Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 32/2008

Transkriptio

1 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset 2008 Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 32/2008

2

3 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset 2008 Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 32/2008 Tiehallinto Helsinki2008

4 RAPORTTI Kannen kuva. Eero Kenttälä, Tiehallinto Lapin tiepiiri ISSN TIEH Verkkojulkaisu pdf ( ISSN TIEH v Helsinki 2008 TIEHALLINTO Keskushallinto Opastinsilta 12 A PL HELSINKI Puhelin

5 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset 2008:. Helsinki Tiehallinto,. Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 32/2008, 45 s. + liitt. 1 s., ISSN , TIEH v. Asiasanat: tiet, ylläpito, palvelut, sopimukset, arviointi Aiheluokka: 70 TIIVISTELMÄ Vuonna 2007 Tiehallinnon johto päätti palvelusopimusten jatkokehittämisestä ja piloteista, jotka käynnistetään vuonna Lisäksi päätettiin, että palvelusopimusten jatkokehitystyössä ja kehitystyön tulosten käytäntöön viemisessä otetaan huomioon jo käynnissä olevista ja uusista piloteista saatavat kokemukset ja alan antamat palautteet. Kehitystyöstä ja piloteista saadut kokemukset ja palautteet raportoidaan vuosittain Tiehallinnon johtoryhmälle, joka raportoinnin pohjalta suuntaa jatkokehitystyötä. Perustetut työryhmät ovat koonneet kehitystyöstä ja piloteista saadut kokemukset, analysoineet ne ja koostaneet niistä tehdyt johtopäätökset tähän raporttiin. Keskeisimmät johtopäätökset ja kehittämiskohteet ovat esitetty lyhyesti tässä tiivistelmässä ja laajemmin luvussa 5. Ohjauksen ja suunnittelun kannalta piloteissa käytettyjen indeksisidonnaisten mallien mukaiset palvelusopimukset vähentävät merkittävästi muuhun tienpitoon jäävän rahoituksen osuutta, jos ylläpidon rahoitustaso säilyy nykyisen tasoisena. Lisäksi kaikki palvelusopimusmallit eivät mahdollista nykyisen ohjausmallin käyttöä. Tieverkon kunnon ja laadun hallinnan kannalta nykyisten palvelusopimusten laatuvaatimukset eivät kata kaikkia niitä palvelutasotekijöitä, joita ylläpidon laadunhallinta edellyttäisi. Esimerkiksi teiden rakenteellisen kunnon laatumittareita ei ole olemassa, mikä vaikeuttaa pitkäaikaisen kestävyyden hallintaa. Lisäksi palvelusopimuksilla ostetusta laadusta tai tieverkon alueellisen tasapainon hallinnasta ei ole varmuutta. Palvelusopimukset edellyttävät nykyistä parempaa lähtötietojen saatavuutta ja erityisesti tiedon ja sen hallinnan laatua. Pilottikokemusten mukaan tietopuutteet synnyttävät mm. sopimusteknisiä riskejä ja vaikeita aloitustilanteita palvelusopimuksissa. Sopimusalueen tiestön tai sillaston todellinen kunto on keskeinen tekijä ylläpidon palvelusopimuksen aloitusvaiheessa. On kuitenkin todettu, että kuntotilanne sopimuskauden alkaessa ei välttämättä vastaa palvelusopimustuottajan odotuksia ja laatukriteerejä. Jotta varmistetaan ylläpidon markkinoiden toimivuus ja kehittyminen myös jatkossa tulee urakoitsijaresurssit pystyä hyödyntämään kokonaisuudessaan. Tämä edellyttää erikokoisten urakoiden ja sopimusten säilyttämistä hankintamenettelyvalikoimassa ja koordinoitua hankinnan suunnittelua. Edellä mainitut kehittämiskohteet ovat kaikki kriittisellä polulla ja ne tulisi siten ratkaista riittävässä määrin ennen pilotoinnin laajentamista ja palvelusopimusten laaja-alaista käyttöönottopäätöstä. Toisaalta nämä kehittämiskohteet ovat pääosin Tiehallinnon päätettävissä olevia ja siten ratkaistavia asioita.

6

7 ESIPUHE Tämä raportti sisältää Tiehallinnon ja palveluntuottajien kokemuksia ja näkemyksiä ylläpidon palvelusopimuksista, näiden analyysin ja johtopäätökset sekä suosituksen etenemiseksi. Tiehallinnon johtoryhmä päätti vuosien aikana kilpailutettavat ylläpidon palvelusopimukset. Lisäksi johto edellytti päätöksessään, että kehitystyöstä ja piloteista saatavat kokemukset ja palautteet raportoidaan vuosittain Tiehallinnon johtoryhmälle, joka raportoinnin pohjalta suuntaa jatkokehitystyötä. Tämä raportti toimii yhtenä lähtökohtana Tiehallinnon johtoryhmän päättäessä ylläpidon palvelusopimusten jatkokehittämisestä. Raportin valmistelutyö aloitettiin syksyllä 2007 ja seuraavana keväänä aihetta käsiteltiin laajasti seminaareissa, työryhmissä, verkostoissa sekä kyselyissä. Tällä poikkeuksellisen laajalla Tiehallinnon sisäisellä ja palveluntuottajien kanssa käytävällä keskustelulla haluttiin varmistaa riittävän laaja pohja ja näkökantojen esiintuonti kokemusten ja kehittämisesityksen muodossa raportoinnin tueksi. Pilottien jatkosuunnitteluun, analysointiin ja raportointiin Tiehallinnon johtoryhmä vastuutti ylläpidon hankinnan asiantuntijaverkon yhteistyössä tiepiirien ja ylläpidon tuoteverkon kanssa. Hankinnan asiantuntijaverkko perusti valmistelutyöhön päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimusten (PÄÄLPA) kehittämisryhmän ja siltojen ylläpidon palvelusopimusten (SILTOPA) kehittämisryhmän. Konsultteina edellä mainituille ryhmille ovat toimineet Pöyry Infra Oy ja Plaana Oy. Ylläpidon tuoteverkko on osallistunut seminaarien valmisteluun ja kokemusten raportointiin. Tiepiirit ovat vastanneet toimitettuun kyselyyn kokemuksista ja näkemyksistä ylläpidon palvelusopimuksiin sekä ilmoittaneet valmiutensa palvelusopimusten jatkokehittämiseen ja -pilotointiin. Helsingissä kesäkuussa 2008 Tiehallinto

8

9 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset Sisältö TIIVISTELMÄ 3 ESIPUHE 5 1 TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT 9 2 YHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ Perinteisen urakan ja palvelusopimuksen ero Palvelusopimusten sisältö ja vastuut Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimusmallit Siltojen ylläpidon palvelusopimusmallit Palvelusopimuspilottien osuus ylläpidon rahoituksesta Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimuspilotit Siltojen ylläpidon palvelusopimuspilotit Indeksien käyttö palvelusopimuksissa 19 3 ARVIOITA PALVELUSOPIMUKSISTA Tiehallinnon näkemyksiä Palveluntuottajien näkemyksiä 28 4 PILOTTIEN ANALYYSI 34 5 JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET Johtopäätökset Suositukset 45 6 LIITTEET 46

10

11 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BTAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT 1 TAUSTA JA LÄHTÖKOHDAT Tiehallinnon hankintastrategian tavoitteena on luoda edellytyksiä alan palveluntuottajien ja Tiehallinnon oman hankintatoiminnan tuottavuuden parantamiselle sekä varmistaa tavoitellun palvelutason ja laadun toteutuminen. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi mm. käytetään sellaisia sopimusmalleja, jotka kannustavat palveluntuottajia tienkäyttäjäasiakkaiden hyvään palveluun liikenteessä ja antavat vapausasteita palvelutuottajien uusien teknisten ratkaisujen ja tuotteiden kehittämiselle sekä niiden hyödyntämiselle. Hankintastrategian mukaan ylläpidon hankintoihin kehitetään palvelusopimuksia. Palvelusopimus on kestoltaan useampivuotinen sopimus, jonka aikana palveluntuottaja tuottaa tilaajalle sopimuksen piiriin kuuluvia palveluita. Palvelusopimusten kehitystyössä pyritään lisäämään hallitusti palveluntuottajan vastuita elinkaaren hallinnasta pidentämällä sopimuskautta ja antamalla palveluntuottajille aiempaa paremmat mahdollisuudet toimenpiteiden suunnitteluun ja uusien teknisten ratkaisujen kehittämiseen ja niiden hyödyntämiseen. Ylläpidon palvelusopimusten käyttöönoton keskeisenä tavoitteena on luoda edellytyksiä alan palveluntuottajien ja Tiehallinnon oman hankintatoiminnan tuottavuuden parantamiselle. Tiehallinnon oman toiminnan tuottavuuden parantaminen edellyttää rakenteiden ja toimintamallien kehittämistä, jotta tullaan toimeen vähemmällä henkilöstöllä. Tavoitteena on myös varmistaa tieverkon pääoma-arvon säilyttäminen. Alalle pyritään kehittämään verkottunut toimintatapa sekä kehitystä edistävät ja luottamukseen perustuvat toimintamallit. Ylläpidon palvelusopimusten kehitystyö käynnistyi syksyllä 2004 siltojen ylläpidon palvelusopimuksen esiselvityksellä. Suuntaviivat palvelusopimukselle oli asetettu vuonna 2003 laaditussa Tiehallinnon hankintastrategiassa. Tarkennetuilla asiakirjoilla tehty tarjouskilpailu keväällä 2007 johti ensimmäisen siltojen ylläpidon palvelusopimuksen syntymiseen. Päällystettyjen teiden palvelusopimusten osalta kehitystyön voidaan katsoa käynnistyneen vuosien 2005 ja 2006 vaihteessa, jolloin aloitettiin selvitys "Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelumalli". Ensimmäinen päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimus käynnistyi vuonna Palvelusopimusten kehittämistä tehdään askeltaen piloteista saatavien kokemusten perusteella. Tiehallinnon johtoryhmä päätti vuosien aikana kilpailutettavat ylläpidon palvelusopimukset. Lisäksi johto edellytti päätöksessään, että kehitystyöstä ja piloteista saatavat kokemukset ja palautteet raportoidaan vuosittain Tiehallinnon johtoryhmälle, joka raportoinnin pohjalta suuntaa jatkokehitystyötä. Pilottien analysointiin ja jatkosuunnitteluun valtuutettiin ylläpidon hankinnan asiantuntijaverkko, joka teki syksystä 2007 alkaen valmistelutyötä tähtäimenään raportointi Tiehallinnon johtoryhmälle kesäkuussa Palvelusopimusten kehitystyön ja pilotoinnin kokemukset koottiin mahdollisimman kattavasti jatkokehitystyön suuntaamiseksi. Kevään 2008 aikana käytiin laaja keskustelu sekä Tiehallinnon sisällä että palveluntuottajien kanssa. Tällä haluttiin varmistaa riittävän kattava pohja ja näkökantojen esilletuonti kokemusten ja kehittämisesitysten tueksi. Palveluntuottajien näkemyksiä selvitettiin mm. kyselyllä ja seminaarissa. PANK ry:n työryhmä "Uudet hankintamenettelyt" on myös käsitellyt aihetta kokouksissaan. Tiehallinnon asiantuntijoille järjestettiin myös oma seminaari ja johto käsitteli aihetta

12 10 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ strategiaseminaarissaan. Tiepiirit käsittelivät johtoryhmissään asiaa kevään kuluessa ja ilmoittivat myös valmiutensa palvelusopimusten jatkokehittämiseen ja -pilotointiin. Lisäksi aihetta on käsitelty hankinta- ja suunnittelupäälliköiden verkostoissa sekä ylläpidon tuoteverkossa. Suunnittelupäälliköiden tapaamiseen osallistui myös ohjauksen edustus. 2 YHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ 2.1 Perinteisen urakan ja palvelusopimuksen ero Palvelusopimukset ovat sisällöltään perinteistä ylläpitourakkaa laajempia. Tiehallinnon käyttämässä perinteisessä 1-3-vuotisessa ylläpitourakassa urakoitsija toteuttaa tilaajan tekemän kohdeluettelon mukaiset ylläpitotyöt tilaajan antamassa aikataulussa kaikkine valmistelu- ja viimeistelytöineen laatuvastuuperiaatteella. Perinteisissä ylläpitourakoissa urakoitsija toteuttaa toimenpiteet tilaajan suunnitelmien perusteella (esimerkiksi päällysteiden osalta työmenetelmä ja päällystetyyppi) tuotevaatimusten mukaisten laatuvaatimusten tasoon ja raportoi toteutuneen laadun tilaajalle. Osassa siltojen ylläpitourakoissa kohteista on tarjousvaiheessa tilaajan laatimat luonnossuunnitelmat tai tehtäväluettelot, joiden perusteella valittu urakoitsija teettää lopulliset toteutussuunnitelmat. Urakat ovat pääosin kokonaishintaisia, mutta ne voivat sisältää myös yksikköhintaisia osia. Töiden takuuaika on yleensä kaksi vuotta, mutta esimerkiksi osalla sillan rakenneosista 3-5 vuotta. Palvelusopimuksessa tilaaja siirtää nykyisiä tehtäviään palvelutuottajalle. Pilottisopimuksissa testataan, mitkä tehtävät ovat luontevasti siirrettävissä sopimuksin palvelutuottajan vastuulle. Perinteinen urakka Palvelusopimusten sisältö Kuva 1. Palvelusopimusten sisältö verrattuna perinteisiin urakoihin Kuvan 1 mukaisesti pyritään sopimuksiin viemään palveluntuottajan vastuulle toteutuksen lisäksi kuntotilan seuranta ja hallinta sekä ylläpitokohteiden ohjelmointi. Palvelutuottaja vastaa sopimusalueen tieverkon päällysteiden tai sillaston kuntotilan sopimuksen mukaisuudesta, joka edellyttää objektiivisesti mitattavien kuntovaatimusten ja -mittarien hallintaa. Teiden kuntotilaa pystytään tällä hetkellä sopimuksilla hallitsemaan kuntovaatimuksin vain ylemmän tieverkon rakennetuilla teillä, mutta alemmalla tieverkolla niitä ei vielä riittävällä tavalla hallita. Tämä rajoittaa kuntovaatimusten käyttöä palvelusopimuksissa. Sen takia vähäliikenteisellä tieverkolla

13 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ tutkitaankin kumppanuusmallin soveltuvuutta vuoden 2008 kilpailutettavissa pilottisopimuksissa. Siltojen kuntotila on hallittavissa suhteellisen hyvin Siltarekisterin tietojen ja silloille tehtävien yleis- ja erikoistarkastusten avulla. On kuitenkin huomioitava, että silloissa voi olla ns. näkymättömiä vaurioita, jotka tulevat mahdollisesti ilmi vasta erikoistarkastuksissa ja vesistösiltojen osalta vasta vedenalaisissa tarkastuksissa. Koska erikois- ja vedenalaisia tarkastuksia ei kuitenkaan tehdä säännöllisesti vaan tarpeen mukaan, ei siltojen täsmällinen kunto ole kaikilta osin aina tiedossa. Tämä taas rajoittaa puhtaasti kuntovaatimuksiin perustuvien palvelusopimuksien käyttöä siltojen ylläpidossa. Tiemerkintöjen ylläpidon osalta on vuodesta 2001 alkaen ollut käynnissä palvelusopimusten kaltaisia useampivuotisia urakoita. Vuodesta 2006 alkaen on näistä käytetty palvelusopimus -nimitystä ja ne ovat yleistyneet Tiehallinnossa pääasialliseksi tiemerkintöjen ylläpidon hankintamalliksi. Sopimukset ovat nykyisin kestoltaan 3-5 -vuotisia ja sisältävät tiemerkintöjen uusimisen sekä muiden ylläpitotoimenpiteiden ohjelmoinnin ja toteutuksen annettujen tuotevaatimusten mukaisesti. Palveluntuottaja vastaa myös tiemerkintöihin liittyvien rekisterien ylläpidosta. Tiemerkintöjen ylläpitoa on sisällytetty myös joihinkin päällysteiden ylläpidon palvelusopimuksiin. Sitä toteutetaan jonkin verran myös hoidon palvelusopimusten sisällä ja perinteisenä vuosiurakkana. Tiemerkintöjen palvelusopimusten etenemisestä on laadittu valtakunnallinen suunnitelma, jonka mukaan ne kilpailutetaan. 2.2 Palvelusopimusten sisältö ja vastuut Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimusmallit Päällystettyjen teiden ylläpidon alustavat palvelusopimusmallit laadittiin vuonna 2006 ja ne perustuivat kohteen alueelliseen laajuuteen sekä sopimukseen kuuluvaan tieverkkoon. Lähtökohtana oli aluemalli. Vuosien kehitystyön tuloksena käytössä ovat nyt seuraavat mallit. Aluemalli Päällystettyjen teiden ylläpidon aluemallissa palveluntuottaja sitoutuu ylläpitämään sopimusalueen päällystetyt tiet (sisältäen myös kevyen liikenteen väylät) kuntovaatimusten mukaisessa kuntotilassa koko sopimuskauden ajan. Kuntovaatimukset, jotka vaihtelevat tieverkolla ylläpitoluokan mukaan, koskevat pintakuntoa ja rakenteellista kuntoa. Rakenteen parantamistoimenpiteille on määritelty ennalta kokonaismäärä, jonka puitteissa sopimuskautena toimitaan. Aluemalliin sisältyvät muut keskeiset tehtävät ovat tiemerkintöjen ylläpito, tiestön tilan tarkkailu ja palvelutasomittaukset, ylläpitotoimenpiteiden ohjelmointi sekä tilaajalle raportointi. Aluemalli sisältää myös sorapientareiden hoitoa ja päällysteiden paikkausta. Sopimushinta koostuu kiinteähintaisen ja toiminnallisten osien hinnoista sekä mahdollisen kehittämisosion palkkiosta.

14 12 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ Kuntovastuumalli Päällystettyjen teiden ylläpidon kuntovastuumallissa palveluntuottaja sitoutuu ylläpitämään sopimusalueen tiestön pintakuntoa vähintään kuntovaatimusten mukaisessa kuntotilassa koko sopimuskauden ajan. Tieverkon pintakunnon ylläpitopalvelulla poistetaan päällysteiden (päällystäminen ja paikkaus), tiemerkintöjen ja sorapientareiden kulumisesta tai vaurioitumisesta johtuvat viat. Palvelusopimus sisältää vuosittain tehtävät toimenpideohjelmat ja tehtyjen toimenpiteiden raportoinnin sekä toteutuneen kunnon mittaamisen ja raportoinnin. Palveluntuottajalle maksetaan sopimusaikana vuosittain tasasuuruista palvelumaksua. Kuntovastuumallissa palveluntuottaja ei vastaa tien rakenteellisesta kunnosta, jonka takia malli sopii parhaiten ylemmälle tieverkolle. Kumppanuusmalli Päällystettyjen teiden ylläpidon kumppanuusmallissa tilaaja ja palveluntuottaja toimivat tiiviissä yhteistyössä päällystyskohteiden valinnassa, toimenpiteiden suunnittelussa ja kohteiden ajoituksessa. Palveluntuottaja voi esittää omia ratkaisujaan ja menetelmiään, joilla uskoo pääsevänsä molempia osapuolia tyydyttävään, parempaan ja elinkaarikustannuksiltaan taloudellisempaan lopputulokseen. Tehdyistä ylläpitotöistä maksetaan palveluntuottajalle työn suoritusyksikköjen lukumäärän mukaan. Sopimusalueeseen käytettävissä oleva rahoitus on joustava ja vaihtelee sopimuksen aikana vuosittain. Kumppanuusmalli sopii parhaiten alemmalle tieverkolle, joille ei kyetä asettamaan kattavasti kuntovaatimuksia. Hybridimalli Päällystettyjen teiden ylläpidon hybridimalli on kombinaatio kahdesta edellisestä sopimusmallista. Hybridimallissa sopimusalueen ylemmälle tieverkolle on asetettu kuntovaatimukset ja alempaa tieverkkoa ylläpidetään kumppanuusmallissa esitetyin periaattein. Mallin etuna on, että myös kuntovastuunalaiselle tieverkolle voidaan liittää määrättyjä joustomekanismeja. Palveluntuottajalle maksetaan sopimusaikana osittain kiinteää ja osittain suoriteperäistä palvelumaksua Siltojen ylläpidon palvelusopimusmallit Syksyllä 2004 Tiehallinnossa käynnistettiin esiselvitys hankintastrategian tavoitteiden mukaisen hankintamallin kehittämiseksi siltojen ylläpitoon. Esiselvitysvaiheessa määritettiin alustavasti palvelusopimusmallille asetettavat tavoitteet, mallin sisältö ja käyttöönottoaikataulu. Varsinainen palvelusopimusmallin kehittäminen käynnistettiin toukokuussa Tavoitteena oli kehittää sopimusmalli, jolla markkinat voitaisiin avata hallitusti ja siten, että toimijaverkon valmiuksien kehittymisen myötä sopimusmalli kehittyisi ja markkinat avautuisivat uusimuotoiselle siltojen ylläpidon hankintamallille. Kehittämistyön alussa vertailtiin erilaisia sopimusmalleja. Vertailun perusteella valittiin kaksi potentiaalista sopimusmallia, isännöitsijämalli ja urakoitsijamalli, joita valmisteltiin pidemmälle ja esiteltiin palveluntuottajille useissa tilaisuuksissa vuoden 2005 aikana. Näistä malleista juuri urakoitsijamalli oli Tiehallinnon hankintastrategian tavoitteen mukainen han-

15 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ kintamalli, jolla kyettäisiin hallitsemaan laajan kokonaisuuden kokonaisvastuullinen hankinta. Erityisesti palveluntuottajien positiivinen ja ennakkoluuloton asenne urakoitsijamallin käyttöönottoon rohkaisi Tiehallintoa viemään kehitystyötä eteenpäin urakoitsijamallin pohjalta. Palveluntuottajilta saadun palautteen perusteella uskottiin myös riittävien markkinoiden syntymiseen. Jo ensimmäiseen kilpailutukseen ilmoitti kiinnostuksensa kuusi tahoa. Kehittämistyön aikaisten kokemusten ja työn aikana saadun palautteen perusteella Tiehallinnossa päätettiin palvelusopimusmallin sisällöstä ja pilotoinnista syyskuussa Päätöksen perusteella siltojen ylläpidon palvelusopimuspilotin valmistelua jatkettiin urakoitsijamallin pohjalta laatimalla sopimus- ja tarjouspyyntöasiakirjat. Valmistelun tuloksena kilpailutettiin aluemalliin perustuva ensimmäinen laajasisältöinen siltojen ylläpidon palvelusopimus (siltojen ylläpito , Oulun eteläinen alue) talven aikana. Vuosien kehitystyön tuloksena käytössä ovat seuraavat mallit. Aluemalli Siltojen ylläpidon aluemallissa palveluntuottaja vastaa sopimusalueen siltojen ylläpidosta sopimuksen tuotevaatimusten mukaisessa kunnossa koko sopimusajan sovitun rahoituskehyksen puitteissa. Sopimusmalli kattaa yleensä kaikki siltojen ylläpitoon liittyvät tehtävät kuten siltojen kunnon seurannan, siltojen tarkastukset, vuosittaisen toimenpideohjelman laatimisen, korjaussuunnitelmien laatimisen, korjaustoimenpiteiden tekemisen sekä raportoinnin ja Siltarekisterin ylläpidon. Lisäksi tehtävään voi sisältyä myös siltojen hoitotoimenpiteitä ja tilaajan avustamista viranomaistehtävissä. Palveluntuottaja seuraa siltojen kuntoa vuosi- ja yleistarkastuksilla ja laatii vuosittain siltojen kuntoon perustuvan alustavan toimenpideohjelman tilaajan ilmoittamaan rahoituskehykseen tarjouksessaan ilmoittamien rakenne- ja rakenneosakohtaisten hintojen perusteella. Lopullisen toimenpideohjelman palveluntuottaja hyväksyttää tilaajalla. Tilaaja ilmoittaa noin puoli vuotta etukäteen palveluntuottajalle kunkin sopimusvuoden rahoituskehyksen. Vuosittainen rahoituskehys voi vaihdella sovitussa vaihteluvälissä. Palveluntuottajan vastuulla on laatia ja toteuttaa sellainen toimenpideohjelma, että sillastolle asetettu kuntotasotavoite toteutuu. Rahoituskehyksen muuttuessa sovitusta tarkistetaan myös sopimuksen kuntotasotavoitetta. Sopimuksen toteutumista ja kuntotasotavoitteen toteutumista seurataan vuosittain. Kumppanuusmalli Siltojen ylläpidon kumppanuusmallissa palveluntuottaja vastaa tietyn siltajoukon silloille sovituista ylläpitoon liittyvistä tehtävistä kuten esim. siltojen kunnon seurannasta, korjaustoimenpiteiden ohjelmoinnista, korjausten suunnittelusta ja tekemisestä sekä raportoinnista. Palveluntuottaja ja tilaaja tekevät työtä tiiviissä vuorovaikutuksessa. Yleensä palveluntuottaja tekee alustavat esitykset korjauskohteista ja niille tehtävistä korjaustoimenpiteistä, jonka pohjalta yhteistyössä tilaajan kanssa muodostuu lopullinen toimenpideohjelma. Tilaajalla on päätösvalta lopullisen toimenpideohjelman sisällöstä. Sopimusmallissa on sovittu kiinteästi ainoastaan vähimmäisrahamäärä, johon tilaaja vuositasolla sitoutuu. Palveluntuottajalle tehdyistä ylläpitotöistä maksettava korvaus määräytyy tehtyjen suoriteyksikköjen määrän ja palveluntuottajan tarjouksessaan ilmoittamien yksikköhintojen perusteella. Palveluntuottaja vastaa sopimusmallissa viimekädessä vain tekemiensä korjaus-

16 14 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ toimenpiteiden laadusta laatuvastuu periaatteella. Sopimusmalli on hyvin joustava ja se mahdollistaa tulostavoitteissa ja rahoituskehyksessä tapahtuvien muutosten huomioimisen. 2.3 Palvelusopimuspilottien osuus ylläpidon rahoituksesta Ylläpidon vuoden 2008 rahoituksen käyttöennusteen selvittämiseksi pyydettiin tiepiireiltä tiedot tuoteryhmistä päällysteet, tierakenteet ja sillat. Näiden tuoteryhmien yhteenlaskettu käyttöennuste tälle vuodelle on noin 167 M. Palvelusopimuspilottien käyttöennuste on 21 M eli noin 12 % em. tuoteryhmien kokonaisrahoituksesta. Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimuspilottien käyttöennuste on noin 17 M eli noin 14 % tuoteryhmien päällysteet ja tierakenteet rahoituksesta. Siltojen ylläpidon palvelusopimuspilottien käyttöennuste on vajaat 4 M ja noin 8 % tuoteryhmän kokonaisrahoituksesta. Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimuksiin sisältyy tiemerkintätöitä, joita ei ole tässä tarkastelussa eroteltu sieltä pois. Tiemerkinnät - tuoteryhmän käyttöennuste on noin 11 M ja tämä muodostuu erillisten tiemerkintäurakoiden, pääosin useampivuotisten palvelusopimus -tyyppisten, rahoituksesta. 2.4 Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimuspilotit Taulukossa 2 on esitetty, miten päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimusten kehittäminen pilotoinnin kautta on edennyt. Taulukossa näkyy sopimusmalli, -aika ja sopimuksen kustannukset. Taulukon jälkeen on esitetty päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimusten sisältöä sopimuskohtaisesti lyhyesti. Ylläpidon palvelusopimuksiin ja niiden kehittämiseen liittyvää aineistoa on koottu myös portaaliin Päällystettyjen teiden palvelusopimusten toimivuutta seurataan tiiviisti, mutta kokemuksia saadaan varsin hitaasti. Talvikaudella 2006/2007 kilpailutettujen sopimusten osalta palvelutuottajan ensimmäisen toimintavuoden vaikutuksia tehtäviin päällystystoimenpiteisiin nähdään vasta kesällä Silloinkin oikeita kokemuksia saadaan varsin rajoitetusti, koska suuri osa toiminnasta perustuu vielä tilaajan tekemiin toimenpideohjelmiin.

17 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ Taulukko 1. Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimukset Sopimusmalli Kuntovastuu Kuntovastuu Alue Alue Hybridi Kumppanuus Kumppanuus Sopimuksen nimi Betoniteiden ylläpitosopimus (Lemminkäinen Infra Oy) HTU PPS (Lemminkäinen Infra Oy) OULU PÄÄLPA1 (Skanska Asfaltti Oy) OULU PÄÄLPA2 (Destia Oy) KaS PS (Destia Oy) SK GNA (Destia Oy) LYTA PS (valmisteilla) Kesto Kustannukset (vuosia) (M ) (M /v) , , , , , ,7 6 (arvio 14) (arvio 2,3) Betoniteiden ylläpitosopimus Hämeen ja Uudenmaan tiepiirien yhteishanke "Betoniteiden ylläpito " sisältää valtatie 3 Karhunkorven kohdan ja valtatieltä 9 Tampereen itäisen ohikulkutien päällysteen ylläpidon. Kilpailutukseen osallistui kaksi palveluntuottajaa, joista Lemminkäinen Infra Oy voitti kilpailun. Sopimukseen kuuluvaa tieverkkoa on yhteensä 43 km, joista ramppeja on kaksi kilometriä. Betoniteiden ylläpito sisältää päällysteiden ylläpidon kuntovaatimusten mukaisesti kaikkine suunnittelu-, valmistelu- ja viimeistelytöineen. Ohjelmointia ja kuntotilan seurantaa varten urakoitsija saa vuosittain Tiehallinnon teettämät kuntomittaukset. HTU PPS HTU -pääteiden palvelusopimus sisältää valtatien 3 Helsinki - Tampere, valtatien 9 Aura - Toijala ja valtatien 10 Lieto - Tuulos - välien tieverkon ylläpidon. Kilpailuun osallistui neljä palveluntuottajaa, joista tarjouskilpailun voitti Lemminkäinen Infra Oy. Sopimukseen kuuluvaa tieverkkoa on yhteensä 1169 kaistakilometriä sekä 102 kaistakilometriä ramppeja. Sopimus sisältää tieverkon ajoratojen, lisäkaistojen, ramppien, sorapientareiden ja tiemerkintöjen ylläpidon sekä reikien paikkauksen sekä halkeamien korjaamisen. Palveluntuottaja ylläpitää sopimusaluetta kuntovaatimusten mukaisessa kunnossa ja seuraa kuntotilaa mittauksin ja tarkastuksin sekä suunnittelee tarvittavat toimenpiteet kuntotilan perusteella. OULU / PÄÄLPA 1 Oulun alueen päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimus sisältää kaikkien sopimusalueen tieverkon päällystettyjen teiden ja kevyen liikenteen väyli-

18 16 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ en ylläpidon Palvelusopimuksen kilpailutukseen osallistui neljä palveluntuottajaa, joista kilpailun voitti Skanska Asfaltti Oy. Sopimukseen kuuluvaa tieverkkoa on yhteensä km, joista 146 km kevyen liikenteen väyliä. Sopimukseen sisältyy päällysteiden pintakunnon ylläpito, rakenteen parantaminen, kuntomittaukset sekä tiemerkintöjen ylläpito. Sopimukseen sisältyy myös kehittämisosio, jossa selvitetään mm. kuivatuksen, paikkausten ja tiedon hallinnan kehittämistä. OULU / PÄÄLPA 2 (KOILLISMAA) Oulun tiepiirin päällystettyjen teiden ylläpidon Koillismaan alueen palvelusopimukseen kuuluu tieverkko Pudasjärven, Taivalkosken ja Kuusamon kuntien alueelta. Kilpailuun osallistui 5 palveluntuottajaa, joista tarjouskilpailun voitti Destia Oy. Palvelusopimus käynnistyy ja se on voimassa 2022 vuoden loppuun saakka. Alueen tieverkon laajuus on noin 1312 km, jonka lisäksi sopimusalueeseen kuuluu 30 km kevyen liikenteen väyliä. Lähes puolet tiestöstä on yhdysteitä. Palvelusopimukseen sisältyvät päätehtävät ovat sopimusalueen tieverkon teiden ja kevyen liikenteen väylien päällysteiden, tiemerkintöjen ja sorapientareiden ylläpito. Sopimukseen sisältyvässä kehittämisosiossa kohteiksi on otettu mm. tilaajan ja tuottajan roolit palvelusopimuksen toteutuksessa sekä palvelusopimuksen bonuskäytännön kehittäminen. KAS PS Kaakkois-Suomen tiepiirin päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimus on kaksiosainen, ns. hybridisopimus. Siihen sisältyy kiinteällä vuosihinnalla toteutettava kuntovaatimuksiin perustuva osa (577 km) ja joustavalla vuosibudjetilla (0,5...1,5 milj. euroa/v) toteutettava kumppanuusmalliin perustuva osa (655 km). Kuntovaatimuksiin perustuva osa sisältää ylläpitoluokan Y1 tieverkkoa ja kumppanuusmalliin perustuva osa ylläpitoluokan Y2 tieverkkoa. Palvelusopimus sisältää kuntovaatimusverkon osalta ajoratojen päällysteet ja tiemerkinnät, pientareet, reikien paikkauksen sekä halkeamien korjaamisen. Kumppanuusmalliin sisältyvällä verkolla toteutetaan "kumppanuusryhmässä" yhteisesti sovitut toimenpiteet tarjouspyynnössä kilpailutetuin yksikköhinnoin. Kilpailuun osallistui kuusi palveluntuottajaa, joista tarjouskilpailun voitti Destia Oy. Sopimusaika on LYTA PS Läntisen yhteistyö-alueen päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimuksen tavoitteena on kehittää alemman tieverkon ylläpidon palvelusopimuksiin sopivaa, kumppanuuteen perustuvaa sopimusmallia. Palvelusopimus kilpailutetaan kesällä Sopimusaika tulee alkamaan syksyllä 2008 ja on kestoltaan 6 vuotta. Tieverkon laajuus on noin 1465 km maantieteellisesti yhtenäisellä alueella (Turku 605 km, Häme 230 km, Vaasa 630 km) ja se sisältää kevytpäällysteisiä teitä. Alemman tieverkon kumppanuusmallin tavoitteena on hakea tilaajan ja tuottajan välisellä aktiivisella yhteistyöllä kohteiden valinnassa, toimenpiteiden suunnittelussa ja ajoituksessa uusia entistä tehokkaampia ratkaisuja. Tieverkon kuntotilan hallinta on tilaajan vastuulla eikä tarkkaa vuosittaista rahoitustasoa tarvitse kiinnittää koko sopimuskaudeksi. Tavoitteellinen volyymi on 2,3 milj. euroa/v. Minimitaso (johon tilaaja sitou-

19 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ tuu) on 1,5 milj. euroa/vuosi ja maksimitaso (johon urakoitsija kilpailutetuilla sopimushinnoilla sitoutuu) on 3 milj. euroa/vuosi. SK GNA Savo-Karjalan tiepiirin 3 -vuotinen ( ) yhteistoimintamalliin perustuva urakka on osa pohjoismaista GNA -yhteistyössä (Gemensam Nordisk Anläggningsmarknad) tehtävää hankintamenettelyjen kehittämispilotointia, jossa kehitetään tilaajan ja urakoitsijan yhteistyömuotoja eri urakkamalleissa ja tuotteissa. Tavoitteena on kehittää perinteisempää päällysteiden ylläpidon hankintamallia ja sen parempaa soveltuvuutta varsinkin vähäliikenteisten teiden rakenteenparantamisen sekä päällysteiden ylläpidon hankintaan. Urakassa tavoitellaan toimintamallia, jossa tilaajalla säilyvät riittävät ohjausmahdollisuudet, mutta kuitenkin urakoitsijalla on mahdollisuuksia vaikuttaa kohteiden ajoitukseen ja hyödyntää osaamistaan korjaustoimenpiteiden suunnittelussa. Urakassa on keskeistä tilaajan ja urakoitsijan sopimuksen aikainen tiivis yhteistyö, joko korostuu mm. kohteiden toimenpiteiden suunnittelussa. Urakka koostuu tilaajan esivalitsemista kohteista, joiden yhteispituus on noin 315 km. Urakassa voidaan toteuttaa myös muitakin kohteita, jotka kuuluvat tiestön ylläpitoluokkiin 2 tai 3. Kilpailuun osallistui 4 palveluntuottajaa, joista tarjouskilpailun voitti Destia Oy. Sopimusaika on Siltojen ylläpidon palvelusopimuspilotit Tällä hetkellä on valtakunnassa meneillään kolme siltojen ylläpidon palvelusopimusta. Kaksi sisällöltään samanlaista aluemalliin pohjautuvaa sopimusta Oulun tiepiirissä ja yksi kumppanuusmalliin pohjautuva sopimus Turun tiepiirissä. Lisäksi Kaakkois-Suomen tiepiiri on valmistelemassa aluemalliin perustuvan palvelusopimuksen kilpailuttamista. Yhteenveto näistä palvelusopimuksista on esitetty taulukossa 2. Taulukon jälkeen sopimuksista on esitetty lyhyet kuvaukset. Taulukko 2. Siltojen ylläpidon palvelusopimusten kehittämisen eteneminen vuoteen 2009 asti. Sopimusmalli Alue Alue Kumppanuus Nimi SILTOPA 1 / Oulu eteläinen (Skanska Infra Oy) SILTOPA 2 / Oulu pohjoinen (Skanska Infra Oy) SILTOPA / Turku (YIT Oyj) Kesto Kustannukset (vuosia) (M ) (M /v) 5 7,6 1,5 7 12,6 1, ,0 0,5 Alue SILTOPA / KaS (valmisteilla) 8 8,0 (arvio) 1,0 (arvio)

20 18 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ OULU / SILTOPA 1 Oulun eteläisen alueen siltojen ylläpidon palvelusopimus kattaa 674 siltaa, joista putkisiltoja on 134 kpl. Palveluntuottaja vastaa sopimusalueen siltojen ylläpidosta sopimuksen tuotevaatimusten mukaisessa kunnossa koko sopimusajan sovitun rahoituskehyksen puitteissa. Palvelusopimus sisältää sillaston kunnon seurannan, toimenpiteiden ohjelmoinnin ja suunnittelun, korjausten ja uusimisten suorittamisen sekä dokumentoinnin ja Siltarekisterin ylläpidon. Tarjouskilpailuun osallistui kolme palveluntuottajaa, joiden jättämät tarjoukset arvioitiin laadun ja hinnan perusteella. Tarjouskilpailun voitti Skanska Infra Oy. Sopimus astui voimaan Sopimushinta on 7,6 M, joka tar-koittaa keskimäärin 1,5 M :n vuosirahoitusta. OULU / SILTOPA 2 Oulun pohjoisen alueen siltojen ylläpidon palvelusopimus on pääpiirteiltään samansisältöinen kuin eteläisen alueen palvelusopimus. Palvelusopimukseen kuuluu noin 660 siltaa ja alueeseen kuuluu 12 Oulun pohjoisen alueen kuntaa. Palveluntuottaja vastaa sopimusalueen siltojen ylläpidosta sopimuksen tuotevaatimusten mukaisessa kunnossa koko sopimusajan sovitun rahoituskehyksen puitteissa. Sopimuksen keskeisimmän tehtäväsisällön muodostavat sillaston kunnon seuranta, korjaustoimenpiteiden ohjelmointi ja suunnittelu, korjausten ja uusimisten suorittaminen sekä dokumentointi ja Siltarekisterin ylläpito. Tarjouskilpailuun osallistui viisi palveluntuottajaa. Tarjoukset arvioitiin laadun ja hinnan perusteella. Tarjouskilpailun voitti Skanska Infra Oy. Palvelusopimus allekirjoitettiin Sopimushinta on 12,6 M, joka tarkoittaa keskimäärin 1,8 M :n vuosirahoitusta. TURKU / SILTOPA 1 Turun tiepiirin siltojen ylläpidon palvelusopimus sisältää koko tiepiirin alueella 100 tilaajan määrittelemää siltaa. Sopimuskausi on ja sisältää lisäksi kaksi optiovuotta. Tilaaja ja palveluntuottaja ovat alustavasti sopineet optiovuosien käyttämisestä. Sopimus sisältää ylläpitotarkastusten tekemisen, siltojen ylläpidon ohjelmoinnin, korjaussuunnitelmien laatimisen, ylläpito-, pieniä perus- ja hätäkorjauksia sekä siltarekisteripäivitykset em. töiden osalta. Tilaaja on sitoutunut vuosittain minimissään euron kustannuksiin, jota pyritään vuosittain kasvattamaan hallitusti. Palveluntuottajana toimii YIT Oyj. KaS / SILTOPA 1 Kaakkois-Suomen tiepiirin siltojen ylläpidon palvelusopimus on alustavasti kestoltaan 8-vuotinen ( ). Sopimus on pääpiirteiltään samanlainen kuin Oulun tiepiirin siltojen ylläpidon palvelusopimukset. Palvelusopimukseen kuuluu noin 1/3 tiepiirin sillastosta eli noin 350 siltaa ja alue käsittää kaksi hoitourakka-aluetta (Imatran ja Lappeenrannan hoitoalueet). Palvelusopimuksen sisällön rungon muodostaa siltojen kuntoinventointitietoihin perustuva siltojen ylläpidon ohjelmointi, korjaussuunnitelmien laatiminen, korjausten ja uusimisten suorittaminen sekä dokumentointi. Lisäksi palvelusopimus käsittää siltojen hoitoon liittyvät toimenpiteet sekä avustavat työt viranomaislupien ja lausuntojen hankkimisessa urakointia varten. Siltojen yleistarkastukset eivät sisälly sopimukseen. Hankintailmoitus tehdään kesä-

21 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ kuussa 2008 ja tarjouspyynnöt lähetetään elokuussa Tavoitteena on saada palvelusopimus alkamaan Indeksien käyttö palvelusopimuksissa Laki indeksiehdon käytön rajoittamisesta ja sen nojalla annettu asetus rakennusurakkasopimuksissa käytettävistä indeksiehdoista rajoittavat ja säätelevät indeksien käyttöä urakkasopimuksissa. Erityisesti on huomattava, että lain tai sen nojalla annettujen säädösten vastainen indeksiehto on mitätön. Em. laki sallii kuitenkin tietyn tarvikkeen tai valmistusaineen, johon sopijapuolilla ei ole merkittävää mahdollisuutta vaikuttaa, hinnan sitomisen indeksiin. Samoin tiettyjä erikseen laissa nimettyjä sopimustyyppejä, esimerkiksi vähintään 10 vuodeksi tehtyä sopimusta tien kokonaishoitopalvelusta, ei sovelleta lain rajoituksissa, jolloin indeksisidonnaisuus on vapaammin valittavissa. Lain nojalla annettu Valtioneuvoston asetus rakennusurakkasopimuksissa käytettävistä indeksiehdoista mahdollistaa tarkasti säädellyin ehdoin vähintään 12 kk kestävissä rakennusurakkasopimuksissa MAKU - osaindeksien M, S tai K käytön. Taulukossa 3 on esitetty, miten tähän saakka solmitut ja valmisteilla olevat päällystettyjen teiden ja siltojen ylläpidon palvelusopimukset on sidottu indeksiin.

22 20 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BYHTEENVETO PALVELUSOPIMUSTEN SISÄLLÖSTÄ Taulukko 3. Päällystettyjen teiden ja siltojen ylläpidon palvelusopimuksissa käytössä olevat indeksit. Päällystettyjen teiden ylläpidon palvelusopimukset Sopimus Betoniteiden ylläpitosopimus Kesto (vuosia) 10 HTU PPS 12 OULU PÄÄLPA1 10 OULU PÄÄLPA2 15 Indeksisidonnaisuus Bitumi kokonaisuudessaan käytön mukaan ja loppuosa sopimushinnasta, josta on vähennetty palkkakustannusten osuutena 25 % MAKU:n osaindeksiin M 1) ja sen muutoksesta otetaan huomioon 2/3 12 % sopimushinnasta bitumi-indeksiin ja 88 % sopimushinnasta MAKU-kokonaisindeksiin 10 % sopimushinnasta bitumi-indeksiin ja 90 % sopimushinnasta MAKU-kokonaisindeksiin 10 % sopimushinnasta bitumi-indeksiin ja 90 % sopimushinnasta MAKU-kokonaisindeksiin KaS PS (kuntovastuuosa) KaS PS (kumppanuusosa) SK GNA 3 LYTA PS 6 Siltojen ylläpidon palvelusopimukset 15 % sopimushinnasta bitumi-indeksiin ja 85 % sopimushinnasta MAKU-kokonaisindeksiin 10 Bitumi kokonaisuudessaan käytön mukaan ja loppuosa sopimushinnasta, josta on vähennetty palkkakustannusten osuutena 25 % MAKU:n osaindeksiin M 1) ja sen muutoksesta otetaan huomioon 2/3 Bitumi kokonaisuudessaan käytön mukaan ja loppuosa sopimushinnasta, josta on vähennetty palkkakustannusten osuutena 25 % MAKU:n osaindeksiin M 1) ja sen muutoksesta otetaan huomioon 2/3 Bitumi ja alustan kuumennukseen käytettävä nestekaasu/polttoöljy kokonaisuudessaan käytön mukaan ja loppuosa sopimushinnasta, josta on vähennetty palkkakustannusten osuutena 25 % MAKU:n osaindeksiin M 1) ja sen muutoksesta otetaan huomioon 2/3 Sopimus SILTOPA 1 / Oulu eteläinen (Skanska Infra Oy) SILTOPA 2 / Oulu pohjoinen (Skanska Infra Oy) Kesto (vuosia) 5 7 Indeksisidonnaisuus Toisesta sopimusvuodesta (v. 2008) alkaen sidotaan sopimushinta MAKU:n sillanrakennustöiden osaindeksiin S 2). Toisesta sopimusvuodesta (v. 2008) alkaen sidotaan sopimushinta, josta on vähennetty palkkakustannusten osuutena 35 % MAKU:n sillanrakennustöiden osaindeksiin S 2) ja sen muutoksesta otetaan huomioon 2/3. SILTOPA / Turku (YIT Oyj) 2+2 Ei indeksisidonnaisuutta SILTOPA / KaS 7 Valmisteilla 1) osaindeksi M= kokonaisindeksi ilman sillanrakennustyötä, työntekijöiden ja työnjohdon palkkoja ja välillisiä palkkoja 2) osaindeksi S= sillanrakennustyön indeksi ilman työntekijöiden ja työnjohdon palkkoja ja välillisiä palkkoja

23 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BARVIOITA PALVELUSOPIMUKSISTA PANK ry:n hankintamenettelyt työryhmä laajennettuna Tiehallinnon asiantuntijoilla käsitteli tammikuussa 2008 ylläpidon palvelusopimuksiin liittyviä kustannustason muutoksista johtuvia ongelmia. Kokouksen yhteisenä päätöksenä sovittiin, että Infra ry selvittää mahdollisuudet MAKU:n uuden ylläpito-osaindeksin kehittämiselle. Myöhemmin osoittautui, ettei ns. Y-indeksin kehittäminen ole järkevää, koska eri palvelusopimusmallit poikkeavat sisällöltään toisistaan liikaa. Paremmaksi ratkaisuksi arvioitiin MAKU-indeksin päällystystyötä koskevien panossuhteiden päivittämistä. 3 ARVIOITA PALVELUSOPIMUKSISTA Keväällä 2008 toteutettiin tiepiirien ja palveluntuottajien johdolle suunnatut kyselyt, joilla selvitettiin toimialan näkemyksiä ylläpidon palvelusopimusten käytöstä. Tämän lisäksi pidettiin kaksi seminaaria, toinen palveluntuottajille ja toinen Tiehallinnon henkilöstölle. Palvelusopimusten kehittämisestä on myös keskusteltu laajasti Tiehallinnon asiantuntijoiden kesken eri yhteistyöverkoissa. Seuraavassa esitetyt toimialan arviot ja näkemykset perustuvat edellisten lisäksi ylläpidon palvelusopimusten pilotointien kokemuksiin. Näkemykset on ryhmitelty tärkeäksi havaittujen teemojen mukaisesti. 3.1 Tiehallinnon näkemyksiä Yleistä palvelusopimuksista Esiin on noussut näkemys, että tällä hetkellä ei ole riittävästi kokemuksia johtopäätösten tekemiseksi palvelusopimusten toimivuudesta ja niiden vaikutuksista tienpidon ja/tai toimialan kannalta. Vielä ei siis voi päätellä, että palvelusopimuksiin kannattaisi siirtyä päällystettyjen teiden tai siltojen ylläpidon hankinnassa. Esimerkiksi palvelusopimusten tuottamaan hintalaatusuhteeseen tai kokonaishyötyyn tienpitäjän ja tienkäyttäjien kannalta on täysin mahdotonta ottaa kantaa nykykokemuksilla. Toisaalta ollaan myös sitä mieltä, ettei ole tullut esille isoa asiaa joka viestisi, että olemme väärällä tiellä kehitettäessä ylläpidon palvelusopimuksia. Kokemukset ovat osoittaneet, että päällystettyjen teiden ja siltojen ylläpitoa voidaan hankkia palvelusopimuksina ja että osa tiepiireistä suhtautuu tämän hankintamallin kehittämiseen positiivisesti. Myös eri sopimusmalleihin suhtautumisessa on eroja. Palvelusopimuksiin etenemisen kanssa ei kuitenkaan tule turhaan kiirehtiä. Ennen palvelusopimusten laajempaa käyttöönottoa tulee hankkia lisää kokemuksia nykyisistä piloteista riittävän pitkältä ajalta ja ratkaista piloteissa esille tulleet ongelmat. On huomioitava, että monet piloteissa esille tulleista ongelmista eivät varsinaisesti liity itse palvelusopimuksiin, vaan ovat ainoastaan nousseet esille pilottien kautta. Näitä ovat esimerkiksi lähtötietojen ja tietojärjestelmien puutteellisuus sekä tiestön ja siltojen hoitoon ja ylläpitoon liittyvät kuntopuutteet. Näistä on huomioitava, että perinteisessä toimintamallissa puutteiden haitat ovat pienempiä kuin palvelusopimuksissa.

24 22 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BARVIOITA PALVELUSOPIMUKSISTA Palvelusopimusten kytkentä kokonaisuuteen on tehtävä suunnitellusti, ei yksittäisinä sopimuksina. Ylläpito on yksi Tiehallinnon ydinalueista, jolla pitäisi olla sen arvoinen asema ja jolle laadittaisiin strategia, joka perustuu kokonaisuuden kannalta edullisimpiin ratkaisuihin. Strategian lisäksi ylläpitoa on tiepiireissä hallittava analyyttisemmin hoito- ja ylläpitosuunnitelmilla. Lisäksi olisi kehitettävä myös rinnakkaisia toimintatapoja, kuten esimerkiksi konsultin käyttö ohjelmoinnissa ja hankinnassa mm. puitesopimuksia hyödyntämällä. Sopimusmalli ja sopimuksen sisältö Palvelusopimuksen valmistelussa, mallin valinnassa ja sisällössä tulee varmistaa hyvä palvelutaso tienkäyttäjäasiakkaan suuntaan ja sopimuksen taloudellisuus väyläomaisuuden elinkaaritalouden kannalta. Päällystettyjen teiden ylläpidon osalta palvelusopimuksissa käytettävän sopimusmallin valinta on ratkaiseva tehtävä palvelusopimuksen toimivuuden ja siihen sisältyvien riskien kannalta. Jatkossa kannattaa keskittyä pääteiden kuntovaatimuksiin pohjautuvan ja alemman tieverkon kumppanuuteen pohjautuvaan sopimusmallin, tai näiden kahden yhdistelmämallin kehittämiseen, mutta niissäkin on oltava tarpeeksi joustavuutta sekä toimintaympäristön muutosten hallitsemiseksi että asiakkaiden tarpeiden huomioimiseksi. Aluemallissa nähdään liian paljon riskejä, jotta sitä kannattaisi käyttää. Siltojen osalta puhtaasti kuntovaatimuksiin perustuvia palvelusopimuksia ei voida toistaiseksi käyttää, koska silloista ei ole käytettävissä yksiselitteisesti mitattavissa olevia kuntomuuttujia. Siltojen aluemalliin perustuvissa palvelusopimuksissa on käytettävä kuntovaatimusten lisäksi myös kumppanuusmallin elementtejä, jotka tuovat sopimuksiin joustavuutta ja mahdollistavat näin rahoitukseen ja tulostavoitteisiin sopimusaikana tehtävien muutosten huomioimisen palvelusopimuksessa. Kuntovaatimusmallissa käytettyjen vaatimusten tulee olla selkeitä ja yksiselitteisesti mitattavissa olevia kuntomuuttujia, jotka eivät perustu subjektiiviseen arviointiin. Erityisen tärkeää on myös, että sopimukset ovat selkeitä ja niissä on selkeät joustomekanismit ja pelisäännöt muutosten hallintaan. Lisäksi muutosten kustannusvaikutukset täytyy ennakkoon arvioida, jotta taso pystytään määrittelemään oikein. Siltojen ylläpidon palvelusopimusten osalta tulee arvioida tarkemmin myös niiden sisältöä. Esimerkiksi yleistarkastusten sisällyttämistä palveluntuottajan tehtäviin tulee arvioida tarkemmin, koska yleistarkastusten tuloksien perusteella määritetään siltojen kunto, johon sopimusten kuntotasotavoitteet on sidottu. Myös sopimuksiin sisällytettävien yksittäisten peruskorjausten suuruutta ja sen vaikutuksia tulee arvioida tarkemmin. Tienpidon palvelusopimuksia tai muitakaan yli tienpidon tuotteiden rakennettuja palvelusopimuksia ei nähdä järkevinä ennen kuin tuotekohtaisista palvelusopimuksista on riittävästi kokemuksia. Useamman tuotteen palvelusopimusten etuna olisi kuitenkin eri tuotteiden välisten rajapintojen aiheuttamien ongelmien poistuminen.

25 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BARVIOITA PALVELUSOPIMUKSISTA Tienpidon ohjaus Tienpidon ohjauksen kannalta on ensisijaisen tärkeää ymmärtää, mitä palvelusopimuksilla ostetaan, millä perusteilla, mihin hintaan, millä vastuiden jaolla ja miten palvelusopimus sitoo rahoitusta tulevina vuosina. Lisäksi on pystyttävä määrittelemään, miten alueen tiepitoa ohjataan tilaajan toimesta ja vastaavasti palveluntuottajan toimesta. Tienpito ei pyöri palvelusopimusten ympärillä vaan sopimusten on taivuttava tienpidon asettamiin realistisiin reunaehtoihin. Niiden on ehdottomasti joustettava toimintaympäristön muutoksissa, huomioiden asiakkaiden, ohjauksen, TTS:n ja hoito- ja ylläpitosuunnitelman tarpeet. Hallitukset vaihtuvat neljän vuoden välein ja ylläpidon toimintalinjat päivitetään noin viiden vuoden välein, jolloin tuotteiden välinen ja tieverkon eri osien välinen painotus saattavat muuttua. Palvelusopimuksien käytön laajentaminen nykyisillä malleilla, joissa tienpidon linjausmuutoksien hallitsemiseksi ei ole mekanismia, uhkaa toimintalinjojen toteutumista sekä heikentää tieverkoston yhtenäisyyttä ja alueellista tasapuolisuutta. Palvelusopimusten rakentaminen riittävän joustavaksi tuo mukanaan myös taloudellisia riskejä. Jos kaikkia mahdollisia muutoksia varten yritetään rakentaa muutosmekanismi, toiminta ei voi olla kokonaistaloudellista ja tehokasta. Neuvottelutilanteeseen päädytään ja sopimusten lisäkustannuksiin pitää varautua, jos tienpidon strategiaa muutetaan, tulosohjaukseen kytketään uusia tunnuslukuja tai kuntovastuuverkolla tapahtuu merkittäviä liikenteellisiä muutoksia. Jos palvelusopimusten käyttö yleistyy, vanha tienpidon ohjausmalli ei ole enää käyttökelpoinen, vaan sitä tulee kehittää ainakin pitkäjänteisemmäksi tavoiteasettelun osalta. Joka tapauksessa ensin tulee valita tienpidon kannalta hyvä ohjausmalli ja sitten siihen sopivat hankintamallit. Ohjausmallista riippumatta palvelusopimuksiin tulee saada pitkistä sopimusajoista johtuen riittävästi joustomahdollisuuksia. Ohjausmallin kehitystyössä tarvitaan myös laajempaa vuoropuhelua ohjauksen, suunnittelun ja hankinnan välillä. Tienpidon suunnittelu Tienpidon suunnittelun näkökulmasta keskeisenä kysymyksenä on, kuinka palvelusopimuksissa varmistetaan tiestön ja siltojen ylläpidon kokonaishallinta. Suunnittelun asettamat tavoitteet ja niissä tapahtuvat muutokset on kyettävä viemään palvelusopimusten sisään myös kesken sopimusten. Suunnittelun tavoitteena on saada tiestön ja siltojen kunto kohti haluttua kuntotasoa. Yli- tai alilaatu tulee aina yhteiskunnalle kalliiksi. Tavoiteltava laatutaso säätyy koko ajan mm. tienpidon ja liikenteen kustannusten suhteiden muuttuessa. Tämä ylläpidon hallinnan perusajatus on pidettävä mielessä palvelusopimuksissa. Palvelusopimukset eivät myöskään saa johtaa siihen, että tieverkon ylläpidon tasapuolisuus kärsii. Toinen suunnittelun kannalta tärkeä kysymys on rakenteellisen kunnon hallinta. Tällä hetkellä ja tuskin tulevaisuudessakaan on käytettävissä luotettavia rakenteellisen kunnon mittareita, joita voidaan käyttää kunnon ohjaamisessa. Niinpä palvelusopimuksin ei tule yrittää hallita rakenteellisesti ongelmallista tieverkon osaa kiinteillä kuntovaatimuksilla. Kumppanuustyyppiset

26 24 Ylläpidon palvelusopimusten kokemukset BARVIOITA PALVELUSOPIMUKSISTA sopimukset toki mahdollistavat rakenteellisen kunnon joustavamman hallinnan. Tienpidon rahoitus Yhtenä keskeisimpänä kysymyksenä on, kuinka paljon ylläpidon rahoituksesta voidaan sitoa palvelusopimuksiin. Jos rahoituksesta sidotaan liian suuri osa, se johtaa suuriin vaikeuksiin tienpidon ohjauksessa ja tienpidon tavoitteiden täyttyminen tulee vaikeaksi tiepiireille ja myös koko Tiehallinnolle. Jos tulostavoitteet muuttuvat palvelusopimuksen aikana (mikä on varsin todennäköistä), ei tulosohjaus uusilla kuntotavoitteilla onnistu nykyisissä kuntovastuu-tyyppisissä palvelusopimuksissa. Tienpidon kustannukset on helpompi pitää kurissa kumppanuuspohjaisessa mallissa, jossa vain tilausvolyymin alaraja muuttuu indeksin mukaan. Kuntovastuusopimuksessa sopimusehtojen muutos, vaikkapa kuntovaatimuksia löysäämällä, ei ole todennäköisesti tilaajalle edullista. Kumppanuusmalli vaatii kuitenkin ainakin sopimuksen alkuvaiheessa tilaajalta enemmän työpanosta kuin kuntovastuumalli. Jos palvelusopimusten osuus ylläpidosta on liian suuri, palvelusopimusten ja muun ylläpidon välillä on vaikea säilyttää haluttu painotus ja saada suunnittelun linjaukset ja halutut vaikutukset toteutumaan, eikä saavutettua alueellista kuntotason tasapainoa enää kyetä säilyttämään. Tasapainon säilyttäminen voisi olla helpompaa, jos kuntovaatimuksiin perustuvat palvelusopimukset keskittyisivät vilkasliikenteiselle tieverkolle, jonka ylläpitoa priorisoidaan muutenkin, eivätkä rahoituksen mahdolliset ongelmat kohdistu niihin merkittävästi. Pitkien palvelusopimusten indeksisidonnaisuus on välttämätöntä, muuten palveluntuottaja hinnoittelee sen puutteen merkittävänä riskinä. Indeksisidonnaisuus aiheuttaa kuitenkin merkittäviä ongelmia talousohjaukseen sekä Tiehallinto- että tiepiiritasolla, koska nykyinen valtionhallinnon kehysbudjetointi ei tunne indeksitarkistuksia. Jos indeksisidonnaisuutta ei hyväksytä koko perustienpidon momentin tason määrittelyyn, ylläpidon palvelusopimukset kaventavat muun tienpidon rahoitusta riippumatta siitä, miten sopimusten kilpailuttamisessa onnistutaan. Lähtötiedot ja tietojärjestelmät Palvelusopimusten pilotointi on nostanut tiedon määrän ja laadun tärkeyden esille. Mittaustietojen laatu ei esimerkiksi riitä kunnon ennustamiseen sopimustasolla. Riittävät ja ajan tasalla olevat tiestö- ja siltatiedot ovat erittäin tärkeitä hankintamallista riippumatta. Tässä kehitystyössä tarvitaan laajaa yhteistyötä Tiehallinnon sisällä. Jos tietojärjestelmät eivät ole kunnossa, syntyy siitä ylimääräistä työtä ja riskejä sekä tilaajalle että palveluntuottajille.