1 Kilpailuvaikutusten arviointi

Transkriptio

1 LAUSUNTO 1 SOSIAALI- JA TERVEYSVALIOKUNTA ; HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE MAAKUNTIEN PERUSTAMISTA JA SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON JÄRJESTÄMISEN UUDISTUSTA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI SEKÄ EUROOPAN PAIKALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIRJAN 12 JA 13 ARTIKLAN MUKAISEN ILMOITUKSEN ANTAMISEKSI (HE 15/2017 VP) 1 kiittää mahdollisuudesta päästä kuultavaksi sosiaali- ja terveysvaliokuntaan liittyen hallituksen esitykseen eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi (HE 15/2017 vp) ja esittää kunnioittavasti lausuntonaan seuraavaa: 1 Kilpailuvaikutusten arviointi Valtionapuviranomaiset ovat velvollisia sopivalla tavalla seuraamaan ja arvioimaan valtionavustusten käyttöä ja tuloksellisuutta sekä niiden vaikutuksia kilpailuun. Niin toiminnallisista avustuksista kuin investointiavustuksista voi aiheutua sekä välittömiä että välillisiä kilpailuvaikutuksia markkinoille. 1.1 Hallituksen esityksen haasteet valtionapuviranomaisen toiminnalle Suorat ja välilliset kilpailuvaikutukset toiminnallisissa avustuksissa Kuten hallituksen esityksessä todetaan; Sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamisessa kolmannen sektorin toimijat ovat keskeisessä asemassa. Nykyisin palveluja tarjoavat lisäksi yksityiset yritykset. Nykyistä suurempi osa julkisista sosiaali- ja terveyspalveluista tuotetaan yhtiöiden, järjestöjen ja ammatinharjoittajien toimesta. Tämä tarkoittaa samalla palvelutuotannon hajautumista useampiin erillisiin yksiköihin. 1 on sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva itsenäinen valtionapuviranomainen, joka vastaa Veikkaus Oy:n pelituotoista sosiaali- ja terveysjärjestöille myönnettävien avustusten valmistelusta, maksamisesta, käytön valvonnasta sekä vaikutusten arvioinnista. Vuoden 2017 alusta toimintansa aloittaneen Veikkaus Oy:n tuotoista käytetään 43 prosenttia terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Avustusten myöntämisestä päättää sosiaalija terveysministeriö.

2 LAUSUNTO 2 STEA toteaa tämän osalta, että valtionavustuksen myöntämisellä voi olla joko suoria tai välillisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia. Kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia voi olla erityisesti lisäksi silloin, kun valtionavustusta myönnetään elinkeinotoimintaa lähellä oleville tahoille, eli valtionavustusta myönnettäessä yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille, joiden toiminnasta suuri osa on elinkeinotoimintaa. Mahdollinen toimintojen yhtiöittäminen elinkeinotoiminnan osalta ei välttämättä poista kilpailuvaikutusten välillisiä vaikutuksia, kun huomioidaan henkilöstön liikkuvuutta palvelu- ja yleishyödyllisen toiminnan välillä. Ehdoton edellytys avustusten käytön näkökulmasta on toimintojen eriyttäminen avustettavaan ja muuhun toimintaan. Kilpailuvaikutusten osalta valvonta on painottunut vielä jälkikäteisvalvontaan eikä etukäteisvalvontaan, koska välillisiä vaikutuksia kilpailuun on vaikeaa ottaa jo avustusten myöntövaiheessa huomioon. Avustuksen saajien kannalta tilanne voi johtaa jälkikäteisiin takaisinperintätilainteisiin, jotka eivät ole suotavia Suorat ja välilliset kilpailuvaikutukset investointiavustuksissa STEA (ent. RAY) on avustanut Suomessa lukuisia rakennuksia ja perusparannuksia sekä huoneistohankintoja ja muita investointiluontoisia kiinteän omaisuuden hankintoja. Omaisuutta ei saa käyttää pysyvästi muussa kuin avustuspäätöksessä määrätyssä tarkoituksessa 20 vuotena avustuksen myöntämisestä eikä omaisuuden omistus- tai hallintaoikeutta saa luovuttaa tänä aikana toiselle. Kilpailuvaikutusten ehkäisemisen näkökulmasta joko tarjouskilpailuun osallistuminen tai toiminnan toteuttaminen avustetuissa tiloissa olisi sekä avustusehtojen vastaista että lisäisi riskiä kilpailun vääristymisen osalta. 2 Yleishyödyllisen toiminnan turvaaminen osana palvelutoimintojen laajentumista Vuodelle 2017 sosiaali- ja terveysministeriö myönsi Veikkaus Oy:n pelituotoista avustuksia yhteensä 317,6 miljoonaa euroa 859 sosiaali- ja terveysalan järjestölle eri kohteeseen. Avustusta haki 1 208

3 LAUSUNTO 3 järjestöä hankkeeseen tai toimintoon yhteensä 471,1 miljoonaa euroa.2 Sosiaali- ja terveysalan yleishyödyllisten yhteisöjen säätiöiden avustaminen Veikkausvoittovaroista jatkuu myös tulevaisuudessa. Mikäli Veikkaus Oy:n tuotot kehittyvät odotetun mukaisesti ja samalla huomioidaan arpajaislain uudistamisen myötä syntyneet ns. jakamattomat varat, sosiaali- ja terveysalan yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille myönnettävien valtionavustusten määrä tulee kasvamaan jatkossa. Jakamattomien varojen osalta on kyse laskennallisesti noin miljoonan euron tuottokertymästä, mikä sosiaali- ja terveysministeriön tulee jakaa 10 vuoden siirtymäaikana. Jakamattomat varat on tarkoitus käyttää sosiaali- ja terveysalan järjestöille myönnettäviin valtionavustuksiin sekä veteraanien tukemiseen tasaisesti siirtymäkauden aikana.3 Sosiaali- ja terveysministeriö on tehnyt päätöksen käynnistää kolme uutta avustusohjelmaan Suomi 100 -itsenäisyyden juhlavuoden kunniaksi. Järjestö 2.0: mukana muutoksessa -avustusohjelman yhtenä päätavoitteena on vahvistaa järjestöjen roolin ja toimijaverkostojen muodostumista sote- ja maakuntauudistuksessa sekä maakuntien ja kuntien hyvinvoinnin ja terveyden edistämistyön tukena. Ohjelmassa käynnistetään maakunnallisia hankkeita (lähtökohtaisesti yksi hanke/maakunta), jotka voivat toimia järjestöjen muutosagentteina. Niiden tehtävänä on koordinoida maakunnassa toimivien järjestöjen muutostyötä, edistää järjestöjen keskinäistä yhteistyötä, muutosvalmiutta ja verkottumista maakuntien ja kuntien kanssa. Avustusohjelmat rahoitetaan edellä mainituista ns. jakamattomista varoista. Yleishyödylliset yhteisöt ja säätiö voivat osallistua STEAn näkökulmasta kilpailuille markkinoille, mutta STEA haluaa tuoda esiin huolensa siitä, että se ei voi kompensoida miltään osin näille toimijoille mahdollisesti realisoituvia tappioita tai liiketoimintariskiä. Joissakin tilanteissa yleishyödyllistä yhteisöä tai säätiötä ei voida pitää yleishyödyllisenä, jos liiketoiminnasta muodostuu niin merkittävä osa toimintaa, että sitä voidaan pitää tärkeänä toimintamuotona tai jopa toiminnan painopisteenä. Yleishyödyllisyyden statuksen ja toiminnan turvaamisen näkökulmasta olisi suositeltavaa, että yleishyödyllisten toimijoiden kilpailuille 2 Avustusten kohdentamista ohjaavat mm. arpajaislaki ( /1047), valtionavustuslaki ( /688), Valtioneuvoston asetus valtionavustuksista yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen (1552/2016) sekä avustustoiminnan linjaukset vuosille HE 132/2016 hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi arpajaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

4 LAUSUNTO 4 markkinoille osallistuminen tapahtuisi yleishyödyllisestä toiminnasta erillisessä yksikössä, esimerkiksi yhtiössä, vaikka sitä ei erikseen nykyisin edellytetä. Tällä toimenpiteellä taattaisiin mahdollisten valtion avustusten kohdentumisen valvonta ja suojattaisiin yleishyödyllisen toiminnan jatkuvuus kannattamattomien liiketoimien osalta. 3 Avustustensaajien osallistuminen kilpailutuksiin, rahoitusympäristön muuttuminen ja rajapinta lakisääteisiin tehtäviin Hallituksen esityksen (HE 15/2017 vp) sivulla 18 todetaan, että: Ehdotetussa uudistuksessa sosiaali- ja terveyspalveluja tuottaisivat maakuntien liikelaitokset sekä markkinoilla tuotettavissa palveluissa maakuntien, yksityisten ja järjestöjen omistamat yhtiöt ja itsenäiset ammatinharjoittajat. Merkittävää julkista valtaa sisältäviä tehtäviä tai tehtäviä, jota ei voida antaa muulle kuin viranomaiselle, hoitaa maakunta ja maakunnan liikelaitos. Uudet maakunnat ovat hankintayksiköitä. Ensimmäisen kategorian mukaiset palvelut voitaisiin kilpailutuksen kautta hankkia siten, että niiden toimittajina voisivat olla myös sosiaali- ja terveysalan järjestöt. Jälkimmäisen kategorian mukaiset palvelut ovat taas luonteeltaan senkaltaisia, ettei niitä voida avata julkiseen tarjouskilpailuun, vaan maakunta tuottaa ne omana työnä tai sidosyksikköhankintana (ns. inhouse -hankinnat). 3.1 Avustustensaajien osallistuminen kilpailutuksiin STEAn mielestä muutoksessa on oleellista arvioida huolellisesti sosiaalija terveysalan järjestöjen mahdollisuudet osallistua kilpailutuksiin uudessa toimintaympäristössä. Vaikka osa maakuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnoista on rajattu julkisten tarjouskilpailutusten ulkopuolelle, STEA arvioi, että maakuntahallintoon siirtyminen oletettavasti lisää omalta osaltaan julkisiin hankintoihin liittyviä kilpailutuksia nykytilaan verrattuna. Tällä hetkellä kilpailuilla markkinoilla toimivien sosiaali- ja terveysalan järjestöjen rahoittaminen on STEA toimesta mahdollista vain ja ainoastaan silloin, kun avustuksensaaja on eriyttänyt toimintansa (mm. kirjanpidon osalta). Avustuksensaaja voi saada avustuksia ainoastaan sille osalle toimintaa, jolla järjestö ei osallistu kilpailutuksiin. Avustus voidaan myöntää myös täysimääräisenä ilman järjestön omarahoitusosuutta arpajaislain 17 b :n 3 mom. nojalla (1047/2001, muut. 1286/2016).

5 LAUSUNTO 5 Valtionavustuslain (688/2001) 7 :n 1 mom. 4. kohdassa on säädetty eräänä yleisenä edellytyksenä avustuksen myöntämiselle, että avustus voidaan myöntää, mikäli valtionavustuksen myöntämisen ei arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Jo useamman vuoden ajan on ollut nähtävissä suuntaus yhtiöittää palveluliiketoiminta siltä osin, kun avustuksensaajat ovat osallistuneet kilpailutuksiin. STEAn avustuksensaajilta saaman palautteen perusteella sosiaali- ja terveysalan järjestöt ovat kokeneet kilpailun kuntien palvelunhankinnoista koventuneen viime vuosina. Järjestöt ovat esimerkiksi hävittyjen tarjouskilpailujen kautta joutuneet luopumaan kiinteistöistä, joissa palvelutoimintaa on aiemmin järjestetty. Sosiaali- ja terveysministeriön ratkaisukäytännössä on eräänä avustusten takaisinperinnän kohtuullistamis- ja luopumisperusteena ollut epäsuorasti hävitty kilpailutus, joka on johtanut järjestön taloudellisen tilanteen merkittävään heikkenemiseen jopa koko toiminnan vaarantavalla tavalla. 3.2 Rahoitusympäristön muuttuminen STEA arvioi, että maakuntahallintoon siirtyminen on sosiaali- ja terveysalan järjestöjen osalta yhtäältä rahoituksellinen mahdollisuus, mutta toisaalta myös siihen liittyvä uhka. Tiettyjen kilpailutusten siirtyessä kuntatasolta maakuntatasolle, niiden merkityksen voi katsoa korostuvan entisestään. Mikäli tietty järjestö voittaa tietyn, maakuntatasolla järjestetyn kilpailutuksen, sillä on iso merkitys rahoituksen kannalta. Voittaneelle järjestölle se merkitsee taloudellisesti turvatumpaa asemaa, kun taas hävinneelle toimijalle se voi merkitä käytännössä henkilöstön vähentämistarvetta. Ääritapauksessa järjestön hävitessä merkittävän kilpailutuksen sen toiminta voi päättyä kokonaan. Rahoittajan näkökulmasta myös muun kuin julkisen rahan kerääminen esim. palvelutuotannon avulla on tavoiteltavaa. STEA onkin kannustanut järjestöjä ja säätiöitä tavoittelemaan muuta rahoitusta avustusten lisäksi. Joillakin avustuksensaajilla on esimerkiksi yritysyhteistyötä, jonka merkitys taloudenpidon kannalta on merkittävä. STEAn avustuksensaajilta saaman palautteen perusteella eräs huolta herättänyt asia on monen järjestön saamien kunta-avustusten tulevaisuus. Tietyt tehtävät siirtyvät maakuntahallinnon myötä kunnilta maakunnille, jolloin kunta-avustuksen saaminen tietyn tehtävän hoitamiseksi ei enää

6 LAUSUNTO 6 ole jatkossa itsestään selvää. Esimerkiksi päiväkeskustoimintaa on joillakin alueilla toteutettu järjestöjen toimesta kunta-avustuksin. Kuntaavustusten laajuus vaihtelee kuntakohtaisesti paljon, mutta tyypillisessä tapauksessa se on voinut käytännössä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että järjestö on saanut kunnalta toimitilat ilman erilliskorvausta käyttöönsä. STEA on kannustanut järjestöjä kuntayhteistyöhön. Mikäli maakuntahallintoon siirtyminen vaikuttaa myönnettävien kuntaavustusten tasoon laskevasti, tällä voi olla omalta osaltaan merkitystä järjestöjen rahoitustarpeessa tulevaisuudessa. STEAn näkökulmasta maakuntahallintoon siirtyminen voi tarkoittaa sitä, että järjestöjen rahoituspohja voi muuttua merkittävästi. Kilpailutusten merkitys oletettavasti korostuu entisestään. Kun tällä hetkellä kunta tai kuntayhtymä on kilpailuttanut tietyt palveluhankinnat, tulevaisuudessa ne tietyiltä osin siirtyvät maakunnan kilpailutettaviksi. Tällöin hankintojen arvo nousee, jolloin on oletettavaa, että entistä suuremmat toimijat todennäköisesti osallistuvat kilpailutuksiin. STEA katsoo, että erityisesti pienemmillä toimijoilla voi olla vaikeampaa voittaa tulevaisuudessa palvelutoimintaan liittyviä kilpailutuksia. Suuret yksiköt oletettavasti hyötyvät muutoksesta pieniä yksiköitä enemmän. Tämä puolestaan saattaa johtaa siihen, että sosiaalija terveysalan järjestöjen rahoitusmalli ja -tarve voi muuttua lähitulevaisuudessa. Järjestöjen rahoitustarve voi joko lisääntyä tai vähentyä tulevaisuudessa maakuntahallintoon siirtymisen myötä. Erityisesti muutos vaikuttaa STEAn arvion mukaan järjestöihin, jotka osallistuvat eritytetyn palveluntuotantonsa kautta kilpailutuksiin tai saavat kunta-avustusta. On oletettavaa, että muutos lisää järjestöjen painetta fuusioitua suuremmiksi toimijoiksi. 3.3 Rajapinta lakisääteisiin tehtäviin STEA toteaa, että lakisääteisten tehtävien lähellä olevien toimintojen rahoittamiseen liittyvä keskustelu on keskeistä tulevia rahoituspäätöksiä valmisteltaessa. STEA toteaa valiokunnalle, että STM on käynnistämässä selvitystä avustuksensaajien lakisääteisten tehtävien rajapinnassa tapahtuvasta toiminnasta. Selvityksen tietoja on tarkoitus hyödyntää mm. uudessa toimintaympäristössä tapahtuvaan avustusharkintaan. STEAn mielestä uusi maakuntahallinto edellyttää rahoittajilta entistäkin tarkempaa ja monipuolisempaa kilpailuvaikutusten arviointia markkinahäiriöiden ehkäisemiseksi. STEA on valmistelemissaan

7 LAUSUNTO 7 avustusesityksissä selvittänyt mahdollisia kilpailuvaikutuksia jo vuosien ajan. On kuitenkin oletettavaa, että uuden maakuntahallinnon myötä kilpailutusten määrä ja laajuus saattaa lisääntyä, mikä osaltaan lisää rahoittajan vastuuta entisestään myös kilpailuvaikutusten arvioinnissa. STEAn käynnistämällä selvityksellä osaltaan pyritään tuottamaan tietoa hyödynnettäväksi kilpailuvaikutusten arviointiin liittyvässä kehittämistyössä. Lopuksi STEA toteaa, että selvästi lakisääteisten tehtävien rahoittaminen sen ehdotuksesta myönnettäviin valtionavustuksiin ei ole ollut mahdollista. Tämä käy ilmi arpajaislain hallituksen esityksen 17 b :stä, jossa aikaisemmin voimassa olleen arpajaislain 22 :n 1 ja 2 momentin säännökset siirrettäisiin sisällöltään muuttamattomina uuteen 17 b :ään. Pykälän 1 momentista ilmenisi avustusten myöntämisessä noudatettava keskeinen periaate, jonka mukaan terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen tarkoitettu tuotto käytetään avustusten myöntämiseen sosiaali- ja terveysalan oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille. Ainoat poikkeukset edellä mainittuun järjestöperiaatteeseen on ilmaistu 17 b :n 2 ja 3 momenteissa. STEA kuitenkin myöntää, ettei rajapinta ole kaikissa tapauksissa ollut selvä. Esimerkiksi kuntayhteistyö, johon STEA on avustuksensaajia kannustanut, on arvioitu järjestöjen toimesta olevan osittain harmaalla alueella arvioitaessa lakisääteisten tehtävien ja muiden tehtävien rajausta. Johtaja Tuomas Koskela Valvontapäällikkö Kristian Seemer