ÄKILLISEEN RAKENNEMUUTOKSEEN REAGOINTIPROSESSIT

Transkriptio

1 ÄKILLISEEN RAKENNEMUUTOKSEEN REAGOINTIPROSESSIT VOIKKAAN JA SUMMAN TAPAUKSISSA Ismo Pohjantammi ISBN

2 Esipuhe Paperiteollisuuden supistukset ovat luoneet Kymenlaaksoon äkillisiä rakennemuutosprosesseja. Yritykset ja kansalaiset joutuvat sopeutumaan uuteen ympäristöön. Julkisen sektorin toimijat kokevat omissa tehtävissään ja omien vastuidensa näkökulmasta tilanteen haasteelliseksi. Reagointityöstä vastataan niin työvoimatoimistoissa kuin aluekehittäjienkin toimistoissa. Kunnat ovat arvioineet aluetaloudessa tapahtuvia muutoksia omalta kannaltaan. On arvioitu pitkän aikavälin rakennemuutoksen prosesseja ja millaisista rakennepolitiikan haasteista oikeastaan on kyse. Tätä työtä on haluttu tukea luomalla yhteistyötä myös tutkijoiden ja käytännön toimijoiden välille. Vuoden 2007 lopulla perustettu ns. Kaakkois-Suomen talkoot - hanke, jolla haetaan think tank -tyyppistä yhteistyötä osapuolten välille. Käytännön toimijoista mukana ovat maakunnan liitto, seudullinen kehittämisyhtiö Cursor Oy, Kouvolan kaupunki ja Kouvolan seudun kuntayhtymä ja akateemiselta puolelta Palmenia ja Helsingin yliopisto. Yhteistyötarjouksen tutkijoille esitti Palmenian kehittämispäivillä Kouvolan kaupunginjohtaja Aimo Ahti. Palmenia sekä Helsingin yliopisto vastasivat haasteeseen. Viestinnän laitoksen professori Leif Åberg on toiminut hankkeen organisoinnin primus motorina. Helsingin yliopistossa on koottu tutkijapoolia, joka voisi seurata äkillistä rakennemuutosta Kymenlaaksossa. Tutkijat voivat toimia tiedon välittäjinä sekä mahdollisesti suunnata tutkimusta ja ohjata opinnäytteitä rakennemurroksen prosesseihin. Palmeniassa kartoitetaan kansainvälisen tutkimusyhteistyön mahdollisuuksia. Kaakkois-Suomen talkoot -hankeessa on keväällä ja kesällä 2008 järjestetty yhteistyösuuntia hakevia seminaareja ja projektin ohjausryhmä päätti huhtikuussa 2008 tilata selvityksen äkilliseen rakennemuutokseen reagoinnista. Käsillä oleva raportti tarjoaa tietoa lähihistoriasta ja aineksia tutkijoiden ja käytännön toimijoiden väliseen yhteistyöhön. Tutkijapoolissa on puolestaan resursseja kehittää monen tieteenalan lähtökohdista näkökulmia rakennemuutoksen prosesseihin. Talkooprojektin rahoitus on ollut pääosin Kymenlaakson liiton vastuulla, mutta muillakin osapuolilla eli Palmenia, Kouvolan kaupunki, Kouvolan seudun kuntayhtymä ja Cursor Oy on panoksensa hankkeessa. Rahalla on toteutettu mm tämä hanke, kiitos tuesta rahoittajille. Erityisesti haluan kiittää haastateltuja hyvästä yhteistyöstä. Olen monelta haastatellulta kysynyt taustatietoja myös jälkeenpäin ja koonnut aineistoja mm Työ- ja elinkeinoministeriön, Kaakkois-Suomen ja Lapin TEkeskuksen, työvoimatoimistojen, maakunnan liiton, Cursorin ja Kouvolan kaupunkien arkistoista. Palmenia on vastannut hyvästä ilmapiiristä ja Kotkan yksikkö erityisesti selvitystyön julkaisuprosessista, lopuksi siis kiitokset Palmenialle. Ismo Pohjantammi Helsingissä

3 Tiivistelmä 1990-lama koski koko kansantaloutta ja siihen reagoitiin kansantaloutta ohjaavin instrumentein kuten raha-, finanssi- ja valuuttakurssipolitiikalla. Äkilliset rakennemuutokset ovat paikallisia. Paikallisesta ja alueellisesta rakennepolitiikasta normaalisti vastaavat toimijat ovat myös äkillisissä rakennemuutoksissa keskeisessä asemassa luvulta alkaen on monella tasolla Euroopan yhteisöstä alkaen vahvistunut rakennepolitiikan näkökulma. Reino Hjerpen kiteytyksen mukaan rakenteellisia toimintaedellytyksiä kehittäen pyritään talouskasvuun ilman inflaatiota. Tehdäänkö äkillisen rakennemuutoksen tilanteessa myös pitkän aikavälin rakennepolitiikkaa? Miten reagointiprosessin agenda on muodostunut? Tarkastelen reagointiprosesseja vuosien 2006 ja 2007 Voikkaan ja Summan tapauksissa. Kymenlaakson äkillisissä rakennemuutoksissa yhteinen nimittäjä on paperialan murros. Paperiyhtiöt ovat tulkinneet strategiaansa uudelleen ylituotanto-ongelman näkökulmasta ja ne ovat sulkeneet heikoimmin kannattavia tuotantolaitoksia. Alihankkijat ovat vaikeuksissa. Työttömyys on ongelma, joka tuottaa lisäpulmia palvelujen kysynnän ja toisaalta kunnan verotulojen laskun muodossa. Kuntien yhteistyö on monella tavalla reagointikeino ja erityisesti elinkeinopolitiikassa. Haasteet ovat ylikunnallisia, vähintään seudullisia ja alueellisia. Rakennepolitiikan muuttuneita edellytyksiä on reagointiprosesseissa arvioitu seudullisesti. Reagointiprosessin osapuolet ovat painottaneet nopeaa liikkeelle lähtöä. Voikkaan tapauksen jälkeen julkisen sektorin toimijat arvioivat tehtäväänsä omien vastuiden kautta. Toimijoiden reagointiagendat sovitettiin kuukaudessa kaksijakoiseksi reagointiprosessiksi. Toinen ohjasi välittömiä reagointitoimia, toinen arvioi rakennepolitiikan edellytyksiä Kouvolan seudulla. Työntekijöille, yritysten hakuun sekä tehdastilaan kohdistuvat toimet olivat Kuusankosken kaupungin ja TE-keskuksen vetämän ryhmän vastuulla. Noin 80 % irtisanotuista asui Kuusankoskella. Kuntakeskeinen ajattelutapa on ollut vahvaa Kouvolan seudulla. Elinkeinopolitiikassa on kuntien lisäksi toiminut joukko elinkeinoyhtiöitä, mutta yleisvastuuta ei ole ollut yhdelläkään. Institutionaalinen lähtökohta näkyi, mutta yhteistyön rakentamisesta tuli selvästi Kouvolan vetämän rakenneryhmän toinen agenda. Rakennepolitiikasta käsin saatiin kuntia yhteistyöhön orientoivia pelimerkkejä. Toisaalta valtioneuvosto oli edellyttänyt rakennepoliittista otetta äkillisen rakennemuutoksen rahoituksessa käytettävältä ohjelmarahoitukselta. Seudun tuli kyetä esittämään yleiset välineet rahoittajille, tässä tapauksessa maakunnan liitolle ja TE-keskukselle. Summan tapauksen reagointiprosessin veti seudullinen elinkeinoyhtiö Cursor Oy, joka ohjasi reagointityön ryhmien toimintaa. Cursor toimi vanhastaan yleisen seudullisen elinkeinopolitiikan (paitsi satamat) ja tältä osin rakennepolitiikan muotoilijana. Institutionaalinen tausta tuli esille toimintavalmiudessa ja toimien mm yritysten ohjaamisessa yleisesti seudulle. Voikkaalla ongelmana oli, etteivät tehtaan suuret hallit vapautuneet. Yrityksiä kuitenkin alettiin hakea tehtaan tiloihin ja Kuusankoskelle, myöhemmässä vaiheessa seudulle. Stora Enso jäljiltä tehdastilat vapautuvat ja rahoitusinstrumentit ovat olleet nopeammin käytettävissä. Voikkaan ja Summan tapausten reagointiprosessit muistuttavat kuitenkin yleisesti toisiaan, etenkin verrattuna Kemijärven prosessiin. Kemijärven kaupungin reagointiagenda keskittyi yrityksen päätöksen kääntämiseen tai mitätöintiin.

4 Valtioneuvosto otti aiempiin rakennemuutoksiin nähden alusta alkaen aktiivisen roolin v Voikkaan tapauksessa. Se perusti ministeriörajat ylittävän työryhmän, jossa määriteltiin alueeksi hyväksymisen kriteerit. Muodostui reagointikäytäntö. Keskeisiksi instrumenteiksi valikoituivat investointituet ja v myös EU:n ohjelmarahojen 3 % reservi. Investointitukirahoitus oli 2000-luvun laskenut. Äkillisten rakennemuutosalueiden rahoittaminen teki siitä uudelleen myös valtiovarainministeriön näkökulmasta hyväksyttävän välineen. Rahoitus ei olisi yleisen aluepolitiikan eikä finanssipolitiikan väline, vaan paikallisen ja määräajan kestävän tehostetun rakennepolitiikan väline. V puolet yritysten ja työllisyysperustein jaetuista investointituista suunnataan rakennemuutosalueille. Yhteensä niille on maksettu investointitukia n. 53 milj ja muita tukia 33 milj.. (syyskuu 2008). Tästä rahasta osa on EU:n ja valtion joka tapauksessa alueille suuntaamaa ohjelmarahaa. Investointitukimomenteille uutta rahoitusta on v tullut vertailuvuodesta riippuen 30 tai 40 milj., joten rahoitus on syrjäyttänyt muuta investointien rahoitusta n 13 tai 23 milj. Paikallisesti investointitukien rahoitus on kuitenkin kasvanut noin kahdeksankertaiseksi. Investointitukia tarvitaan yleisesti alueella olemassa olevan yrityskannan kehittämiseen, vaikka ne eivät täyttäisi uuden innovaatiopolitiikan virallisia kriteerejä. Investointituilla nopeutetaan rakennemuutosta yrityksen sisällä. Satunnaisten yrityskäyntien yhteydessä tuli esille, että työllistävyystavoite täyttyi tai ylittyi. Rahoitus suuntasi osaa yrityksistä kasvu-uralle. Työllisyysperusteiset investointituet soveltuvat kuntien pitkän aikavälin rakennepolitiikan toteutukseen. Kunnat ovat halukkaita panostamaan investointihankkeisiin 75 % omaa rahoitusta ja arvioivat sijoituksen kannattavaksi ja suhteellisen nopeasti työllistäväksi. Myös ohjelmahankkeissa on kuntien rahoitusta. Kunnallisen ja maakunnallisen rahoituksen osuus reagointirahoituksesta on noin puolet. Tuki-instrumenttien käytössä on monia erityispulmia. Äkillisen rakennemuutosalueen status suhteessa tukitason määrittävään tukialueluokitukseen on heikko. Äkillisen rakennemuutoksen alue on kriteeri lisärahan saannille, mutta se ei muuta seudun tukialuestatusta. Siten Kouvolan ja Lappeenrannan äkillisen rakennemuutoksen seuduilla instrumentit ovat erilaiset. Kansallista tukialueluokitusta ei saada äkillisessä muutostilanteessa avattua. Siksi äkillisen rakennemuutosalueen status tulisi saada tukialueeseen rinnastuvaksi. Tämä edellyttää neuvotteluja EU:n kanssa. On myös kansallisia tulkintoja EU:n ehdoista ja kansallisia ehtoja, joita tulisi arvioida. Tuleeko äkillisessä tilanteessa tukiehtona käyttää, että synnytetään uusi toimintamalli, eikö toimivan mallin rakentaminen riitä? Työllisyyspoliittisia investointitukia puolestaan tulisi voida maksaa seudullisesti toimivalle kuntien elinkeinoyhtiölle niiden osakeyhtiömuodosta huolimatta. Työttömiä jo irtisanomisajalla työllistäville yrityksille tulisi maksaa lyhyt perehdyttämisajan tuki, joka maksettaisiin palkkatuen tapaan. Koulutukseen meneville työntekijöille tulisi äkillisen rakennemuutoksen tilanteessa voida maksaa palkkatukea, nyt sitä maksetaan vasta työttömyyden alettua. Irtisanotun ja työttömän kategoriat tulisi rinnastaa toisiinsa. Selvityksen aineistona ovat asiantuntijahaastattelut, rahoituspäätökset ja kokouspöytäkirjat.

5 ÄKILLISEEN RAKENNEMUUTOKSEEN REAGOINTIPROSESSIT VOIKKAAN JA SUMMAN TAPAUKSISSA 1 Johdanto: Äkillisen rakennemuutoksen tunnukset 1 2 Rakennemuutokset ja rakennepolitiikka Talouden kansainvälistyminen, aluekehittäminen ja rakennepolitiikka, viitekehys Paperiteollisuuden rakennemuutokset 9 Paperiteollisuuden muutosten tuomat haasteet aluetaloudelle Rakennepolitiikka ja sen tekijät 17 Suomalainen aluetaso ja maakunnan liitto 20 Kunnat ja seudut 21 Rakennepolitiikan haasteet 25 3 Rakennemuutoksiin reagointi Reagointi Voikkaan tapaukseen 30 Voikkaan työryhmät 32 Kouvolan rakennemuutosryhmä 36 Valtion reagointiryhmä perustettiin 39 UPM:n toiminta irtisanomisten jälkeen Reagointi Summan tapaukseen Tapahtumapolut ja agendan asettajat 51 4 Äkilliseen rakennemuutokseen reagoinnin rahoitus Valtion rahoitus äkillisen rakennemuutoksen alueille 58 Valtion rahoitusinstrumentit 58 Yritysten investointitukien tukialueluokitukset 64 Rahoituksen jakautuminen alueittain Valtion rahoituksen jalkautuminen Kaakkois-Suomessa 67 Investointituet 67 EU-rahoitus, valtio ja maakunnan liitto 71 Muut myös äkillisen rakennemuutoksen alueelle ohjatut tuet ja valtiolliset toimet alueella Paikallinen reagoinnin rahoitus Syrjäyttikö valtion lisäraha muuta rahoitusta? Äkilliseen rakennemuutokseen reagoinnin kokonaisrahoitus 82

6 5 Rahoituspäätökset yrityksille ja hankkeisiin Rahoituspäätökset: työllistävyys vai klusterit Arviot rahoitusvälineistä ja -ratkaisuista 101 Tuki-instrumentit ja äkilliseen muutosalueen rakennepolitiikka 102 Rahoitusinstrumenttien kehittämisestä Työllistyminen ja työllistäminen 110 Irtisanomiset ja työllistämisen ympäristö 110 Yritys ja työntekijät 111 Työllistäminen 114 Yritysten kokemukset työllistämistoimista 116 Haasteellinen työttömyys Reagointiprosessien vertailua, tapaus Kemijärvi Äkilliseen rakennemuutokseen reagointi ja pitkän aikavälin rakennepolitiikka 132 Seudulliset reagointiprosessit ja yhteistyö 133 Valtion toimet 135 Reagoinnin rahoitus 136 Suosituksia 140 Liitteet (143) Lähteet (146)

7 1. Johdanto Äkilliseen rakennemuutokseen Maan paperiteollisuudesta toimi vuosituhannen alussa lähes 40 % Kaakkois-Suomessa. Paperituotannon määrä oli tehtailla kasvanut, mutta työpaikkojen määrä oli 1970-luvulta alkaen tasaisesti vähentynyt kuten muillakin paperitehtailla, oli pitkään panostettu tuotannon tehokkuuteen. Alan työpaikkojen määrä oli laskenut jo ennen Voikkaan tehtaan irtisanomisia koko Suomessa 30 vuodessa :sta :een. Irtisanomistilanteet oli hoidettu siirroilla muille tehtaille ja eläkeputkella. Ns. kovia irtisanomisia alalla on ollut erittäin vähän. Yleisesti tiedettiin, että paperiteollisuus sulkisi edelleen tuotantolinjoja, mutta paperitehtaiden supistusten otaksuttiin jatkuvan vähittäin ja työttömyydestä arveltiin selvittävän entiseen tapaan. UPM:n kertoma päätös sulkea Voikkaan tehtaat yllätti kuitenkin laajuudella, suljettiin koko tehdas eikä yksi tuotantolinja. Työttömyysuhka korostui, koska yritys supisti muuallakin toimintojaan. UPM:n aloittamat yt-neuvottelut koskivat yhteensä seitsemää paikkakuntaa (Kuusankoski, Lappeenranta, Valkeakoski, Jämsä /Jämsänkoski, Kajaani, Rauma ja Pietarsaari) ja 2950 henkilöä. Määrä vastasi 10 vuoden tasaista alenemaa. Yhtiö oli tulkinnut painopaperien ylituotannon murrosvaiheeksi, jossa oli tehtävä rakenteellisia päätöksiä. Kaiken kaikkiaan ytneuvottelujen piiriin tuli Suomessa paperialalla vuosina 2006 ja 2007 n työpaikkaa. Tahti jatkuu vuoden 2008 puolella, syyskuussa ilmoitettiin 1700 työntekijän yt-neuvotteluista Suomessa. Kymenlaaksossa oli ennen vuoden 2006 irtisanomisia paperitehtailla töissä 5110 työntekijää ja puolessatoista vuodessa yt-neuvotteluihin heistä oli joutunut Valtaosa irtisanottiin. Kaikki eivät joutuneet työttömiksi, noususuhdanteessa monella alalla oli työvoiman vajetta. Aluetalouden kannalta eri aloilla tapahtui jo muutoinkin rakennemuutoksia, joiden yhteensovittamisessa oli ongelmia. Äkillinen suuri työttömyys yhdeltä toimialalta loi välittömästi vastattavia tehtäviä ja toisaalta mahdollisuuksia saada työvoimaa. Muutokseen reagoinnin lähtökohtana ovat irtisanotut, toteutuva työttömyys on myöhemmän vaiheen asia. Kymenlaakson tilanteen kartoitus on siis alettava irtisanotuista. Jo v Voikkaan tehtaalta irtisanottujen 670 työntekijän lisäksi vieressä olevalta Kymin tehtaalta suljettiin paperikone ja linjalta jäi työttömäksi 100 ja myöhemmin uuden tehtaan valmistuttua (2008/2009) jää 100 lisää. Kymin tehtaalta oli jo aiemmin supistettu tuotantoa. Stora Enso Oyj ilmoitti lopettavansa Haminassa sijaitsevan Summan paperitehtaan sekä Anjalan tehtaalla yhden aikakauslehtipaperikoneen. YT-neuvottelujen piirin tehtailta tuli kerralla 440 ja 240. Lisäksi Kotkassa toimiva taloushallinnon palvelukeskus lopetettiin ja neuvottelujen piiriin tuli 70 henkeä ja Kymenlaakson yhteiset huoltopalvelut vähentävät 80 henkeä. Yhteensä Stora Ensolta yt-neuvottelujen piiriin tuli v puolella 870 henkeä, irtisanomiset ovat alkaneet osalla vasta Syyskuun sekä UPM että Stora Enso kertoivat uusista toimista, joiden mittaluokka oli koko maassa sama kuin aiemmin, mutta ne kohdentuivat uusille alueille. Kymenlaaksossa muutos näkyisi jatkossa Sunilan tehtaan lomautuksina, jotka riippuvat tulevasta puun hinnasta ja saatavuudesta. Suoraan uusia työttömiä ei heti tulisi. Stora Enson vuoden 2007 puolella ilmoittama Kotkan paperitehtaan ja sahan kombinaatin myynti ei uuden ilmoituksen mukaan toteutuisi, vaan tehdas jatkaisi Stora Enson omistuksessa. Tehdas työllistää noin 650 työntekijää ja on ilmeisesti edelleen myyntilistalla. Epävarmuutta työpaikoista on siten noin tuhannella työntekijällä. Vastaava murros on koettu myös Etelä-Karjalassa, joka olisi työntekijöiden kannalta saman alan luontevin työnhakualue. Yksi mittapuu muutoksen suuruudelle on Euroopan 1

8 unionissa äkillisen rakennemuutosalueen tuki, jota myönnetään, kun yhden yrityksen lakkautuspäätöksellä tulee seudulle 1000 työtöntä. Tällä mittakaavalla arvioiden, on Kymenlaakson alueella koettu äkillinen laaja rakennemuutos, vaikka yksi tehdas ei tuhatta työtöntä yhdellä kertaa tuottanutkaan. Toisaalta UPM ilmoitti myös, että Kuusankoskelle tehtäisiin Suomessa 2000-luvun suurin paperialan investointi. Paperitehtaan toiminta seudulla jatkuisi. Työpaikat vähenisivät edelleen uusittavassa tehtaassa, mutta rakennusaikana olisi töitä tarjolla. Alihankintapuolelle sekä rakennusaika että tuotannon jatkuminen olivat merkittäviä signaaleja. Myös aluetaloudessa näkymät olivat v nousukauden jälkeen hyvät. Monella alalla investoitiin ja oli kasvuodotuksia, koska talouden nousukauden odotettiin jatkuvan. Työttömyysluvut olivat pitkään laskeneet. Työllistymisen ja elinkeinojen kehittämisen kannalta aluetalous tarjosi monia mahdollisuuksia, mutta työttömyys ja verotulojen lasku heikensivät kuntien kykyä panostaa kehittämiseen. Äkillinen rakennemuutos koskee useita elämän puolia. Kuntien kannalta työttömien ostovoiman alentumisesta tulee rakenteellinen tekijä aluetalouteen, kulutustavaroiden myynti laskee ja palvelualan yrittäjyyttä jäänee syntymättä. Vaikka äkillinen rakennemuutos on välittömästi rahaasia, maksetaan korvauksia ja tukia, niin se on myös ihmisten viihtymisen asia. Myös jälkimmäisellä on suoria talousvaikutuksia, koska kuntien ja koko alueen vetovoima ihmisten ja yritysten suunnitelmissa saattaa heiketä. Äkillisten rakennemuutosten henkinen haltuunotto, tavat puhua asiat läpi ja toimiin tarttuminen ovat siten merkittäviä seikkoja sekä yksilöiden että kuntien ja talouden kehitystä pohtivien päättäjien kannalta. Valtio oli aiemmin koonnut tapauksittain tukipaketteja rakennemuutoksen kokeville seuduille, mutta Voikkaan jälkeen valtioneuvosto perusti usean ministeriön yhteisen uuden toimielimen, jolla oli vastuu reagointitoimista. Vuoden 2006 aikana oli jo maaliskuun alkuun mennessä 15 yritystä eri puolilla Suomea irtosanonut kerralla yli 100 ihmistä. Ne ja erityisesti UPM:n ilmoitus saivat kauppa- ja teollisuusministeriön asettamaan ns. "rakennemuutokseen reagointi" -työryhmän. (Rakennemuutosmuistio KTM ). Murroksen äkillisyyttä vuonna 2006 kuvaa, ettei työryhmällä sen aloittaessa ollut lainkaan käytössä erillistä tukirahoitusta. Termi äkillinen rakennemuutos kuvaa monella tavalla vuoden 2006 alussa kiteytynyttä ja luvun alusta alkaen nopeutunutta tuotannon siirtämistä ulkomaille ja tehtaiden lakkautuksia, joiden seuraukset ovat vahvasti paikallisia. Perinteisesti talouskehitys on ollut tuotannonaloittain ja tuotteittain erilaista. Yritykset kehittävät jatkuvasti tuotepalettiaan ja osa tuotteista jää pois. Globaalitaloudessa toimivat yritykset siirtävät lisäksi kannattavaakin tuotantoa asiakkaiden lähelle. Pääomiltaan globaali yhtiö kohtaa vahvat tuotto-odotukset, joiden mukaan tuotannon yksiköitä siirretään tai lakkautetaan. Yrityselämän muutokset ovat kansainvälistymisen myötä yleistyneet ja ne näkyvät yllättävän nopeina, ennakoimattomina käänteinä paikallistalouksissa. Uudet murrokset ovat reagointitoimien suunnittelun kannalta erilaisia asioita kuin esimerkiksi lama, joka koski koko kansantaloutta ja ohjausvälineet olivat sen mukaiset. Tässä raportissa eritellään julkisen sektorin reagointia yhteen paikalliseen rakennemurrokseen. Työn painopiste on reagointivälineissä ja reagointiprosessissa syntyvien tapahtumakulkujen erittelyssä. Tarkastelen äkilliseen rakennemuutokseen vastaamista yleisen rakennepolitiikan osana. Siitä muutoinkin vastaavat toimijat ja heidän työvälineensä ja instituutionsa ovat myös äkillisessä tilanteessa toimien lähtökohta. Valtion lisärahoitus alueelle tarjosi täydentäviä 2

9 mahdollisuuksia, pelisääntöjä tukiehtojen osalta ei muutettu, mutta alueelle tuli lisärahoitusta perustoimintoihin. Äkilliseen muutokseen reagointiin kuuluvat tapahtumat jäävät monella tavalla osaksi pitkän aikavälin rakennemuutostyötä. Luoko äkillinen muutos tilanteen, jossa tunnistetaan ja hyväksytään yleiset toimintaraamit eri tavalla kuin aiemmin ja jos, niin voiko tapahtumaan reagoinnilla olla pidempiaikaista merkitystä? Reagointiprosessissa on tavallaan kaksi puolta. On työttömien tuki ja on elinkeinopolitiikka, jolla vauhditetaan työpaikkojen syntyä tai varmistamista. Tässä työssä tarkastelen lähinnä elinkeinopolitiikan keinoja. Harri Melinin projektissa on tutkittu työttömyyden kokemista. Elinkeinopoliittisessa reagoinnissa on puolestaan erotettavissa kaksi toisiinsa liittyvää prosessia. On rahoituksen jalkautuminen alueelle ja yrityksiin sekä hankkeisiin ja toinen on julkisen sektorin paikallisten osapuolten yhteistyön organisointi ja yhteistyö yrityksen kanssa. Suuri osa reagointityöstä on jälkimmäistä paikallista työtä, joka valmistelee yritysten hakua ja kehittää hankkeita. Luvussa 2 taustoitan reagointityötä, luvussa 3 tarkastelen paikallista reagointia ja luvuissa 4 ja 5 rahoituksen jalkautumista. Työttömyyteen reagointia ja etenkin koulutusta tarkastelen luvussa 6. Paikallisten rakennemuutosten kuntia ja toimintaympäristöjä tarkastelen vertaillen luvussa 7. Selvitän tapahtumien prosessia, agendan muodostusta, toimintatapoja ja välineitä ja arvioin rahoitusinstrumenttien toimivuutta haastatteluin ja dokumentein. Tein välisenä aikana 20 julkisen sektorin asiantuntijahaastattelua ja 6 yrityshaastattelua. Myöhemmin sain sähköpostikysymyksiin vastauksia yhdeksältä henkilöltä ja kuudelta asiantuntijalta. Selvitin asioita lisäksi myös puhelimitse. Osalle haastatelluista lähetin täydentäviä kysymyksiä sähköpostilla, viimeisimmät syys- ja lokakuun vaihteessa. Asiantuntijat nimeän haastateltujen listassa liitteessä 1, mutta yritysten edustajat, vaikka he ovat myös reagointiprosessin osalta asiantuntijoita, jätän tunnistamismahdollisuuksien ja liiketoimintatietojen takia nimeämättä. Julkisen sektorin haastatteluja käytän neutraalin tilannedokumentaation kohdalla paikoin haastatellun nimeten, jos sillä on erityistä merkitystä faktadokumentin tai arvion kannalta. Muutoin käytän nauhoituksista tekstiksi purettua haastattelumateriaalia vastaajaa nimeämättä. Tekstimateriaalin ryhmittelin teemakorpuksiksi, joita käytin oman ajan historian tukijan tapaan dokumentteina näkökulmista reagointitapahtumiin ja -prosesseihin. Haastatteluja olisi voinut olla enemmänkin. Tutkimusten standardikriteeri noin kymmenestä asiantuntijahaastattelusta tarkoittaa tapausta, jossa on kyse suhteellisen yhtenäisestä toimijajoukosta ja yksiselitteisestä tai yhdestä prosessista, johon on eri näkökulmia. Tässä on kyse useista reagointitapahtumista, koska julkisen sektorin eri toimijoille muodostui kullekin oman vastuun mukainen käsitys tehtävistä. Myös aiempi yhteistyöhistoria ja kokemukset siitä näkyvät eri tavoin eri osanottajien näkökulmissa. Myös käsitys prosessin tapahtumista poikkeaa toimijoittain. Täten haastateltujen määrän tulisi pikemminkin olla suurempi kuin pienempi. Erittelytapa perustuu toimintatutkimuksen lajityyppiin. Pyrin erittelemään toiminnan yleisiä edellytyksiä niin, että esitys voisi palvella myös käytännön toimijoita heidän tulkitessa toimintatilannettaan äkillisen rakennemuutoksen jälkeen tai edelleen sen keskellä. Tapahtumapolkujen ja polkuriippuvuuden arvioinnit sekä julkisen sektorin harjoittaman rakennepolitiikan piirteiden analysointi ovat sekä pragmaattisia että yleisempiä kysymyksiä. Samoin äkilliseen rakennemuutokseen reagoinnin suhde pitkän aikavälin rakennemuutokseen, mitkä elimet ja ketkä tekevät 3

10 julkista rakennepolitiikkaa? Miten julkisen sektorin toimijat kokevat julkisen vastuun äkillisen haasteen edessä? Voikkaan ja Summan tapausten jälkihoitoa on aiheellista verrata keskenään, koska äkillinen muutos on samankaltainen, mutta julkisten toimijoiden institutionaalinen konteksti on erilainen. Vertailu Kemijärveen tuo esille joitain Voikkaan ja Summan reagointiprosessin piirteitä. On syytä lyhyesti eritellä agendanmuodostajiksi aktivoitumisen ja lähtökohtien tulkinnan vaiheita. Niissä erot näyttävät suurimmilta Kemijärven ja muiden, osin samankaltaisten tapausten välillä. Lopuksi arvioin yhteenvedossa yleisesti reagointitoimien ja pitkän aikavälin rakennemuutoksen yhteyksiä. Tavoitteiden toteutumisen erittely vaikuttavuustutkimuksen tapaan (tavoitteen ja tulosten suhde) on vain jossain määrin mielekästä, koska äkillisen rakennemuutoksen luoma tilanne asettaa lähtökohdaksi ongelman ja tehtävän, johon on reagoitava. Tehtävä on eri asia kuin tavoite. Vaikka toimijat tulkitsevat tehtävää ja muodostavat tavoitteita reagointiprosessin kuluessa, ei kyse ole asiantuntija-arvioihin nojaavasta tavoitteiden valinnasta ja suhteuttamisesta pitkällä aikavälillä toisiin julkisen sektorin tavoitteisiin ja yleisesti julkisen sektorin resursseihin. Toimien lähtökohtana vain eräänä päivänä on Tehtävä. Hahmotan julkisten toimijoiden ottamia vastuita, tapahtumakulkuja ja reagointiprosessissa tehtyjä tavoitteiden uudelleenarviointeja. Tavoitteiden lisäksi prosessissa on monella tasolla arvioitu uudelleen toimintatapoja ja toimintavälineitä. Etenkin valtion perinteisten investointitukien rooli kehittämistoimissa ja tukiehdot ovat toimien merkittävä lähtökohta. Tätä puolta arvioin luvussa 4 ja loppuluvussa. Tutkimuskysymykset ovat seuraavat: 1) Millaisesta rakennemuutoksesta on kyse ja miten julkisen sektorin rakennepolitiikka näyttäisi äkillisen rakennemuutoksen tilanteessa toimivan? 2) Miten julkinen sektori reagoi Kymenlaakson äkillisiin rakennemuutoksiin? Ketkä reagoivat ja miten yhteistyö organisoitiin? Millaisia tapahtumapolkuja reagointiprosessiin rakentui? Näkyivätkö Kouvolan ja Kotka-Haminan seutujen erilaiset institutionaaliset lähtökohdat reagoinnissa? 3) Mitä työllistämisen ja rahoituksen välineitä reagointityössä käytettiin? Mitkä elimet niistä päättivät ja miten toimet ja rahoitus kohdentuivat? Miten välineitä ja niiden käyttöä on arvioitu? Millaisia välineitä tulisi kehittää äkillisen rakennemuutoksen tilanteisiin? 4) Mitä erityistä on Kymenlaakson äkillisessä rakennemuutoksessa ja siihen reagoinnissa? Vertailu Kemijärveen, miten ero toimintatavoissa on tulkittavissa? 5) Miten pitkän aikavälin rakennepolitiikka näkyi äkilliseen tapaukseen reagoitaessa? Tehtiinkö rahoituspäätökset lähtien seudun ja alueen pitkän aikavälin tavoitteista vai työttömyyteen reagoinnista? Syntyikö äkillisestä tapauksesta pitkän aikavälien kehityskulkuja? Mitä rakennepolitiikan edellytyksiä ja mahdollisuuksia reagointiprosessi toi esille? 4

11 2 Rakennemuutokset ja rakennepolitiikka Voikkaan ja Summan tehtaiden lakkautukset vaikuttavat monella tavalla aluetalouksiin ja niiden varassa toimiviin kuntiin. On selvitettävä lähtökohtia ja toimintaympäristöä eli sitä, mihin oikeastaan reagoidaan. Talouden kansainvälistyminen ja julkisen sektorin harjoittaman rakennepolitiikan välineistö näyttävät kehittyneen jossain määrin samaan tahtiin. Selvitän ensin lyhyesti tätä taustaa. Sen jälkeen arvioin paperialan murroksen merkitystä aluetalouden ja alueellisen ja paikallisen rakennepolitiikan välineistön kannalta. Rakennepolitiikan toimijakuntaa ja haasteita erittelen luvussa 2.3. Aluekehittämiseen kohdistuu paineita. Onko julkisilla päättäjillä välineitä vastata elinkeinoelämän rakenteellisiin muutoksiin? Miten normaalisti vastataan hitaampiin muutoksiin? Edeltävää yhteistyöhistoriaa sekä rakennepolitiikan toimintavälineet on syytä lyhyesti selvittää. 2.1 Talouden kansainvälistyminen, aluekehittäminen ja rakennepolitiikka, viitekehys Paperialan yritysten toimet ovat äkillisen muutoksen ydintapahtuma. Paperialan pitkän aikavälin murrosten taustaksi tiedetään kansainvälisen talouden muutokset, rahamarkkinoiden vapautuminen ja uusien talousalueiden kehittyminen erilaisine tuotantomahdollisuuksineen. Kilpailutilanne on globaali ja eurooppalainen ja yritysten erikoistuminen on globaalia. Myös julkisen sektorin omat toimintavälineet ovat muuttuneet talouden kansainvälistymisen takia, valtiot ja alueet kilpailevat globaalitaloudessa yrityksistä. Elinkeinoelämä ja julkinen sektori ovat molemmat kokeneet viimeisten vuosikymmenten aikana rakennemurroksen, joissa lähtökohtana on talouden kansainvälistyminen. Julkinen sektori on kansainvälisesti ja kansallisesti reagoinut talouden globalisoitumiseen. EU:n puitteissa on pyritty vahvistamaan kansallista ja alueellista välineistöä, jolla EU voisi vahvistua markkina-alueena. Siten kansallisvaltioiden ja alueiden tietotaitoa pyritään levittämään myös EU:n organisatorisin ratkaisuin. EU:n rakennepolitiikan välineet näkyvät kansallisvaltioissa ja alueilla ja ne on tarkoitettu vahvistamaan EU:n alueita, jotka samalla kilpailevat myös keskenään (Armstrong 1995; Bache 1998). Talouspolitiikan ja jatkuvan kasvun välineet ovat laajentuneet 1990-luvulla etenkin aluetalouden ja yleisesti talouden paikallisia piirteitä hyödyntävän rakennepolitiikan välinein. Edelleen julkinen sektori pyrkii vahvistamaan hyvinvointivaltion resurssipohjaa talouspolitiikalla, jossa kansantalouden mittakaavassa toimivat välineet ovat keskeisiä, mutta välineistö ja toimijakunta ovat laajentuneet. Rakennepolitiikan tekijäkunta on kokenut eräänlaisen rakenteellisen murroksen. Talouselämän rakennemuutokset kuuluvat normaaliin talouden uudistumiseen. Julkinen sektori on jatkuvasti ollut näiden murrosprosessien osatekijä alkaen koulutuksen ja infrastruktuurin palvelutarjonnasta. Valtiot ovat kohdistaneet yleiset toimet kansantalouden prosesseihin. Myös elinkeinoja kehittävät toimet ovat kuuluneet valtioiden tehtäviin. Valtiot ovat vuosisatojen mittaan koettaneet eri välinein aktivoida ja ohjata talouselämän rakennemuutoksia, valtiot ovat perustaneet tai ostaneet yrityksiä, niitä on kansallistettu ja toisaalta tuettu, toimialojen ulkomaankauppaa on säädelty. Toimintavälineet ovat toisen maailmansodan jälkeen kehittyneet markkinaehtoiseen suuntaan, toisaalta julkisen sektorin välineinä ovat ohjaus, markkina- 5

12 mekanismien sääntely, tuki ja mahdollistaminen. 1 Pierre ja Peters toteavat, että policyjä yksiselitteisesti hallitsevan valtion tilalle on tullut mahdollistava valtio: The governing state has been replaced by an enabling state that governs to a large extent by coordinating and facilitating other powerful actors in the society." (Pierre & Peters 2000, 13) Edelleen valtio pyrkii policy-tavoitteisiinsa toimijoita ohjaten, mutta ohjauksessa käytetään uusia välineitä, joiden toiminta riippuu monien tasojen ja osassa keinoista myös julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöstä. Mahdollistamisen välineisiin perustuva rakennepolitiikka tukee kasvuprosesseja, innovaatioiden käyttöönottoa ja uusien toimintamuotojen hakua. Reino Hjerppe on korostanut, että on haettu toimintavälineitä, joilla kyetään yhdistämään matala inflaatio ja talouskasvu (Hjerppe 2000). Valtio vastaa edelleen keskeisestä osasta rakennepolitiikkaa, mm finanssipolitiikan välineitä voidaan arvioida rakenteellisten edellytysten luonnin näkökulmasta. Kun talouspolitiikka kohdistui koko kansantalouteen, toimintavälineenä olivat nimenomaan kansallisvaltion finanssipolitiikka, rahapolitiikka ja valuuttakurssipolitiikka. Näillä tehtiin rakennepolitiikkaa ja välineistä vastasivat ministeriöt. Aluetalouksien tematiikan vahvistuminen 1960-luvulta alkaen ja EU:n rakennerahastopolitiikat ovat tuoneet myös alueelliset ja kunnalliset toimijat rakennepolitiikan tekijöiksi. Rakennepolitiikan tekijäkunta on kokenut eräänlaisen rakenteellisen murroksen. Rakennepolitiikan toimintavälineitä käytetään EU:n, valtion sekä alueiden ja paikallisten toimijoiden tasoilla. Yritysten toimintaympäristön kehittäminen ja koulutusrakenteiden uudistaminen edellyttävät sekä valtiollisia että paikallisia toimia. Julkiset toimet kohdistetaan paikallisesti ja toimialoittain. Niitä yhdistävät makrotalouden rakenteita ohjaavat toimet kuten innovaatiopolitiikka ja alueiden kehittäminen EU:n ohjelmin. Nämä ovat yhteisesti jaettavia ja monentasoista toteutusta ja muokkausta edellyttäviä policyjä. Ministeriö ei yksiselitteisesti päätöksellä suoraan toteuta niitä kuten veroasteen muutosta, eikä päätös koske kerralla koko kansantaloutta. Tuolloin päätös koskee yksilöitä ja yrityksiä kansantalouden jäsenenä, ostopäätöksiä markkinoilla tekevänä olentona. Rakennepolitiikan kohteena ovat tietyn alueen asukkaat ja yritykset, koulutukseen houkuteltavat tai päätöksiä yritystoiminnasta tekevät tietyt toimijat, jotka ratkaisevat aloittavatko jonkin uuden toimen, ryhtyvätkö johonkin. Viime vuosikymmenten elinkeinoelämän ja julkisen sektorin pitkän aikavälin rakennemuutokset voidaan pelkistää seuraaviin piirteisiin: a) Rakennemuutos elinkeinoelämässä: talouden kansainvälistyminen, rahamarkkinoiden vapautuminen, uuden teknologian ja organisaatiomallien intensiivinen hyödyntäminen markkinakilpailussa. b) Rakennepolitiikan subjektin rakenteellinen muutos: Yleisen rakennepolitiikan merkitys on kasvanut suhteessa raha- ja valuuttakurssipolitiikan välineisiin. Rakennepolitiikan toteutus jakautuu monen tason vastuulle. Näyttäisi siltä, että sekä elinkeinoelämän että julkisen sektorin rakenteelliset muutokset jatkuvat ja ne painottavat julkisen sektorin toimissa talouden ja alueiden kehittämisessä rakennepolitiikan 1 Valtion roolia taloudessa ovat historian eri vaiheista tarkastelleet mm. Majone 1996, 6

13 merkitystä. Aluekehittäjien (valtio, alueet, kunnat) resurssit, toimintavälineet ja yhteistyö ovat rakennemuutoksiin reagointia arvioitaessa sisäisiä (endogeenisia) muutostekijöitä. Niitä koskevat kehityspiirteet on alla olevaan kuvioon 2.1. sijoitettu alapuoliselle kaarelle. Kuvion ylemmän kaaren alku, vaiheet 1-4, kuvaavat paperialalla edelleen jatkuvaa rakennemuutosta. Yritysten toimintakonteksti on pelkistetty kansainvälisen talouden ja markkinoiden muutoksiin. Yrityksen toimista aiheutuu joukko tapahtumasarjoja, jotka muuttavat kuntien toimintaympäristöä. Äkillinen ja aluetalouden kannalta ulkoa lähtevä muutos vielä korostaa julkisten päättäjien rakennepoliittisia välineitä, käyttömahdollisuuksia ja osaamista. Kuvio 2.1 Hahmotus talouden kansainvälistymisestä julkisen sekotorin rakennepolitiikan lähtökohtana. 3 Paperiteollisuuden 4 Työv 5 Kunnan toiminta- Supistukset vähennys ympäristön muutos 2 Alan markkinatilanne 1 Talouden kansainvälistyminen Julkisten päättäjien Rahoitusmarkkinoiden vapautuminen Rakennepolitiikka 2 Kilpailuvaltiot ja kilpailevat aluetaloudet 3 EU Suomen EU-jäsenyys Julkistalouden reunaehdot Rakennerahastot Julkishallinnon kehittäminen 4 Monitasoinen ja horisontaalinen partnerius Aluelähtöinen aluekehittäminen / joined up politics (Kunnat monitasoisen aluekehittämisen osana) Yksinkertaisen kuvion ideana on siis painottaa julkisen rakennepolitiikan osaamisen merkitystä eli lähinnä toimia, joilla vaikutetaan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin ja alueen vetovoimaan. Kansantaloutta yleisesti koskevien toimien lisäksi ovat EU:n myötä korostuneet rakennerahasto- ja innovaatiopolitiikan keinot. Vaikka EU:n tukirahoitus ohenee jatkossa Suomessa tuntuvasti, ovat monitasoisesti toteutettavat innovaatio-ohjelmat esimerkki jatkuvan murrosten julkisesta ohjaamisesta. Lisäksi aluetalouksien kilpailu aktivoi alueen ja seutujen toimijat rakennepolitiikan keskeisiksi operaattoreiksi. Rakennepolitiikan julkiset päättäjät tarkoittavat kuviossa suomalaisten päättäjien eli valtion, alueellisten toimijoiden ja kuntien toimia. EU:n päätökset ovat yleisiä suuntaviivoja, mutta myös tarkkoja säädöksiä. Ne ovat reunaehtoja samoin kuin myös osin valtion toimet, mutta valtio on myös suoraan toimija aluetasolla. Kunnilla on oma aluetason aluekehittäjä maakunnan liitoissa ja 7

14 kunnat ja valtion paikallishallinto ovat siten tavallaan EU:n, valtion ja alueen rinnalla neljäs toimijataso. Kaikki tasot ovat eri tavoin mukana siinä, miten paperiteollisuuden supistuspäätöksiin on reagoitu. Lakkautukset tuottavat heti seurauksia tiettyyn aluetalouteen, mutta kansallisessa politiikassa supistukset antavat aiheen arvioida rakennepoliittisia keinoja. EU:n varoja ohjataan reagointityöhön ja EU:lla on tietty oma reagointiväline yli 1000:n työttömän tapauksissa. Kuvion alempi kaari kuvaa siis julkisten organisaatioiden muutoksia. Rakennepolitiikan toimijakunta on muuttunut monitasoiseksi luvun sloganin tapaan ei enää puhuta "hallitusta rakennemuutoksesta" vaan mahdollistamisen ideasta. Tämä osaltaan kuvaa muutosta yhden ohjaavan tason näkökulmasta monien tasojen yhteistyöhön. Toki kaikki osapuolet koettavat tehdä muutoksesta jollain tavalla hallittavaa, mutta yksi osapuoli ei voi julistaa sitä ohjelmakseen. Tämä koskee julkista sektoria sisäisesti. Aina on tiedetty, että julkinen sektori ei voi hallita talouden rakennemuutoksia, vaan se tuottaa elementtejä, joita yksittäiset toimijat voivat hyödyntää. Mahdollistamisen sijaan voidaan pitäytyä toimista. Äkilliseen tilanteeseen reagoinnissa lähtökohta on julkisen sektorin omaama mahdollistamisen näkökulma, se on strateginen näkökulma julkiseen toimintaan. Äkilliseen mittavaan talouden lamakauteen julkinen sektori on reagoinut aiemminkin. Valtio on teettänyt mm. työttömyystöitä, mutta 1930-luvulla vielä hyvin niukasti. Sodan jälkeiseen äkilliseen rakennemuutokseen on vastattu tehtaita ja infrastruktuuria rakentaen. Jälleenrakentamisen vaihe jatkui suunnittelutoimien kehittyneemmillä instrumenteilla mm kaavoituksen tehostumisella. Näitä rakennepolitiikan välineitä on käytetty kasvun nopeuttamiseksi, kun huonosta taloustilanteesta on pyritty hyppäyksittäin "eteenpäin". Kun talouden kehitys levisi tasaisemmin koko maahan, näytti yksittäinen tehtaan lakkautus keskivertokehityksestä poikkeavalta. Yksilön näkökulmasta se näytti ehkä vain aiempaan elämäntapaan palauttavana siirtona. Julkiset päättäjät ovat pyrkineet palauttamaan kriisin kokeneen kunnan kasvu-uralle. On laitettu osapuolia liikkeelle ja reagoitu. Vuonna 1990 valtioneuvosto päätti työllisyyden ja tuotantotoiminnan rakennemuutosten aiheuttamien häiriöiden lieventämiseen osoitetusta määrärahasta (rakennemuutosmääräraha). (VN:n päätös 36/1990, 1) Mitä erikoista sitten äkillisessä rakennemuutoksessa ja siihen reagoinnissa nykytilanteessa oikeastaan on? Monella tavalla on kyse jatkumosta, mutta kuntien harkinnanvaraisten määrärahojen ja suorin investointitukien lisäksi on yhdeksi lähtökohdaksi vahvistunut julkisten päättäjien yleinen rakennepolitiikka. Rakennepolitiikan välineitä käyttävät valtion lisäksi siis jo vakiintuneen tavan mukaan myös kunta- seutu- ja aluetason toimijat. On toimijoita, joiden päätyö on talouden positiivisten murrosten luonti. Rakennepoliittisen ajattelutavan yksi merkittävä levittämisen väline oli vuoden 1993 aluekehittämislaki, jossa on käytetty myös äkillisen rakennemuutosalueen käsitettä. Vuoden 1993 laki alueiden kehittämisestä (1135/1993) erotti 7 :n nojalla kolmen kehitysalueita luokittelevan tukialueen lisäksi erityisen rakennemuutosalueen: Seutukunta tai kunta, jossa teollisuuden tai palvelujen tuotantorakenteen voimakkaan muutoksen aiheuttama työttömyyden lisäys on aiheuttanut tai uhkaa aiheuttaa merkittäviä ongelmia, voidaan määrätä valtioneuvoston päätöksellä enintään kolmen vuoden ajaksi rakennemuutosalueeksi. 8

15 Täten se olisi tuolle alueelle sopiviksi nähtyjen rakennepoliittisten toimien kohteena. Valtioneuvoston päätöksellä rakennemuutosalueeksi nimettiin v mm. Kouvolan seudun kunnat Kuusankoski mukaan lukien (1375/1997). Tuolloin vaateala ja elintarviketeollisuus supistivat. Äkillisen rakennemuutosalueen termi poistettiin kuitenkin kehitysaluelaista vuonna 1999 valtioneuvoston päätöksellä kehitysalueesta ja sen tukialueista (1244/ 1999). Taustaa en tässä selvittänyt ja lama-aikaan ajoittuva toimi näyttää erikoiselta. Ehkä alettiin hakea nousukauden ohjelmia. Erityistä merkitystä päätöksellä ei ollut, kun tulivat seuraavat suuremmat tapaukset eli Uudenkaupungin, Raahen ja Mänttä-Vilppulan tilanteet, joista puhuttiin vuonna 2004 rakennemuutosalueina. Harkittiin erityistoimia kuten kuntien harkinnanvaraista tukea ja TEkeskuksen investointitukea. Voikkaan tapauksen jälkeen äkillisen rakennemuutoksen alueet on valtion toimin nimetty ja niille ulotettu tietyt valtion toimet, sen lisäksi, että niillä toimitaan paikallisesti. Valtioneuvosto perusti äkillisen rakennemuutoksen alueelle suunnattavien toimien ohjausta varten erityisen valtioneuvoston reagointiryhmän Valtion toimin ja EU:n resurssien paikallisille toimijoille pyritään luomaan edellytykset käyttää rakennepoliittisia instrumentteja. Julkinen sektori siis reagoi rakennepolitiikan välinein elinkeinoelämän yhden toimialan rakennemuutokseen ja sen seurauksiin. 2.2 Paperiteollisuuden rakennemuutokset Kun kaksi suurta paperikonsernia kertoo mittavista irtisanomisista, on tietenkin kyse paperialan rakenteellisesta murroksesta. Mutta millaisesta murroksesta on kyse, monestako ja mitä sen tai niiden murrosten seurauksia pidetään niin tärkeinä, että niihin tulee julkisen toimijan reagoida ja kantaa julkista vastuuta? Onko kyse yllättävän ylituotannon luomasta markkinatilanteesta, puun saannista vai pysyvämmästä markkinakysynnän muutoksesta ja uusien tuotesegmenttien tarpeesta? Onko julkisella sektorilla välineitä toimia, missä asioissa ja millä tasolla on, ja voidaanko niitä käyttää? Voidaanko reagointitapahtumien nojalla nähdä miten äkillisiin rakennemuutoksiin erityisesti aluetasolla voidaan puuttua? Kymenlaakson alueella paperiteollisuuden rakennemuutos koetaan erityisen vahvana aluetalouden rakennemuutoksena. Suomessa metsäteollisuus on edelleen keskittynyt Kaakkois- Suomeen, 1990-luvulla hieman alle 40% alasta toimi siellä ja edelleen viime vuosina n % alan tuotannosta. Aluetalouden voimakas keskittyminen yhteen toimialaan ja kunnan mittakaavassa jopa yhteen yritykseen on yleisesti nähty riskitekijäksi. Viime aikojen aluetaloutta koskevissa voimakkaissa rakennemuutoksissa paperiteollisuuden yleisyys on merkittävimpiä yksittäisiä tekijöitä (Alatalo&Tuomaala 2008, luku 4). Kaakkois-Suomessa paperialan keskittymä tulee säilymään ja klusteroituminen on pitkällä aikavälillä vahvuustekijä. Silti työvoima nimenomaan perinteisessä paperiteollisuudessa vähenee ja saman alan monien tehtaiden sulkiessa ei ole odotettavissa, että alan sisältä löytyisi pian korvaavia työpaikkoja. Valtio on monella tavalla tukenut metsäsektorin toimintaa, ja valtiolla on ollut tähän vahvat perusteensa yhteistyölinjalle. Metsäteollisuuden alan raaka-aine on kotimaista ja korjuujärjestelmä merkitsee töitä ja myyntituloja. Paperiteollisuus on vientiala, johon suurista aloista sitoutuu vähiten tuontia. Kauppataseen kannalta se on erinomainen ala. Valtio onkin reagoinut nimenomaan metsäalan kustannusongelmiin valuuttakurssipolitiikalla. Vielä vuonna 1991 devalvaatio toimi vientisektorin taloutta tukevana ratkaisuna. Jo EMU-ratkaisuun valmis- 9

16 tautuminen pakotti luopumaan devalvaatioista, joka paperiteollisuuden kannalta merkitsi, että sopeutumiskeinot oli haettava muualta. Työpaikkojen määrä on metsäteollisuudessa laskenut jo tätä vaihetta aiemmin teknologian kehittymisen myötä. Tehokkuutta nostaneet investoinnit pitivät tuotannon kasvussa, vaikka maan paperitehtaiden työvoima on vähentynyt tasaisesti 1970-luvun noin :sta vuoden 2005 noin :een (paperiteollisuuden tilanne 2006, 44). Paperitehtaisiin ei viime vuosina ole juuri koulutettu uutta työvoimaa. Vanhan paperialan tehtaissa työvoima vähenee ja tämä on Kaakkois- Suomessa pitkään kuntien kannalta riskitekijä. Perinteinen paperiala on aluetalouden vetovoimaisuuden osalta yksilöiden elämässä jopa negatiivinen. Silti huomattava osa etenkin Kaakkois-Suomen työvoimasta työllistyy jatkossakin tälle alalle. Paperialan perusinvestointien ja alan uusiutumisen hidas sykli on 1990-luvulla ollut suomalaisten yritysten vahvuus. Kilpailevat yritykset eivät päässeet yhtä nopeasti voittoa tuottavaan kiertoon, mutta vastaavasti korjausliikkeet markkinoiden mukaan ovat hitaita. Paperi-investoinnit ovat suuria ja koneiden toiminta- kuoletusajat pitkiä, joten tuotannon kääntäminen markkinakysynnän ja -tarjonnan mukaan on vaikeaa. metsäteollisuudessa business-kulttuuri on maailman hitain, kun tehdään iso miljardi-investointi, niin se toimii 30 vuotta, tutkitaan 5 vuotta. Suuryritykset eivät siten ole olleet järin kiinnostuneita sellaisesta tutkimustoiminnasta, joka poikkeaa voimassa olevan pitkän aikavälin strategian raameista. Ns. Sailaksen työryhmän raportissa todetaan, että osa paperiteollisuudesta on vähäisten investointien takia vanhanaikaista, koska investoinnit vähenivät selvästi 1990-luvun lopulta alkaen (Paperiteollisuus 2006, 20-23, 35, 47-8). Tuotantokapasiteettia lisääviä investointeja ei ole juurikaan tehty, pääomakannan kasvu on pysähtynyt ja sen seurauksena teknologinen kehitys hidastunut." (mt., 47-8; samoin Donner-Amnell 2007, 157 ). Tutkimustoiminta keskittyi tehostamaan valittujen ydintoimialojen tuottavuutta. Valitulla alalla paperiyritykset pystyivät olemaan maailman johtavia tuottajia, että alan yritykset uskoivat vahvasti 1990-luvun lopulla ja vielä 2000-luvun alkuvuosina tähän strategiaan ja pyrkivät olemaan omalla alallaan suurimpia (Donner-Amnell 2007, ) 2. Yritysostot kohdistuivat oman erikoisalan yrityksiin. Suomalaiset toimijat olivat sanoma- ja aikakauslehtipaperin tuotannossa maailman johtavia, mutta myös eräät muut eurooppalaiset paperiyritykset sijoittivat tälle alalle. Seurauksena oli Euroopan markkinoilla ylitarjonta ja hinnan aleneminen. Muuallakaan kysyntä ei kasvanut tuotannon laajennusta nopeammin. Kun markkinat eivät vetäneet kannattavalla hinnalla, on lakkautettu tuotantoa ja hintoja on pyritty saamaan ylöspäin. Lisäksi ongelmana ovat puuraaka-aineen saatavuus ja hinta. Edelleen yritysten strategiana on keskittyä paperituotannon segmenttiin, joka tarkoittaa pääosin perinteisiä tuotantolinjoja. Niiden rinnalle haetaan uusia kasvavia metsää jalostavia tuotannonaloja ja halpaa sellun tuotantoa. 2 Paperiteollisuuden näkymien osalta tukeudun lähinnä ns. Sailaksen työryhmän raporttiin Paperiteollisuus 2006 ja Donner-Amnellin tutkimuksen, joka on osa Joensuun yliopiston vuosina toteutettua Metsäalan tulevaisuusfoorumi -hanketta. Sitä rahoitti maa- ja metsätalousministeriö. Hankkeen tehtävänä oli ennakoida metsäalaan vaikuttavia muutostekijöitä vuoden aikajänteellä, jotta alan elinkeinot ja niiden toimintaa tukeva poliittinen päätöksenteko voisivat paremmin varautua tulevaisuuteen. (Häyrynen et al 2007, 3). 10

17 Perinteisen paperiteollisuuden tuotantoprosesseja on tehostettu ja saatu ympäristöystävällisemmiksi. Tutkimuspanoksia on käytetty, mutta ne on suunnattu tukemaan 1990-luvulla valittua strategiaa. Ylituotantoon perustuvassa kilpailutilanteessa tuotantoprosessien tehostaminen on edelleen erittäin tärkeä seikka kun arvioidaan mitä yksikköjä karsitaan ja mitkä jatkavat. Perusprosessien kehittäminen on siten edelleen tärkeä väline, vaikka se ei uutta tuotantoväylää avaakaan. Sen lisäksi on alettu panostaa aiempaa enemmän uutta tuotantoa hakevaan tutkimukseen ja klusteroitumisprosessiin (Donner-Amnell 2007, 177-8). Näiden hakuprosessien merkitys on kuitenkin ollut viime aikoihin saakka vähäinen. Valtion klustereista metsäklusteri on vahvin klusterirakenne, mutta sekään ei ole saanut motivoitua yrityksiä laajoihin ja yhteisiin kehittämistoimiin. Kehittäminen osa yrityksen ominta strategian hakua, eikä tästä haluta liian aikaisin antaa merkkejä ulospäin. Lisäksi yritysten pitkän syklin mukainen perusstrategia ei ole ollut tutkimus- ja kehittämispainotteista klusteriajatusta myötäilevä. Valtio on silti jatkuvasti tarjonnut peruspalveluja eli koulutustarjontaa ja halvan energian politiikkaa (Donner-Amnell 2007). Lisäksi metsänhoidon ja korjuun järjestelmä on valtion tukemaa. Valtio on ollut monella tavalla jo pitkään metsäklusterin rakentajana. Kehittämistoimia metsäklusterin rakentamiseksi vahvistettiin Tekesin tuella erityisesti v Vaikka seurannutta tutkimustoimintaa saattoi leimata osapuolten tietty omasta strategiasta käsin lähtevä epäily 3, tukivat toimet edelleen metsäalaa, ml paperialan metalli- ja kemianteollisuus. Metsäklusterin toimivuus ja osaamispohja on ollut merkittävä etu suhteessa muihin maihin (Donner-Amnell 2007, 139, 159). Tämän suunnan vahvistamista metsäalan johtajat pitivät periaatteessa tärkeänä kehittämismahdollisuutena. Yritysten vaikeudet osaltaan kypsyttivät niitä ja valtiota 2000-luvun alkupuolella yhteisen tutkimuspohjaisen yhteistyöorganisaation rakentamiselle. Sailaksen raportti esitti v ratkaisuksi Metsä-Harvardia. Tutkimustoimintaan tuli alan tutkijoiden ja myös valtion rakennepolitiikasta vastaavien virkamiesten mukaan panostaa huomattavasti aiempaa enemmän. Julkisen sektorin elinkeinopolitiikkaa kehitettiin tuolloin yleisesti osaamis- ja innovaatiopolitiikan näkökulmasta. EU ja OECD olivat elinkeinopolitiikassa korostaneet innovaatiopolitiikka rakennepolitiikan välineenä. Kun yritykset ja julkinen sektori tulkitsivat toimintaympäristöään ja -välineitään uudelleen, synnytettiin mm. uusi metsäklusteri v Perinteinen käsitys paperiteollisuuden prosesseista oli siinä määrin hallinnut tutkimuspanostuksia, että monipuolistuminen vei aikaa. Kansainvälisessä metsäalaa vuoteen 2030 luotaavan tutkimusohjelman forest technology platform tutkimushankerekisterissä suomalaisiksi kirjattuja kehittämishankkeita on ollut erittäin vähän. Listalla klusterin tutkimushankkeista oli Ruotsista 32 ja Suomesta 3 hanketta ja mm. Espanjasta 2 hanketta (ks. Uusien ratkaisujen hakuun ei Suomessa ole panostettu siinä määrin kuin monessa muussa maassa. Kokeiluja haetaan enemmän yritysten välisen yhteistyön kautta ja näistä syntyy melko nopealla aikataululla kannattavaa uutta toimintaa (on innovatiivista digitekniikan hyödyntämistä pakkauspapereissa kartongeissa). 3 Donner-Amnell viittaa tekemiinsä haastatteluihin, joissa klusteria pidetään enemmän myyttinä kuin todellisuutena (2007, 159). Osapuolten keskinäisestä epäilystä epäilyistä kirjoitti mm. Tekniikka ja Talous, : KCL:n eli metsäyritysten tutkimusyhtiön "omistajat haluavat jatkaa yhteistä tutkimusta, mutta ne hakevat keinoja laajentaa omistuspohjaa, sanoo osastopäällikkö Timo Kekkonen kauppa- ja teollisuusministeriöstä. "Heillä on vahva halu saada valtio mukaan omistajaksi. Meillä ei ole niin vahvaa halua. Valtion tai VTT:n puolelta ei ehkä ollut suurta halua investoida laajalti yhden toimialan ja sen yhtiöiden varaan rakentuvan toimialaklusterin kehittämiseen. Johtui varauksellisuus mistä hyvänsä, oli meneillään myös muita prosesseja, Sailaksen ryhmä koottiin samana vuonna. Elettiin monella taholla uudelleentulkintojen vaihetta. 11

18 Valtio esitti kansallista shokki -ohjelmaa (strategisen huippuosaamisen keskittymä) metsäalalle. Metsä-Harvard ohjelma toteutuu sen puitteissa. Valtio rahoittaa alan tutkimusohjelmaa ja sitoo siihen Tekesin ja Suomen Akatemian rahoitusta. Täten metsäteollisuuden kehitys ei ole pelkästään alan sisäinen asia. Kuitenkin kehitys on yrityskohtainen asia. Yritysten ratkaisut tulevat siten jatkossakin olemaan julkisten päättäjien kannalta ulkoinen tekijä ja yksittäisiä tuotantolaitoksia koskevat päätökset näkyvät edelleen vahvasti tiettyjen aluetalouksien piirissä. Metsäyritykset perustivat v yhteisen tutkimusorganisaation Metsäklusteri OY:n. Se sai vuoden 2007 toukokuussa vastuulleen valtion ensimmäisen strategisen huippuosaamisen keskittymän. Tämän odotetaan tuottavan uudistuksia, joissa metsää hyödynnetään jatkossa vahvasti myös ICT- ja biotekniikassa. Edellytyksenä on teollisuuden alojen välinen tutkimusyhteistyö. Pidemmällä aikavälillä uudistavaa tutkimusyhteistyötä haetaan, muttei ole itsestään selvää, että millä panoksella ja mitä strategisia odotuksia asettaen yritykset uuteen metsäalan shokkiohjelmaan ovat lähteneet. Tutkimuspohjainen uudistumissuunta tuo lisäarvoa nimenomaan Kaakkois-Suomen tutkimustoimintaan (Lappeenrannan yliopisto, ja Kymenlaaksossa erityisesti metsäyhtiöiden KCL:n laboratoriot Kymenlaaksossa, Kymenlaakson ammattikorkea). Ehkä metsäklusterin rakentamisessa ollaan uudessa vaiheessa. Löytyvätkö myös strategiaa tukevat argumentit tältä suunnalta? Yhtiöt ovat erillisiä toimijoita ja tämä seikka asettaa kaikelle klusteroitumiselle ennakkoehtoja, klusteriteoria otaksuu liian helposti toimijoiden ajattelevan myyttisen toimialakokonaisuuden kautta. Näistä merkkejä on Donnerin-Amnellin haastatteluissa (2007, 159) ja vastaavat kommentit tulivat esille myös tekemissäni alihankintapuolen yrityshaastatteluissa. Klusterit rakentuvat yritysten yksittäisistä soveltavista toimista, ei verkostosta käsin. Etenkin alueen muiden yritysten eli lähinnä tuotekehittelyn ja alihankkijapuolen näkökulmasta metsäklusteri on edelleen tulevaisuudessa vahva ala. Tuotanto ei alene ainakaan samassa suhteessa kuin työpaikat. Kehittämistyössä syntyy uusia erikoistumisaloja ja toisaalta uusia alihankintaketjuja perinteiseen paperiprosessiin. Paperikemia ja digitekniikka pakkaustuotannossa ovat näistä esimerkkejä. Paperiala ei siis ole vain supistuva, vaan käy tuotepuolella läpi muutosprosessia. Uusia työpaikkoja saattaa syntyä uusille sivupoluille. Tutkimuskeskusten läheisyys on merkittävä ympäristötekijä. Ilmeisesti metsäalalla on usean seikan perusteella, ja etenkin tuotekehittelyn monialaisuuden ja tutkimusinvestointien kalleuden takia, nähty klusteritutkimus tärkeäksi. Valtion rooli tässä kehityksessä on merkittävä. Metsäklusterin piirissä kehittämistyötä tapahtuu myös keskisuurissa ja pienissä yrityksissä. Ne saavat alihankintatehtäviä tai ovat kokonaan uuden toiminnan kehittäjiä. Nämä yritykset monipuolistavat aluetaloutta. Metsäala ei visioiden mukaisessa tulevaisuudessa olisi niin riippuvainen yhden tuoteperheen menekistä kuin nykyisessä kriisivaiheessa. Tuotekehittely laajenee ja pienyritykset voivat nousta merkittäviksi muutoksen tekijöiksi. Alueellisilla ja seudullisilla kehittäjillä voi näissä pk-yritysten kääntämisen vaiheissa olla välittävä rooli. Sen voi kulminoida yritysten verkottamisen ja liikeosaamisen tukemiseen. Myös klusterin rakentamisprojekti avaa tässä mielessä näköaloja aluekehittäjille: miten linkittää pkyritykset klusteriin? Ylipäätään pk-yritykset toimivat kiinteämmin aluetaloudessa kuin suuret ja niiden toiminnan reunaehdot ja kynnyskysymykset ovat sellaisia, joihin alueella voidaan koetta vastata. Yritysten keskinäistä yhteistyötä ja tuotekehittelyä voidaan tukea oikealla toimintaympäristöllä. Näihin pitkän aikavälin muutoksiin on tartuttu myös äkillisiin muutoksiin reagoitaessa. 12

19 Puuhankinta Venäjältä tarjosi puun ostoon hintaetuja, joita hyödynnettiin etenkin Kaakkois- Suomen tuotantolaitoksilla. Paperialan kustannuskriisiä pahentaa tieto sille tärkeän kuitupuun tullin noususta ensin ja ja kuutiolta. Tullimaksut palauttavat kotimaiseen ja muuhun tuontipuuhun perustuneen tilanteen, mutta paperiyhtiöiltä poistuu lähivuosina yksi joustovaraa luonut tekijä. Venäjän hallituksen asetuksen (n:o 75) mukaan tullia peritään vientiin menevältä puulta (paitsi alle 15 cm koivulta). Täten kuitupuun tuonti olisi edelleen mahdollista jos puu erotellaan tai haketetaan 4. Huomattakoon, että vain Stora Enso on ilmoittanut lopettavansa kokonaan puun hankinnan Venäjältä. Puuntuonnin vähetessä tai lakatessa joidenkin kotimaisten puulajien hinta saattaa nousta. Toisaalta puuta tuodaan edelleen myös Baltian maista, Saksasta ja Ruotsista. Metsän myyntiveron alentaminen lisännee kotimaisen puun tarjontaa. Valtion tukisumma on 170-miljoonaa, jota voidaan verrata koko maassa äkillisille rakennemuutosalueille kahtena vuonna jaettavaan noin 70 miljoonaan euroon, jolla tulisi aikaansaada rakennemuutos alueiden elinkeinoelämässä. Metsänmyyjien kannatuksesta nauttivien puolueiden oli helppo tehdä tämä rakennepoliittinen ratkaisu. Silti puun hinta ja veroratkaisu ei vastannut metsänomistajien odotuksia. Markkinoilla on monia toistaiseksi vahvoja toimijoita. Välttämättä verotuksen keventäminen ei jatkossa auta, koska niin suuri osa metsästä on kaupunkilaisomistuksessa, eikä myynti ole kaikille elinehto, eikä metsän kasvua seurata entiseen tapaan. Muitakin esteitä voi ilmetä. Korjuu- ja kuljetuspuoli on jo tehostettu paperitehtaiden näkökulmasta. Korjuuhenkilöstä ja kalustosta alkaa olla pulaa, koska korjuu- ja kuljetuspuolen marginaalit ovat vähäiset (haastattelu; Donner-Amnell 2007, 190; Savon Sanomat Vesa Kärkkäinen ). On aihetta kysyä, paljonko toimivaa kalustoa ja henkilökuntaa Suomessa saadaan liikkeelle lisäpuun korjaamiseen? Metsäteiden kunnostus on yksi paletin osa, mutta myös kustannuskysymykset ja palkat tulevat ajan mittaan esille. Julkisen sektorin kannalta metsänkorjuuyritysten yhteistyöverkostojen kehittäminen on merkittävä haaste. Tälläkin alalla tilaajat haluavat ostaa suurempia kokonaisuuksia Puhutaan puunhankinnan uusista liiketoimintamalleista, jotka ovat myös alue- ja seutukehittäjien haasteita. Puun hankinnan esteeksi näyttä nousevan myös ostajahenkilöstön vähyys, sekin on vuosia supistunut. STT:n uutisessa todetaan, että Metsäyhtiöiden vaatimat puumäärät ylittävät yhtiöiden omien puunhankintaorganisaatioiden venymiskyvyn. Metsäalan asiantuntijoiden liiton Meton mukaan sama koskee neuvontaorganisaatioiden henkilöstöä. Meto kertoo, että henkilökunta hukkuu töihin eikä pysty lisäämään puunhankintaa metsäteollisuuden haluamalla tavalla, vaikka puuta olisi kuinka tarjolla. 5 Vanhat rakenteet oli ilmeisesti supistettu tuontipuun sekä toisaalta ehkä ostajan kannalta hyviin leimikoihin keskittyneen hankinnan kaudella (arvelu haastatteluissa). Paperiyritysten omat toimet kuten kartelliepäilyn virittäminen ja Stora Enson suurtappiot yhdysvaltaisesta paperituotannosta osaltaan kavensivat 2000-luvun puolivälissä alan 4 Metsäteollisuuden tietopalvelu tosin toteaa, että Teoriassa alle 15 cm läpimittainen koivukuitu on siis alkuvaiheessa tullivapaata ja sen on ilmoitettu tulevan 50 euron tullin alaiseksi vuoden 2011 alusta lähtien. Tämä helpotus on kuitenkin näennäinen, eikä sillä ole käytännön merkitystä, koska se edellyttää puutavaran läpimittakohtaista lajittelua, joka ei käytännössä ole mahdollista

20 liikkumavaraa niin rahoituksen kuin yhteisen tutkimustoiminnan puolella. Consolidated Paper - yhtiön Stora Enso osti v ,9 miljardilla eurolla ja kirjasi arvo alas yhtiön arvoa v ,2 miljardia. Haastatteluissa arveltiin, että jos ne rahat, mitkä laitettiin Amerikan seikkailuun, olis laitettu teknologian kehittämiseen, niin samasta puumäärästä mitä nyt on tarjolla, niin tehtäis aivan riittävästi paperia. Jaakko Kiander on puolestaan paperiliiton tiedotteen mukaan huomauttanut, että pohjoisamerikkalaiset tehtaat Stora Enso myi kilpailijoille, jotka nyt hyvällä tuotolla pyörittävät tehtaita. 6. Stora Enso jäi kuitenkin vähemmistöosakkaaksi tuohon yhtiöön. Kiander ihmetteli myös sellaisten tehtaiden ja koneiden sulkemista Suomessa, jotka edelleen tuottivat tulosta. Voidaankin kysyä, millaisesta kriisistä on ollut kyse. Onko ongelma vain tuotteiden hintojen äkillisen laskun ja tuotannontekijäkustannusten äkillisen nousun tulosta? Vai onko kyse myös pitkän aikavälin paperintuotantoa yleisesti koskevasta murroksesta. Etelä-Amerikan tuotanto näyttää kannattavalta, sieltä ei lakkauteta. Euroopassa paperin kysyntä luo edelleen jossain määrin omat markkinansa, mutta ylituotantoa on. Painopaperipuolella kysyntä Euroopassa on alkanut vähetä suomalaisten tehtaiden vahvoilla tuotantolinjoilla (Paperiteollisuuden tilanne, 2006, 7-9), mutta koko paperiteollisuutta ja sen alihankintaa tämä arvio ei koske. Alihankintapuolen tai metsäalan arvoketjun muutokset näkyvät paikallistaloudessa merkittävinä murroksina. Valtion vastuulle tässä työssä on otettu valtakunnallinen klusteri. Alueelliset ja seudulliset toimijat ovat koettaneet ottaa vastuuta pk-sektorin ongelmista aluetalouden näkökulmasta. Näiden ratkomiseen äkillisen rakennemuutoksen rahoitus tarjoaa joitain pelimerkkejä. Paperiteollisuuden muutosten tuomat haasteet aluetaloudelle Työttömäksi jäävien uudelleenkoulutus on akuutti haaste ja se tulee olemaan jonkin aikaa sellainen. Uudet lakkautuspäätökset syyskuussa 2008 lisäävät koulutettavien määrää myös Kymenlaaksossa. Toisaalta metallialalla ja palvelutuotannossa on pulaa työvoimasta. Lakkautuspäätökset näkyvät monella tavoin alihankinnassa. On toisaalta työttömyyttä, ja toisaalta on puun korjuun haasteita, jos kotimaista puuta tarjotaan enemmän. Kuljetuspuolella nämä piirteet tasaavat toisia, mutta metsänkorjuu on erilainen asia. Metsäsektorin uusien tuotteiden haku voi tarjota pienille ja keskisuurille yrityksille merkittäviä näkymiä. Metsäsektorin ja siihen liittyvän kone- ja energiapuolen alihankinta ja itsenäinen yrityskanta muuttuu tuotekehittelyn myötä. Vanhastaan on olemassa kemian ja metsän sekä energian symbioosi eli kemiallinen metsäteollisuus ja sekin kokee muodonmuutosta. Vastaavat murrokset ovat todennäköisiä, bio-energian ja digitekniikan sovellutukset ovat mahdollisuuksia ja haasteita. Digitalisaatio siirtää toimistoja paperilta koneelle ja alentaa paperin käyttöä, kun taas