Hallituksen esitys laeiksi arpajaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 132/2016 vp)

Transkriptio

1 Olli Mäenpää Hallintovaliokunnalle Hallituksen esitys laeiksi arpajaislain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 132/2016 vp) Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus ja avustusasioiden neuvottelukunta Hallintotehtävien uudelleen organisointi Arpajaislaissa säädettäisiin sosiaali- ja terveysministeriön yhteyteen avustusten valmistelua, maksatusta, seurantaa ja valvontaa varten perustettavasta Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskuksesta. RAY:n avustusosasto valmistelee nykyään STM:n ohjauksessa RAY:n tuotonjakoa koskevat päätökset sekä valvoo avustusten käyttöä. Nämä toiminnot siirrettäisiin STM:n yhteyteen perustettavaan Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen. Samalla STM:n yhteyteen perustettaisiin esityksen perustelujen mukaan avustusasioiden neuvottelukunta, josta ei kuitenkaan sisälly perussääntelyä laissa. Ehdotuksella siirretään RAY:lle nykyään kuuluvat hallintotehtävät kokonaisuudessaan valtion viranomaiseen. Avustusasioihin liittyvien hallintotehtävien hoitaminen ja niitä koskeva päätöksenteko virkamiestehtävinä on omiaan vahvistamaan avustustehtävien hoitamisen avoimuutta, puolueettomuutta ja riippumattomuutta. Ehdotettu kokonaisuus mahdollistaa myös arpajaislain 54 ja 55 :n kumoamisen, koska Veikkaus Oy:llä ei enää ole julkisia hallintotehtäviä. Avustuskeskuksen tehtävät 1. lakiehdotuksen 20 :n 1 momentin mukaan STM:n yhteydessä toimii avustusten valmistelua, maksatusta, seurantaa ja valvontaa varten Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus, jonka tehtävistä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Asetusluonnoksen (Valtioneuvoston asetus valtionavustuksista yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen) 2 :n mukaan valtionapuviranomaisena ovat STM ja avustuskeskus siten, että STM päättää avustusten myöntämisestä ja takaisinperimisestä ja avustuskeskus vastaa muista valtionapuviranomaiselle kuuluvista tehtävistä sekä päätösten toimeenpanosta. Muita määräyksiä avustuskeskuksen toiminnasta voidaan antaa työjärjestyksellä, jonka STM vahvistaa.

2 2 Avustuskeskuksen tehtävät on määritelty hyvin yleisluontoisesti ja vain pääpiirteissään lain ja asetuksen tasolla. Sääntelyn voitaneen kuitenkin katsoa täyttävän perustuslain 119 :n 2 momentissa säädetyt vähimmäisvaatimukset tältä osin (PeVL 17/2009 vp). Avustuskeskuksen toimivalta määräytyisi valtionavustuslain mukaan (20 ). Menettelyssä noudatettaisiin joka tapauksessa hallinnon yleislakeja, kuten hallinto-, julkisuus- ja kielilakia. Avustusmenettely ja avustuksia koskeva päätöksenteko olisi siten tavanomaista lakiin perustuvaa ja lakisidonnaista hallintoasian käsittelyä, jota tehdään virkavastuulla viranomaisessa. Tätä voidaan pitää myös avoimuuden ja huolellisen käsittelyn kannalta hyvänä. Neuvottelukunnan tehtävät STM:n yhteydessä toimisi avustusasioiden neuvottelukunta, josta ei kuitenkaan sisälly säännöksiä lakiin toisin kuin sisäministeriön yhteydessä toimivasta rahapeliasioiden neuvottelukunnasta (42 a ). Myös avustusasioiden neuvottelukunnasta ja sen tehtävästä olisi välttämätöntä säätää lailla johdonmukaisuuden vuoksi ja myös neuvottelukunnan roolin ja toimivallan selkeyttämiseksi. Neuvottelukunnan tehtävät eivät voi sisältää avustusten valmistelua, maksatusta, seurantaa ja valvontaa koskevaa toimivaltaa, koska nämä tehtävät kuuluvat avustuskeskukselle (20.1 ). Vastaavasti avustusasioiden neuvottelukuntaa koskevat asetuksentasoinen sääntely olisi täsmennettävä niin, että neuvottelukunnan tehtävät eivät miltään osin muodostu päällekkäisiksi avustuskeskuksen kanssa. Nyt neuvottelukuntaa koskevan asetusluonnoksen mukaiset tehtävät on määritelty verrattain laajoiksi ja päällekkäisyyksiä saattaa käytännössä syntyä. Päätöksenteon puolueettomuuden ja sitä konkretisoivien esteellisyyssäännösten kannalta arvioituna voidaan pitää keskeisenä, että arpajaislakia koskevan ehdotuksen 42 a :n mukaisen rahapeliasioiden neuvottelukunnan tehtävänä on ainoastaan seurata rahapelipoliittisten tavoitteiden toteuttamista ja kehittämistarpeita. Neuvottelukunnalla ei siten ole toimivaltaa päättää myönnettävistä avustuksista eikä neuvottelukunta myöskään antaisi lausuntoa avustusten jakamista koskevasta ehdotuksesta tai osallistuisi muutenkaan avustusten jakamista koskevaan asian valmistelevaan käsittelyyn. Vastaavia näkökohtia olisi perusteltua soveltaa avustusasioiden neuvottelukuntaan ja sen mahdollisiin jaostoihin. Avustusasioiden neuvottelukunnan keskeisenä tehtävänä olisi asetusluonnoksen mukaan antaa lausuntoja avustustoiminnan yleisistä linjauksista, suuntaviivoista ja toimeenpanosuunnitelmasta sekä kehittää ja arvioida avustuspolitiikkaa. Kysymys olisi tältä osin lähinnä avustusten saajien eli terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin toimialaa edustavien järjestöjen valitsemien edustajien yleisestä kuulemisesta avustusjärjestelmän kehittämiseen ja arviointiin liittyvissä asioissa. Tällaisten yleisen kuulemismenettelyn kohteena olevissa asioissa neuvottelukunnan jäsenet eivät olisi esteellisiä käsittelemään asiaa.

3 3 Tältä osin ehdotus olisi omiaan turvaamaan yleistä luottamusta valtionavustuksia koskevan päätöksenteon puolueettomuuteen, mikä on myös hallintolain esteellisyyssäännösten keskeinen tarkoitus. Neuvottelukunnan jaoston tehtävät Avustusasioiden neuvottelukunnalla olisi asetusluonnoksen 4 :n mukaan arviointi- ja avustusjaosto, jonka valtioneuvosto asettaa kuultuaan terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin toimialaa edustavia järjestöjä ja yhteisöjä sekä toimialan merkittäviä yhteistyötahoja. Myös jaoston kokoonpano voisi olla laajempi, kun otetaan huomioon avustuksensaajien koko kenttä. Jaoston tehtävänä olisi 1) antaa STM:lle lausunto ehdotuksesta terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille myönnettävien avustusten jaoksi ja 2) tehdä STM:n tai avustusasioiden neuvottelukunnan pyynnöstä arviointeja avustettavien järjestöjen toiminnasta. Esteellisyyssäännösten kannalta arvioituna on keskeinen merkitys sillä, että jaoston jäseniä ei määrätä avustuksensaajien ehdotuksesta, mikä voisi sellaisenaan aiheuttaa jäsenen esteellisyyden lausuntomenettelyssä. Se, että terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin toimialaa edustavia järjestöjä ja yhteisöjä sekä toimialan merkittäviä yhteistyötahoja kuullaan jaostoa asetettaessa, ei vielä sellaisenaan merkitse, että jaoston jäsenten puolueettomuus tällä perusteella vaarantuisi esteellisyyden perustuvalla tavalla. Tältä kannalta arvioinnissa on merkitystä myös sillä, että ainoastaan Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskuksen lakisääteisenä tehtävänä on 1. lakiehdotuksen 20 :n mukaan valmistella ministeriölle ehdotus avustusten myöntämiseksi. Neuvottelukunnan tai sen jaoston tehtäväksi ei voida määritellä tähän valmisteluun liittyvää ohjausta tai valvontaa. Ne eivät siten voi lausunnossaan ottaa kantaa esimerkiksi yksittäiseen avustusasiaan. Jaoston lausunto ei ole avustuskeskusta valmistelijana tai ministeriötä päätöksentekijänä sitova myöskään siksi, että sekä valmistelun että päätöksenteon on oltava sekä riippumatonta että puolueetonta. Neuvottelukuntaa määrittelevään asetukseen voisi kuitenkin olla perusteltua selvyyden vuoksi lisätä säännös, jossa nimenomaisesti säädetään, että jaoston lausunto ei ole avustuskeskusta tai ministeriötä sitova. Palvelussuhteita koskeva sääntely RAY:n henkilöstön siirtyminen uuden työnantajan palvelukseen Arpajaislain muuttamista koskevan lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan:

4 4 3. Raha-automaattiyhdistyksen henkilöstön aseman järjestämiseen sovelletaan työsopimuslain liikkeen luovutusta koskevia säännöksiä lukuun ottamatta niitä henkilöitä, jotka nimitetään virkasuhteeseen Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen. Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnon henkilöstön työsuhteet päättyvät 31 päivänä joulukuuta 2016 ilman irtisanomisaikaa. Voimaantulosäännöksen 3 momentti on muotoiltu niin, että työsopimuslain liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä sovellettaisiin vain siihen osaan RAY:n henkilöstöstä, joka siirtyy uuden rahapeliyhtiön palvelukseen. Sen sijaan työsopimuslain liikkeenluovutusta koskevia säännöksiä ei voimaantulosäännöksen mukaan sovellettaisi niihin RAY:n palveluksessa oleviin henkilöihin, jotka nimitetään virkasuhteeseen Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen. Säännös erottelee henkilöstön aseman organisaatiouudistuksen toteuttamisen yhteydessä kahteen ryhmään: 1) RAY:n palveluksessa olevaan työntekijään sovelletaan lähtökohtaisesti työsopimuslain liikkeen luovutusta koskevia säännöksiä. 2) Työsopimuslain liikkeen luovutusta koskevia säännöksiä ei kuitenkaan sovelleta RAY:n palveluksessa oleviin henkilöihin, jotka nimitetään virkasuhteeseen Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen. Ehdotettua sääntelyä voidaan pitää ongelmallisena sekä henkilöstön palvelussuhdeturvan että yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Tämä johtuu lähinnä siitä, että työsopimuslain liikkeen luovutusta koskevia säännöksiä ei sovellettaisi RAY:n avustustoiminnon henkilöstöön. Perusteita tällaiselle epäyhdenvertaiselle kohtelulle ei esitetä. Työsopimuslaki tai liikkeenluovutusdirektiivi (2001/23) eivät estä työsopimuslain liikkeen luovutusta koskevien säännösten soveltamista myös näihin henkilöihin, joten liikkeenluovutusta koskevaa sääntelyä voitaisiin soveltaa myös jälkimmäiseen ryhmään. Lakiehdotuksen tarkoituksena kuitenkin lienee, että kaikki avustusosaston henkilöstöön kuuluvat nimitetään Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen, mikä olennaisesti vähentää sääntelyn ongelmallisuutta. Voimaantulosäännöksen 3 momentin mukaan Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnon henkilöstön työsuhteet päättyisivät suoraan lain nojalla 31 päivänä joulukuuta 2016 ilman irtisanomisaikaa. Säännös on harhaanjohtava ja tarpeeton, koska tarkoituksena on, että koko RAY:n henkilöstö siirtyy lain nojalla uuden työnantajan palvelukseen. Palvelussuhde siis käytännössä jatkuu eikä pääty Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena sitä, että ehdotus voi johtaa tilanteeseen, jossa henkilö menettää suoraan lain nojalla työsuhteisiin normaalisti liittyvän irtisanomissuojan ja siihen liittyvät oikeusturvakeinot. Näiden seikkojen vuoksi voimaantulosäännöksen 3 momentin viimeisen virkkeen säännös tulee perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan poistaa (PeVL 47/2016 vp). Kun virke

5 5 poistetaan, palvelussuhdeturvaan kohdistuvat oikeusturvaongelmat eivät aktualisoidu. Samalla kuitenkin korostuu voimaantulosäännöksen 11 momentin säännös, jonka voidaan katsoa edellyttävän, että avustustoiminnon henkilöstö siirtyy suoraan lain nojalla Raha-automaattiyhdistyksestä Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen valtion virkasuhteeseen. Ministeriön virkojen täyttäminen haettavaksi julistamatta Arpajaislain muuttamista koskevan esityksen mukaan avustusosaston toimintojen häiriöttömän jatkumisen turvaamiseksi STM voisi täyttää avustuskeskuksen tehtäviä varten perustettavat virat ilman haettavaksi julistamista. 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 11 momenttiin sisältyy tätä tarkoittava säännös: 11. Sosiaali- ja terveysministeriö voi ennen tämän lain voimaantuloa perustaa Raha-automaattiyhdistyksestä Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskukseen siirrettäviin tehtäviin tarvittavat virat. Sosiaali- ja terveysministeriö voi täyttää nämä virat niitä ensimmäistä kertaa täytettäessä haettaviksi julistamatta, jos virkaan nimitetään Raha-automaattiyhdistyksessä työskentelevä henkilö. Ehdotettu säännös liittyy avustuskeskuksen perustamiseen. RAY:n avustusosaston nykyiset tehtävät siirrettäisiin valtion viranomaisena toimivan keskuksen tehtäviksi. Kysymys on siten näitä tehtäviä hoitavan RAY:n henkilöstön siirtymisestä valtion virkasuhteeseen säädettäväksi ehdotetun lain nojalla. Ehdotettuun sääntelyyn liittyy myös avustushenkilöstön palvelussuhdeturvaan liittyviä näkökohtia. Palvelussuhde voidaan lailla muuttaa työsopimussuhteesta virkasuhteeksi lakiesityksen tarkoittamassa hallinnollisten tehtävien uudelleenjärjestelyyn liittyvässä tilanteessa. Lailla voidaan niin ikään erikseen ja perustellusta syystä poiketa valtion virkamieslain 6 a :n sisältämästä tärkeästä periaatesäännöksestä, jonka mukaan virka on ennen sen täyttämistä julistettava haettavaksi. Lakiehdotuksen tarkoittamaa RAY:n toimintojen uudelleenjärjestelyä ja siihen liittyvää palvelussuhdeturvaa voidaan pitää hyväksyttävinä ja painavina syinä lailla säätää, että virka täytetään julistamatta sitä haettavaksi. Myöskään sen, että virkaan nimitetään henkilö, joka ei ole aikaisemmin virkasuhteessa, ei voida katsoa estävän tällaista laintasoista sääntelyä. Asetuksenantovaltuudet ja asetusehdotukset Asetuksenantovaltuuksien nojalla annettaisiin useita asetuksia, joiden antamiselle on pääosin määritelty riittävä ja asianmukainen toimivaltaperusta arpajaislaissa. Avustusasioiden neuvottelukunnan asemaa ja tehtäviä ei kuitenkaan voida määritellä yksinomaan asetuksen tasolla.