriö 95 prosentissa ja liikenne- ja viestintäministeriö sekä oikeusministeriö 93 prosentissa valmistelemistaan esityksistä. Eniten sellaisia esityksiä, joissa taloudellisia vaikutuksia ei oltu arvioitu eikä mainittu, oli valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä sekä sisäministeriössä, mutta myös näillä hallinnonaloilla taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu yli 90 prosentissa esityksistä. Hallinnonalakohtaiset erot olivat tältä osin vähäisiä.

66 53 Taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu eniten, yli 70 prosentissa esityksistä, ympäristöministeriön ja valtiovarainministeriön hallinnonaloilla. Liikenne- ja viestintäministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön hallinnonaloilla taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu yli 60 prosentissa esityksistä. Opetus- ja kulttuuriministeriön, sisäministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonaloilla taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu yli puolessa esityksistä. Puolustusministeriön ja oikeusministeriön hallinnonaloilla taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu hieman alle puolessa esityksistä. Kuvio 10. Taloudellisten vaikutusten arviointi hallinnonaloittain vuosina 2000, 2004, 2008, 2012 ja 2016 annettujen hallituksen esitysten osalta yhteensä. Kaikkien tutkimusaineistoon sisältyneiden esitysten osalta taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu keskimäärin 60 prosentissa esityksistä. Näin ollen liikenne- ja viestintäministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, valtiovarainministeriön sekä ympäristöministeriön hallinnonaloilla oli tunnistettu taloudellisia vaikutuksia keskimääräistä enemmän ja muilla keskimääräistä vähemmän.

67 54 Sellaisia esityksiä, joissa taloudellisten vaikutusten arviointi oli pelkkä maininta siitä, ettei taloudellisia vaikutuksia ole, oli eniten oikeusministeriön sekä opetus- ja kulttuuriministeriön valmistelemissa esityksissä. Molemmilla hallinnonaloilla tällaisia esityksiä oli yli puolet niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu muttei tunnistettu. Vähiten tällaisia esityksiä oli työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemissa esityksissä (10 prosenttia niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu, mutta ei tunnistettu) Kohderyhmäkohtaisten vaikutusten arviointi Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvien vaikutusten tunnistamisessa ei ollut suuria eroja eri hallinnonalojen välillä. Julkiseen talouteen ja kansantalouteen kohdistuvia vaikutuksia oli tunnistettu lähes kaikissa tarkastelujaksolla annetuista sellaisista hallituksen esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia ylipäätään oli arvioitu ja tunnistettu. Opetus- ja kulttuuriministeriön, puolustusministeriön ja sisäministeriön hallinnonaloilla kaikissa tällaisissa esityksissä oli tunnistettu vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen. Kotitalouksien asemaan kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa ja tunnistamisessa oli suuria eroja eri hallinnonalojen välillä. Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla oli arvioitu ja tunnistettu eniten kotitalouksien asemaan kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia. Hallinnonalalla hieman yli puolessa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia ylipäätään oli arvioitu ja tunnistettu, oli tunnistettu kotitalouksiin kohdistuvia vaikutuksia. Vähiten kotitalouksiin kohdistuvia taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla, vain 14 prosentissa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Myös sisäministeriön hallinnonalalla näitä vaikutuksia oli tunnistettu verrattain vähän, eli 17 prosentissa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia ylipäätään oli arvioitu ja tunnistettu. Vastaava osuus oli noin kolmasosa opetus- ja kulttuuriministeriön, puolustusministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön sekä ympäristöministeriön hallinnonaloilla. Oikeusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä valtiovarainministeriön hallinnonaloilla vastaava osuus oli hieman alle puolet.

68 55 Myös yrityksiin kohdistuvien taloudellisten vaikutusten arvioinnissa ja tunnistamisessa oli suuria eroavaisuuksia eri hallinnonalojen välillä. Eniten yritysvaikutuksia oli arvioitu liikenne- ja viestintäministeriön sekä ympäristöministeriön hallinnonaloilla. Näillä yritysvaikutuksia tunnistettu 68 prosentissa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia ylipäätään oli arvioitu ja tunnistettu. Työ- ja elinkeinoministeriön sekä maaja metsätalousministeriön hallinnonaloilla yritysvaikutuksia oli tunnistettu yli puolessa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia ylipäätään oli arvioitu ja tunnistettu. Vähiten yritysvaikutuksia oli tunnistettu opetus- ja kulttuuriministeriön, puolustusministeriön sekä sisäministeriön hallinnonaloilla. Taulukko 5. Kohderyhmäkohtaisten taloudellisten vaikutusten tunnistaminen hallinnonaloittain niissä esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Vaikutuksia kotitalouksien asemaan arvioitu ja tunnistettu, % Yritysvaikutuksia arvioitu ja tunnistettu, % Vaikutuksia julkiseen talouteen ja kansantalouteen arvioitu ja tunnistettu, % LVM MMM OKM OM PLM SM STM TEM VM YM ka Taloudellisia vaikutuksia kotitalouksien asemaan ja yrityksiin arvioitiin ja tunnistettiin keskimääräistä enemmän liikenne- ja viestintäministeriön, oikeusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön sekä valtiovarainministeriön hallinnonaloilla. Keskiarvon alapuolelle sekä kotitalouksiin kohdistuvien vaikutusten että yritysvaikutusten arvioinnissa jäivät opetus- ja kulttuuriministeriö, puolustusministeriö sekä sisäministeriö.

69 Kielteiset vaikutukset, epävarmuustekijät, numeeriset tiedot ja tietolähteet Kielteisiä vaikutuksia oli tuotu esille taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä kaikilla hallinnonaloilla suurimmassa osassa esityksistä. Eniten kielteisiä vaikutuksia oli tuotu esille valtiovarainministeriön antamissa hallituksen esityksissä, joista 79 prosentissa sellaisista esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu, tuotiin esille kielteisiä vaikutuksia. Vähiten kielteisiä vaikutuksia tuotiin esille opetus- ja kulttuuriministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemissa hallituksen esityksissä. Kuitenkin myös niissä kielteisiä vaikutuksia tuotiin esille selvästi yli puolessa niistä esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli tunnistettu. Suurimmassa osassa tutkimusaineistoon sisältyneistä hallituksen esityksistä ei tuotu esille epävarmuustekijöitä taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä. Taloudellisiin vaikutuksiin liittyviä epävarmuustekijöitä oli tuotu esille noin kolmanneksessa liikenne- ja viestintäministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön sekä sisäministeriön antamista sellaisista hallituksen esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Muilla hallinnonaloilla epävarmuustekijöitä oli tuotu esille tätä vähemmän. Kaikkein vähiten epävarmuustekijöitä esitettiin sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla, jonka valmistelemista sellaisista hallituksen esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu, 16 prosentissa oli tuotu esille epävarmuustekijöitä.

70 57 Kuvio 11. Kielteisten vaikutusten ja epävarmuustekijöiden esittäminen hallinnonaloittain niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Numeerisia tietoja esitettiin taloudellisten vaikutusten arvioinnissa eniten puolustusministeriön hallinnonalalla. Puolustusministeriön valmistelemista sellaisista esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu, 90 prosentissa tuotiin esille numeerisia tietoja vaikutusarvioinnin yhteydessä. Vähiten numeerisia tietoja oli esitetty oikeusministeriön valmistelemissa esityksissä, joista alle puolessa tunnistettuja vaikutuksia sisältäneistä esityksistä oli tuotu esille numeerisia tietoja. Muilla tarkastelun kohteena olevilla hallinnonaloilla numeerisia tietoja oli tuotu esille suurimmassa osassa sellaisia hallituksen esityksiä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Taloudellisten vaikutusten arvioinnissa hyödynnettyjä tietolähteitä oli kirjattu vähiten ympäristöministeriön hallinnonalalla valmisteltuihin hallituksen esityksiin. Ympäristöministeriön valmistelemista sellaisista esityksistä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu, viidenneksessä oli tuotu esille arvioinnissa käytettyjä tietolähteitä. Oikeusministeriön ja valtiovarainministeriön esityksissä näin oli tehty noin kolmanneksessa ja puolustusministeriön, sisäministeriön sekä työ- ja elinkeinoministeriön valmistelemissa esityksissä hieman alle puolessa sellaisista esityksissä, joissa taloudellisia

71 58 vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu. Eniten, eli hieman yli puolessa tunnistettuja vaikutuksia sisältäneistä esityksistä, tietolähteitä oli tuotu esille liikenne- ja viestintäministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön sekä sosiaalija terveysministeriön valmistelemista esityksistä. Kuvio 12. Numeeristen tietojen ja tietolähteiden esittäminen hallinnonaloittain niissä hallituksen esityksissä, joissa taloudellisia vaikutuksia oli arvioitu ja tunnistettu.