4. HE 173/2002 vp laeiksi rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain sekä rikoslain 32 luvun 1 :n muuttamisesta I käsittely

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 99/2002 vp Torstai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 115/2002 vp työttömyysturvalaiksi ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta Jatkettu I käsittely Todetaan, että käsittelyn pohjana on esitelty lausuntoluonnos. Jatketaan yleiskeskustelua. Yksityiskohtainen käsittely klo HE 173/2002 vp laeiksi rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain sekä rikoslain 32 luvun 1 :n muuttamisesta I käsittely Kuultavina: lainsäädäntöneuvos Kimmo Hakonen, sisäasiainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö professori Raimo Lahti professori Veli-Pekka Viljanen Seuraava kuuleminen on klo HE 234/2002 vp laiksi saamelaiskäräjistä annetun lain muuttamisesta I käsittely ESITYSLISTA 99/2002 vp Kuultavina: hallitusneuvos Mirja Kurkinen, oikeusministeriö vaalilautakunnan sihteeri Siiri Jomppanen, Saamelaiskäräjät insinööri, sukututkija Niilo Tervo, Lapinkylien yhteistyöjärjestö Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 6. Muut asiat 7. Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina klo (2)

2 Professori Raimo Lahti Helsingin yliopisto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Asia: hallituksen esitys (HE) 173/2002 vp laiksi rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain sekä rikoslain 32 luvun 1 :n muuttamisesta Yleistä Tämä HE:n taustana ovat Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet, mikä olennaisesti rajoittaa kansallista harkintamarginaalia ja siten myös esityksen kritisoimista kansallisista lähtökohdista. Toisaalta HE:tä tarkasteltaessa on otettava huomioon mm. eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä oleva, talousrikossäännösten uudistamista koskeva HE 53/2002 vp. Rahanpesun torjunta on kansainvälisen kriminaalipolitiikan aivan keskeisimpiä painopistealueita, jollei keskeisin. Kansainväliset velvoitteet on laajahkosti selostettu HE:ssä, ja tällöin on tuotu esiin mm. uusin tavoite torjua vastaavin säännöksin myös terrorismin rahoitusta. Aiemmassa lausunnossani lakivaliokunnalle (HErstä 53/2002 vp) olen pitänyt oikeana ratkaisuna kirjoittaa rahanpesua koskevat rikosoikeudelliset säännökset perinteisistä kätkemisrikossäännöksistä erillisiksi siten kuin HE:ssä 53/2002 vp ehdotetaan. Siitä huolimatta noissa uusissa tunnusmerkistöissä on epämääräisyyttä, jota on toisaalta vaikeaa tyystin välttää muotoiltaessa uudet tunnusmerkistöt kansainvälisten velvoitteiden edellyttämällä tavalla. Käsillä olevaan HE:een vaikuttava, HE:n 53/2002 vp toteuttamisesta johtuva muutos on, että rahanpesun ilmoitusrikkomuksesta säädettäisiin rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain uudessa 16 a :ssä. Tämä lainmuutos on siihen nähden perusteltu, että ilmoitusvelvollisuuden rikkominen on erityyppinen ja selvästi lievemmän lajinen rikkomus kuin varsinaiset rahanpesurikokset. HE:n lähempää arviointia Kuten HE:n perusteluissa todetaan, olennaisimmat muutokset koskevat rahanpesun estämis- ja selvittämisjärjestelmän soveltamisalan laajentamista, ilmoitusvelvollisten piirin laajentamista ja tehostetun tunnistamisvelvollisuuden sääntelyä sekä huolellisuusvelvollisuudesta ja ilmoitusvelvollisuudesta tarkentavaa säätämistä. Kansallisen lainsäätäjän kannalta keskeinen kysymys on, kuinka tarkkaan on syytä pitäytyä kansainvälisten velvoitteiden asettamissa vähimmäisvaatimuksissa vai onko perusteltuja kansallisia syitä laajentaa rahanpesun estämis- ja selvittämisjärjestelmää noista vähimmäisvaatimuksista. Sinänsä HE:n yleisperusteluissa asetetut tavoitteet esimerkiksi siitä, että olisi pyrittävä säilyttämään "järjestelmän yhdenmukaisuus niin pitkälle kuin mahdollista" tai että "kansainväliset velvoitteet pyritään sovittamaan kansallisiin säädöksiin kansallisesti vakiintuneiden käsitteiden ja instituutioiden perustalle" (HE s. 12/II), vaikuttavat perustelluilta. On kuitenkin vastanäkökohtana huomattava, että rahanpesurikoksiin lainsäädännössä liitetyt laaja-alaiset tunnistamis-, huolellisuus- ja ilmoitusvelvollisuudet ovat poikkeuksellisia siihen nähden, mikä yleensä on voimassa muun tyyppisen rikollisuuden suhteen. Ts. on poikkeuksellista, että muille kuin lainvalvontaviranomaisille asetetaan velvollisuuksia ryhtyä toimenpiteisiin rikosepäilyn vuoksi. Poikkeussääntelyn edelleen

3 laajentamiseen on siten syytä suhtautua lähtökohtaisen kriittisesti, ja ensisijaista olisi tyytyä toteuttamaan kansainvälisten velvoitteiden asettamat vaatimukset. Oikeudelliselta kannalta ongelmallisimpia kysymyksiä on tarkasteltu HE:n s pohdittaessa säätämisjärjestystä. Siellä nostetaan esiin niitä ristiriitoja, joita HE:n muutosehdotukset voivat merkitä suhteessa perus- ja ihmisoikeusnormeihin tai lainsäädännössämme muutoin tärkeinä pidettyihin arvoihin. Esiin on nostettu puuttuminen perustuslain (PL) 10 :ssä säädettyyn yksityiselämän suojaan, PL 15 :ssä säädettyyn omaisuuden suojaan, PL 21 :ssä säädettyyn oikeusturvaan ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin suojaan ja PL 8 :ssä säädettyyn laillisuusperiaatteeseen. Näiden perusoikeuksien rajoitusten tueksi vedotaan (HE s ) ymmärtääkseni lähtökohtaisesti sellaisiin perusteisiin, joita perinteisesti on pidetty hyväksyttävinä rajoitusperiaatteina (ks. niistä esim. Pe VM 25/1994 vp HE.n 309/1993 vp johdosta s. 5). Olen kuitenkin jo edellä kiinnittänyt huomiota siihen, ettei rajoitusten suhteellisuusperiaate huomioon ottaen pitäisi rahanpesulainsäädännön ilmentämää poikkeussääntelyä laajentaa pidemmälle kuin kansainväliset velvoitteet edellyttävät. Erityisen ongelmallinen on perustuslailliselta eli PL 21 :n kannalta sääntely, joka koskee liike- tai ammattitoimintana oikeudellisissa asioissa avustavaa. Oikeudenkäyntiavustaja- tai oikeudenkäyntiasiamiestehtävien hoitamisen suhteen ilmoitusvelvollisuuteen on tehty poikkeus. Se on tällaisen henkilön ja asiakkaan välisen luottamuksellisen suhteen säilyttämiseksi ja perustuslain tasoisen normin (ts. oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamiseksi) välttämätön, ja on vain ensiksi kysyttävä, onko tuo poikkeus määritelty riittävän laajaksi turvaamaan sanotun tavoitteen saavuttaminen. Sinänsä on voitava erottaa esimerkiksi juuri asianajajan työssä oikeudenkäyntiavustaja- tai oikeudenkäyntiasiamiestehtävät muista hänen ammattiinsa kuuluvista tehtävistä. Toiseksi on kysyttävä, voisiko se taho, jolle ilmoitusvelvollisuus on tehtävä, olla ammattiryhmän itsesääntelyelin (vrt. HE s. 19). Kolmanneksi voidaan kysyä, onko Suomessa joidenkin muiden ammattiryhmien osalta osoitettavissa vastaavanlaista tarvetta luottamussuhteen säilyttämisen kannalta tarpeelliseen poikkeussääntelyyn siten kuin EU:n direktiivi 2001/97/EY mahdollistaa. Näissäkin kohdin perustuslailliselta kannalta lienee kysymys perusoikeuksien rajoitusten suhteellisuusperiaatteen tulkinnasta. PL 8 :n sääntelemän rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen sisältämän epätäsmällisyyskiellon kannalta on ongelmallista, että rangaistussäännösten taustalla olevien velvollisuuksien sisältö määräytyisi osittain valtioneuvoston ja sisäasiainministeriön asetusten perusteella (HE s. 25/11; vrt. erit. PeVM 25/1994 vp s. 8). Toisaalta on otettava huomioon, että tyhjentävä sääntely tuskin olisi reaalisesti mahdollista laintasoisesti ja että näiltä osin rangaistusuhkana olisi lähinnä sakkorangaistus.

4

5 Veli-Pekka Viljanen HE 173/2002 vp LAIKSI RAHANPESUN ESTÄMISESTÄ JA SEL- VITTÄMISESTÄ ANNETUN LAIN SEKÄ RIKOSLAIN 32 LUVUN 1 :n MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Lausunnon lähtökohtia Laki rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä (68/1998), jonka muuttamisesta hallituksen esityksessä on kyse, säädettiin aikanaan perustuslakivaliokunnan annettua siitä lausuntonsa (PeVL 30/1997 vp) tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Valiokunta katsoi tuolloin hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen muutoin valtiosääntöoikeudellisesti ongelmattomaksi paitsi 13 :n 2 momentin osalta, joka ei ehdotetussa muodossa täyttänyt rekisteriin merkittyjen tietojen säilytysaikojen osalta hallitusmuodon 8 :n 1 momentin (= PL 10 1 mom.) vaatimusta, jonka mukaan henkilötietojen suojasta säädetään lailla. Ehdotusta muutettiin tältä osin jatkokäsittelyn aikana. Sen sijaan valiokunta katsoi elinkeinovapauden (HM 15 1 mom./pl 18 1 mom.) perustuslain suojan kannalta ongelmattomiksi elinkeinonharjoittajina toimivia ilmoitusvelvollisia koskevat velvollisuudet, kuten asiakkaan tai palvelun käyttäjän tunnistamisvelvollisuus (6 ), huolellisuusvelvollisuus (9 ) ja ilmoitusvelvollisuus (10 ). Valiokunnan mukaan velvollisuudet oli määritelty täsmällisesti ja ne ovat ilmeisen perusteltuja painavan yhteiskunnallisen tarpeen toteuttamiseksi. Ne eivät myöskään olennaisesti rajoittaneet ilmoitusvelvollisen perustuslakiin perustuvaa elinkeinovapautta. Perustuslakivaliokunnan mukaan myöskään asiakkaan tunnistamisvelvollisuus ja velvollisuus tunnistamistietojen säilyttämiseen eivät ehdotuksen mukaisesti määriteltyinä sisältäneet poikkeamista perustuslaissa turvatusta yksityiselämän tai henkilötietojen suojasta (HM 8 1 mom./pl 10 1 mom.). Perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen jälkeen (mutta ennen uuden perustuslain säätämistä) antama lausunto PeVL 30/1997 vp voidaan ottaa nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen arvioinnin pohjaksi. Verrattuna siihen merkittävä muutos koskee laissa tarkoitettujen ilmoitusvelvollisten elinkeinonharjoittajien rahanpesutilanteita koskevien velvoitteiden laajentamista myös rikoslain 34 luvun 9 b :ssä tarkoitetun terrorismin rahoittamisen estämiseen ja selvittämiseen. Yksinomaan tämä muutos ei ole nähdäkseni valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen. Terrorismin

6 rahoittamisen estäminen ja selvittäminen ovat vastaavalla tavalla kuin rahanpesun estäminen ja selvittäminen sellaisia painavia yhteiskunnallisia tarpeita, joiden nojalla yksityiseen elinkeinonharjoittajaan voidaan kohdistaa perustuslain 18 :n 1 momentin estämättä lakiehdotukseen sisältyviä velvollisuuksia, kun otetaan huomioon, että velvollisuudet on laissa määritelty riittävän täsmällisesti eivätkä ne olennaisesti kavenna oikeutta harjoittaa ammattia tai elinkeinoa. Tältä osin laajennus terrorismin rahoittamisen estämiseen ja selvittämiseen ei ole käsitykseni mukaan lähtökohtaisesti ongelmallinen myöskään perustuslain 10 :ssä turvattujen yksityiselämän ja henkilötietojen suojan kannalta. 2. Ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen Ensimmäisen lakiehdotuksen 3 :ssä laajennettaisiin ilmoitusvelvollisten piiriä. Pykälän 1 momentin kohdissa tarkoitetut elinkeinon- ja ammatinharjoittajat rinnastuvat pitkälti jo nykyisessä laissa oleviin ilmoitusvelvollisiin, enkä tältä osin näe ilmoitusvelvollisten piirin laajennusta valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisena. Sen sijaan erityisen tarkastelun kohteeksi on syytä ottaa 3 :n 1 momentin 18 kohta, jonka mukaan ilmoitusvelvollisia olisivat "liike- tai ammattitoimintana oikeudellisissa asioissa avustava". Pykälän 2 momentin mukaan tältä osin ilmoitusvelvollisuus ei koskisi oikeudenkäyntiavustaja- tai oikeudenkäyntiasiamiestehtävien hoitamista. Tällaisiksi tehtäviksi luetaan varsinaisten oikeudenkäyntiin liittyvien tehtävien lisäksi asiakkaan oikeudellista asemaa sekä oikeudenkäynnin käynnistämistä tai sen välttämistä koskeva oikeudellinen neuvonta. Ehdotus on merkityksellinen perustuslain 21 :ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvatun oikeuden oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kannalta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on vakiintuneesti katsottu kuuluvan oikeus luottamukselliseen kommunikointiin oikeudellisen avustajan/asiamiehen kanssa (ks. esim. Gomien Harris Zwaak, Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, 1996, s ). Oikeudelliselle avustajalle/asiamiehelle asetettu ilmoitusvelvollisuus merkitsee puuttumista avustettavan ja avustajan väliseen luottamukselliseen suhteeseen. Tältä osin tosin on huomattava, että ilmoitusvelvollisuus ei koske varsinaista oikeudenkäyntiavustajaa eikä -asiamiestä eikä myöskään asiakkaan oikeudellista asemaa sekä oikeudenkäynnin käynnistämistä tai välttämistä koskevaa oikeudellista neuvontaa. Tämä rajaus poistaa ehdotuksesta pahimmat ongelmat oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen kannalta. Toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta on välttämätöntä, että henkilöllä on mahdollisuus luottamuksellisesti saada oikeusapua jo oikeudenkäyntiä

7 edeltävissä vaiheissa (esim. esitutkintavaihe). Tältä osin lakiehdotus jättää nähdäkseni epäselväksi, milloin liike- ja ammattitoimintana oikeudellisissa asioissa avustava vapautuu ilmoitusvelvollisuudesta. Nähdäkseni lakiehdotuksen poikkeussäännöksen ilmaisua "oikeudenkäyntiavustaja- tai oikeudenkäyntiasiamiestehtävien hoitamista" ei tule tulkita perustuslain 21 :stä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta johtuvista syistä liian suppeasti, vaan tällaisten tehtävien hoitamiseksi on katsottava myös avustaminen henkilön oikeusturvan kannalta keskeisissä varsinaista oikeudenkäyntiä edeltävissä tutkintavaiheissa. Pidän perusteltuna 1. lakiehdotuksen 3 :n 2 momentin sanamuodon täsmentämistä niin, että tämä ajatus selkeästi ilmenisi suoraan säännöksestä. 3. Asetuksenantovaltuudet 1. lakiehdotuksen 14 :n mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset siitä, minkä valtioiden rahanpesun estämis- ja selvittämisjärjestelmät täyttävät tai eivät täytä laissa tarkoitettuja kansainvälisiä vaatimuksia. Asetus määrittää siten osittain sitä, milloin lakiehdotuksen 6 :n 5 momentin asiakkaan henkilöllisyyden selvittämisvelvollisuutta ei ole olemassa, sekä sitä, milloin 11 a :n 1 momentin tehostettu tunnistamisvelvollisuus muodostuu. Perussäännökset asiasta perustuvat tältä osin kuitenkin 6 :n 5 momenttiin ja 11 a :n 1 momenttiin. Tältä osin lakitasoinen muotoilu on tosin varsin väljä, koska laissa käytetty rajaava kriteeri "kansainväliset vaatimukset" jää täsmentymättä. Tarkoituksena lienee asetuksessa listata ne maat, jotka täyttävät/eivät täytä kyseisiä vaatimuksia. Tällainen sääntelytapa ei ole ongelmaton, mutta tässä yhteydessä ongelmaa lieventää se, että sääntelyn kohteena ovat määrätyt elinkeinon- ja ammatinharjoittajien ryhmät, joilta voidaan edellyttää pidemmälle menevää alemmanasteisen normiston tuntemusta kuin yleensä. Mainittakoon, että jo nykyisin voimassa olevan lain 14 :n nojalla annetulla sisäasiainministeriön asetuksella on säädetty tehostetusta tunnistamisvelvollisuudesta, jos liiketoimilla on liittymäkohta valtioon, jonka rahanpesun estämis- ja selvittämisjärjestelmä ei täytä kansainvälisiä vaatimuksia. Asetuksessa tällaiseksi valtioksi määritellään nykyisin Naurun tasavalta (ks. Sisäasiainministeriön asetus rahanpesun estämiseen ja selvittämiseen liittyvästä tehostetusta tunnistamisvelvollisuudesta, huolellisuusvelvollisuudesta ja ilmoitusvelvollisuudesta; 57/2002). Nähdäkseni lakiehdotus sisältää riittävän täsmälliset perussäännöt asiasta, joten katson, ettei ehdotettu 14 :n 1 momentti ole ongelmallinen perustuslain 80 :n lainsäädäntövallan delegoimisella asettamien ehtojen kannalta. Saman pykälän 2 momentti puolestaan sisältää pitkälti nykyistä 14 :n asetuksenantovaltuutta vastaavan sisäasiainministeriön asetuksenantovaltuuden. Perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan 30/1997 vp pitänyt tällaista asetuksenantovaltuutta valtiosääntöoikeudellisesti

8 ongelmallisena, koska tarkoitetut velvollisuudet on määritelty laissa riittävän täsmällisesti. Nähdäkseni käsillä olevan kaltaisessa erityisen kvalifioidun kohderyhmän omaavassa tapauksessa ehdotus vastaa myös uuden perustuslain 80 :n periaatteita lainsäädäntövallan delegoimisesta ministeriölle.