Lausunto eduskunnan perustuslakivaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 5/2015 vp)

Transkriptio

1 Teuvo Pohjolainen Lausunto eduskunnan perustuslakivaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi työttömyysturvalain muuttamisesta (HE 5/2015 vp) Perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona otsikossa mainitusta hallituksen esityksestä esitän kunnioittavasti seuraavan. 1 Yleistä Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia siten, että ikääntyneiden työnhakijoiden päivärahan perusteena olevaa palkkaa koskevat säännökset uudistetaan työmarkkinajärjestöjen vuoden 2017 eläkeuudistuksen yhteydessä sopimalla tavalla. Tämä tarkoittaa, että niiden työnhakijoiden, jotka täyttävät työssäoloehdon täytettyään 58 vuotta, ansiopäiväraha määriteltäisiin aikaisemman palkan perusteella, jos uusi palkka on määrältään pienempi. Samalla Kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassalle ehdotetaan annettavaksi oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden rajoitusten estämättä Verohallinnolta maksutta tiedot, jotka ovat tarpeen työttömyysetuuksien väärinkäytösten selvittämiseksi.

2 2 Uudistuksen tavoitteena on edistää ikääntyneiden työllistymistä parantamalla työttömyysturvaa, mikäli henkilö on ottanut vastaan työtehtävän, josta maksettava palkkaus on pienempi kuin hänen aikaisemmasta työtehtävästään. Toisaalta ehdotetuilla muutoksilla pyritään estämään työttömyysetuuksien väärinkäytöksiä selkeyttämällä Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassan oikeutta saada verohallinnolta massasiirtoina tietoja edunsaajien tuloista. Hallituksen esitykseen ei sisälly arviota ehdotettujen muutosten suhteesta perustuslakiin. Voidaan kuitenkin katsoa, että ehdotukset liittyvät yhtäältä perustuslain yhdenvertaisuuden perusoikeuteen (6 ) sekä yksityisyyden suojaan (10 ). 2 Ikääntyneiden työnhakijoiden päivärahan määräytymisestä Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että niiden työnhakijoiden, jotka täyttävät työssäoloehdon täytettyään 58 vuotta, ansiopäiväraha määriteltäisiin aikaisemman palkan perusteella, jos uusi palkka on määrältään pienempi. Laissa esitetään siten erilaista - parempaa - kohtelua 58 vuotta täyttäneille verrattuna tätä nuorempiin. Sääntelyä on arvioitava perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 :n valossa. Sen mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eriarvoiseen asemaan iän tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Valiokunnan käytännössä (ks. PeVL 21/2007 vp) on kuitenkin vakiintuneesti katsottu, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta voi johtua tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn (PeVL 18/2006 vp, s. 2/II, PeVL 1/2006 vp, s. 2/I, PeVL 8/2003 vp, s. 3/I, evl 65/2002 vp, s. 4/I). Kuten perustuslakivaliokunta on todennut mm. lausunnossaan 41/2014 vp, valiokunta on vakiintuneesti pitänyt mahdollisena säätää tavallisella lailla työttömyyden hoitoon ja työttömyyden aikaiseen toimeentuloturvaan liittyvistä ikärajoista (PeVL 35/2012 vp). Ikään perustuvien erottelujen tulee kuitenkin olla hyväksyttäviä perusoikeusjärjestelmän kannalta (PeVL 27/2009 vp, s. 2/I, PeVL 46/2002 vp, s. 5 6). Esillä oleva muutosehdotus noudattaa periaatteita, joilla edistetään ikääntyneiden henkilöiden työllistymistä ja turvataan heille nykyistä parempi työttömyysturva.

3 3 Katson, että kysymys ei ole ikään perustuvasta mielivaltaisesta kohtelusta, vaan ehdotetulle menettelylle on perustuslain 6 :n 2 momentin näkökulmasta hyväksyttävä syy. Ehdotettu ikärajasääntely ei siten ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallinen. 3 Kansaneläkelaitoksen ja työttömyyskassan tietojen saantioikeus Hallituksen esityksessä ehdotetaan Kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassalle annettavaksi oikeus saada salassapitosäännösten ja muiden rajoitusten estämättä Verohallinnolta tiedot, jotka ovat tarpeen työttömyysetuuksien väärinkäytösten selvittämiseksi. Voimassa olevan lain mukaan Kansaneläkelaitoksella ja työttömyyskassalla on oikeus saada välttämättömiä tietoja valtion viranomaiselta käsiteltävänä olevan asian ratkaisemista tai muuten laissa tai Suomea sitovassa sosiaaliturvasopimuksessa säädettyjen tehtävien toimeenpanemista varten (13 luvun 1 ). Ehdotuksen perusteluissa todetaan, että ehdotuksen mukaan tiedot olisi oikeus saada massasiirtoina, vaikka tämä ei käy ilmi ehdotetussa lakitekstissä. Ehdotus on merkityksellinen PeL 10 :ssä turvatun yksityisyyden suojan ja henkilötietojen suojan kannalta. Perustuslakivaliokunnalla on tähän säännökseen vakiintunut tulkintalinja. Perustuslain 10 :n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Lisäksi tämän perustuslainkohdan mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslain lakiviittaus henkilötietojen suojasta edellyttää perusoikeusuudistuksen tarkoituksen mukaisesti (PeVM 25/1994 vp, s. 6/I) lainsäätäjän säätävän tästä oikeudesta, mutta perustuslaki jättää sääntelyn yksityiskohdat lainsäätäjän harkintaan. Tällainen perusoikeussäännös sitoo lainsäätäjän sisällöllistä harkintaa vähemmän kuin sen tapainen sääntelyvarauksen sisältävä säännös, jossa perusoikeuden todetaan olevan olemassa sen mukaan kuin lailla säädetään. Lainsäätäjän liikkuma-alaa rajoittaa kuitenkin se, että henkilötietojen suoja osittain sisältyy samassa momentissa turvatun yksityiselämän piiriin (esim. PeVL 25/1998 vp, s 2/I). Kysymys on kaiken kaikkiaan siitä, että lainsäätäjän tulee turvata tämä oikeus tavalla, jota voidaan pitää hyväksyttävänä perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudessa. Lainsäätäjän harkintaa sitoo se, että henkilötietojen suojan kannalta tärkeitä sääntelykohteita rekisteröinnissä valiokunnan tulkintakäytännön mukaan ovat ainakin rekisteröinnin tavoite, rekisteröitävien henkilötietojen sisältö, niiden sallitut käyttötarkoitukset mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaika

4 4 henkilörekistereissä ja rekisteröidyn oikeusturva. Näiden seikkojen sääntelyn lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista (PeVL 25/1998 vp, 2/II). Valiokunta on sittemmin todennut lailla säätämisen vaatimuksen ulottuvan myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla (PeVL 12/2002 vp, s. 5). Nämä näkökohdat soveltuvat henkilötietojen käytön sääntelyyn laajemminkin. Voimassa olevassa perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella syntyneessä lainsäädännössä (ks. PeVL 14/2002 vp) voidaan havaita tarkkuudeltaan periaatteessa kahdentyyppistä tietojen saamista ja luovuttamista koskevaa sääntelyä. Yhtäältä on sääntelyä, jossa tarkoitetut tietosisällöt on pyritty luettelemaan laissa tyhjentävästi (esim. rajavartiolaitoksesta annetun lain 29, 41 ja 42 PeVL 17/1998 vp), toisaalta esiintyy sellaista sääntelyä, jossa tietosisältöjä ei ole samalla tavoin luetteloitu (esim. sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 17, 18 ja 20 PeVL 7/2000 vp ja PeVL 7a/2000 vp). Edellisessä tapauksessa viranomaisen tietojensaantioikeus ja tietojenluovuttamismahdollisuus voivat liittyä esimerkiksi jonkin tarkoituksen kannalta "tarpeellisiin tietoihin", kun taas jälkimmäisessä tapauksessa sääntelyyn sisältyy vaatimus "tietojen välttämättömyydestä" jonkin tarkoituksen kannalta. Kuten valiokunnan vakiintuneesta tulkintalinjasta käy ilmi, lailla tulee säätää tietojen käyttötarkoituksesta. Tässä katsannossa on perusteltua, että hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla laissa säädetään, että verohallinnolta saatavia tietoja käytetään väärinkäytösten selvittämiseksi. Hallituksen esityksessä tietojen saantioikeus verohallinnolta on kytketty tietojen tarpeellisuuteen työttömyysetuuksien väärinkäytösten selvittämiseksi. Mitä tietoja verohallinnolta voidaan saada, jää laissa tarkemmin määrittelemättä. Perusteluissa asia on täsmennetty toteamalla, että kyseessä ovat etuudensaajien tuloja koskevat tiedot. Tämä täsmennys olisi perusteltua sisällyttää lakitekstiin, jolloin valiokunnan tulkintalinjan mukaisesti viittaus tietojen tarpeellisuuteen on riittävä. Muussa tapauksessa olisi edellytettävä, että tiedot ovat välttämättömiä väärinkäytösten selvittämiseksi. Hallituksen esityksen lakitekstiehdotuksessa jää epäselväksi, miten verohallinnolta saatavia tulotietoja käytettäisiin. Lakitekstin perusteella voisi ajatella, että väärinkäytösepäilyn syntyessä, tarkistettaisiin yksittäistapauksessa työttömyysetuuden saajan tulotiedot. Esityksen perusteluissa viitataan kuitenkin tietojen saamiseen massasiirtoina (ei esimerkiksi vain teknisellä käyttöyhteydellä, jollai-

5 5 seen on valtuutus työttömyysturvalain 13 luvun 5 :n 2 momentissa) ja että tarkoitus olisi tehdä summaarisempia tulotietojen vertailuja. Tällaiset vertailut kohdistuisivat siten yleisesti työttömyysetuuksien saajiin riippumatta siitä, epäilläänkö juuri heitä työttömyysetuuden väärinkäytöstä. Ongelmana tällaisessa toiminnassa voi olla massasiirtoina saatujen tietojen säilytys Kansaneläkelaitoksessa ja työttömyyskassassa. Onko tarkoituksena perustaa näihin omat rekisterit työttömyysetuuden saajien tuloista? Tällaisessa tapauksessa asiasta - rekisterien perustamisesta, käytöstä, säilytysajasta jne. - tulisi säätää laissa. Tarkoituksenmukaisemmalta tuntuisi se, että kansaneläkelaitokselle ja työttömyyskassalle annettaisiin oikeus saada edellä kuvattuja välttämättömiä tietoja Verohallinnolta teknisen käyttöyhteyden avulla. Asiasta tosin on jo säännös Työttömyysturvalain 13 luvun 5.2 ja 5.3 :ssä. Mallina sääntelyn täsmällisyydelle voisi lisäksi käyttää Kansaneläkelain 13 luvun sääntelyä. Joka tapauksessa tietojen saaminen massasiirtona edellyttää asian säätämistä laissa, ei pelkästään perusteluissa. Suhteellisuusvaatimuksen täyttyminen Henkilötietojen suojan rajoitusten on oltava myös suhteellisuusvaatimuksen mukaisia eli edellä kerrotulla tavoin - ellei tietosisältöjä täsmennetä - niiden tulee olla välttämättömiä edellä hyväksyttäväksi todetun tarkoituksen saavuttamiseksi. Tässä yhteydessä on syytä panna merkille että ehdotukseen tai voimassa olevaan lakiin ei sisälly yleistä rajoitussäännöstä. ( Tämän lain mukaisia toimivaltuuksia saadaan käyttää vain silloin, kun se on välttämättä tarpeen lain tarkoituksen saavuttamiseksi. Toimivaltuuksia käytettäessä ei kenenkään yksityiselämän suojaan saa puuttua enempää kuin on välttämätöntä. ) Tällaisella säännöksellä voisi tehokkaasti tulkittuna olla tärkeä käytännön vaikutus, mutta pelkästään säännöksen mukanaolo ei valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa muodosta riittävää taetta suhteellisuusvaatimuksen täyttymisestä, eikä sen puuttuminen merkitse välttämättä suhteellisuusvaatimuksen sivuuttamista. Pidän tällaisen ohjaavan yleissäännöksen sisällyttämistä lakiin kuitenkin suhteellisuusvaatimusta korostavana hyödyllisenä.