IV Muutoksenhaku henkilöstöasioissa Yleistä Henkilöstöasioissa tehtyihin muutoksenhakukelpoisiin päätöksiin haetaan pääsääntöisesti muutosta kuntalain mukaan (ks. luku II). Perustuslain 21.1 :n mukaan jokaisella on oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Julkisoikeudellista oikeussuhdetta (esim. virkasuhdetta) koskeva asia tutkitaan hallintolainkäytön järjestyksessä. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 50 :n mukaan työnantajan tämän lain nojalla tekemään päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta säädetään. Kunnallisen viranhaltijalain nojalla tehtyjä päätöksiä ovat esim. virkasuhteeseen ottaminen, sivutoimen kieltäminen, virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen, viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen, virkasuhteen irtisanominen/purkaminen, virantoimituksesta pidättäminen. Työsopimus on yksityisoikeudellinen sopimus, joten työsopimukseen perustuvat vaatimukset käsitellään käräjäoikeudessa. Riidan kohteena voi esimerkiksi olla työsuhteen irtisanomisperusteiden laillisuus tai palkkasaatavat. Työsuhdeasioissa kunnallisvalituksen valitusperusteena ei voida käyttää sitä, että päätös on yksityisoikeudellisten säännösten vastainen. Kunnallisvalituksen voi näissä tapauksissa tehdä vain menettelyvirheen tai toimivallan ylityksen perustella. Jos esimerkiksi irtisanottu työntekijä kunnallisvalituksessa vetoaa siihen, että työsuhteen irtisanomispäätös on työsopimuslain vastainen, valitus jätetään tutkimatta. (ks. myös Työsuhteeseen ottaminen ) Kuntalain mukaisen oikaisuvaatimuksen voi tehdä myös sillä perusteella, että päätös on epätarkoituksenmukainen. Tästä johtuen oikaisuvaatimusmenettelyssä tutkitaan sellaisiakin oikaisuvaatimusperusteluja, joita ei kunnallisvalituksen käsittelyssä tutkita. Esimerkiksi työsuhteen irtisanomista koskeva päätös olisi mahdollista kumota oikaisuvaatimuksen johdosta sillä perusteella, että päätös ei ole työsopimuslain mukainen. Työnjohto-oikeuden käyttämisessä ei ole kysymys perustuslaissa tarkoitetuista oikeuksia ja velvollisuuksia koskevista päätöksistä. Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuden käyttämistä koskeviin päätöksiin ei voi hakea muutosta. Esim. toimenkuvauksien hyväksyminen, työvuoroluettelon hyväksyminen ja vuosilomien vahvistaminen kuuluvat työnantajan työnjohto-oikeuteen. (ks. jäljempänä Työnjohdolliset päätökset ) Kuntalain 91 :n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Muutosta voidaan siis hakea vain lopullisen asiaratkaisun sisältäviin päätöksiin sekä päätöksiin asian tutkimatta jättämisestä. Esimerkiksi päätökset viran perustamisesta, virkanimikkeen muuttamisesta, viran lakkauttamisesta ja oikaisuvaatimuksen jättämisestä tutkimatta ovat lopullisia asiaratkaisuja, joihin haetaan muutosta kuntalain mukaan. Virka- tai työehtosopimuksen tulkintaa koskevat erimielisyydet ratkaistaan työtuomioistuimessa. Kunnallisen virkaehtosopimuslain 26 :n mukaan viranhaltija ei saa valittamalla hakea muutosta viranomaisen päätökseen 2 :ssä tarkoitetussa asiassa taikka saattaa sitä oikaisuvaatimuksena tai hallintoriita-asiana käsiteltäväksi, jos hänellä tai viranhaltijayhdistyksellä on oikeus saada asia vireille
työtuomioistuimessa. Annettaessa päätös tiedoksi asianomaiselle viranhaltijalle, on muutoksenhakuohjeissa syytä selostaa kunnallisen virkaehtosopimuslain 26 :n sisältö. Virantäytön valmistelua koskevat päätökset Päätökset viran haettavaksi julistamisesta, hakuajan pidentämisestä, viran julistamisesta uudelleen haettavaksi sekä viran täyttämättä jättämisestä koskevat virantäytön valmistelua, eikä päätöksiin voi erikseen hakea muutosta. Päätöksiin liitetään muutoksenhakukielto. Virantäyttöpäätöksestä tehdyssä oikaisuvaatimuksessa/kunnallisvalituksessa voi vedota virantäytön valmistelussa tapahtuneisiin menettelyvirheisiin. KHO 20.4.1979/1851: Kunnanhallituksen päätös, jolla oli päätetty kirjastonhoitajan viran haettavaksi julistamatta jättämisestä yhden vuoden ajaksi, ei sisältänyt sellaista ratkaisua, johon voitiin hakea muutosta valittamalla. KHO 27.1.1981/381: Kuntainliiton liittohallitus oli päättänyt olla suorittamatta kuntainliiton sairaalan ylihoitajan viran vaalia sopivien hakijoiden puuttuessa sekä julistaa viran myöhemmin uudelleen haettavaksi. Kun päätös koski vain asian valmistelua, siihen ei saanut hakea muutosta valittamalla. KHO 2005:82: Sosiaalipalvelutoimiston toimistopäällikkö oli päättänyt jättää täyttämättä haettavaksi julistetun sosiaalipalvelutoimiston sosiaalityöntekijän viran. Päätös virkasuhteen täyttämättä jättämisestä eli nimityspäätöksen valmistelun lopettamisesta tällä kertaa oli oikeudellisesti rinnastettavissa nimityspäätöksen valmistelutoimiin. Toimistopäällikön päätös ei sisältänyt sellaista ratkaisua, josta olisi saanut tehdä oikaisuvaatimuksen tai kunnallisvalituksen. KHO 2011:87: Kaupunginhallitus oli oikaisuvaatimukseen antamallaan päätöksellä kumonnut virkavaalipäätöksen ansiovertailussa olleiden puutteiden vuoksi ja palauttanut asian uudelleen valmisteltavaksi. Oikaisuvaatimuksen hyväksymisellä virka oli jäänyt täyttämättä eikä päätöksellä näin ollen ollut lopullisesti ratkaistu viran täyttämistä koskevaa asiaa. Viran täyttämistä koskevaan päätökseen voivat aikanaan hakea muutosta sekä virkaa hakeneet että kunnan jäsenet. Viran täyttämistä koskeva menettely kokonaisuutena huomioon ottaen kaupunginhallituksen oikaisuvaatimukseen antama päätös ei sisältänyt sellaista ratkaisua, josta sai tehdä kunnallisvalituksen. Kaupunginhallituksen päätös koski kuntalain 91 :ssä tarkoitetulla tavalla vain valmistelua. Hallinto-oikeuden olisi tullut jättää vaalissa valituksi tulleen hakijan tekemä valitus tutkimatta. Äänestys 4 1. Työsuhteeseen ottamista koskevat päätökset Kunnissa on erilaista käytäntöä, missä määrin työsopimuksia tehdään ilman hallintopäätöstä. Ainakin silloin kun valinta työsuhteeseen tapahtuu hakumenettelyllä, on hallintopäätöksen tekeminen perusteltua. Jos hallintopäätös tehdään, päätökseen tulee liittää kuntalain mukainen muutoksenhakuohjaus, yleensä siis ensi vaiheessa oikaisuvaatimusohjeet. Kunnallisvalitusosoituksessa olisi suositeltavaa todeta, että hallinto-oikeus ei ota tutkittavakseen valitusperustetta, joka koskee päätöksen työsopimuslain vastaisuutta. Työsuhteeseen ottamista koskevan päätöksen työsopimuslain vastaisuus ei voi tulla hallintolainkäytön järjestyksessä tutkittavaksi, koska työsopimus on yksityisoikeudellinen sopimus. Hallintolainkäytön järjestyksessä ei tutkita, onko ansioituneempi hakija syrjäytetty tai onko työntekijän valinnan yhteydessä syyllistytty syrjintään.
KHO 2003:17: Hallintolainkäytön järjestyksessä ei tullut tutkia, oliko kunnan työsuhteisen toimen täyttämisessä syyllistytty ikäsyrjintään ja sukupuolen perusteella tapahtuvaan syrjintään. Työsuhteeseen ottamista koskeva päätös ei kuitenkaan aina ole luonteeltaan yksinomaan yksityisoikeudellinen. Ratkaisussa 2006:28 KHO tutki valituksen, jossa vedottiin siihen, että yksi lähihoitajan työsopimussuhteiseen toimeen valituista henkilöistä ei ollut toimeen kelpoinen, koska hänellä ei ollut kunnan hallintosäännössä ja hakuilmoituksessa vaadittua tutkintoa. Hallinto-oikeus oli jättänyt valitukset tutkimatta sillä perusteella, että yksityisoikeudellista, työsopimuslain soveltamisalaan kuuluvan toimen täyttämistä koskevaa riitaa ei voida ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä. KHO:n perustelujen mukaan, koska kysymys siitä, onko työsopimussuhteisen toimen täyttämisen yhteydessä noudatettu säädettyjä tai kunnan päättämiä kelpoisuusehtoja, ratkaistaan hallintolainkäytön järjestyksessä, hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla jättää valituksia tutkimatta. Jos työsuhteisen tehtävän kelpoisuudesta ei ole erikseen määrätty, työsuhteeseen ottamisesta päättävä viranomainen voi päättää vaadittavasta kelpoisuudesta ja voi yksityisen työnantajan tavoin valita sopivimman. Oikeuskäytännön mukaan kunta ei ole sidottu edes hakuilmoituksessa mainittuihin vaatimuksiin (esim. KHO 30.4.2001/981). Tässä tilanteessa kysymys olisi ilmeisesti yksityisoikeudellisesta asiasta, eikä puuttuvan kelpoisuuden perusteella tehtyä kunnallisvalitusta siten otettaisi tutkittavaksi. Kunnallisvalituksen perusteena voi olla lainvastaisuuden lisäksi päätöksenteon menettelyvirhe ja toimivallan ylitys. Nämä valitusperusteet (esimerkiksi esteellisyysvirhe tai väite päätöksentekijältä puuttuneesta toimivallasta) otettaneen tutkittavaksi hallintotuomioistuimessa myös työsuhdeasiassa. Työsuhteeseen ottamista ei ole säännelty niin muotosidonnaisesti kuin virkasuhteeseen ottamista on säännelty kunnallisessa viranhaltijalaissa. Tämän vuoksi hakumenettelyssä on harvoin sellaisia laillisuusvirheitä, joihin kunnallisvalituksessa voisi menestyksellisesti vedota. Jos kuitenkin esimerkiksi hallintosääntöön on otettu määräyksiä työsuhteeseen ottamisessa noudatettavasta menettelystä, muutoksenhakija voi vedota hallintosäännön vastaiseen menettelyyn. KHO:n päätös 2009:32 kuvaa yhtenä esimerkkinä työsuhteeseen ottamiseen liittyvää laajempaa harkintavaltaa. KHO 2009:32: Kaupungissa oli ollut haettavana lähihoitajan työsopimussuhteisia tehtäviä. Hakuilmoituksen mukaan tehtävän kelpoisuusvaatimuksena oli lähihoitajan tai perushoitajan tutkinto. Tehtävää hakenut A ei ollut täyttänyt kelpoisuusvaatimuksia vielä silloin, kun kaupungin työnantajana asettama hakuaika oli päättynyt. Hän ei tullut valituksi. Vaikka kaupunki olisi voinut lähihoitajan työsuhdetta koskevan lainsäädännön estämättä valita hänet tehtävään edellyttäen, että työsuhde olisi alkanut vasta kelpoisuuden saavuttamisen jälkeen, se oli kuitenkin myös voinut työnantajana edellyttää, että tutkinto on suoritettu ennen hakuajan päättymistä. Todettakoon vielä, että mikäli työntekijän kanssa on tehty työsopimus, sitoo työsopimus kuntaa työsopimuslaissa säädetyin vaikutuksin mahdollisesta valitusprosessista riippumatta. Työnjohdolliset päätökset Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen eli direktio-oikeuteen kuuluu oikeus määrätä miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Direktio-oikeuden perusteella annettu määräys tai päätös ei ole muutoksenhakukelpoinen. Työskentelypaikasta määrääminen kuuluu lähtökohtaisesti työnjohto-oikeuden piiriin. Kunnallisen viranhaltijalain 23 :n nojalla työnantaja voi muuttaa viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin olisi mahdollista pelkästään direktio-oikeuden perusteella. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen edellyttää toiminnan uudelleen järjestelyä tai muuta perusteltua syytä. Virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskeva päätös on muutoksenhakukelpoinen.
Työskentelypaikan muuttaminen voisi olla virantoimitusvelvollisuuden muuttamista, jos samalla viranhaltijalle annetaan uusia tehtäviä, vastuuta laajennetaan tai tehtäväkenttää supistetaan. KHO:n päätöksessä 27.10.2008/2706 opettajan viran sijoituskoulun muuttamista koskevaa ratkaisua ei pidetty vain työnjohdollisena määräyksenä. Ratkaisu on nähtävä yksittäistapauksena. KHO totesi, että A:n toistaiseksi voimassa olevan virkasuhteen virantoimituspaikan muuttaminen näissä oloissa vaikutti A:n oikeusasemaan siinä määrin, että hänellä oli perusteltua katsoa olevan oikeus saattaa siirtomääräyksensä lainmukaisuus tuomioistuimen ratkaistavaksi. Työnjohdollisiin kunnan sisäistä hallinto-organisaatiota koskeviin päätöksiin ei voi hakea muutosta. Mikäli hallinto-organisaatiota koskevalla päätöksellä samalla puututaan viranhaltijan henkilökohtaiseen oikeusasemaan ja virkasuhteen ehtoihin, päätös on syytä lähtökohtaisesti katsoa muutoksenhakukelpoiseksi. Työnjohdolliseksi kunnan sisäistä hallinto-organisaatiota koskevaksi päätökseksi on esimerkiksi katsottu päätös, jossa todettiin että opetustoimenjohtajan tehtävät sivistyspalvelujen päävastuualueen johtajana päättyvät päätöksessä mainittuna ajankohtana (KHO 3.12.2001/3011). KHO:n ratkaisun perusteluissa todetaan, että päätös ei ole vaikuttanut ao. henkilön virka-asemaan opetustoimenjohtajana eikä sanotun viran tehtäviin eikä sivistyspalvelujen päävastuualueen johtajan tehtävästä ole myöskään maksettu erillistä korvausta. KHO 4.12.2002/3203: Perusturvalautakunnan päätökset, joilla oli määrätty vanhustyön vastuualuejohtaja sekä vanhustyön ja kotipalvelun tositteiden hyväksyjä, olivat luonteeltaan työnjohdollisia, kunnan sisäistä hallinto-organisaatiota koskevia päätöksiä. Näistä päätöksistä ei saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. KHO 5.9.2001/2076: Sosiaalipäivystystoimiston toimistopäällikkö oli päättänyt lastensuojelulain 15 :n 2-3 mom. mukaisten tehtävien järjestämisestä ja oli hyväksynyt asiaa valmistelleen työryhmän ehdotuksen. Päätöksessä järjestely oli määrätty toimeenpantavaksi päätökseen liitettyjen toimenkuvien mukaisella työnjaolla. KHO katsoi, että päätöksellä ei ole muutettu viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta. Toimistopäällikkö on antanut työnjohdollisia määräyksiä työyksikön tehtävien hoitamisesta. Kysymys on valmistelua koskevasta päätöksestä, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä valitusta. KHO 22.5.2009/1261: Kaupungin hallinto- ja johtosäännön mukaan kaupungin palveluorganisaatio jakautui osastoihin. Osastoa johti osaston johtaja. Osaston johtajan asemaan määrääminen tapahtuu määräajaksi, kuitenkin enintään viideksi vuodeksi. Palvelujohtajan asemaan määräämisestä kiinnostuneita oli sisäisellä ilmoituksella pyydetty ilmoittautumaan tehtävään. Palvelujohtajan valinnassa oli kysymys henkilön määräämisestä asemaan, ei virkaan nimittämisestä. Päätös määrätä tietty kunnan viranhaltija palvelujohtajan asemaan oli luonteeltaan työnjohdollinen, kunnan sisäistä hallinto-organisaatiota koskeva päätös. Kuntalain 91 huomioon ottaen se ei sisältänyt ratkaisua, josta saa tehdä oikaisuvaatimuksen ja johon saa hakea muutosta kunnallisvalituksella. Äänestys 4-1 valituskelpoisuudesta. Viranhaltijalle ja työntekijälle annettu varoitus on luonteeltaan työnjohdollinen ohjaus vastaisen varalle. Varoitus ei edellytä hallintopäätöstä. Jos hallintopäätös, esim. toimielimen päätös, on kuitenkin tehty, päätökseen liitetään muutoksenhakukielto. KHO 2005:30: Kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa (304/2003) ei ole säädetty erikseen varoituksen perusteista. Mainitun lain mukainen varoitus ei ole kurinpitorangaistus, eikä sitä merkitä nimikirjaan. Varoitukselle ei myöskään ole säädetty mitään määrämuotoa. Tähän nähden ja ottaen huomioon varoituksen tavoitteet sekä merkitys, varoitus on luonteeltaan työnantajan määräysvaltaan kuuluva työnjohdollinen ohjaus viranhaltijalle vastaisen varalle. Päätöksestä, jolla viranhaltijalle oli annettu varoitus, ei saanut tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.
Hallintoriitamenettely Kunnallisen viranhaltijalain 57 :ssä säädetään tiettyjen virkasuhteeseen perustuvien korvausvaatimusten käsittelemisestä hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Hallintoriitamenettelyä on käsitelty I luvussa. KHO:n ratkaisun 1999:80 mukaan järjestäytymätön viranhaltija voi saattaa virkaehtosopimuksen tulkintaa koskevan asian hallintoriitana hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Kun järjestäytymätön viranhaltija ei voi saattaa asiaa työtuomioistuimen ratkaistavaksi, tulee viranhaltijalla olla oikeus saada asiansa käsiteltäväksi viime kädessä hallintotuomioistuimessa. Lähde: Muutoksenhaku kunnan viranomaisen päätöksestä -julkaisu, toim. Riitta Myllymäki, Kuntaliitto 2012. Julkaisua ja sen ruotsinkielistä käännöstä myy Kuntaliiton kirjakauppa.