Kilpailuviraston kaukolämpöalaa koskevat selvitykset

Transkriptio

1 Juha Karjanlahti Kilpailuviraston kaukolämpöalaa koskevat selvitykset Kilpailuvirasto lopetti vuoden 2011 lopulla vuonna 2009 käynnistämänsä kaukolämpöalaa koskevat selvitykset. Ilmeni, että mikään tutkituista maan kymmenestä suurimmasta kaukolämpöyhtiöstä ei hinnoitellut vuosina kaukolämpöä tavalla, jota olisi voitu pitää kilpailunrajoituslain (nyk. kilpailulaki) kieltämänä kohtuuttomana hinnoitteluna. Säännösten perusteella voidaan puuttua vain selkeisiin ylilyönteihin hinnoittelussa. Tutkimusten kohteina olleiden kaukolämpöyhtiöiden keskimääräinen hintataso osoittautui kyllä liiketoiminnan kannattavuus ja toiminnan riskitaso huomioiden korkeaksi, mutta kilpailusäännösten edellyttämä puuttumiskynnys ei kuitenkaan ylittynyt. Miksi tutkimukset käynnistettiin? Kuluttajien aseman markkinoilla turvaa parhaiten todellisten vaihtoehtojen eli tässä tapauksessa sellaisten kaukolämmölle vaihtoehtoisten lämmitysratkaisujen olemassaolo, jotka estävät kaukolämpöyhtiöitä hyötymästä markkina-asemastaan asiakkaidensa kustannuksella. Keskeisenä syynä Kilpailuviraston vuonna 2009 käynnistämille selvityksille oli huoli siitä, etteivät vaihtoehtoiset lämmitysratkaisut olleet välttämättä riittäneet pitämään kaukolämmön hintaa kurissa. Yhtenä merkkinä tästä pidettiin viime vuosikymmenellä tapahtuneita mittavia hinnankorotuksia. Kaukolämpöyhtiöiden jo ennestään vahvaa markkina-asemaa oli lisäksi juuri vahvistettu lisää vuoden 2009 alussa voimaan tulleen lainsäädännön avulla. Maankäyttö- ja rakennuslakia muutettiin silloin niin, että kunnille tuli mahdollisuus asettaa kaavamääräyksellä liittymispakko kaukolämpöverkkoon. Koska kaukolämpöyhtiöt ovat pääsääntöisesti kaupunkien ja kuntien omistuksessa, oli olemassa vaara, että kaavamääräystä voitaisiin käyttää estämään vaihtoehtoisten lämmitysratkaisujen taholta tuleva kilpailu. 30

2 Keskimääräinen hintataso osoittautui kyllä liiketoiminnan kannattavuus ja toiminnan riskitaso huomioiden korkeaksi, mutta kilpailusäännösten edellyttämä puuttumiskynnys ei ylittynyt. Viraston selvitysten tavoitteena oli muodostaa näkemys alan hinnoittelusta ja hinnoitteluperusteista ennen kilpailutilannetta muuttaneen uuden sääntelyn voimaantuloa. Hinnoittelun tason lisäksi selvityksissä pyrittiin muodostamaan näkemys siitä, miten maankäyttö- ja rakennuslain muutos oli jo ehtinyt vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin ja millaisia suunnitelmia kunnissa oli lakiuudistuksen soveltamiseen liittyen. Velvoite liittymisestä kaukolämpöverkkoon oli ollut joillakin kaava-alueilla käytössä jo ennen lakimuutosta. Selvitysten perusteella liittymisvelvoitteen käyttäminen näytti lakimuutoksen myötä lisääntyneen jossain määrin, mikä on omiaan vahvistamaan kaukolämmön asemaa muihin lämmitysmuotoihin verrattuna. Mitenkään erityisen laajaa velvoitteen soveltaminen ei kuitenkaan näyttänyt lain voimassaolon alkuvaiheessa olleen. Mahdollisuus kilpailulle on vielä olemassa Selvityksissä havaittu hintojen suhteellisen korkea taso on merkki siitä, että Kilpailuvirasto ei voi jatkossakaan suhtautua toimialaan täysin huoletta. Tilanne ei kuitenkaan osoittautunut selvityksissä kilpailun edellytysten kannalta täysin toivottomaksi. Rohkaisevaa havainnoissa oli erityisesti se, että uusilla asiakkailla oli lämmitysmuotoa valitessaan yhä säilynyt jonkinlainen valinnan mahdollisuus. Juuri lämmitysmuodon valintavaihe on kilpailun kannalta kriittinen, koska kaukolämpöverkkoon liittymisestä aiheutuu kiinteistölle merkittäviä kuluja, ja lämmitystavan vaihtaminen myöhemmin on jo tehtyjen suurten alkuinvestointien vuoksi erittäin vaikeaa. Verkkoon jo aiemmin liittyneet asiakkaat eivät siten pysty valinnoillaan juurikaan vaikuttamaan yhtiöiden hinnoitteluun. Heidän kannaltaan on keskeistä, ettei heiltä peritä korkeampaa hintaa kuin uusilta asiakkailta, jotta hekin pääsevät hyötymään vaihtoehtojen olemassaolon vaikutuksesta kaukolämmön hintaan. Näin onneksi selvityksen mukaan onkin asian laita: uusien ja vanhojen asiakkaiden hintojen eriyttämisestä ei selvityksissä havaittu merkkejä. 31

3 Vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen olemassaolo ja sen heijastusvaikutukset myös vanhoihin asiakkaisiin vähentävät yritysten mahdollisuuksia kohtuuttomuuden tunnusmerkit täyttäviin selkeisiin ylilyönteihin hinnoittelussa. Nykyisessä ympäristöystävällisiä lämmitysmuotoja suosivassa markkinatilanteessa maalämpö näyttäisi kasvattaneen osuuttaan markkinoilla ja nousseen jossain määrin jopa kaukolämmön haastajaksi. Tosin maalämmön merkitys painottuu ainakin vielä nykyisin paljolti pientaloihin, joissa kaukolämpö ei ole niin vahvassa asemassa kuin muissa asumismuodoissa. Vaarana markkinoita jäykistävä sääntely Maalämmön käytön yleistymisen myötä on nähtävissä merkkejä sen käyttöönottoon liittyvän sääntelyn lisääntymisestä. Kehitys on ymmärrettävää, jos sääntely rajoittuu vain siihen, mikä on rakentamisen aiheuttamien haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi välttämätöntä. Tällainenkin sääntely saattaa tosin rajoittaa maalämmön käyttöä kaukolämmön vaihtoehtona ja toimia näin yhtenä kaukolämmön asemaa vahvistavana tekijänä. Erityisen huolestuttavaksi kehitys muuttuu silloin, jos maalämmön rakentamista rajoitetaan edellä kuvattua laajemmin. Esimerkkinä muunlaisesta kaukolämmön asemaan vaikuttavasta sääntelykehityksestä voidaan mainita rakennusmääräyksiin liittyneet muutokset, jotka näyttäisivät vahvistavan kaukolämmön asemaa moneen muuhun lämmitysmuotoon (mm. sähkö) verrattuna. Tarve puuttua kaukolämpöalan hintatasoon riippuu jatkossa oleellisesti siitä, miten sen markkina-asemaan vaikuttava ja muita lämmitysmuotoja koskeva sääntely kehittyy sekä siitä, miten kaavamääräyksen soveltaminen laajenee. Jos muiden lämmitysmuotojen kilpailuasemia heikennetään sääntelyn avulla tilanteessa, jossa kaukolämpöalan hintataso on jo valmiiksi osoittautunut suhteellisen korkeaksi, riski ylilyönteihin kaukolämmön hinnoittelussa kasvaa. Ylilyönnin arvioiminen kaukolämpöalalla Yrityksen korkea kannattavuus voi olla viite hinnoittelun kohtuuttomuudesta. Hinnoittelulle on tähän liittyen mahdollista määrittää hintasääntelyn menetelmiä käyttäen yrityksen kannattavuuteen perustuen vertailutaso (ns. säännelty hinta), jonka riittävän suuri ylitys voisi olla viite kohtuuttomuudesta. Kilpailuviraston kaukolämpöalaa koskevissa selvityksissä käytettiin juuri tällaista menetelmää. Kaukolämpöyhtiöiden kannattavuutta mitattiin selvityksissä pääoman tuotolla. Vertailuhintataso määriteltiin laskelmissa siten, että kyseisellä hintatasolla yrityksen kannattavuus muodostui juuri riittävän korkeaksi riittääkseen 32

4 turvaamaan rahoittajien sijoituksilleen vaatiman tuoton ja samalla siten investointien rahoituksen. Sijoitukselle vaadittu tuotto riippuu puolestaan muun muassa liiketoimintaan liittyvän riskin suuruudesta. Edellä tarkoitetun säännellyn hinnan määrittäminen ei ole yksiselitteistä, vaan siihen liittyy useita harkinnanvaraisia valintoja. Erilaisilla parametri- ja muilla valinnoilla voidaan päätyä hyvin erilaisiin lopputuloksiin. Laskelmien luotettavuuden parantamiseksi Kilpailuvirasto päätyi käyttämään kahta eri arviointimenetelmää. Toisessa niistä omaisuuden arvostaminen perustui kirjanpitoarvoihin ja toisessa omaisuuserien uudelleen arvostamiseen. Harkinnanvaraisten valintojen lisäksi virasto arvioi kriittisesti myös osaa yhtiöiden toimittamista tiedoista niiden pohjana olleiden laskentamenetelmien perusteella. Käytetyt arviointimenetelmät antavat samasta asiasta kaksi erinäköistä kuvaa aivan kuin kaksi valokuvaa, jotka on otettu tarkentamalla saman kohteen eri yksityiskohtiin. Lyhyehkö tarkastelujakso (vuodet ) aiheutti epävarmuutta varsinkin kirjanpitoarvoihin perustuvaan tarkasteluun, koska tase-erät poistetaan kirjanpidossa tyypillisesti niiden todellista käyttöikää nopeammin. Epävarmuus liittyi erityisesti siihen, miten hyvin tarkasteluajankohdan taseen mukaisen pääoman voitiin katsoa kuvaavan yhtiön sen hetkistä tilannetta. Pääoman uudelleen arvostamiseen perustuvassa tarkastelussa yhtiöiden itsensä arvioitavissa olevia kustannuksiin vaikuttavia elementtejä oli enemmän, ja tulosten hajonta yhtiöiden kesken osoittautui suuremmaksi kuin kirjanpitoarvoihin pohjautuvassa tarkastelussa. Johtopäätökset väärinkäytön mahdollisuudesta tehtiin tulkitsemalla arviointimenetelmillä saatuja tuloksia yhdessä. Toimialan hintatason keskiarvon arvioitiin olleen vuosina menetelmästä riippuen runsaat 5 (< 10) prosenttia tai runsaat 15 (< 20) prosenttia korkeampi kuin edellä mainitulla tavalla laskettu vertailuhintataso. Vaikka hinnoittelu näin arvioituna olikin yleisesti suhteellisen korkealla tasolla, kilpailulain edellyttämä kohtuuttoman hinnoittelun puuttumiskynnys ei selvitysten perusteella ylittynyt minkään yhtiön osalta. Tarve puuttua kaukolämpöalan hintatasoon riippuu jatkossa oleellisesti siitä, miten sen markkina-asemaan vaikuttava ja muita lämmitysmuotoja koskeva sääntely kehittyy. 33

5 Virasto aikoo kuitenkin seurata alan hinnoittelua ja erityisesti sitä, miten kaukolämmölle vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen taholta kohdistuva hinnoittelupaine kehittyy. Tarvittaessa virasto ottaa alan hinnoittelun myöhemmin uudelleen käsittelyyn. Kilpailusäännösten soveltamiseen nähden erillinen kysymys on se, mitä asiakkaat tai yhteiskunta yleisesti pitää toivottavana ( kohtuullisena ) hintatasona. Kilpailuviraston selvitystensä perusteella tekemät johtopäätökset eivät tarkoita sitä, että kaukolämpöalan hinnoittelu olisi ollut tarkasteluajankohtana puhekielen tarkoittamalla tavalla kohtuullista, eikä kilpailunsäännösten nojalla ole mahdollistakaan määrittää sellaista hintaa. Hintasääntelylle tarvetta? Tietyn hinta- tai kannattavuustason asettaminen ei kuulu kilpailuviranomaisen tehtäviin. Jos kaukolämmön hinnoittelua halutaan valvoa kilpailulain kohtuutonta hinnoittelua koskevan säännöksen soveltamista yksityiskohtaisemmin, kyseeseen tulee lähinnä toimialan erityissääntely. Erityissääntely voi olla perusteltu ratkaisu erityisesti silloin, jos vaihtoehtoisten tuotteiden markkinoille pääsy ei ole käytännössä ollenkaan mahdollista tai jos ongelmallisen korkea hintataso liittyy koko tai lähes koko toimialan käyttäytymiseen. Kilpailuviraston kaukolämpöselvityksen tulokset antavat viitteitä siitä, että markkinoiden kehityksessä on myös erityissääntelyä puoltavia piirteitä. Artikkelin kirjoittaja KTM, DI Juha Karjanlahti toimii erikoistutkijana Toimialat2-ryhmässä. Hänen vastuulleen kuuluvat mm. kaukolämpöja energia-alaan liittyvät kysymykset. 34