Piispainkokouksen lausunto kirkolliskokoukselle n:o 1/1994 1 (8) KIRKON HALLINNON KEVENTÄMISKOMITEAN MIETINTÖ Piispainkokous esittää lausuntonaan kirkon hallinnon keventämiskomitean mietinnöstä kunnioittavasti seuraavan. Hallinnon uudistuksen lähtökohdat ja tavoitteet Kirkolliskokous asetti 7.5.1992 kirkon hallinnon keventämiskomitean, jonka tehtäväksi annettiin etsiä ratkaisuja kirkon hallinnon keventämiseksi ja selkiinnyttämiseksi hallinnon eri tasoilla. Kirkon toimintaorganisaation ja hallintobyrokratian koetaan yleisesti paisuneen sekä rakenteiltaan että kustannuksiltaan liian monitasoiseksi ja kalliiksi. Kirkon hallinnon keventämisen ja selkiinnyttämisen tarve on noussut esille kirkon taloudellisten resurssien vähentymisen myötä. Sen taustalla on samalla myös yhteiskunnassa yleisesti tapahtuva hallintokäytännön ja hallintokulttuurin muutos kohti yksinkertaisempaa, joustavampaa ja taloudellisempaa muotoa. Kirkon hallinnon keventämiskomitean tuli edetä kahdessa vaiheessa. Ensin oli tehtävä selvitys sellaisista hallinnon keventämistoimenpiteistä, jotka ovat mahdollisia nykyisten säädösten ja nyttemmin jo voimaan astuneen uuden kirkkolain pohjalta. Toisessa vaiheessa oli mahdollista siirtyä hahmottelemaan periaatteellisia suuntaviivoja kirkkolain uudistamistyön jatkamiselle erityisesti kirkon hallinnon keventämisen ja selkiinnyttämisen kannalta. Kirkon hallinnon keventämiskomitea on hyvin lyhyessä ajassa saanut aikaan luonnosmaisen hahmotelman ja ilmeisesti tietoisena aikansa lyhyydestä jättänyt kirkon järjestysmuotoon liittyvät periaatteelliset kysymykset ja kirkon toimintojen historialliset taustat lähes vaille huomiota. Ajankohtaiset tarpeet, haasteet ja trendit ovatkin muodostuneet mietinnön tärkeimmiksi lähtökohdiksi. Suurin heikkous mietinnössä liittyy kirkon järjestysmuodon perustekijöiden huomattavaan syrjäyttämiseen. Näin mietintö antaa hyvin sirpaleisen kuvan kokonaiskirkosta, jonka hallinnon eri tasoja käsitellään liian irrallisina ja vailla riittävää luterilaisen kansankirkon järjestysmuodon ymmärrystä. Kirkon paikallishallinto muodostuu nykyisellään virka ja edustusrakenteen yhdistelmästä ja vuorovaikutuksesta. Siinä yhdistyvät erityisen pap 1
peuden ja yleisen pappeuden perinteeseen liittyvät linjat, joiden tulisi muodostaa kokonaisuus. Edustusrakenteen perustana on siis yleinen t. yhteinen pappeus, jonka nojalla kirkon jäsenet voivat osallistua yhteiseen päätöksentekoon. Seurakuntahallintoa kehitettäessä on kirkon järjestysmuodon periaatteiden pohjalta jatkossakin turvattava näiden molempien rakenteiden luova vuorovaikutus ja erillisyys. Hiippakuntien ja kokonaiskirkon hallinto rakentuu meillä episkopaalisen, synodisen ja kollegiaalisen hallintoperinteen pohjalle. Hiippakuntahallintoa on syytä kehittää episkopaaliselta pohjalta. Kirkon hallinnon peruslinja kulkee hiippakunnan ja paikallisseurakunnan, piispan ja kirkkoherran, välillä. Hiippakuntahallinnon synodiselle järjestelmälle ei kirkossamme ole löydetty kovin luontevaa toteutusmallia. Kirkon hallinnon keventämiskomitea esittää kyllä hiippakunnallisen hallinnon ja toiminnan osittaista alasajoa, mutta ei tarjoa rakentavia ehdotuksia vanhan tilalle. Sellaisia ehdotuksia esitetään kuitenkin tuomiokapitulikomitean mietinnössä, johon myös tässä lausunnossa tullaan viittaamaan. Keskushallintoa tulee kehittää näiden samojen elementtien, episkopaalisen, synodisen ja kollegiaalisen, pohjalta. Nuo elementit ovat jo nykymuodossaankin kohtalaisen hyvin toimivia. Kirkon hallinnon monimutkaisuus ja byrokraattisuus johtuu suuressa määrin edustuksellisen demokratiamme rakenteesta. Sen yksinkertaistamiseen ja keventämiseen ennen muuta tulee pyrkiä, ja siihen myös uusi kirkkolaki jo nyt antaa mahdollisuuksia. On vain oltava rohkeutta luopua kirkon hallinnon kaikilla tasoilla raskaista hallintomalleista ja ottaa käyttöön keveämpiä ja joustavampia muotoja. Paikallishallinto Paikallishallinnon osalta kirkon hallinnon keventämiskomitea lähtee Kirkko 2000 ajattelun peruslinjan mukaisesti kahteen vastakkaiseen kehittämissuuntaan. Hallinnon ja talouden yksiköiden tulisi olla entistä suurempia, varsinaisen toiminnan tulisi tapahtua entistä pienemmissä ja joustavammissa yksiköissä. Tätä pyrkimystä voidaan joiltakin osin pitää perusteltuna, mutta sitä vaivaa kirkon perusolemuksen heikko ymmärtäminen. Historiallisesti syntyneitä ja hyvin erityyppisiä seurakuntia ei voida ilman muuta muodostaa ns. perustason yksiköiksi, joiden hallintoa ja taloutta hoitaisi yhteistyötaso. Koska seurakunnat ovat myös kooltaan hyvin erikokoisia, ei varmaankaan olisi viisasta luoda kaavamaista kokonaisratkaisua. Sen sijaan muutamat yhteiset perusasiat huomi 2
oonottaen voitaisiin löytää joustavia ja seurakuntien itsemääräämisoikeutta kunnioittavia ratkaisuja seurakuntien koon ja toimintaympäristön mukaisesti. Nykyinen hallintojärjestelmä on syntynyt keskikokoisten seurakuntien tarpeista käsin. Pieniin seurakuntiin nykyinen järjestelmä ei ole hyvin asettunut. Toiminnallisesti ne ovat yleensä hyvin menestyviä, mutta talouden osalta vaikeuksissa. Suurten seurakuntien ja erityisesti seurakuntayhtymien ongelmana on raskas ja monelta osin päällekkäinen hallinto, jota monissa yhtymissä on jo koetettukin keventää ja yksinkertaistaa. Rovastikunnat ja seurakuntayhtymät ovat osittain tai täysin päällekkäisiä organisaatioita. Mietinnöstä on luettavissa sen suuntainen ajatus, että tällaisissa tapauksissa yhtymä voitaisiin jopa purkaa ja muodostaa yhteistoimintaa seurakuntien välillä rovastikunnan puitteissa. Uusia ja luovia ratkaisuja kaivattaisiin. On perusteltua, että seurakuntien talouden, väestökirjanpidon ja kiinteistöjen hoidon tehtäviä järkeistetään nykyistä suurempien yksiköiden avulla. Tässä rovastikunnat voivat olla osin käyttämätön voimavara. Yhteistyö edellyttää kuitenkin vapaaehtoisuutta ja seurakuntien itsemääräämisoikeuden kunnioittamista. Mietinnössä on harhaanjohtavasti verrattu kirkon ja seurakuntien hallintoa valtionhallintoon ja kuntien monella tavoin laeilla tiukasti säänneltyihin toimintoihin. Pääosa yhteisistä varoista tulee seurakunnista. Omassa toiminnassaan seurakunnat ovat hyvin itsenäisiä. Tähän suuntaan kunnallisella tasolla ollaan vasta menemässä. Kirkko on kuitenkin hallintomalleissaan liiaksi seurannut valtion ja kunnanhallinnon malleja, joista nyt on syytä pyrkiä eroon. Kirkon normatiivisen luonteen vuoksi seurakunnilla on kuitenkin oltava tietty tunnustuksellinen, toiminnallinen, hallinnollinen ja taloudellinen yhtenäisyys. Tätä yhtenäisyyttä vaalivat piispa ja tuomiokapituli ja siksi myös tarvitaan yhteistä normiohjausta. Kun kirkon hallinnon keventämiskomitea kuitenkin lähes kokonaan haluaa siitä eroon, on kokonaiskirkollinen näköala hämärtynyt mietinnössä. Alistusasiat ovat olleet ja varmasti myös tulevaisuudessa ovat yksi osa seurakuntien toiminnan yhtenäisyyttä luovista instrumenteista. Osa nykyisistä alistusasioista lienee vanhentuneita ja poistettavissa. Mutta on myös mietittävä uusia, kirkon yhtenäisyyttä vaalivia ja luovia instrumentteja. Laissa säädetty henkilöstörakenne sekä toimintaa ja taloutta ohjaavat ohjesäännöt määrittelevät seurakunnille minimitavoitteet ja luovat samalla yhtenäisyyttä erilaisten mieltymysten ja käsitysten viidakossa. 3
Mietinnön jo aiemmin mainittu perusheikkous, kirkon järjestysmuodon huomattava syrjäyttäminen, ilmenee kirkon perustason, paikallisseurakunnan, aseman ja olemuksen heikentämispyrkimyksessä. Komitea on tarkastellut asioita lähinnä suurten seurakuntien ja seurakuntayhtymien kannalta. Seurakuntien toiminnan ja talouden niin radikaali erottaminen kuin mietinnössä esitetään, ei ole kirkkomme perusluonteen mukaista. Tämäntyyppinen kahtiajako merkitsisi myös loitontumista luterilaisesta kansankirkkonäkemyksestä kohti kongregationalismia. Ilmeisesti osin liike elämästä on omaksuttu työn arviointiperusteet, työn tehokkuus ja vaikuttavuus. Työn arviointia kyllä tarvitaan, mutta eri lähtökohdista. Luterilaiseen ristin teologiaan eivät kovin hyvin komitean esittämät perusteet sovi. Se ei itsekään osaa suositella mittareita tällaisen arvioinnin suorittamiseen. Nämä arviointiperusteet lienevät kuitenkin taustatekijöinä, kun kirkon hallinnon keventämiskomitea esittää melko radikaaleja muutoksia papiston asemaan seurakunnassa. Mietinnössä esitetty luopuminen selkeästä seurakunnan johtajan, kirkkoherran, virasta ainakin pienemmissä seurakunnissa ja papiston suurempi alistaminen kirkkoneuvoston ja yhteistyötason (rovastikunnan) uudentyyppisen kirkkovaltuuston alaisuuteen, on osin ymmärrettävissä eräistä kielteisistä kokemuksista. Se johtaisi kuitenkin luopumiseen sekä raamatullis luterilaisesta peruselementistä että tähän rakentuvasta kirkkomme järjestysmuodosta. Kirkkoherran asema nykyisessä kirkkojärjestyksessämme ja myös käytännössä on vahva. Tuomiokapitulin alaisuudessa toimivan seurakunnan johtajan ja kaitsijan aseman heikentäminen voisi johtaa koko kansankirkkomme heikentymiseen ja sen luonteen muuttumiseen kohti yhdistyskirkkoa. Edellämainitut kirkkomme hallinnon peruselementit, virkarakenne ja edustusrakenne, eivät enää toimisi seurakuntatasolla luovassa vuorovaikutuksessa ja riittävän erillisinä. Työntekijöiden ja erityisesti papiston virkasuhteen irrottaminen seurakunnasta ja sen sitominen ns. yhteistyötason hallintoon veisi samaan suuntaan. Kirkkomme järjestyksen mukaan papisto on opin ja julistuksen suhteen piispan ja tuomiokapitulin alaisuudessa, talouden ja hallinnon asioissa suuressa määrin oman seurakunnan luottamuselinten alaisuudessa. Oireellista ja mietinnön perusintentioiden suuntaista on se, että tuomiokapitulin tehtävää pappien työn valvojana ja johtajana ei käsitellä lainkaan. 4
Hiippakuntahallinto ja keskushallinto Seurakunta ja hiippakunta ovat kirkon järjestysmuodon mukaan sen perusyksiköitä. Seurakunnan ja hiippakunnan välinen yhteys ja vuorovaikutus kuuluvat kirkon perusrakenteeseen. Kirkon hallinnon keventämiskomitea on painottanut seurakuntatasoa ja keskushallintoa, mutta ei liene juurikaan paneutunut piispan ja tuomiokapitulin asemaan ja tehtäviin. Tämä saattaa johtua siitä tietoisuudesta, että tuomiokapitulikomitea on samaan aikaan valmistanut omaa mietintöään, mutta se ei tee ymmärrettäväksi kirkon hallinnon keventämiskomitean tiettyä asenteellisuutta. Hiippakunta ja tuomiokapituli rinnastetaan väärin valtionhallinnon väliportaaseen, lääninhallintoon, ja katsotaan sen siis edustavan väliportaan hallintoa kirkon keskushallinnon ja seurakuntien välissä. Komitea ei ole riittävästi selvittänyt kirkkomme järjestysmuodon olemusta. Se pitää hiippakuntahallintoa paljolti byrokraattisena tarpeettomien rakenteiden ylläpitäjänä. Tästä lähtökohdasta komitea on halunnut siirtää painopistettä keskushallinnon suuntaan ja asettaa tuomiokapitulit epäitsenäiseen asemaan keskushallintoon nähden. Kirkon hallinnon keventämiskomitea ei ole riittävästi ottanut huomioon sitä, että tuomiokapitulit ovat itsenäisiä suhteessa kirkkohallitukseen. Niinpä komitea melko radikaalisti purkaisi hiippakuntahallintoa ja muuttaisi piispan asemaa. Kannatettava on ajatus siitä, että piispalle suotaisiin yhä enemmän aikaa keskittyä hiippakuntansa kaitsentaan ja hoitoon, mutta outoa olisi piispan ja tuomiokapitulin toimintamahdollisuuksien ja instrumenttien rajaaminen ja rajoittaminen esitetyllä tavalla. Tuomiokapitulin asema lainkäyttöviranomaisena muuttuisi oleellisesti, kun näitä tehtäviä siirrettäisiin lääninoikeuksille. Tuomiokapitulin jo muutenkin vähäisiä henkilöresursseja vähennettäisiin ja sen koostumusta muutettaisiin siten, että vakituinen lakimiesasessorin virka lakkaisi ja toisen pappisasessorin korvaisi pääsihteeri. Tämä ehdotus on mukana myös tuomiokapitulikomitean mietinnössä, jossa sen hyviä ja huonoja puolia tarkastellaan (s. 91 96). Hiippakunnallisen toiminnan lähes täydellinen alasajo perustunee väärälle käsitykselle tuon toiminnan luonteesta. Kirkon hallinnon keventämiskomitea näkee sen pelkkänä koulutuksena, joka siirrettäisiin kirkon koulutuskeskukselle. Toiminta on kuitenkin suuntautunut yhä enemmän seurakuntien ja niiden työntekijöiden työnohjaukseen ja konsultointiin sekä työilmapiirin kehittämiseen, jumalanpalvelusuudistukseen ja muuhun seurakuntien toiminnan tukemiseen. Koulutuksen keskittäminen esitetyllä tavalla ei keventäisi seurakuntien taloutta vaan tulisi jopa vielä kalliimmaksi ja pitkien matkojen vuoksi myös hankalaksi. Myös koulutuskeskukselle on eduksi, että hiippakunnallisen toiminnan viranhaltijat 5
muodostavat tärkeän yhdysverkoston seurakuntiin päin. Hiippakuntakokouksia ja synodaalikokouksia esitetään lakkautettaviksi, mutta mitään uutta ei esitetä tilalle. Tuomiokapitulikomitea tuo tässä uusia ajatuksia, kun se C vaihtoehdossa esittää hiippakuntahallituksen perustamista korvaamaan ainakin hiippakuntakokouksia ja ehkä myös hiippakunnallisia toimikuntia. Tähän palataan piispainkokouksen lausunnossa tuomiokapitulikomitean mietinnöstä. Komitean käsityksen mukaan keskushallinnon uudistamisessa tulisi edetä pidemmälle kuin uudistettavassa kirkkohallituksen ohjesäännössä esitetään. Siinä olisi päädytty "liian varovaiseen esitykseen, jossa päämääränä näyttää olevan mahdollisimman vähäisten muutosten tavoittelu" (s.29). Mietinnön mukaan nykyisiä keskuksia tulisi koota vieläkin laajemmiksi yksiköiksi ja kirkkohallituksen asemaa vahvistettaisiin yleishallintoelimenä, joka entistä selkeämmin johtaisi kirkon yhteistä hallintoa ja taloutta, mutta kantaisi päävastuun myös kirkon toimintastrategioiden kehittäjänä ja johtajana. Kirkolle täysin vieras olisi esitetty ratkaisu, jonka mukaan kirkkohallituksen johtavaksi viranhaltijaksi tulisi apulaispiispa. Komitean esittämä uusi keskushallintoorganisaatiomalli olisi sangen monimutkainen ja kerroksinen (s. 36 37). Kirkon keskushallinnon kehittäminen kirkon hallinnon keventämiskomitean esittämään suuntaan sisältää ongelmia, jotka on syytä tiedostaa ja joista on käytävä kriittistä keskustelua lähtien kirkon olemuksesta ja Suomen ev. lut. kirkon järjestysmuodosta. Tuomiokapitulikomitea ottaa omalta osaltaan kantaa tähän kysymykseen pohtiessaan mahdollisten uudistusten vaikutuksia kirkon omaan hallintorakenteeseen (s. 136 139). Mikäli kirkon ja valtion suhteet oleellisesti muuttuisivat esitettyjen uudistusten myötä, olisi kirkon omista perusteista käsin mietittävä, mihin mahdollinen "vapautuva vallankäyttö" purkautuisi. Hiippakunnat ja tuomiokapitulit toimivat itsenäisinä ja keskeisinä kirkon rakenteina eikä niitä tule alistaa missään määrin kirkkohallitukselle. Keskushallinnon oleellisena asiana on hoitaa kirkon yhteiskuntasuhteita ja osallistua myös kirkon yhteisten hankkeiden, yhteisen tiedotuksen, koulutuksen ja tutkimuksen kehittämiseen. Keskushallinnon osalta vuoden 1994 alusta toteutettu organisaatiouudistus ei edellytä välitöntä tarvetta uudistuksiin. Vasta kun muutaman vuoden ajalta sen toimivuudesta on saatu kokemusta, on viisasta ottaa se uuteen tarkasteluun ja miettiä kirkon keskushallinnon ja hiippakuntahallinnon välisiä suhteita. 6
Yhteenveto Kirkon hallinnon keventämiskomitean mietintö antaa kyllä joitakin virikkeitä kirkon hallinnon uudistamisen pohjaksi. Useista perusheikkouksistaan johtuen se ei kuitenkaan kelpaa perusratkaisuksi. Ennen jatkotyöskentelyä pitäisi suorittaa kokonaisarviointi kirkon nykytilanteesta ja kirkon perimmäisestä olemuksesta ja tehtävästä. Olisi mietittävä, mikä kirkon nykyisissä rakenteissa jarruttaa tuon perimmäisen tehtävän toteutumista ja mikä puolestaan on sillä tavoin kirkon perusteista nousevaa, että sitä ei tarvitse eikä pidä uudistaa. Komitea asettaa aivan oikein tavoitteekseen priorisoinnin, joka nojaa Kirkko 2000 mietinnön periaatteisiin. Painopisteiden asettelun lähtökohtina on oltava kirkon kaikkina aikoina muuttumattomina pysyvät perustehtävät, jotka nousevat kristillisen uskon ja rakkauden perustalta, siten kuin ne Pyhässä Raamatussa on ilmoitettu. Hallinnon kehittämisen tavoitteena on oltava koko kirkon ja yksittäisten seurakuntien toiminnan, hallinnon ja talouden lähentäminen eikä suinkaan sellainen hallinnon eri tasojen toisistaan irrottaminen kuin mietinnöstä ilmenee. Suuri ja ratkaisua vaativa kysymys kokonaiskirkon kannalta liittyy siihen, onko hallinto keskitettävä entistä enemmän kirkkohallituksen suuntaan vai onko episkopaalisen järjestyksen mukaisesti painopisteen oltava hiippakunnissa. Komitea lienee selkeästi valinnut keskusjohtoisen järjestelmän kehittämisen. Se muuttaisi oleellisestikin piispan, tuomiokapitulin ja koko hiippakuntajärjestelmän asemaa. Sama ylhäältä alaspäin katsova, keskusjohtoinen linja näkyy myös mietinnön paikallistasoa koskevissa ehdotuksissa. Seurakunnat olisivat epäitsenäisiä toimintayksiköitä, joiden hallinnon ja talouden päätösvalta siirrettäisiin yhteistyötasolle, joka tarkoittaisi lähinnä uudelleen organisoitua rovastikuntaa. Tällainen hallintomalli on vaikeasti sovitettavissa yhteen Kirkko 2000 mietinnön perusajatuksista, alhaalta kasvavaan kirkkoon. Hallinnon keskittäminen komitean esittämällä tavalla johtaisi ylhäältä alas katsovan kirkon malliin. On lisäksi luterilaiselle kirkkonäkemykselle ja kokonaisvaltaiselle katsomustavalle hyvin vierasta komitean ajatus hallinnon keskittämisestä suuriin kokonaisuuksiin ja toiminnan hajauttamisesta pieniin yksiköihin. Näin hallinto ja talous vietäisiin hyvin kauas itse toiminnasta. Yhteistalousseurakuntien perusongelmia on juuri tällainen erottelu, mistä kuitenkin pyritään eroon. Kirkon ensisijainen hallintoyksikkö on paikallisseurakunta, jolla kirkkojärjestyksemme mukaan on laaja itsehallinto. Tämän perustason toiminnan mahdollisimman hyväksi toteuttamiseksi ja taloudellisten resurssien mielekkääksi käyttämiseksi tarvitaan tietysti yhteistyön tasoja ja koor 7
dinointia, joka ulottuu rovastikuntatasolta hiippakuntahallintoon ja keskushallintoon. Tuomiokapituli ei kuitenkaan edusta kirkossa väliportaan hallintoa seurakuntien ja keskushallinnon välillä, vaan on piispan johtama kirkon keskeisin hallintojärjestelmä. Seurakuntien hallinnossa keskushallinnolle kuuluvat vain ne tehtävät, jotka sille erikseen uskotaan. Virkojen liikkuma ala voisi olla nykyistä laajempaa ja joustavasti myös seurakuntien rajat ylittävää. Seurakunnallisia toimistotehtäviä voidaan hyvin hoitaa myös nykyistä laajemmissa puitteissa. Tämän lausunnon mukana kirkolliskokoukselle lähetetään tuomiokapitulien piispainkokoukselle asiasta antamat lausunnot. Jyväskylässä 20 päivänä syyskuuta 1994 Arkkipiispa Piispainkokouksen sihteeri John Vikström Hannu Juntunen 8