1 KUHMO Hallintopalvelut Kuhmo Dnro Pohjois-Suomen hallinto-oikeus Isokatu 4, PL 189 90101 Oulu Viite: Viitteenne n:o 10143/14 / 30.4.2014 Asia: LAUSUNTO OAJ:N KUHMON PAIKALLISYHDISTYS RY:N JÄTTÄMÄSTÄ VALI- TUKSESTA POHJOIS-SUOMEN HALLINTO-OIKEUDELLE KOSKIEN KUHMON KAUPUNGINHALLITUKSEN HENKILÖSTÖN LOMAUTUSPÄÄTÖSTÄ OPETUS- HENKILÖSTÖN OSALTA OAJ:N Kuhmon paikallisyhdistys ry on tehnyt Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle kunnallisvalituksen Kuhmon kaupunginhallituksen päätöksistä 71 / 25.2.2014 sekä 120 / 25.3.2014 OAJ:n Kuhmon paikallisyhdistys ry on tehnyt 11.3.20014 päivätyn oikaisuvaatimuksen Kuhmon kaupunginhallituksen henkilöstön lomautuspäätöksestä 25.2.2014, 71 niiltä osin, kun se koskee kaupungin opetushenkilöstöä ja lastentarhanopettajia. Kuhmon kaupunginhallitus lausuntonaan em. kunnallisvalitukseen toteaa seuraavaa: TÄYTÄNTÖÖNPANON KESKEYTTÄMINEN Kunnallisvalituksessa vaaditaan opetushenkilöstön ja lastentarhanopettajien lomautuspäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä Kuntalain II luvun 98 perusteella. Kunnallisvalituksessa väitetään, että lomautukset aiheuttavat toimina Kuhmon kaupungin oppilaille ja opiskelijoille sellaista peruuttamatonta vahinkoa, jota ei ole jälkikäteen voida korjata tai hyvittää. Kuhmon kaupunginvaltuusto on käsitellyt tasapainottamissuunnitelman 17.12.2.2013 ja hyväksynyt yksimielisesti henkilöstökululeikkaukset. Edelleen valtuusto on käsitellyt tasapainottamissuunnitelman mukaisen uuden
2 talousarvion täytäntöönpanosuunnitelman 18.2.2014 ja hyväksynyt yksimielisesti henkilöstökululeikkaukset. Kuntalain mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Useissa Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa (mm. KHO 2009:33, KHO 25.8.2010 T. 1939) opetushenkilöstön lomauttamista ei ole todettu laittomiksi. Kunta voi yleisen virkaja työehtosopimuksen VIII luvun 1 :n nojalla päättää opetushenkilöstön lomauttamisesta. Kaupungin täytyy kuitenkin huolehtia siitä, että perustuslakiin sekä lukiolakiin, perusopetuslakiin ja näiden nojalla annettuihin alempiasteisiin säännöksiin kirjatut opetukseen osallistuvan oikeudet toteutuvat lomautuksesta huolimatta. Kaupunginhallituksen tekemää lomautuspäätöstä 25.2.2014, 71 ja päätöstä 120 / 25.3.2014 ei ole siten syytä kumota. MUU LAINVASTAISUUS Kaupunginhallitus päättäessään lomautuksista on etukäteen huolellisesti selvittänyt mahdollisuudet lomautusten toteuttamiseen. YT-neuvottelujen aikana kaikilta kaupungin toimialoilta pyydettiin lausunnot, myös sivistyspalvelujen toimialan osalta, lomautusten vaikutuksista ja toteuttamisedellytyksistä. Kaupunginhallituksella on päätöksen tukena ollut käytettävissään sivistyspalvelujen toimialan lausunnot lomautusten toteuttamisedellytyksistä. Kuhmon kaupungin hallintosäännön 31 :n mukaan Kaupungin henkilöstön lomauttamisesta päättää kaupunginhallitus. Lomautusilmoituksen antaa se, joka valitsee viranhaltijan tai ottaa työntekijän työsopimussuhteeseen. Viranhaltijan lomauttaminen vaatii siten kaupunginhallituksen 25.2.2014 tekemän päätöksen lisäksi erillisen hallintopäätöksen ja jokainen viranhaltija lomautetaan erikseen omalla hallintopäätöksellä. Työsopimussuhteessa oleville annetaan puolestaan erikseen lomautusilmoitus. Kaupunginhallituksen tekemässä lomautuspäätöksessä todetaan, että toimialat velvoitetaan laatimaan yksityiskohtaiset lomautussuunnitelmat. Lomautussuunnitelmat laaditaan
lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi asiakasturvallisuutta vaarantamatta. Lomautussuunnitelmassa todetaan, mitä työ- tai virkatehtäviä lomautus koskee, miten pitkä lomautusaika on, miten lomautus toteutetaan käytännössä ja miten palvelut toteutetaan lomautusaikana. Riittävän tarkalla lomautussuunnitelmalla varmistetaan, että lakisääteiset palvelut ja viranomaistehtävät voidaan hoitaa lomautuksista huolimatta. 3 Lomautussuunnitelman täytyy olla niin tarkka, että kaupungin toimintaa valvovat viranomaiset voivat niiden perusteella varmistua, että lakisääteiset palvelut toteutuvat lomautuksista huolimatta. Kaupunginhallitus on ohjeistanut lomautuspäätöksessään ja liitteenä olevassa toimintaohjeessa lomautusten toteuttamisen myös opetushenkilöstön osalta. Lomautusten toimintaohjeessa korostetaan, että perusopetuslain mukaan opetukseen osallistuvalla on työpäivinä oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta. Vastaavasti lukion opiskelijoilla on lainsäädännön mukaan oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta. Lomautukset pitää toteuttaa siten, että opetussuunnitelmien ja tuntijaon mukaiset oppiaineiden vähimmäistuntimäärät toteutuvat. Perusopetus varautuu ylimääräiseen tukiopetukseen lomautusjärjestelyjen vuoksi opinnoissaan tilapäisesti jälkeen jääneiden oppilaiden kohdalla. Kaupunginhallitus korostaa, että opettajien osalta käydään vielä erillinen neuvottelu lomautuksen toteuttamisesta ennen sen toimeenpanoa kaupunginhallituksen päätöksen mukaisesti. Alaluokilla opettajien lomautusten ensimmäinen jakso toteutetaan toukokuun aikana. Koko koulun näkökulmasta katsottuna rytmitys lomautuksissa ajoittuu kolmelle viikolle. Syyslukukaudella lomautuksia jaetaan pidemmälle ajanjaksolle. Mukana on myös muutama yksittäinen lomautuspäivä. Yksi veso -päivä on lomautuspäivä. Yläluokilla lomautukset sijoittuvat TET - jaksojen aikaan, jolloin oppilaista on lähes kolmasosa työharjoittelussa koulun ulkopuolella. OPETUSSUUNNITELMAN MUKAISEN OPETUKSEN ANTAMINEN Kaupunginhallituksen lomautuspäätöksen liitteenä olevassa
4 lomautusten toimintaohjeessa kaupunginhallitus on ohjeistanut, että ennen opettajien lomautuspäätöksen tekemistä tulee olla käytössä selvitys siitä, kuinka kyseisen opettajan opetus järjestetään tämän lomautusaikana. Kun lomautuspäätökset on tehty, rehtorien ja koulunjohtajien tulee seurata lomautusten aikaisten opetusjärjestelyjen toteutumista johtamiensa koulujen osalta. perusopetuksen esimies seuraa ja valvoo lomautusten toteutumista koko kunnan tasolla. Tarvittaessa on annettava lisäohjeistusta ja/tai muutettava lomautusjärjestelyjä. Opetushenkilöstön osalta lomautukset tulee toteuttaa niin, että opetusta koskevassa lainsäädännössä ja sen nojalla annetuissa alemman asteisissa säännöksissä säädetty oikeus perusopetukseen ja lukio-opetukseen voidaan turvata säännöksissä tarkoitetulla tavalla lomautuksista huolimatta. Lomautussuunnittelussa tulee ottaa huomioon oppilaiden oikeuksia koskevat vaatimukset. Opetushenkilöstön lomautukset otetaan huomioon lukuvuoden työsuunnitelmissa. Perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vuosisuunnitelman muutoksista päättää Kuhmon kaupungin sivistyslautakunta kaupunginhallituksen tekemän lomautuspäätöksen jälkeen. Koulutusta koskevat lait eivät siis estä opettajien lomautuksia, mutta edellyttävät lomautusten aikaisen opetuksen suunnitelmallista toteuttamista siten, että opetussuunnitelman tavoitteet ja tuntijaon mukaiset oppiaineiden vähimmäistuntimäärät saavutetaan. Yläluokilla työpajojen sisällöt on laadittu opetussuunnitelman aihekokonaisuuksista lähtevien teemojen mukaiseksi. Em. oppiaineet toteutuvat aihekokonaisuuksien kautta ja käytäntöön sovellettuna. Pajoissa erityisesti käytetään yhteistoiminnallisia ja soveltavia menetelmiä koulun ulkopuolisissa oppimisympäristöissä. Tukiopetusresurssia on varattu ja erityisopettajien tuki on pääsääntöisesti normaalisti saatavilla. Lomautusten järjestämismallilla pyritään siihen, ettei tarvetta muodostuisi normaalitilannetta enemmän. Erityisopettajat ovat työpajoissa mukana. Sikäli, kun erityiselle tuelle on tarvetta, se pystytään järjestämään. Välituntivalvonnat on tarkasteltu tilanteen mukaiseksi, ja muutenkin suunnitteluun on keskitytty. Opetusjärjestelyt ja henkilöstön määrä sekä tarkat suunnitelmat ja ohjeistus takaavat turvallisuuden samalla tavalla kuin normaalinakin aikana.
5 Suunnitelluilla järjestelyillä voidaan taata turvallinen oppimisympäristö ja opetussuunnitelman mukainen opetus kyetään järjestämään. HUOLTAJIEN JA OPPILAIDEN KUULEMINEN Korkein hallinto-oikeus päätöksessään 25.8.2010, T 1939 on todennut, että opetushenkilöstön lomauttamista koskeva asia ei ole sellainen lukiolain 27 :ssä tarkoitettu opiskelijoiden asemaan olennaisesti vaikuttava asia, josta oppilaskuntaa tulisi kuulla. Lomauttamista koskeva asia ei edellä mainitun KHO:n ratkaisun mukaan ole myöskään hallintolain 41 :ssä tarkoitettu muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin huomattavasti vaikuttava asia, joka edellyttäisi mainitun lainkohdan mukaisen vaikuttamismahdollisuuksien varaamisen. Kaupunginhallitus on lomautuspäätöksessä 25.2.2014, 71 ohjeistanut myös sivistyslautakuntaa tekemään lomautussuunnitelman, jonka perusteella varsinaiset lomautuspäätökset tehdään erikseen. Opettajia ei siten lomauteta kaupunginhallituksen päätöksellä, vaan lomautuspäätökset opettajien osalta tekee sivistyslautakunta erikseen. Lomautuspäätöksestä sekä lomautusten toimintaohjeista on tiedotettu henkilökuntaa. Toimialojen lomautussuunnitelmat käsitellään Kuhmon kaupungin YT-neuvotteluryhmässä. Kaupunginhallitus, sivistyslautakunta ja tekninen lautakunta hyväksyvät osaltaan lomautussuunnitelmat. Lomautusjärjestelyjen aiheuttamat muutokset hyväksyy sivistyslautakunta lukuvuoden työsuunnitelmassa. Järjestelyistä tiedotetaan huoltajille ja opiskelijoille kevätlukukauden aikana, jolloin suunnitelman muutokset valmistuvat. Toimialojen tulee tiedottaa kuntalaisille ja asiakkaille tarpeen mukaan lomautusten vaikutuksista palveluihin, aukioloaikoihin ja muihin vastaaviin seikkoihin. OPETUSRYHMIEN MUODOSTAMINEN Kaupunginhallituksen päätöksen mukaan lomautus suunnitellaan opettajakohtaisesti. Ennen lomautuspäätöksen tekemistä, päätöksentekijällä tulee olla käytössä selvitys siitä, kuinka opetus järjestetään kyseisen opettajan osalta hänen lomautusaikanaan. Jokaisen lomautuspäivän ohjelma on voitava johtaa ao.
koulumuodon opetussuunnitelmasta ja vuosisuunnitelmasta. Kun lomautuspäätökset on tehty, koulun johtajien tulee seurata lomautusten ja lomautusten aikaisten opetusjärjestelyjen toteuttamista johtamansa koulun osalta. TURVALLINEN OPISKELUYMPÄRISTÖ Kaupunginhallituksen lomautuspäätöksen liitteenä olevassa lomautusten toimintaohjeessa kaupunginhallitus on ohjeistanut, että lomautuksia toteutettaessa keskeinen periaate on se, että myös lomautusaikana opetus järjestetään niin, ettei oppilaiden turvallisuutta vaaranneta. Rehtori vastaa koulussa oppilaiden valvonnan asianmukaisesta järjestämisestä. Päätettäessä opetusjärjestelyistä lomautusten aikana on pyrittävä ennakoimaan mahdollisia vaaratilanteita ja otettava huomioon turvallisuusnäkökohdat. Oppilaiden turvallisuudesta huolehditaan muun ohessa niin, että opettajien lisäksi toimintoihin osallistuu tarvittaessa koulunkäynninohjaajia tai muita aikuisia. Lomautustilanteessa opettajilta edellytetään olosuhteiden mukaista toimintaa ja joustavuutta. Opettajan on hoidettava hänelle kuuluva valvontavastuu huolellisesti ja asianmukaisesti sekä asetettava turvallisuusnäkökohdat ensisijaisiksi. LUKIOKOULUTUS Lukion opetushenkilöstö on valinnut kokonaisuudessaan palkattoman harkinnanvaraisen virkavapaan, jolla lomautuksen voi korvata. Lukiokoulutuksen osalta opetusjärjestelyt suunnitellaan siten, että lainsäädännön velvoitteet toteutetaan ja kysymykseen tulevat itsenäisen opiskelun työtavat. Näistä järjestelyistä vastaa rehtori. PÄIVÄHOITO JA ESIOPETUS Kaupunki ei ole voinut lomautuspäätöksen yhteydessä laatia sellaisia suunnitelmia, joista käy ilmi, toteutuvatko päivähoitoasetuksen 6 :n mukaiset suhdeluvut lastentarhanopettajien lomautusten aikana. Suunnitelma sisällytetään laadittavaan lomautussuunnitelmaan, jonka hyväksyy sivistyslautakunta. Lomautussuunnitelman perusteella annetaan varsinaiset lomautuspäätökset. Päättäessään lomautuksista kaupunginhallitus on rajannut varhaiskasvatuksen hoito- ja opetushenkilöstön lomautukset siten, 6
että lomautusaika on enintään yksi kalenteriviikko, kun muilla henkilöstöryhmillä lomautusaika on kaksi kalenteriviikkoa. Huolellisella lomautussuunnittelulla kaupunki turvaa päivähoidon ja esiopetuksen turvallisuuden. Lasten päivähoitoa ja esiopetusta koskevia normeja kaupunki noudattaa tinkimättömästi. LAPSEN EDUN HUOMIOIMINEN PÄÄTÖKSENTEOSSA Kuhmon kaupungin lomautuksissa kiinnitetään erityistä huomiota ohjeisiin, lomautuspäivien sijoitteluun ja opetuspäivien suunnitteluun. Varhaiskasvatuksen, perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta lomautussuunnitelmat laaditaan niin tarkasti, että kaupungin toimintaa valvovat viranomaiset voivat niiden perusteella varmistua, että lakisääteinen oppilaan oikeus opetukseen ja turvallisuusnäkökohdat toteutuvat lomautuksista huolimatta. Lomautuspäivät suunnitellaan siten, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa lasten ja nuorten opetukseen. SYRJINTÄ Henkilöstöä on kohdeltu tasapuolisesti ja kaikki henkilöstöryhmät huomioiden. Tasapuoliseen kohteluun velvoittaa myös YT menettely, joka on toteutettu ennen kaupunginhallituksen tekemää lomautuspäätöstä. YT neuvotteluissa ovat olleet mukana kaikki henkilöstöryhmät. Kaikille lomautusuhan alaisille henkilöille on tarjottu tasapuolisesti mahdollisuus ottaa 10 työpäivää palkatonta toimi/virkavapaata, jolla voi välttää kahden kalenteriviikon mittaisen lomautuksen. Kuhmon kaupunki ei ole millään tavalla rajoittanut henkilöstön mahdollisuutta korvata lomautus palkattomalla toimi/virkavapaata. Oikaisuvaatimuksessa virheellisesti väitetään, että taloudellinen menetys lomautetuille henkilöille on suurempi kuin niille, jotka ovat ottaneet vapaaehtoisesti palkattomia vapaapäiviä. Lomautustilanteessa työntekijä saa hakemuksesta työttömyyskassasta viiden omavastuupäivän jälkeen ansiosidonnaista päivärahaa ja vastaavasti harkinnanvaraisia toimi/virkavapaita pidettäessä ansiosidonnaista päivärahaa työntekijä ei saa lainkaan. Käytännössä kaikki opetushenkilöstöön kuuluvat ovat myös työttömyyskassan jäseniä. Kaupungilla on myös sellaisia työyksiköitä, joiden henkilöstö on 7
lähes kokonaisuudessaan sitoutunut ja ilmoittanut korvaavansa lomautuksen palkattomalla toimi/virkavapaalla. Opettajien osalta lukion opetushenkilöstö valitsi kokonaisuudessaan harkinnanvaraisen palkattoman virkavapaan, jolla lomautusajan voi korvata. Väite syrjinnästä on siten ristiriitainen. Alaluokkien puolelta lomautuksen valitsi noin kolmannes kaikista opettajista ja muut valitsivat palkattoman harkinnanvaraisen virkavapaan, jolla lomautuksen voi korvata. Ammattijärjestö ei voi linjata, että sen edustettavana oleva työntekijä ei saa ottaa harkinnanvaraista virka/toimivapaata. Kaupunginhallitus on päättäessään lomautuksista etukäteen huolellisesti selvittänyt mahdollisuudet lomautusten toteuttamiseen. Lomautuspäätöksessä todetaan, että toimialat velvoitetaan laatimaan yksityiskohtaiset lomautussuunnitelmat. Lomautussuunnitelmat laaditaan lakisääteisten palveluiden turvaamiseksi asiakasturvallisuutta vaarantamatta. Lomautuksiin on tehty rajauksia. Erityisluokanopettajilla lomautus on yhteensä kaksi päivää. Määräaikaisille työntekijöille ja eläkkeelle jääville on laskettu lomautusmäärä suhteutettuna työssäoloaikaan. (Määräaikaisten osalta noudatetaan tietenkin lomauttamisen yleisiä ehtoja). Tukea tarvitsevien oppilaiden opettajien lomautus on enintään 7 pv riippuen opettajan opetusryhmän tuentarpeesta. Vähimmillään lomautus on 1pv vaikeasti kehitysvammaisten osa-aikaeläkkeellä olevalla opettajalla. 8 Kaupungin taloudellinen tilanne on huono ja taloudellinen peruste lomautuksille on edelleen olemassa. LOPUKSI Hallinto-oikeuksien ja KHO:n lomautusasioita koskevissa päätöksissä on todettu, että opetushenkilöstön lomautus ei sinänsä ole perusopetuslain tai lukiolain tai muutoinkaan kuntien opetustoimintaa koskevan lainsäädännön vastaista. Päättäessään lomautuksista kaupunginhallituksella on ollut käytettävissä toimialojen lausunnot lomautusten toteuttamisedellytyksistä ja vaikutuksista. Kaupunginhallituksen päätöksessä on ohjeistettu, että yksityiskohtaista lomautussuunnittelua jatketaan ja opettajien kanssa käydään vielä erillinen neuvottelu lomautusten toteuttamisesta. Kuhmon
9 kaupungin lomautuksissa kiinnitetään erityistä huomiota ohjeisiin, lomautuspäivien sijoitteluun ja opetuspäivien suunnitteluun. Varhaiskasvatuksen, perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta lomautussuunnitelmat laaditaan niin tarkasti, että kaupungin toimintaa valvovat viranomaiset voivat niiden perusteella varmistua, että lakisääteinen oppilaan oikeus opetukseen ja turvallisuusnäkökohdat toteutuvat lomautuksista huolimatta. Lomautuspäivät suunnitellaan siten, että niistä aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa lasten ja nuorten opetukseen. Täytäntöönpanon kieltämiselle ei ole perusteita ja Kuhmon kaupunki vaatii, että täytäntöönpanokieltoon ei ryhdytä. OAJ:N Kuhmon paikallisyhdistys ry:n Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle tekemä kunnallisvalitus on aiheeton. Kuhmon kaupunki vaatii, ettei Kuhmon kaupunginhallituksen päätöksiä 71 / 25.2.2014 sekä 120 / 25.3.2014 tule kumota. Kunnallisvalituksen voi tehdä ainoastaan laillisuusperusteella ja laillisuusperustetta opetushenkilöstön lomautuspäätöksen kumoamiseen ei ole olemassa. KUHMON KAUPUNGINHALLITUS