Henkilöstö. Ulkoistamispäätöksen valmistelu. Virkavastuu

Transkriptio

1 1 (5) Henkilöstöjohtaja Auli Korhonen Henkilöstö Ulkoistamispäätöksen valmistelu Virkavastuu Julkishallinnossa sovellettavan virkavastuun perussäännös on perustuslain 118 :ssä: virkamies vastaa toimenpiteestä, johon hän on ryhtynyt. Esittelijä vastaa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty. Julkisyhteisön näkökulmasta tarkasteltuna julkisyhteisön edun mukaista on, että viranhaltijat hoitavat tehtävänsä asiantuntevasti ja puolueettomasti. Viranhaltijan tosiasiallinen virkavastuu liittyy hänen toiminnalleen asetettaviin laadullisiin vaatimuksiin. Tosiasiallisen virkavastuun arviointiperusteita ovat laatuvaatimusten lisäksi hallinto-oikeuden yleiset periaatteet, virkamiesetiikka ja toiminnan tarkoituksenmukaisuus. Hyvä hallintotapa, hyvä hallinto ja virkamiesmoraali ovat niin ikään tosiasiallisen virkavastuun arviointiperusteita. Sosiaali- ja terveystoimen kokonaisulkoistuksen valmisteluun on varattu hyvin lyhyt valmisteluaika (8 vuorokautta valtuuston päätöksestä sosiaali- ja terveyslautakunnan esityslistan lähettämiseen). Kun tätä valmisteluun varattua aikaa tarkastellaan päätettävän asiakokonaisuuden laajuutta vasten (esim. taloudellinen volyymi euromääräisesti arvioituna vähintään 600 miljoonaa euroa ja ulkoistuksen piirissä oleva henkilöstö arviolta noin 550 työntekijää), valmisteluprosessissa viranhaltijoiden hallinnollinen ja tosiasiallinen virkavastuu - joka on yleistä oikeudellista vastuuta ankarampaa ja kattavampaa - ei virkamiesoikeudellisessa ja -eettisessä tarkastelussa millään muotoa täytä viranhaltijan toiminnalle asetettavia laatuvaatimuksia. Laatuvaatimusten vähimmäisedellytykset täyttävä, puolueeton ja suunnitelmallinen ulkoistamisen viranhaltijavalmistelu olisi edellyttänyt sosiaali- ja terveydenhuollon eri tuotantovaihtoehtojen tarkastelua kaupunginhallituksen kokouksessaan päättämällä tavalla. Tämä kaupunginhallitukselle virkavastuulla valmisteltu ehdotus perustui paitsi kilpailuneutraliteettiin myös hallintolain sääntelemien oikeusperiaatteiden noudattamiseen sekä viranhaltijalain sääntelemään tasapuolisuuden vaatimukseen sekä vaatimukseen noudattaa hyvää hallintotapaa. Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotantovaihtoehtojen objektiivinen selvittäminen perustuu siihen, että tätä asiakokonaisuutta ratkaistaessa virkamiesoikeudessa kuvattu erityinen virkavastuu ja laaja virka-aseman vaatimus toteutuisi. Kysymys on ensi-

2 2 (5) sijaisesti kuntalaisten, ennen muuta sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden ja veronmaksajien edun sekä ratkaisun lainmukaisuuden ja riittävän asiantuntemuksen varmistamisesta. Ulkoistamispäätöstä tehtäessä on oltava yksiselitteinen käsitys siitä, mitä tilataan sekä mitä ominaisuuksia ja vaatimuksia ulkoistettavalle palvelulle asetetaan. Markkinaehtoisessakin palvelutuotannossa Jämsän kaupungilla on vastuu oikeasta väestön palvelutarpeiden arvioinnista, määrittelystä ja ennakoinnista. Edellä kuvatuista syistä johtuen kaupunginhallitus päätyi selvityksen kannalle. Virkavastuun laadukas toteutuminen on epäselvää myös mahdollisen ulkoistuspäätöksen jälkeisessä täytäntöönpanoprosessissa. Hankintapäätöksen odotettaneen valmistuvan 4-6 kuukaudessa. Päätösasiakirjojen mukaan edellisen, suuruusluokaltaan monin verroin pienemmän hankinnan valmistelu kesti reilusti yli vuoden verran. Paitsi aikaa myös henkilöstöresursseja em. hankintaan oli varattu nykyistä merkittävästi enemmän. Ulkoistamisprosessin valmistelun aikataulun ratkaisee se, ovatko ulkoistettavan palvelun prosessit määritelty ja ovatko ne selvät kaikille päättäjille niin lautakunnassa, kaupunginhallituksessa kuin kaupunginvaltuustossakin. Ulkoistaminen eroaa muusta valmistelusta siinä, että niissä tarvitaan toiminnallisten tarkastelunäkökulmien lisäksi monien oikeussäännösten hallintaa ja tarkkaa muotosidonnaisuutta ulkoistusprosessin sisäisestä ja ulkoisesta kulusta. Valmistelija vastaa siitä, että asiaa ei päätetä puutteellisilla tiedoilla. Työn kuormitus asian valmisteluvaiheessa Niin ulkoistamispäätöksen valmistelussa kuin sen mahdollisissa täytäntöönpanotoimenpiteissä on otettava huomioon työturvallisuus. Työturvallisuuslain 8 mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Tässä tarkoituksessa työnantajan on otettava huomioon työhön, työolosuhteisiin ja muuhun työympäristöön samoin kuin määrällisiin resursseihin ja työntekijän henkilökohtaisiin edellytyksiin liittyvät seikat. Työnantajan on työn ja toiminnan luonne huomioon ottaen riittävän järjestelmällisesti tunnistettava työstä ja työajoista aiheutuvat haitta- ja vaaratekijät sekä, jos niitä ei voida poistaa, arvioitava niiden merkitys työntekijöiden turvallisuudelle ja terveydelle (10 ). Jos työntekijän todetaan työssään kuormittuvan hänen terveyttään vaarantavalla tavalla, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävä toimiin kuormitustekijöiden selvittämiseksi sekä vaaran välttämiseksi tai vähentämiseksi (25 ). Arvioitaessa työn kuormittavuutta on tärkeää tarkastella erikseen työn kuormitustekijöitä ja työntekijän kuormittumista. Kuormitustekijät johtuvat työstä tai työympäris-

3 3 (5) töstä riippumatta siitä, kuka työtä tekee. Sen sijaan kuormittuminen on yksilöllistä, sen laatu ja määrä vaihtelevat työntekijän tilanteen mukaan. Työkuormitus tarkoittaa sekä fyysistä että henkistä kuormittumista työssä. Liian laajoihin ja moniulotteisiin valmistelutehtäviin ryhtyminen liian nopealla aikataululla samalla kun on oma talousarvio valmisteltavana ja soten muut yhteistyövaihtoehdot neuvoteltavana - voivat merkitä sitä, että psyykkiset kuormitustekijät muodostuvat suuriksi (esim. työn tavoitteiden selkeys, työmäärä ja työtahti, vaikutusmahdollisuudet, ja vastuu). Yhteistoiminta Sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisulkoistaminen vaikuttaa monella tavalla henkilöstöön. Yhteistoimintalain 5 :n mukaan kunnan on neuvoteltava sen henkilöstön kanssa, johon ulkoistus vaikuttaa, ennen kuin ulkoistuksesta päätetään. Toimintoja ulkoistettaessa huolellisen valmistelun lisäksi päätökset on perusteltava huolella. Ulkoistuksen suunnitteluvaihe on henkilöstön näkökulmasta kriittinen: ulkoistuksessa henkilöstö joutuu sopeutumaan mm. työn perustana oleviin rakenteisiin, toiminnan uusiin sääntöihin jne. Yhteistyötoimikunta käsittelee sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisulkoistusta ennen kaupunginhallituksen ja -valtuuston kokousta. Toimikunnan kannanotot saatetaan kaupunginhallituksen ja valtuuston tietoon. Kuntien eläkejärjestelmä Kun kunnan tuottamia palveluita ulkoistetaan, muutoksella saattaa olla vaikutusta henkilöstön eläketurvaan ja kunnallisen eläkejärjestelmän rahoitukseen. Keva on mielellään työnantajan mukana kertomassa eläketurvaan liittyvistä asioista henkilöstölle ja päättäjille etenkin silloin, kun muutos vaikuttaa suureen joukkoon työntekijöitä. Tavoite on, että Kevan asiantuntijavierailu toteutuisi ennen ulkoistamisesta päättämistä. Neljännes kunnista ja kuntayhtymistä on ottanut ulkoistettuja palveluja takaisin omaksi toiminnakseen. Kunnan omaksi toiminnaksi palauttamisen syiksi kuntajohto kertoo kustannukset tai palvelun laadun. Kaiken kaikkiaan noin puolet kunnista ja kuntayhtymistä on joko pohtinut ulkoistettujen palvelujen kunnallistamista tai palauttanut niitä omaksi tuotannoksi. Mitä suurempi kunta tai kuntayhtymä on kyseessä, sitä yleisempää palvelujen omaksi toiminnaksi ottaminen tai sen suunnittelu on. Suurimmista kunnista peräti kolmannes hoitaa itse sellaisia palveluja, joita ne ovat aiemmin ostaneet yksityisiltä

4 4 (5) palvelutuottajilta, ja asiaa on vähintään pohdittu 60 prosentissa suurimmista kunnista. Syitä palvelujen ja toimintojen palauttamiseen kunnalliseksi toiminnaksi on useampia; useimmiten kuitenkin mainitaan pettyminen laatuun tai hintaan. Tulokset ilmenevät Kevan toimintaympäristötutkimuksesta, jossa kaupungin- ja kunnanjohtajilta sekä kaupunkien ja kuntien talous- ja rahoitusjohdolta sekä kuntayhtymien johdolta kysyttiin näkemyksiä henkilöstön määrästä ja palvelujen tuottamistavoista. Muutoksen hallittu johtaminen ja henkilöstön osallisuus Ulkoistaminen prosessina on monivaiheinen ja moniulotteinen. Henkilöstö on muutoksen onnistumisessa keskeisessä asemassa. Se ei ole vain kaupankäynnin kohde, josta sovitaan ulkoistettavien tuotteiden joukossa. Muutosjohtamisessa suurin osa on ihmisten johtamista, vähäisiltä osin asioiden johtamista. Pelkästään muiden ulkoistamispäätöksen tehneiden kuntien sopimusmallit eivät vastaa muutosjohtamisen haasteisiin. Osallistava kehittäminen sisältää tavat, joilla työntekijät osallistuvat organisaation muutossuunnitelmiin. Aito osallistavuus tarkoittaa sitä, että työntekijät otetaan mukaan jo muutostarpeiden arviointiin. Ulkoistamista ei toteuta vain ylin johto, vaan niiden toteuttamiseen tarvitaan kaikkien työntekijöiden työpanosta: jokainen organisaation jäsen on mukana muutosprosessissa. Työntekijöitä ja työryhmiä ei pidä käsittää vain passiivisiksi muutoksen kohteiksi ja muutokseen sopeutujiksi. Paras lopputulos saadaan, jos työntekijät aktiivisesti osallistuvat muutoksen suunnitteluun ja toteuttamiseen vähintään oman työtehtävänsä näkökulmasta ja aina silloin, kun se on mahdollista. Työntekijät osallistuvat näin muutoksen vakiinnuttamiseen, mikä osaltaan auttaa sitoutumaan muuttuneeseen organisaatioon, työtehtäviin tai toimintatapoihin. Muutoksen hallittuun johtamiseen kuuluu myös organisaation osaamisen kehittäminen vastaamaan tulevia tarpeita. Mahdollista ulkoistamista silmällä pitäen keskeisin osaamisen kehittämisen kohde on sopimusjuridiikka, sopimusten hallinta sekä palvelusopimuksilla johtaminen. Sopijaosapuolten intressien yhteensovittaminen, vastuukysymykset sekä keskustelu esimies- ja hallintotehtävien ulkoistamisen vaikutuksista asiakkaiden oikeusturvaan vaatii sekin oman aikansa. Julkisissa käsissä oleva työnjohto takaa varmemmin sen, että mm. - hankalatkin, moniammatillista yhteistyötä vaativat asiakkaat saavat hoitoa ja apua

5 5 (5) - asiakkaiden perushoito esim peseytyminen on riittävää - toiminta kohdistuu aina asiakasta hyödyttävään tekemiseen eikä kenties siihen, mikä sopimuksen mukaan tuottaisi voittoa - henkilöstön osaamisen kehittäminen on riittävää Ulkoistaminenhan on normisidonnaista, jossa on tiedostettava erityislakien velvoitteet tilaajalle ja tuottajalle. Kunnan muuttuva rooli palvelujen järjestäjän ja valvojan rooliin on tunnistettava silloin, kun organisaation osaamisen tasoja arvioidaan ulkoistamispäätöksiä tehtäessä. Julkiselle hallinnolle asetettu oikeusturvavaatimus ei ole ulkoistettavissa. Muutosviestinnässä olennaista olisi tietää, mitä kilpailutus tai muut vaihtoehdot tarkoittavat erityisesti henkilöstön kannalta, mitä seurauksia päätöksillä on ja mikä on aikataulu. Ulkoistuksen suunnitteluvaihe ennen päätöksentekoa on henkilöstönäkökulmasta kriittinen; tehtävä ja vastuut, toimintatavat, työyhteisö, kiinnittyminen työhön muotoutuvat jo silloin, kun muutoksen tarvetta pohditaan. Sosiaali- ja terveyspalvelujen ulkoistamisen näin nopea päättäminen tarkoittaa sitä, että muutoksen hallittu johtaminen ja henkilöstön osallisuus jo suunnitteluvaiheessa ei tule toteutumaan. Ulkoistamisen laajuushan ei ole vielä tiedossa samoin kuin muut sosiaali- ja terveydenhuollon rakennemuutoksiin liittyvät muut mahdollisuudet ovat avoinna. Lähteet ttl.fi keva.fi Komulainen, Ulkoistaminen kunnissa Koskinen-Kulla, Virkamiesoikeuden perusteet