AMMATTIKORKEAKOULU-UUDISTUKSEN V EROTUKSEEN LIITTYVIÄ PERIAATTEITA

Transkriptio

1 OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ AMMATTIKORKEAKOULU-UUDISTUKSEN V EROTUKSEEN LIITTYVIÄ PERIAATTEITA Taustaa H allitusohjelmassa on päätetty, että ammattikorkeakoulujen rahoitusta ja hallintoa koskeva lainsäädäntö uudistetaan, vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta siirretään kokonaan valtiolle ja ammattikorkeakouluista tehdään itsenäisiä oikeushenkilöitä. H allitus päätti iltakoulussaan ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamisen periaatteista. Iltakoulussa linjattiin, että oikeushenkilöaseman muutoksesta ammattikorkeakouluille ja ammattikorkeakoulujen nykyisille ylläpitäjille aiheutuva uusi verotuksellinen asema ja verotusta vastaavat taloudelliset seuraamukset otetaan huomioon ammattikorkeakoulujen rahoituksessa. Uudistuksen taloudellisista edellytyksistä päätetään erikseen hallituksen talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa. Valtioneuvosto linjasi joulukuussa 2011 hyväksymässään Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa vuosille , että ammattikorkeakoulu-uudistus toteutetaan kaksivaiheisesti siten, että ammattikorkeakoulujen toimiluvat sekä opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusta koskeva lainsäädäntö uudistetaan vuoden 2014 alusta. Valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen aikataulussa puolestaan arvioidaan, miten ammattikorkeakoulujen rahoituksen siirto kunnilta valtiolle ja oikeushenkilöaseman muuttaminen toteutetaan. Sivistyspoliittisen ministeriryhmän tekemien ammattikorkeakoulujen toimilupien uudistamisen periaatelinjausten mukaan tavoitteena on, että ensimmäisen vaiheen toimilupakierrosta ei tarvitse uusia, mikäli ammattikorkeakoulujen yhtiöittäminen etenee valtionosuusjärjestelmän kokonaisuudistuksen aikataulussa. Hallitusohjelmaan sekä vuosien ja valtiontalouden kehyspäätöksiin sisältyvä 51 miljoonan euron menosäästö ammattikorkeakoulujen valtion rahoituksessa vuoteen 2015 mennessä sekä vuodelle 2013 tuleva indeksin jäädyttäminen edellyttävät voimakkaita, strategisesti oikein kohdennettuja rakenteellisen kehittämisen toimenpiteitä ja toiminnan tehostamista.

2 N ykytila ja kehittämistarpeet 2 Ammattikorkeakouluja on nykyisellään 25. Voimassa olevista toimiluvista kaksi on myönnetty yksittäisille kunnille, seitsemän kuntayhtymälle, 15 osakeyhtiölle ja yksi säätiölle. N äistä osassa on yhtiöittäminen tai sitä koskeva selvitystyö käynnissä. Eri toimijoiden yhtiöittämisellä voitaisiin tukea myös ammattikorkeakoulujen rakenteellista kehittämistä ja luoda pohjaa uuteen oikeushenkilöasemaan siirtymiselle uudistuksen toisessa vaiheessa ilman uutta toimilupakierrosta. Uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa kaikkien ammattikorkeakoulujen toimiluvat uudistuvat. Uusissa toimiluvissa ammattikorkeakoulujen tehtävät ja koulutusvastuut määrittyvät merkittävästi eri tavoin kuin nykyisin. Tämä johtaa siihen, että ammattikorkeakoulut joutuvat tekemään huomattaviakin muutoksia organisaatioihinsa. Samalla ammattikorkeakoulujen koulutustarjontaa ja valtionosuuksia leikataan merkittävästi. M yös säästöjen aikaansaaminen edellyttää organisaatiomuutoksia. Uudistuksen toisessa vaiheessa ammattikorkeakouluista on tarkoitus muodostaa itsenäisiä oikeushenkilöitä. Samassa yhteydessä niiden ammattikorkeakoulujen, jotka eivät ole vielä aiemmin yhtiöityneet, on tarkoitus muuttua osakeyhtiöiksi. Valtionosuusuudistuksen aikataulusta riippuen näiden organisaatiouudistusten välinen aika on pienimmillään vain yksi vuosi. Tästä syystä tarkoituksenmukaisinta on, että osakeyhtiöittäminen tapahtuu jo uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa. Näin ollen ammattikorkeakoulu-uudistuksen asianmukaisen etenemisen mahdollistamiseksi on tarpeellista, että veroseuraamuksia kompensoidaan jo ensimmäisen vaiheen toimilupauudistusten yhteydessä. Mikäli kompensointi tehtäisiin vasta valtionosuusuudistuksen yhteydessä, ammattikorkeakoulun ylläpitäjä saattaisi taloudellisista syistä joutua tekemään ison organisaatiouudistuksen kahdesti hyvin nopeassa aikataulussa A mmattikorkeakoulujen uudistamisprosessia tulisi tukea verotukseen tehtävin muutoksin siten, että yksittäisen ammattikorkeakoulun taloudellisia toimintaedellytyksiä ei heikennettäisi verotuskäytännöillä. Tässä yhteydessä tulisi luoda myös kannusteet osakeyhtiömalliin siirtymiselle ja ammattikorkeakoululaitoksen rakenteelliselle uudistumiselle mm. toimipisteverkkoa rationalisoimalla ja päällekkäisyyksiä karsimalla toimilupauudistuksen yhteydessä vuoden 2014 alusta. Veroseuraamukset ovat tällä hetkellä kunnallisina toimivien ammattikorkeakoulujen ilmoittama yhtiöitymisen suurin este. Tavoitteena on, että uudistuksen toisessa vaiheessa ei tarvitse käydä enää uutta toimilupakierrosta, vaan toimilupien saajat ovat tiedossa jo ensimmäisen vaiheen jälkeen. Arvonlisävero Nykyisin kunnallisten ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien investointeihin sisältyvät arvonlisäverot kuuluvat niin sanotun arvonlisäveron kuntapalautuksen piiriin. Yksityisten ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien investointeihin sisältyvät arvonlisäverot otetaan sen sijaan huomioon kirjanpidon mukaisten poistojen aikataulussa arvonlisäverokustannusten keskiarvojen perusteella. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettuja säännöksiä tulisi muuttaa siten, että mahdollistettaisiin ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien tekemien investointien mahdollisimman yhdenmukainen arvonlisäverokohtelu. Yksityisten ammattikorkeakoulujen ylläpitäjien maksamat investointeihin sisältyvät arvonlisäverot

3 tulisi korvata kunkin ammattikorkeakoulun osalta todellisten kustannusten mukaisina ja riippumatta siitä, missä vaiheessa kunnallinen ylläpitäjä on siirtynyt yksityisoikeudelliseen oikeushenkilömuotoon. Yksityisen ammattikorkeakoulun ylläpitäjän tekemiin investointeihin sisältyvien arvonlisäverojen kompensointi koskisi investointeja, jotka tehdään vuosina Näihin investointeihin sisältyvät arvonlisäverot otettaisiin huomioon arvonlisäverototeutumavuotta seuraavan vuoden talousarviossa. Muutoksilla ei näin ollen olisi vaikutusta ennen vuotta 2014 tehtyjen investointien arvonlisäverokohteluun. Muutos olisi kustannusneutraali, mutta tarkoittaisi valtion arvonlisäverokompensaatiomenojen toteutumista kertasuorituksena verrattuna nykyiseen kirjanpidon mukaiseen poistoaikaan perustuvaan korvaamiseen. Lopulliset taloudelliset vaikutukset riippuvat kyseisinä vuosina tehtävien investointien ja niihin sisältyvien arvonlisäverojen määrästä. A mmattikorkeakoulujen ylläpitäjien investointeihin liittyvien arvonlisäverojen osuus on vuoden 2010 tilinpäätöstietojen mukaan noin yhdeksän miljoonaa euroa ja vuoden 2011 tilinpäätöstietojen mukaan noin 10,7 miljoonaa euroa. Arvonlisäverolain 27 :n mukaan veroa ei suoriteta kiinteistön myynnistä eikä maanvuokraoikeuden, huoneenvuokraoikeuden, rasiteoikeuden tai muun niihin verrattavan kiinteistöön kohdistuvan oikeuden luovuttamisesta. Veroa ei myöskään suoriteta kiinteistön verottoman käyttöoikeuden luovutuksen yhteydessä tapahtuvasta sähkön, kaasun, lämmön, veden tai muun sellaisen hyödykkeen luovuttamisesta. A rvonlisäverolain 30 :n mukaan kiinteistön käyttöoikeuden luovuttamisesta suoritetaan 27 :stä poiketen veroa, jos luovuttaja hakeutuu tästä toiminnasta verovelvolliseksi. Verovelvollisuus koskee vain hakemuksessa mainittua kiinteistöä tai sen osaa. Verovelvollisuus edellyttää, että kiinteistöä käytetään jatkuvasti 10 luvussa tarkoitettuun vähennykseen oikeuttavaan toimintaan tai että kiinteistön käyttäjänä on valtio tai yliopistolain 1 :ssä tarkoitettu yliopisto. Kiinteistöosakeyhtiö, jonka osakas käyttää omistamiensa osakkeiden perusteella hallitsemaansa osaa kiinteistöstä tai antaa sen vuokralle, voi hakeutua verovelvolliseksi vain, jos osakkaalla on oikeus vähentää vastikkeeseen sisältyvä vero täysimääräisesti tai jos osakkaana on valtio tai yliopistolain 1 :ssä tarkoitettu yliopisto. Hallitusohjelman mukaisesti yliopistot ja ammattikorkeakoulut ovat tehostamassa voimavarojensa käyttöä hyödyntämällä yhteisiä toimitiloja. Korkeakoulusektoreiden erilainen verotuskohtelu vaikeuttaa tarkoituksenmukaista toimitilojen yhteiskäyttöä ja muuta yhteistyötä. Eduskunta on yliopistojen verotusta koskevaa lainsäädäntöä koskevaa lainsäädäntöä koskevaa hallituksen esitystä (H E 244/ 2009 vp) käsitellessään täydentänyt arvonlisäverolain (1501/ 1993) 30 :ää edellä selostetun mukaisesti siten, että yliopistot rinnastetaan valtioon. Uhkana nähtiin tuolloin, että ilman tuota muutosta merkittävä osa yliopistojen toimitilojen vuokrista olisi vastaisuudessa laskutettu verottomina, koska toimitilojen vuokralle antaja eli arvonlisäverotuksen terminologiassa kiinteistön käyttöoikeuden luovuttaja ei voisi enää hakeutua arvonlisäverovelvolliseksi. Jos toimitilojen vuokralle antaja ei voi hakeutua arvonlisäverovelvolliseksi, hän ei voi myöskään vähentää hankintoihinsa sisältyvää arvonlisäveroa, jolloin aiheutuva kustannusrasitus siirtyy vuokriin. Tämän piilevän arvonlisäverokustannuksen välttämiseksi arvonlisäverolain 30 :ää tulisi ammattikorkeakoulu-uudistuksen yhteydessä täydentää siten, että verovelvollisuus edellyttäisi, että kiinteistöä käytetään jatkuvasti 10 luvussa tarkoitettuun vähennykseen oikeuttavaan toimintaan tai että 3

4 kiinteistön käyttäjänä on valtio tai yliopistolain 1 :ssä tarkoitettu yliopisto taikka ammattikorkeakoululaissa tarkoitettu ammattikorkeakoulu. Jos tätä muutosta ei tehdä, toimitiloja vuokraavien mahdollisuus hakeutua arvonlisäverovelvolliseksi jäisi riippumaan siitä, käytetäänkö kiinteistöä verollisessa toiminnassa. 4 Varainsiirtovero Varainsiirtoverolaissa (931/ 1996) säädetään kiinteistön ja arvopaperin luovutuksesta valtiolle suoritettavasta varainsiirtoverosta. Varainsiirtoveron kantaminen ammattikorkeakoulujen pääomittamiseen liittyvistä varallisuudensiirroista ei ole tarkoituksenmukaista. Varainsiirtoverolain 43 c :ssä säädetään määräaikaisesta verovapaudesta eräissä koulutuksen rakennejärjestelyissä, joissa verohallinto palauttaa suoritetun veron hakemuksesta. Säännöstä sovelletaan tällä hetkellä luovutukseen, joka tapahtuu välisenä aikana. A mmattikorkeakoulu-uudistuksen yhteydessä tulisi säätää verovapaudesta voimassa olevaa 43 c :ää vastaavasti. Tulovero Voittoa tavoittelemattoman yhteisön verovelvollisuus on riippuvainen siitä, täyttääkö se tuloverolain (1535/ 1992) 22 :ssä säädetyt yleishyödyllisen yhteisön tunnusmerkit. Nykyisellään ammattikorkeakoulujen yleishyödyllisyys on arvioitu tapauskohtaisesti ja ratkaisut ovat voineet olleet toisistaan poikkeavia. Tuloverolain 21 a :ssä säädetään yliopistojen verovelvollisuudesta. Säännöksen mukaan yliopistolain 1 :ssä tarkoitettu yliopisto on verovelvollinen vain saamastaan elinkeinotulosta. Lisäksi yliopisto on verovelvollinen muuhun kuin yleiseen tarkoitukseen käytetyn kiinteistön tai kiinteistön osan tuottamasta tulosta kunnalle ja seurakunnalle. Säännöstä tulisi täydentää ammattikorkeakoulujen osalta.

5 5 1. Yksityisten ammattikorkeakoulujen ylläpitäjälle (uudistuksen toisen vaiheen jälkeen itsenäisenä oikeushenkilönä toimivalle ammattikor keakouluosakeyhtiölle) korvataan niiden vuosina tekemiin investointeihin sisältyvät arvonlisäverot siten, että korvaus vastaa kunkin yksityisen ammattikorkeakoulun maksamien arvonlisäverojen osuutta investointikustannuksista. Samalla luovutaan yksityisten ammattikor keakoulujen investointien arvonlisäverojen korvaamisesta poistojen aikataulussa vuosina tehtävien investointien osalta. Korvausten mukaiset määrärahat sisällytetään vuosien talousarvioihin. Kompensaatiojärjestely koskisi kaikkia yksityisiä ammattikorkeakouluja. Valtionosuusjärjestelmässä muiden kuin investointien arvonlisämenojen osalta nykyistä keskimäär äisiin hintoihin perustuvaa korostuskäytäntöä ei muuteta. Kompensaatiomalli koskee vain maksettavaksi tulevaa arvonlisäveroa. Kompensaatiosäännökset laaditaan siten, että ne ei vät johda kaksinkertaiseen hyötyyn. Ammattikor keakoulujen siirtyessä kokonaan valti on rahoituksen piiriin ja valtionosuusjärjestelmän ulkopuolelle investointien arvonlisäverokompensaation toteutustapa harkitaan uudelleen ammattikorkeakoulujen rahoituksen määräytymisessä. 2. Ammattikorkeakoulu-uudistukseen liittyvästä järjestelystä, jossa ammattikorkeakoulun nykyinen ylläpitäjä luovuttaa hallinnassaan olevaa varallisuutta uudelle ammattikorkeakoululle, ei aiheudu varainsiirtoveroseuraamuksia. Varainsiirtoverolain (934/1996) 43 c :n (määräaikainen verovapaus er äissä koulutuksen rakennejärjestelyissä) voimassa oloa jatketaan ammattikor keakoulujen osalta. 3. Tuloverolain 21 a ulotetaan koskemaan myös uudistuksen toisen vaiheen jälkeen itsenäisenä oikeushenkilönä toimivaa ammattikorkeakouluosakeyhti ötä, j olle valtioneuvosto on myöntänyt ammatti korkeakoulun toimiluvan. Ammattikor keakoululainsäädännössä varmistetaan, että ammattikorkeakouluosakeyhtiöt vastaavat luonteeltaan yleishyödyllisiä yhteisöjä toimintansa suhteen. Ammattikorkeakouluosakeyhtiö ei siten esimerkiksi voisi jakaa voittoa tai tuottaa muuta taloudellista etua toimintaan osallistuville ja sen varat tulisi yhtiön purkautuessa käyttää vastaavaan toimintaan. 4. Uudistuksen toisessa vaiheessa ratkaistaan ammattikor keakoulujen toimitiloihin liittyvä arvonlisäverokohtelu, ja pyritään edi stämään yliopisto- ja ammatt i kor keakoul usekt or ei den välistä yhteistyötä sekä t ehostamaan voimavarojen käyttöä. 5. Ammattikorkeakoulu-uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa kohdan yksi per usteel l a tehtävien lainsäädännöllisten muutosten valmistelusta vastaa opetus- ja kulttuuriministeriö. Kohdan kaksi per usteel l a tehtävien lainsäädännöllisten muutosten valmistelusta vastaa valtiovarainministeriö. Kohtien kolme ja neljä perusteella tehtävät lainsäädännölliset muutokset valmistellaan opetus- ja kulttuuriministeriön ja valtiovarainministeriön yhteistyönä.