EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO. Bryssel, 12. marraskuuta 1999 (23.11) (OR. en) 9917/3/99 REV 3 LIMITE CRIMORG 96

Transkriptio

1 EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO Bryssel, 12. marraskuuta 1999 (23.11) (OR. en) 9917/3/99 REV 3 LIMITE CRIMORG 96 ILMOITUS: I/A-KOHTA Lähettäjä: 36 artiklan komitea Vastaanottaja: Coreper/neuvosto Ed. asiak. n:o: 9917/2/99 CRIMORG 96 REV 2 Asia: Järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan toimintasuunnitelman toteuttamisen päätökseen saattaminen ja arviointi - Ehdotus selvitykseksi Helsingin Eurooppa-neuvostolle Valtuuskunnille toimitetaan oheisena tarkistettu ehdotus selvitykseksi Helsingin Eurooppaneuvostolle järjestäytynyttä rikollisuutta koskevan toimintasuunnitelman toteutuksen päätökseen saattamisesta ja arvioinnista. Asiasta keskusteltiin monialaisen työryhmän kokouksessa 2. ja 3. syyskuuta 1999 ja 10. marraskuuta 1999 ja 36 artiklan komitea hyväksyi sen samana päivänä. Monialainen työryhmä ehdottaa, että ehdotus selvitykseksi toimitettaisiin Coreperille ja neuvostolle, jotta se voitaisiin saattaa päätökseen niin pian kuin mahdollista. Lisäksi on otettava huomioon, että tekstiin saatetaan joutua tekemään muutoksia asioiden kehittymisen perusteella. Huomattakoon myös, että neuvoston pääsihteeristö ajantasaistaa parhaillaan asiakirjaa 9037/99 CRIMORG 67, johon selvityksessä viitataan. Mainitun asiakirjan uusi teksti on saatavana lähiaikoina. DG H III 1

2 Valtion- ja hallitusten päämiehiä pyydetään: - panemaan selvitys merkille, ja - kehottamaan neuvostoa jatkamaan ensisijaisen tärkeänä asiana järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevän vuoden 1997 toimintasuunnitelman seurantatoimenpiteiden kehittämistä. DG H III 2

3 Ehdotus: Selvitys Helsingin Eurooppa-neuvostolle I Vuoden 1997 toimintasuunnitelman hyväksyminen 1. Dublinin toinen Eurooppa-neuvosto, joka kokoontui 13. ja 14. joulukuuta 1996, päätti perustaa johtavista virkamiehistä koostuvan korkean tason työryhmän laatimaan toimintasuunnitelmaa, joka sisältäisi täsmällisiä suosituksia järjestäytyneen rikollisuuden vastaisiksi toimiksi sekä realistiset aikataulut työn toteuttamiselle. 2. Alankomaiden puheenjohtajakaudella kokoontuneen korkean tason työryhmän työn tuloksena syntyi järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma, jonka neuvosto hyväksyi 28. huhtikuuta 1997 (EYVL C 251, , s. 1) ja jonka Amsterdamin Eurooppa-neuvosto vahvisti kesäkuussa Toimintasuunnitelmaan kuuluu 15 poliittista suuntaviivaa ja 30 yksityiskohtaisempaa suositusta. Toimintasuunnitelman täytäntöönpanokausi päättyy 31. joulukuuta Luxemburgin puheenjohtajakaudella perustettiin toimintasuunnitelman toteuttamista varten järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan monialainen työryhmä (MAT) suosituksen 22 mukaisesti. Monialaiseen työryhmään kuuluu lain noudattamista käytännössä valvovaa johtotason henkilöstöä, syyttäjiä ja päätöksentekijöitä. II Vuoden 1997 toimintasuunnitelman toteuttaminen 4. Luxemburgin puheenjohtajakaudella sekä sitä seuranneilla Yhdistyneen kuningaskunnan, Itävallan, Saksan ja Suomen puheenjohtajakausilla on edistytty merkittävästi ja oleellisesti toimintasuunnitelman toteuttamisessa (ks. 9037/99 CRIMORG 67). Edistyminen on varsin huomattavaa, sillä toimintasuunnitelma on ollut voimassa vasta suunnilleen kaksi ja puoli vuotta. Esimerkkejä edistymisestä ovat seuraavat: DG H III 3

4 - yhteisen toiminnan nojalla on perustettu keskinäinen arviointijärjestelmä toimenpiteiden toteuttamiseen liittyvien ongelmien kartoittamiseksi. Ensimmäinen arviointikierros on sujunut hyvin ja on lähes päättynyt. Vuonna 2000 alkavaa toista arviointikierrosta varten on myös tehty järjestelyjä, - Euroopan oikeudellinen verkosto on aloittanut toimintansa kansainvälisen yhteistyön tehostamiseksi, ja pilottihanke televiestintäjärjestelmän kehittämiseksi verkostoa varten on tarkoitus käynnistää lähitulevaisuudessa, - on perustettu yhteys- ja tukiverkosto järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien vuosittaisten tilanneselvitysten parantamiseksi, - on hyväksytty yhteiset toiminnat järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevasta Falcone-ohjelmasta, rahanpesusta ja varojen jäljittämisestä, rikollisjärjestöön osallistumisen kriminalisoinnista, lahjonnasta yksityisellä sektorilla ja parhaista käytännöistä kansainvälisessä keskinäisessä oikeusavussa, - hakijamaiden kanssa on kehitetty liittymistä edeltävä sopimus, - järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemisen ja huipputeknologiaa käyttävän rikollisuuden vastaisen Euroopan unionin strategian osalta on toteutettu jatkotoimenpiteitä, - virallisten yhteisten kantojen vahvistamisen yhteydessä unioni on tuonut kantansa esille kansainvälistä järjestäytynyttä rikollisuutta koskevasta yleissopimusehdotuksesta YK:ssa käytävissä neuvotteluissa ja tietoverkkorikollisuutta koskevasta yleissopimusehdotuksesta Euroopan neuvostossa käytävissä neuvotteluissa. 5. Wienin Eurooppa-neuvosto kehotti joulukuussa 1998 tehostamaan järjestäytyneen rikollisuuden vastaisia EU:n toimia ottaen huomioon Amsterdamin sopimuksen tarjoamat uudet mahdollisuudet. Wienin Eurooppa-neuvoston hyväksymän vuoden 1998 toimintasuunnitelman kohdassa 47 viitattiin vuoden 1997 toimintasuunnitelman saattamiseen päätökseen, sen toteuttamisen arvioimiseen ja jatkotoimien harkitsemiseen. 6. Lokakuussa 1999 Tampereella kokoontunut Eurooppa-neuvosto kiinnitti erityistä huomiota vakavaan valtioiden rajat ylittävään rikollisuuteen. Puheenjohtajan päätelmissä kehotetaan rikollisuuden torjuntaan koko unionissa ja viitoitetaan tietä sellaisissa kysymyksissä kuin rikosten ehkäiseminen, Euroopan poliisipäälliköiden toimintaryhmän ja Euroopan poliisiakatemian perustaminen, Eurojustin perustaminen, Europolin asema, oikeuden päätösten ja tuomioiden vastavuoroinen tunnustaminen, rikoslainsäädännön lähentäminen ja täysimääräinen keskinäinen oikeusapu vakavien talousrikosten tutkinnassa ja syytteeseenpanossa sekä kehotetaan hyväksymään Euroopan huumausaineiden torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma vuosiksi DG H III 4

5 Tampereen Eurooppa-neuvosto teki joitakin suosituksia rahanpesun vastaisista erityistoimista. 7. MAT:n laatima ensimmäinen tilanneselvitys vuoden 1997 toimintasuunnitelman suositusten toteuttamisesta annettiin 15. ja 16. kesäkuuta 1998 kokoontuneen Cardiffin Eurooppaneuvoston tarkasteltavaksi ja hyväksyttäväksi. Tilanneselvityksessä toteuttaminen esitettiin osana laajempaa Euroopan unionin toimintaa järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. 8. MAT antoi vastaavan tilanneselvityksen Wienin Eurooppa-neuvostolle joulukuussa III Vuoden 1997 toimintasuunnitelman toteuttamisen arviointi 9. Vuoden 1997 toimintasuunnitelman huomattavan onnistunut toteuttaminen on paljolti toimintasuunnitelman yksityiskohtaisuuden ja siihen sisältyvien aikataulujen ansiota. Jäsenvaltioiden päästyä yhteisymmärrykseen toimintasuunnitelmassa esitetyistä painopisteistä tämän vahvan yksimielisyyden avulla voitiin luoda poliittinen ja ammatillinen ilmapiiri, jota edellytetään sekä EU:n että kansallisella tasolla tarvittavien päätösten tekemiseksi. 10. Toteuttamisen kannalta vuoden 1997 toimintasuunnitelmaan sisältyvät suositukset voidaan karkeasti jakaa neljään ryhmään: a) suositukset, jotka on toteutettu; b) suositukset, jotka on toteutettu mutta joiden voidaan perustellusti katsoa vaativan merkittäviä jatkotoimia; c) suositukset, joiden voidaan katsoa vaativan pysyviä jatkotoimia; ja d) suositukset, joita ei vielä ole kokonaan toteutettu. Suositusten perusteella toteutettu toiminta on esitetty yksityiskohtaisesti asiakirjassa 9037/99 CRIMORG 67. DG H III 5

6 11. Ensimmäisen ryhmän suositukset on pantu täytäntöön ja pyydetyt toimenpiteet on pääosin myös jo toteutettu. Saavutettujen tulosten varmentaminen voi kuitenkin olla tarpeen. Tähän ryhmään kuuluvat seuraavat suositukset: - 1. Tarkastellaan kansallisen koordinointielimen nimeämisen aiheellisuutta jäsenvaltioissa Rakennerahastojen käyttö sellaisten olosuhteiden estämiseksi, jotka saattavat suosia järjestäytyneen rikollisuuden kehittymistä Järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan monivuotista ohjelmaa koskevan yhteisen toiminnan hyväksyminen Falcone-ohjelma Rikollisjärjestöön osallistumista koskevan yhteisen toiminnan hyväksyminen. Edelleen tarkastellaan suosituksen sitä osaa, joka koskee sen selvittämistä, missä määrin ja millä ensisijaisilla alueilla jäsenvaltioiden lainsäädännön mahdollisella lähentämisellä voidaan edistää järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä ja valvontaa Oikeudellisen yhteistyön verkoston perustaminen ja selvitys oikeusviranomaisten asemasta ja tehtävästä niiden ja Europoliin välisissä suhteissa. (Euroopan oikeudellinen verkoston perustamisesta huolimatta tarvitaan erityisesti Tampereen Eurooppaneuvoston päätelmien perusteella lisätutkimuksia oikeusviranomaisten suhteesta Europoliin ja Eurojustiin) Monialaisen työryhmän perustaminen Europolin toiminnan aloittamisen mahdollistaminen. 12. Toiseen ryhmään kuuluvat suositukset, jotka on toteutettu, mutta joiden voidaan kuitenkin katsoa vaativan merkittäviä jatkotoimia. Ryhmään kuuluvat seuraavat suositukset: - 2. Yhteys- ja tukiverkoston perustaminen järjestäytynyttä rikollisuutta koskevien tietojen keruuta ja analysointia varten. (Verkosto on perustettu. Vuosittain laadittavia tilanneselvityksiä on kehitettävä jatkuvasti ja hakijamaita ollaan asteittain ottamassa mukaan työhön. On edelleen tarkasteltava myös nopeata tietojenvaihtoa lain noudattamista valvovien ja muiden viranomaisten välillä.) - 3. Liittymistä edeltävän sopimuksen kehittäminen. (Sopimus on viimeistelty, ja liittymistä edeltävää sopimusta käsittelevässä asiantuntijaryhmässä (PAPEG) käydään parhaillaan keskusteluja hakijamaiden kanssa). DG H III 6

7 - 5. Eri pilarit kattava tutkimus huipputeknologiaa käyttävästä rikollisuudesta. (Tutkimus on tehty, mutta "tehokkaan julkisen suojelun varmistavat toimet" on vielä kehitettävä. Komissio harkitsee ehdotusten tekemistä kyseisen tutkimuksen perusteella.) Jäsenvaltioiden ja komission toimivaltaisten osastojen väliset säännölliset neuvottelut petostapausten analysoimiseksi. (UCLAFia on kuultu EU:ssa esiintyvistä petoksista. Tämä prosessi jatkuu äskettäin perustetun petostentorjuntayksikön OLAFin kanssa.) Toimenpiteet tiettyjen alttiiden ammattikuntien suojaamiseksi järjestäytyneen rikollisuuden vaikutukselta. (Eurooppalaisten ammattijärjestöjen peruskirja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa allekirjoitettiin heinäkuussa Muutkin aloitteet ovat tervetulleita) Keskinäiset arvioinnit. (Arviointia varten luotu menettely toimii hyvin. Uusia arvioitavia asioita ollaan valitsemassa) Lain noudattamisen valvontaan liittyvää yhteistyötä varten on nimetty kansallisia yhteysviranomaisia ja keskusyhteysviranomainen kussakin jäsenvaltiossa. Yhteysviranomaisia koskevat tiedot on pidettävä ajan tasalla. 13. Kolmanteen ryhmään kuuluvat suositukset, joiden toteuttamisessa on edistytty, mutta pitkän aikavälin työskentelyä tarvitaan vielä. Seuraavia tähän ryhmään kuuluvia suosituksia ei voida "saattaa päätökseen" sanan varsinaisessa merkityksessä vuoden 1999 loppuun mennessä: - 4. Kolmansien maiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevien konkreettisten ehdotusten kehittäminen Lahjonnan vastaisen kokonaisvaltaisen politiikan kehittäminen Yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavien rikollisuuden muotojen ehkäiseminen ja valvominen, mukaan lukien oikeushenkilöiden vastuuseen liittyvät asiat, järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyvien vakavien rikosten pitkät syytteeseenpanoajat sekä kaikenlaisiin maksuvälineisiin liittyvät petokset ja väärennökset Erityisesti järjestäytynyttä rikollisuutta käsittelevien kansallisten monialaisten integroitujen ryhmien perustaminen tarvittaessa Europolin toimivaltuuksien ja tehtävien kehittäminen edelleen SEU:n 30 ja 32 artiklan mukaisesti. (Myös tätä aihetta on tarkasteltava Tampereen Eurooppaneuvoston päätelmien perusteella.) DG H III 7

8 - 27. Ensisijaisen aseman myöntäminen rahanpesulle ja talousrikollisuudelle keskusteluissa hakijamaiden kanssa. 14. Neljättä suositusten ryhmää ei ole vielä kokonaan toteutettu, eikä sitä voida saattaa päätökseen alkuperäisessä aikataulussa eli 31. joulukuuta 1999 mennessä. Kaikkien viimeiseen ryhmään kuuluvien suositusten täytäntöönpanossa on kuitenkin edistytty: - 7. On säädetty mahdollisuudesta jättää julkisen tarjouskilpailumenettelyn ulkopuolelle sellainen hakija, joka on tehnyt järjestäytyneeseen rikollisuuteen liittyviä rikoksia Tietojen kerääminen luonnollisista henkilöistä, jotka osallistuvat rekisteröityjen oikeushenkilöiden perustamiseen ja johtamiseen. Tutkimus siitä, miten tällaisia tietoja voitaisiin järjestelmällisesti koota, analysoida ja vaihtaa Kahdeksan EU:n ulkopuolisen yleissopimuksen ratifiointi (lisää ratifiointeja on suoritettu, mutta kaikkien yleissopimusten täydelliseen ratifiointiin ei olla vielä päästy) Kuuden EU:n yleissopimuksen ja pöytäkirjan ratifiointi (lisää ratifiointeja on suoritettu, mutta kaikkien yleissopimusten täydelliseen ratifiointiin ei olla vielä päästy) Keskinäistä oikeusapua koskevan yleissopimuksen viimeistely, oikeusviranomaisten kanssa yhteistyötä tekevistä henkilöistä annettujen neuvoston oikeudellisten asiakirjojen tarkastelu, keskinäistä oikeusapua koskevaan vuoden 1959 yleissopimukseen tehtyjen varaumien tarkastelu, tutkintamenetelmien kansainvälistä soveltamista koskeva työ Kehitetään Europolin mahdollisuuksia tehdä yhteistyötä kolmansien maiden ja kansainvälisten järjestöjen kanssa ja pitää niihin yhteyttä Rahanpesuun ja rikoksen tuottaman hyödyn menetykseksi tuomitsemiseen liittyvä toiminta. (Se on ollut huomattavaa ja on vielä yksi Tampereen Eurooppa-neuvoston toteamista painopisteistä.) Rikosoikeudenkäyntejä ja rikosoikeudellisia menettelyjä, kansainvälistä yhteistyötä ja taloudellista tutkintaa koskevan lainsäädännön kehittäminen edelleen Veropetoksiin liittyvän järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemis- ja valvontatyö Jäsenvaltioiden lainkäyttövaltaan kuulumattomia rahoitusalan keskuksia ja verokeitaita koskevan yhteisen politiikan kehittäminen. DG H III 8

9 15. Edellä lueteltujen kymmenen suosituksen toteuttaminen kokonaisuudessaan on viivästynyt monista eri syistä. Ensinnäkin jotkut suositukset oli laadittu niin yleisiksi, että ne vaativat toteutuakseen moninaisia toimenpiteitä, joista jotkut on jo hyväksytty. Toiseksi eräiden asiakirjojen laatiminen on osoittanut, että jäsenvaltioilla on joissakin asioissa melko eriäviä näkemyksiä parhaasta tavasta edetä asiassa. Kolmanneksi joissakin asioissa (erityisesti suositusten 13 ja 14 osalta) eräiden jäsenvaltioiden viranomaiset ja/tai lainsäätäjät ovat erinäisistä syistä toimineet odotettua hitaammin. Neljänneksi monialaisen työryhmän käsiteltäväksi on tullut uusia tärkeitä asioita, jotka ovat lyhentäneet alkuperäisen toimintasuunnitelman toteuttamiseen käytettävissä olevaa aikaa. Vaikeuksista huolimatta toimintasuunnitelma on edelleen ollut monialaisen työryhmän tärkein asia. 16. Wienin Eurooppa-neuvosto kehotti tarkastelemaan järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevan toimintasuunnitelman jatkotoimia. Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta käsittelevän vuoden 1998 toimintasuunnitelman kohdasta 43 eteenpäin mainitaan lisäksi joitakin seikkoja, jotka vaikuttavat suoranaisesti EU:n järjestäytyneen rikollisuuden vastaiseen strategiaan. Joulukuun 1998 toimintasuunnitelman eri osat ja vuoden 1997 toimintasuunnitelmasta toteuttamatta olevat osat ovat huomattavassa määrin päällekkäisiä. Kuten jo todettiin, lokakuussa 1999 kokoontunut Tampereen Eurooppa-neuvosto vahvisti Euroopan unionin sitoutumisen vakavan järjestäytyneen ja kansainvälisen rikollisuuden torjunnan vahvistamiseen. Lisäksi neuvosto sopi eräistä tällaista rikollisuutta koskevista toimenpiteistä. Tarkasteltavia toimia on lisäksi neuvoston 21. joulukuuta 1998 antamassa päätöslauselmassa järjestäytyneen rikollisuuden torjunnasta, tai niitä on tullut esille muussa yhteydessä (esimerkiksi vuosittaisten tilanneselvitysten laadinnan yhteydessä syntyvät suositukset ja yhteisten kantojen laatiminen kansainvälistä järjestäytynyttä rikollisuutta koskevasta YK:n yleissopimusehdotuksesta ja sen pöytäkirjoista ja tietoverkkorikollisuutta koskevasta Euroopan neuvoston yleissopimusehdotuksesta). DG H III 9

10 17. Parhaillaan ollaan aloittamassa järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemistä ja valvontaa koskevan Euroopan unionin strategian laatimista uuden vuosituhannen alkua varten. Siinä kiinnitetään huomiota erityisesti seurantaan Wienin Eurooppa-neuvoston kehotuksen mukaisesti ja toimiin, joita Tampereen Eurooppa-neuvosto kehotti toteuttamaan. Strategiaehdotuksen tämänhetkinen teksti, jossa on otettu huomioon vuoden 1997 toimintasuunnitelman toteuttamatta jääneet suositukset, on asiakirjassa 9423/1/99 CRIMORG 80 REV Yleisesti ottaen on selvää, että järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa koskevasta vuoden 1997 toimintasuunnitelmasta saadut kokemukset ovat olleet erittäin myönteisiä ja tuloksekkaita. Siinä määritellään painopisteitä ja aikatauluja ja jaetaan kansainvälisiä tehtäviä, ja sillä onkin ollut uraauurtava ja ratkaiseva vaikutus kehitettäessä kansallisesti ja kansainvälisesti vastausta Euroopan unioniin ja sen jäsenvaltioihin kohdistuvan järjestäytyneen rikollisuuden haasteeseen. Samalla on kuitenkin todettava, kuten joulukuussa 1998 hyväksytyssä seuraavassa toimintasuunnitelmassa mainitaan, että vuoden 1997 toimintasuunnitelman voidaan kuitenkin katsoa vain luoneen perustaa jatkotoimille. Paljon on epäilemättä vielä tehtävä järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan alalla, ja on tärkeää pitää yllä edistymistasoa ja -vauhtia. DG H III 10