Dnro 1529/5/12. Viite: Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö (VM037:00/2012) Lausuntonani esitän kohteliaimmin seuraavan.

Transkriptio

1 EDUSKUNNAN APULAISOIKEUSASIAMIES Dnro 1529/5/12 Valtiovarainministeriö Viite: Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö (VM037:00/2012) LAUSUNTO AUKIOLOSASETUKSEN MUUTTAMISESTA Muutosesityksen taustaa Valtiovarainministeriö on lähettänyt viitekohdassa mainitun lausuntopyyntökirjeen Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan tiedoksi. Lausuntokirjeen liitteenä on luonnos valtioneuvoston asetukseksi valtion virastojen aukiolosta annetun asetuksen muuttamisesta ja asetusluonnoksen perustelut. Lausuntonani esitän kohteliaimmin seuraavan. Asetuksen muutosesityksen taustalla on päätökseni (dnro 1690/4/09), jossa totesin, että valtion virastojen aukiolosta annettu asetus on tullut voimaan vuonna 1994 eli ennen perustuslakia ja hallintolakia. Asetuksessa ei ole otettu huomioon pyrkimystä valtionhallinnon joustavaan kehittämiseen, viranomaisten uusien palvelukanavien kehittymistä eikä viranomaisten toimintaympäristön muuttumista. Totesin, että asetuksen soveltaminen saattaa johtaa nykyisten palveluiden heikentymiseen juuri alueilla, joilla ei ole asiakasmäärien vuoksi tarkoituksenmukaista ylläpitää kaikki arkipäivät avoinna olevia palvelupisteitä. Tämä puolestaan johtaisi alueellisesti epätasa-arvoiseen palvelujen saatavuuteen. Esitin valtiovarainministeriölle, että se ryhtyy epäkohdan korjaamiseksi pikaisesti arvioimaan valtion virastojen aukiolosta annettua asetusta perustuslain säännösten, hallintolain palveluperiaatteen vaatimusten ja viranomaisten toimintaympäristössä tapahtuneiden muutosten kannalta sekä ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin.

2 Asetusluonnoksen arviointia 2 Asetuksenantovallan perusteet Valtiovarainministeriön asetusmuistion mukaan virastojen aukioloasetus on ns. omaperäinen asetus eli sille ei ole valtuutusta laissa. Ensisijaisesti se kuitenkin koskee hallinnon sisäisiä järjestelyjä ja siis kuuluu valtioneuvoston yleistoimivaltaan. Aukioloasialla on erityistä merkitystä myös asiakkaille eli kansalaisille ja yrityksille. Näin ollen on tarkoitus selvittää mahdollisuutta säätää jatkossa lain tasolla asetukselle valtuutus esimerkiksi asiakaspalvelujen kehittämishankkeen lopputuloksena mahdollisesti esitettävään lainsäädäntöön liittyen. Tältä osin totean seuraavan. Perustuslain 3 :n 1 momentin mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta. Perustuslain 80 :ssä säädetään asetuksen antamisesta ja lainsäädäntövallan siirtämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Perustuslain esitöiden (HE 1/998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan valtiollisten tehtävien jakoa koskevan perussäännöksen mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta (3 1 mom.). Siten sekä yksityisiä henkilöitä ja yhteisöjä että viranomaisia sitovien yleisten oikeussääntöjen (ks. PeVL 24/1997 vp) antaminen kuuluisi lähtökohtaisesti eduskunnalle. Vastaavasti asetusten antaminen perustuisi vastaisuudessa joko hallitusmuodossa tai muussa laissa olevaan valtuutukseen. Tasavallan presidentin lisäksi valtioneuvosto ja ministeriö voisivat antaa asetuksia. Vastaisuudessa asetukset antaisi valtioneuvosto, jollei asetuksenantovaltuutta olisi hallitusmuodon tai lain nimenomaisella säännöksellä osoitettu tasavallan presidentille tai ministeriölle. Edelleen esitöissä todetaan, että pykälän 1 momentin mukaan asetuksenantovalta perustuisi hallitusmuodossa tai laissa säädettyyn valtuutukseen. Suoraan perustuslakiin nojautuvia asetuksenantovaltuuksia ehdotetaan kuitenkin täsmennettäväksi. Kansainvälisen velvoitteen muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset olisi ehdotuksen 95 :n 1 momentin nojalla saatettava tarvittaessa voimaan tasavallan presidentin antamalla asetuksella. Muilta osin presidentille nykyisin kuuluvasta toimivallasta antaa niin sanottuja omaperäisiä asetuksia ehdotetaan luovuttavaksi.

3 3 Lainsäädännön kehittymisen seurauksena nykyisin ei enää ole tarvetta voimassa olevan hallitusmuodon 28 :n 1 momentin säännökselle, jonka mukaan presidentillä on oikeus antaa asetuksia ennestään hallinnollisilla säännöksillä järjestetyistä asioista. Käytännössä tarvetta ei ole sillekään, että presidentillä olisi suoraan hallitusmuotoon perustuva valta antaa asetuksella tarkempia määräyksiä lakien täytäntöönpanosta, valtion omaisuuden hoidosta tai hallintovirastojen ja yleisten laitosten järjestysmuodosta ja toiminnasta. Kaikissa näissä asioissa asetusten antaminen perustuu nykyisin lähes poikkeuksetta laissa olevaan nimenomaiseen valtuutukseen. Perustuslain muutoksella 1112/2011, joka tuli voimaan , perustuslain 95 :n säännöstä kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisesta on muutettu siten, että myös niitä koskevien asetusten toimivaltajako on perustuslain 80 :ssä säädetyn mukainen. Säännöksestä johtuu, että jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, sen antaa valtioneuvosto. Virastojen aukioloasetuksen on antanut tasavallan presidentti Martti Ahtisaari. Tämän lausunnon tarkoittamaa asetusluonnosta koskevan muistion mukaan tätä asetusta muutettaisiin valtioneuvoston antamalla asetuksella, vaikka alkuperäisen asetuksen antamiseen eikä sen muutoksenkaan siis ole valtuutusta laissa. Ehdotuksen mukaan tarkoituksena on myöhemmin selvittää mahdollisuutta säätää lain tasolla asetukselle valtuutus laissa, esimerkiksi asiakaspalvelujen kehittämishankeen lopputuloksena mahdollisesti esitettävään lainsäädäntöön liittyen. Asetuksen antaminen on mahdollista ainoastaan perustuslaissa tai muussa laissa olevan valtuutuksen nojalla. Lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Lainsäädäntövallan delegoimisen mahdollisuutta rajoittaa siten myös se, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan, on säädettävä lailla. Oikeussääntöjen antamista koskeva toimivallanjako on keskeinen valtiosääntöoikeudellinen kysymys. Vuonna 2000 voimaan tullut perustuslaki nimenomaisesti sitoo asetuksenantovallan perustuslaissa tai laissa säädettyyn valtuutukseen. Näiden keskeisten valtiosääntöoikeudellisten syiden vuoksi en pidä mahdollisena muuttaa virastojen aukiolosta annettua asetusta ehdotetulla tavalla valtioneuvoston asetuksella, kun siihen ei ole olemassa perustuslakiin eikä lakiin nojautuvaa valtuutusta. Nähdäkseni laissa tulee säätää asetuksenantovallasta tai aukiolosta. Lopuksi viittaan tältä osin perustuslain 107 :ään, jossa säädetään lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoituksesta. Pykälän

4 4 mukaan jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Korkeimman oikeuden ratkaisun (KKO 2012:15) mukaan oikeusapuasetuksen 21 :ssä säädetty mahdollisuus rajata oikeusapu määrättyyn tuntimäärään ei perustu laissa olevaan valtuutukseen. Tämän vuoksi oikeusapuasetuksen 21 :n säännös oli ristiriidassa perustuslain kanssa eikä pykälää sen vuoksi perustuslain 107 :n mukaan saanut näiltä osin soveltaa. Soveltamisala Valtion virastojen aukioloa koskevan asetuksen mukaan valtion virastot ovat auki asetuksessa säädetyllä tavalla. Asetuksen 5 :ssä luetellaan, mitä valtion virastoja asetus ei koske. Asetuksen muistion mukaan asetus koskee vain valtion virastoja. Sen ulkopuolelle jäävät esimerkiksi eduskunta, kansaneläkelaitos ja Suomen Pankki. Nyt ehdotettua asetusluonnosta koskevan muistion kohdassa 4 selostetaan muun ohella Kelan toimistojen aukioloaikoja. Kohdan 5 yksityiskohtaisissa perusteluissa 5 :n kohdalla todetaan, että pykälään, jossa eräitä valtionhallinnon virastoja ja toimintoja on rajattu asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle, tehtäisiin eräitä teknisiä tarkastuksia. Asetuksen valmistelua koskevan 6 kohdan mukaan asetusluonnoksesta pyydetään lausunnot muun ohella Eduskunnan kanslialta, Suomen Pankilta ja Kelalta. Hallintolain 2 :ssä säädetään hallintolain soveltamisalasta. Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan valtion viranomaisissa, kunnallisissa viranomaisissa ja itsenäisissä julkisoikeudellisissa laitoksissa sekä eduskunnan virastoissa ja tasavallan presidentin kansliassa (viranomainen). Pykälän 3 momentin mukaan lakia sovelletaan myös valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp) mukaan pääsääntönä on, että lain soveltaminen määräytyisi tehtävien laadun perusteella. Viranomaiskohtainen soveltamisala olisi toissijainen lain asialliseen soveltamisalaan nähden siten, että pykälässä tarkoitetuissa viranomaisissa lain säännöksiä sovellettaisiin ainoastaan hallintoasiassa noudatettavaan menettelyyn. Hyvän hallinnon perusteet olisi kuitenkin otettava huomioon kaikessa julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvässä toiminnassa. Perustuslain 21 :ssä säädetty hyvän hallinnon takeiden turvaaminen edellyttää, ettei hallintoasian käsittely saa määräytyä ratkaisijan oikeudellisen luonteen perusteella. Hallintolain 2 luvussa säädetään hyvän hallinnon perusteista. Niihin kuuluu muun ohella lain 7 :ssä säädetty palveluperiaate ja palvelun

5 5 asianmukaisuuden vaatimus Pykälän mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Hallintolain soveltamisala on laaja. Myös perustuslain 21 :stä johdettavat hallintolain 2 luvussa säädetyt hyvän hallinnon perusteet velvoittavat niin viranomaisia kuin muita tahoja niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Virastojen ja viranomaisten sekä muiden julkista hallintotehtävää hoitavien aukiololla ja niiden palvelujen saatavuudella on nähdäkseni kiinteä yhteys hallintolain 7 :ssä säädettyyn palveluperiaatteeseen ja palvelujen asianmukaisuuden vaatimukseen. Mielestäni ehdotettua virastojen aukiolon soveltamisalaa tulisi arvioida hallintolain palveluperiaatteen toteutumisen kannalta. Nähdäkseni asetusmuutosehdotuksen perusteella jää epäselväksi, onko muutoksen tarkoituksena rajoittaa aukiolon sääntely edelleen vain valtion viranomaisiin, jolloin esimerkiksi Suomen Pankki ja Kela sekä myös muut tahot niiden hoitaessa julkista tehtävää jäävät sääntelyn ulkopuolelle. Pitäisin parempana vaihtoehtona harkita viranomaisten aukioloa koskevan sääntelyn laajentamista vastaaman hallintolain soveltamisalaa ja erityisesti asian arvioimista palveluperiaatteen toteutumisen kannalta. Palvelujen saatavuudesta alueellisesti ja tiettyjen haavoittuvien erityisryhmien, kuten vanhusten ja vammaisten, palvelujen saatavuuden toteutumisesta tulee huolehtia. Niin ikään pidän tärkeänä, että myös niissä tilanteissa, joissa hallintotehtävä on annettu muun tahon kuin varsinaiseen viranomaisen hoidettavaksi, varmistetaan se, että asiakaspalvelu toteutuu asianmukaisesti ja julkisia hallintotehtäviä hoitava taho on asiakkaiden tavoitettavissa tiettyinä säädettyinä aukioloaikoina. Jatkovalmistelussa on huomattava, että nämä esittämäni soveltamisalan laajennukset kuitenkin saattaisivat edellyttää aukiolosta ja asiakaspalvelujen saatavuudesta säätämistä lailla. Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin Vanhempi oikeusasiamiehensihteeri Ulla-Maija Lindström

6 6