Sääntelyteorian perusteet 6 op. Anssi Keinänen anssi.keinanen@uef.fi

Transkriptio

1 Sääntelyteorian perusteet 6 op Anssi Keinänen anssi.keinanen@uef.fi

2 Kuvaus: Tavoitteet: Opintojakson jälkeen opiskelija pystyy arvioimaan kriittisesti oikeudellista sääntelyä. Opintojakson jälkeen opiskelija osaa mm. analysoida ja arvioida, onko oikeudelliselle sääntelylle olemassa taloustieteellisiä perusteita, ovatko lainsäätäjän asettamat tavoitteet yhdenmukaisia sääntelyn todellisten tavoitteiden kanssa, voitaisiinko tavoitteeseen päästä vaihtoehtoisten sääntelykeinojen avulla tai onko oikeudellinen sääntely kustannustehokkain tapa puuttua sääntelyn kohteena olevaan ilmiöön. Sisältö: Opintojaksolla perehdytään oikeudellisen sääntelyn tarpeeseen ja sääntelyn tarkoituksenmukaisuuteen sekä siihen, minkälaiset tekijät tosiasiassa vaikuttavat lainsäätäjän valintoihin. Toteutus ja työtavat: Essee-kysymykset (7 kappaletta). Kurssiin kuuluu johdattelevat luennot. Arviointi 0-5

3 Perusopintojen rakenne Oikeustaloustieteen perusteet Sääntelyteoria Johdatus empiiriseen oikeustutkimukseen Lainvalmistelu Lainsäädäntötutkimuksen ja oikeussosiologian perusteet

4 Luentojen aiheita Johdantoa sääntelyteoriaan Miksi säännellään? Millä perusteltu, miksi puututaan markkinoiden toimintaan? Millä tavoin säännellään: sääntelyvaihtoehdot Mikä on hyvää sääntelyä? Better regulation/ smart regulation keskustelu voimissaan Millä tavoin sääntelyä tulisi panna täytäntöön? (täytäntöönpanoviranomaisnäkökulma)

5 Komission Impact assessment guidelines (2009): mitä sisältää mm.? Summary of key analythical steps Ongelman määrittely Politiikkatavoitteiden määrittely Politiikkavaihtoehtojen kartoitus Politiikkavaihtoehtojen vaikutusten arviointi Vaihtoehtojen vertaaminen Monitorointi ja evaluointi (jälkiseuranta) HUOM: komission lainvalmistelu-ohjeet ovat hyvin taloustiede-painotteisia

6 Muistutus: Toimenpiteiden arviointi. 1) Ongelman määrittely 6) Implementoi valittu vaihtoehto 2) Määrittele arviointikriteerit 5) Valitse sopivin vaihtoehto 3) Analysoi toimintavaihtoehdot 4) Arvioi vaihtoehtojen vaikutukset

7 Rationaalisen päätöksentekoprosessin vaiheet Ongelman määrittely Tavoitteiden ja valintakriteereiden määrittely Toimintavaihtoehtojen tunnistaminen Toimintavaihtoehtojen arviointi Parhaimman vaihtoehdon valinta vaikutusten Valitun vaihtoehdon täytäntöönpano Vaiheiden huomiointi lainvalmisteluohjeissa HELO, s. 9: on kuvattava vallitseva tilanne ja sen ongelmat HELO, s. 14: (nykytilan arvioinnista) Vallitsevaa tilaa arvioitaessa on tuotava esille havaitut epäkohdat ja niiden syyt sekä, perusteet sille, miksi lainsäädäntöä tulee uudistaa. HELO, s. 9: Asianmukaisen lainvalmistelun vähimmäisvaatimuksena on, että ehdotettava säädös on tarpeellinen, että sillä saavutetaan halutut tavoitteet, ja että se on paras keino tavoitteiden saavuttamiseksi. HELO, s. 15: Laajahkoissa esityksissä tavoitteet ja keskeiset ehdotukset otetaan omiksi alajaksoikseen: 3.1 Tavoitteet, HELO, s. 13: Koska katsauksen tarkoituksena on antaa lukijalle kuva erilaisista lainsäädännöllisistä tavoista ratkaista esillä oleva asia, on selostettava, ovatko ulkomaiset esimerkit vaikuttaneet ehdotettaviin ratkaisuihin. Vaikutusten arviointiohje, s. 7: Oikeudellinen sääntely ei kuitenkaan aina ole ainoa mahdollinen keino yhteiskunnallisten uudistusten toteuttamiseksi. Joskus esimerkiksi tiedottaminen, koulutus, elinkeinoelämän itsesääntely tai asennekasvatus saattavat olla lainsäädäntöä tehokkaampia välineitä yhteiskunnallisten tavoitteiden saavuttamiseksi. HELO, s. 14: on esitettävä vertailu valitun sääntelyvaihtoehdon ja muiden vaihtoehtojen hyödyistä ja haitoista mukaan lukien myös se vaihtoehto, ettei mitään muutosta tehtäisi. Kuulemisohjeet, s. 13: Kuulemisen avulla pyritään selvittämään valmisteltavaan asiaan liittyvät erilaiset näkökohdat, vaikutukset ja käytännön toteuttamismahdollisuudet. HELO, s. 14: On myös tiiviisti kuvattava, mitä vaihtoehtoisia ratkaisuja sekä lainsäädännöllisiä että muita on harkittu ja miksi on päädytty juuri esityksessä ehdotettuun ratkaisuun. Vaikutusten arviointiohje, s. 7: Vaikutusarviointi mahdollistaa sen, että päätöksentekijöillä on käytettävissään riittävästi luotettavaa tietoa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista ja niiden seurauksista. HELO, s. 14: Esityksessä on selostettava -- minkälaisten seikkojen on arvioitu edistävän ja minkälaisten estävän säännösten tehokasta toteutumista. HELO, s. 14: (Jaksossa esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset) -- on esitettävä, miten säädökset on tarkoitus panna täytäntöön ja onko suunniteltu erityisiä toimenpiteitä, joilla tuetaan säädöksen toteutumista esimerkiksi tiedotuksen, neuvonnan, koulutuksen tai eri tahojen yhteistoiminnan avulla. Vaikutusten arviointiohje, s. 7: Tieto suunnitelluista muutoksista ja niiden vaikutuksista auttaa kohderyhmiä myös valmistautumaan vaadittaviin muutoksiin ja helpottaa muutosten täytäntöönpanoa.

8 Mitä sääntely(teoria) oikein on? Sääntelyllä (terminä) voidaan tarkoittaa eriasioita: Sääntely on joukko käskyjä ja määräyksiä: mitä saa ja mitä pitää tehdä (classic regulation) Sääntely on viranomaisen tietoista vaikuttamista käyttäytymiseen: ei pelkästään hallinnollista ohjausta, vaan myös kannustimet, oikeuksien jakaminen ja informaation tuottaminen Sääntelyä on kaikenlainen käyttäytymiseen vaikuttaminen ja sosiaalinen kontrollointi: viranomainen tai markkinaperusteinen, suunniteltu tai suunnittelematon (muun toiminnan tulosta)

9 Louis Kaplow: General Characteristics of Rules: Legal rules serve many functions: Channeling behavior (for example, tort law, environmental law, criminal law), Providing background rules (much of contract, commercial and corporate law), and Defining obligations and eligibility for benefits (tax law, social welfare provisions).

10 Sääntelyn ajatellaan olevan usein haitallista käyttäytymistä rajoittavaa (red light) Sääntely voi olla myös käyttäytymistä helpottavaa (green light): esim. radiotaajuuksien sääntely, työsopimuslaki, oikeanpuoleinen liikenne Sääntely voi olla myös käyttäytymisen mahdollistavaa (luo pelisäännöt): sääntely takaa oikeudet, joista voidaan poiketa asianosaisten niin sopiessa (paikallinen sopiminen työpaikoilla) tai sääntely jättää vaihtoehtoja: oma työntekijä vai vuokratyöntekijä? Tunnetaan vähän, miten kohdetahot reagoi: rajoitteena vai mahdollisuuksina Tuomioja: Bensiini kortille! Kansanedustaja Erkki Tuomioja ehdotti bensan laittamista kortille eilen SDP:n puheenjohtajaehdokkaiden keskustelutilaisuudessa Vantaalla.

11 Sääntelyn selitykset eli koulukuntatarkastelu Julkinen intressi sääntelylle Sääntelyn tavoitteena on ajaa julkista intressiä (parasta asiaa yhteiskunnan kannalta) eikä mitään muita tavoitteita (esim. tietyn ryhmän tai sektorin tavoitteita) Lakien laadinnan ja vaikutusten tarkastelussa on huomioitava instrumentalistinen, välineellinen käsitys säädetystä oikeudesta. Se tarkoittaa, että oikeudellinen sääntely ymmärretään julkisen päätöksentekijän käytettävissä olevaksi toimintavälineeksi. Sääntelyn tarkoituksena on jakaa niukat resurssit mahdollisimman tehokkaasti tilanteessa, jossa markkinat eivät toimi tehokkaasti Markkinamekanismit jakavat toimiessaan resurssit optimaalisesti (ainakin teoreettisesti tarkasteltuna) Koska käytännössä markkinat ei toimi tehokkaasti ns. markkinahäiriö tarve sääntelylle Riittämätön kilpailu: Markkinoiden toiminnan helpottaminen tai julkisvallan itsensä toimiminen markkinoilla ovat sääntelykeinoja Esim. sopimusoikeuden, vahingonkorvausoikeuden ja prosessioikeuden hyvä toiminta auttaa markkinoiden toimintaa ja sitä kautta resurssien tehokasta kohdentumista Sopimusvapaus antaa osapuolille sitten mahdollisuuden sopia tai olla sopimatta Esim. on katsottu, että on tehokkaampaa, että julkisvalta pitää yllä poliisien ja tuomioistuimien toimintaa suhteessa yksityiseen toimintaan (julkishyödykemäisyys) Toisaalta sopimusvapautta ei ole sallittua käyttää markkinoiden toimintaa rajoittamiseksi: esim. kartellit

12 Kritiikkiä julkisen intressin sääntelyä kohtaan Teoriaa, että sääntelyä voitaisiin selittää markkinahäiriöihin puuttumisella on kritisoitu eri näkökulmista Markkinat voivat itse korjata markkinahäiriöt ilman julkisvallan puuttumista: takuu, brandi-merkit, mainonta monopolivoima ja ulkoisvaikutukset ovat oikeita syitä markkinoiden sääntelylle tilanteessa, jossa transaktiokustannukset ovat nolla Jos transaktiokustannukset huomioidaan, sääntely, jonka avulla varallisuusoikeuksia jaetaan voi olla tehokas Sääntely itsessään voi olla toteutettu niin tehottomasti, että markkinahäiriöt ja tehottomuus ei voi selittää sääntelyn tarvetta Lisäksi teoria olettaa, että julkisvallan sääntely olisi tehokasta ja olisi implementoitavissa ilman suurempia kustannuksia Transaktiokustannukset ja informaatio-ongelmat, jotka ovat syynä markkinoiden epäonnistumiselle ei olisikaan ongelma sääntelijälle Sääntelyä selitetään olettamalla, että teoreettisesti tehokas instituutio voi korjata todellisten instituutioiden epätäydellisyydet! Teoria olettaa, että sääntelyn tavoitteena on tehokkuuden lisääminen teoria ei pysty selittämään, miksi todellisuudessa muutkin tavoitteet ovat sääntelyssä otettu huomioon Ongelmana: 1) ei ole yleisesti hyväksyttyä tapaa mitata oikeudenmukaisuutta (vertaa esim. BKT) 2) pitäisi pystyä vertaamaan tehokkuutta ja oikeudenmukaisuutta, mutta käytännössä ei ole mitään mittatikkua, joilla asioita voitaisiin keskenään puntaroida Teoria ei selitä sitä, miten julkinen intressi muokkautuu sääntelijän toimeksi siten, että yhteiskunnan hyöty maksimoituisi: todellisuudessa markkinoilla on useita intressiryhmiä, jotka haluavat vaikuttaa sääntelyyn Teorian pitäisi kyetä selittämään, mitä aloja säännellään ja mitä ei; ja kenelle hyödyt ja haitat sääntelystä aktualisoituvat; lisäksi teorian pitäisi pystyä kertomaan, minkätyyppistä sääntelyä harjoitettaisiin

13 Yksityisten intressit sääntelyn syynä Käytetään termejä economic, Chicago, private interest, public choice, special interest ja capture eri tilanteissa Eri intressiryhmien toiminta (ja heidän tavoitteensa) nähdään syynä sääntelylle Esim. yritykset ovat kiinnostuneimpia sääntelystä kuin yksittäinen ihminen, koska heillä on asiassa enemmän pelissä yksittäisen ihmisen ei kannata uhrata paukkuja sääntelyn vaatimiseen Lisäksi yritysten on helpompi organisoitua ryhmäksi, joka ajaa heidän tavoitteitaan. Kuluttajat ei niin helposti voi muodostaa vaikutusvaltaista ryhmää (transaktiokustannukset) Yrityksillä on kannustin ja resursseja lobata itselleen mieleistänsä sääntelyä Sääntelijä voi olla riippuvainen yritysten tuottamasta informaatiosta (esim. tapaturmien vähentämisen kustannuksista yrityksillä kannustin liioitella kustannuksia) Sääntelyä harjoittavan tahon virkamies voi olla kiinnostunut työllistymään yrityssektorille: sääntelijä edustaa yritystä?

14 Ongelmia ero julkisen intressin sääntelyyn: molemmissa teorioissa lähdetään siitä, että julkinen intressi on syynä sääntelylle ei selitä sitä, miksi intressiryhmä voi vaikuttaa sääntelyyn, mutta ei poistaa sitä kokonaan sääntely tosiasiallisesti helpottaa kuluttajia (kustannus yrityksille), eikä suosi yrityksiä ympäristön sääntely, tuoteturvallisuuden sääntely, työolosuhteiden sääntely vaikuttaa negatiivisesti yrityksen voitontekomahdollisuuteen teoria on enemmänkin hypoteesi: se ei selitä, miksi jossakin tapauksessa, jokin ryhmä voi kaapata sääntelijän ja miksi kuluttajat ei pysty ehkäisemään tätä

15 Eri toimijoiden intressit sääntelylle kuluttajat Poliitikot Sääntely Virkamiehet tuottajat

16 Sääntely ja sääntelyn purkaminen Sääntely ei ole mikään itseisarvo. Sääntelyn purkaminen (=deregulaatio) voi olla yksi mahdollisuus lisätä tehokkuutta yhteiskunnassa Sääntelyn purkamiselle voidaan löytää useita selityksiä (riippuen siitä, miten sääntelyä selitetään) Julkisen intressin teoria selittää sääntelyn purkamista kahdella syyllä 1) markkinahäiriö on poistunut esimerkiksi tekniikan kehittymisen tai kysyntätekijöiden ansiosta 2) on tehokkaampia tapoja puuttua markkinahäiriöön kuin julkisvallan sääntely (itsesääntely, yhteissääntely) Chicagolaisen koulukunnan mukaan sääntelyn purkaminen voi johtua neljästä syystä 1) painostusryhmien poliittisten voimien suhteiden muutos 2) poliittisesti vaikutusvaltaiset ryhmät uskovat pystyvänsä ajamaan paremmin etujaan sääntelemättömillä markkinoilla 3) säännellyillä markkinoilla voitot pienevät kiinnostus sääntelyyn laskee 4) hyvinvointitappioiden kasvu: substituutteja säännellylle kohteelle on kehitetty, keinoja kiertää sääntelyä on kehitetty Julkisen valinnan koulukunta selittää sääntelyn purkamista 1) painostusryhmien voimien muuttumisella; 2) poliitikkojen äänten kalastelulla.

17 Miksi säännellään? Täydellinen ja epätäydellinen kilpailu Markkinoilla, joissa on paljon myyjiä ja ostajia, jokainen tietää, että hänen päätöksellään ei ole vaikutusta markkinoiden kokonaistilaan. Esim. torimyynti ja osto Sanotaan, että markkinoilla hinnat ovat annettuja Täydellisen kilpailun markkinoilla markkinavoimat, hyödykkeen kysyntä ja tarjonta, määräävät hinnan. Yksittäiset myyjät tai ostajat eivät tee lainkaan hinnoittelupäätöksiä eivätkä siis vaikuta hintaan. Erotuksena täydellisestä kilpailusta vallitsee kaikilla sellaisilla markkinoilla, joilla joku yksittäinen ostaja tai myyjä vaikuttaa hintaan tai suoraan asettaa sen, epätäydellinen kilpailu. Muutamilla markkinoilla on vain yksi tarjoaja: monopoli (Alko) Toisinaan tarjoajia on muutama: oligopoli (Nokia, Apple, tai sanomalehdet (tosin ovat alueellisesti lähellä monopolia)) Lapin kansa ja Karjalainen eivät taistele samoista asiakkaista Todellisuudessa epätäydellisen kilpailun markkinat hallitsevat Toisaalta täydellisen kilpailun markkinat ovat helpompi analysoida ja tarjoavat hyvän mittapuun muiden markkinoiden arvioimiselle. Voidaan ajatella, että sääntelyllä pyritään kohti täydellistä kilpailua

18 Täydellisen kilpailun ehdot: yksittäinen ostaja tai myyjä ei voi vaikuttaa markkinahintaan. Täydellisessä kilpailussa seuraavat ehdot tulee toteutua: 1) Ostajia ja myyjiä on riittävän monta ja kunkin markkinaosuus on riittävän pieni 2) Kaikkien tuottamat hyödykkeet ovat samanlaisia. 3) Vallitsee täydellinen tietämys hyödykkeiden ominaisuuksista 4) Markkinoille on vapaa pääsy ja niiltä voi poistua vapaasti sekä hyödykkeen tuottamisoikeutta ei ole mitenkään rajoitettu. 5) Transaktiokustannukset ovat nolla 6) Yksityiset hyödyt ja haitat vastaavat yhteiskunnan hyötyjä ja haittoja 7) Varallisuusoikeudet ovat määritelty tarkasti

19 Kuinka hyvin hyödykemarkkinat toimivat? Markkinoiden vahvat puolet: Markkinat kannustavat tuottajia tuottamaan hyödykkeitä, joita kuluttajat haluavat Markkinat kannustavat hankkimaan hiukkoja taitoja Erityisen niukkojen hyödykkeiden ja tuotantotekijöiden hinnat ovat korkeita, mikä kannustaa niiden säästämiseen Markkinoiden toimintaan sisältyy valinnan vapautta Markkinoiden kautta talousyksiköt saavat tietoa paikallisista oloista, mikä olisi muuten vaikeaa Markkinoiden heikkoudet: Markkinat antavat rikkaille enemmän hyödykkeitä ja valinnan vapautta kuin köyhille (lopputulema voi olla ongelmallinen, vaikka markkinat toimisivatkin) Säätelemättömät markkinat voivat olla epävakaat ja johtaa suuriin suhdannevaihteluihin, inflaatioon ja työttömyyteen: riskinkaihtajuus Epätäydellisen kilpailun vallitessa tuottajat voivat korottaa hintoja ja rajoittaa tuotantoa Markkinoilla tehtävät ostot ja myynnit eivät useinkaan ota huomioon ulkoisvaikutuksia Markkinat eivät voi huolehtia esimerkiksi järjestys- ja turvallisuuspalveluista mm. hintojen perimisen vaikeuden takia Kuluttajan preferenssit saattavat olla tuottajien mainonnan avulla luotuja Markkinat voivat olla kovin riippuvaisia ailahtelevista odotuksista

20 Kuluttajan ja tuottajan ylijäämä Kysyntä hintatasolla Kysyntä maksuhalukkuutena Aleneva rajahyöty merkitsee, että kuluttajan maksuhalukkuus laskee hyödykemäärän kasvaessa Kuluttajat maksavat markkinoilla tuotteista määrän P*Q, mutta itse asiassa he olisivat valmiita maksamaan enemmänkin He olisivat halukkaita maksamaan alueen 0P1EQ verran Kuluttajan ylijäämä kertoo, kuinka paljon kuluttajat hyötyvät vaihdannasta Tuottajan ylijäämä kertoo, kuinka paljon yritys saa verrattuna millä se olisi ollut halukas myymään Ylijäämän käsitteillä voidaan osoittaa, että kysyntä- ja tarjontakäyrien määräämällä markkinahinnalla tapahtuva vaihto johtaa suurimaan mahdolliseen hyvinvointiin. Vaihdanta siis lisää tehokkuutta

21 Markkinahäiriöt Julkisen vallan interventiota tarvitaan markkinoilla, koska markkinoilla ei saavuteta parasta mahdollista tilaa: taloudessa resurssit eivät jakaannu kaikkien tehokkaimmalla tavalla sanotaan, että markkinoilla esiintyy markkinahäiriöitä Markkinahäiriöiden esiintyessä, joitakin tuotteita kulutetaan liikaa ja toisia liian vähän. Jossakin tapauksessa ongelmana on markkinoiden puuttuminen kokonaan: kuluttaja ei voi ostaa puhdasta ilmaa tai rauhaa markkinoilta Oikeudenmukaisuus ongelmana Julkisen vallan interventio

22 Sääntelyn syitä: mm. Monopoli Wind fall voitto (ylivoitto) Ulkoisvaikutukset Informaation epätäydellisyys Palveluiden jatkuvuus ja saatavuus Julkishyödyke Erisuuri neuvotteluvoima Niukkuus Tulonjako ja sosiaalipolitiikka Rationalisointi ja koordinointi

23 Monopoli ja luonnollinen monopoli Monopoli tilanteessa markkinoilla toimii ainoastaan yksi tuottaja tai palvelun tarjoaja Yksittäinen myyjä hallitsee koko markkinoita Tuotteet tai palvelut, joita myydään ovat uniikkeja, ja tuotteille ei löydy läheisiä substituuttituotteita Markkinoille tulemisen ja poistumisen esteet ovat suuria toisille yrityksille Monopolille ominaista on siten kilpailun puuttuminen ja usein tästä johtuva epäluonnollisen korkea hintataso sekä täydelliseen kilpailuun verrattuna liian vähäinen tuotannon määrä. Useimmiten voittoa maksimoidessaan monopoliyritys rajoittaa tuotantoaan markkinahinnan nostamiseksi. Monopoli määritellään useimmiten markkinoiden kautta: esimerkiksi tietyn maan markkinoilla jollakin myyjällä on monopoli, jos myyjä on maan ainoa myyjä, tai kyläkaupalla voi olla kylän kaupan monopoli, mutta ei koko kunnan kaupan monopolia. Toisaalta jollakin yrityksellä saattaa olla monopoli tietyn hyödykkeen tuottamisessa, mutta jos tarjolla on läheisiä substituutteja, yrityksellä ei ole välttämättä monopolivoimaa. Monopoli on vähemmän tehokas markkinamuoto kuin täydellinen kilpailu Markkinahäiriö estää joitakin hyötymästä vaihdannasta (vaihdannan avulla saataisiin lisähyvinvointia yhteiskuntaan)

24 Ansioton arvonnousu (Windfall profits) Yritys saattaa saada ansiotonta arvonnousua, jos se esimerkiksi löytää rikkaan mineraaliesiintymän ja sen vuoksi yritys pystyy tuottamaan esim. metalleja muita halvemmalla (myy kuitenkin markkinahintaan) Sääntelyn tavoitteena on siirtää osa voitoista veronmaksajille ja antaa veronmaksajien tai julkisen viranomaisen saada osansa voitoista. Sääntelypaine on suurimmillaan, silloin kun ansioton arvon nousu on tullut sattumalta eikä esimerkiksi investointien ja tutkimuksen kautta. Muuten kannustimet voiton tavoittelulle vähenisivät. Esimerkki Suomesta: Päästökauppajärjestelmä on nostanut sähkön hintaa. Hiilidioksidipäästöistä maksettavat oikeudet nostavat kivihiilellä tuotettavan sähkön hintaa. Tämä on osoittautunut onnenpotkuksi ydin- ja vesivoiman tuottajille, koska niiden tuotantokustannukset eivät ole kasvaneet, mutta sähkön hinta kylläkin (markkinoilla on yksi hinta riippumatta tuotannosta). Huom. Esimerkiksi täydellisen kilpailun tilanteessa kenenkään ei kannata myydä markkinahintaa halvemmalla

25 Ulkoisvaikutukset Ulkoisvaikutus on tuotannon tai kulutuksen sivuvaikutus, josta ei suoriteta maksua Esimerkiksi yritys ei huomioi tuotannossaan ja hinnoittelussaan aiheuttamiaan saastehaittoja (negatiivinen ulkoishaitta) Rikollinen ei ota huomioon, että rikollinen toiminta aiheuttaa haittaa myös muillekin kuin pelkälle uhrille: pelko, potentiaaliset uhrit alkavat suojautumaan enemmän rikollisuudelta: rahalliset ja ajalliset kustannukset Esimerkki positiivinen ulkoishyödystä on koulutus: koulutus ei ainoastaan lisää koulutetun hyvinvointia, vaan myös muiden kansalaisten: koulutettu maksaa veroja, luo toiminnallaan uusia työpaikkoja Terveydenhuolto luo myös positiivisia ulkoishyötyjä: rokotuskampanja suojaa rokotettuja, mutta samalla estää heitä levittämästä tauteja muille Markkinahinnat eivät ota huomioon yrityksen aiheuttamia haittoja kolmansille osapuolille: esim. yhteiskunnallinen rajakustannus (MSC) > yksityinen rajakustannus (PMC) Sanotaan, että markkinat eivät toimi tehokkaasti, koska osapuolet eivät ota huomioon kaikkia kustannuksia, joita he aiheuttavat D = MSB Q* Q MSC PMC

26 Esimerkiksi verottamalla tuotantoa saadaan pienennettyä tuotannon määrää Esimerkki: Asetetaan saastuttajalle vero jokaisesta myydystä tuotteesta Yritys siirtää veron suoraan hintaan. Hinnalla P2 (P0 + vero) syntyy tarjonnan ylijäämä. Kuluttajat sopeuttavat kulutustaan, markkinahinnaksi muodostuu P1 (P1-P0 < vero) ja kulutus on Q1 Kuluttajien ylijäämä pienenee alueen P0P1E1E0 verran Tuottajien ylijäämä pienenee alueesta 0P0E0 alueeseen 0P3A Julkinen valta saa tuloina alueen P3P1E1A verran Verotus aiheuttaa yhteiskunnalla hyvinvointitappiota alueen AE1E0 verran. Ainakin tämän verran tulisi ympäristön tilan parantua, jotta verotus olisi tehokasta. Se, miten veron kohtaanto jakautuu kuluttajien ja tuottajien kesken, riippuu kysynnän ja tarjonnan hintajoustoista. Mitä joustamattomampi kysyntä, sitä suuremman osan verosta maksavat kuluttajat.

27 Informaation epätäydellisyys Täydellisessä kilpailussa tuli seuraavan ehdon toteutua: Vallitsee täydellinen tietämys hyödykkeiden ominaisuuksista Tosiasiassa markkinaosapuolten täytyy käyttää rahaa sopivien hyödykkeiden etsimiseen ja niiden ominaisuuksien selvittämiseen. Taloudellinen valintatilanne: Kuinka paljon aikaa, vaivaa ja rahaa kannattaa sijoittaa informaation etsimiseen? Informaation etsintäkustannukset ovat kaikkea muuta kuin nolla. Vajavainen ja epäsymmetrinen informaatio tuottaa kuitenkin suuria ongelmia markkinoilla. Informaatio voikin usein olla tyypillinen julkishyödyke. Asettamalla standardeja ja testaamalla tuotteita julkinen valta tuottaa tietoja tai pakottaa ttuottajien tuottamaan tietoa hyödykkeiden ominaisuuksista. Lainsäädäntö taas estää ja rajoittaa huonolaatuisten hyödykkeiden kauppaa. Esimerkiksi työturvallisuuteen ja siitä vakuuttamiseen liittyy erilaisia informaation puutteellisuuden tapauksia. 1) Työntekijät eivät osaa arvioida työhön liittyviä riskejä ja omia mahdollisuuksiaan vaikuttaa niihin. 2) Työnantajien on vaikea havainnoida, mikä on yksittäisen työntekijän riskialttius onnettomuudelle. Lisäksi oikeusviranomaisten on vaikea havaita työntekijän varovaisuutta ja turvallisuuden huomioimista onnettomuuden sattuessa. 3) Vakuutusyhtiöiden on vaikea havaita yksittäisen yrityksen ja työntekijän riskialttiutta ja onnettomuuksien laajuutta. 4) Työntekijät eivät osaa arvioida pystyvätkö yritykset maksamaan vahingonkorvauksia onnettomuuden sattuessa ja pystytäänkö edes vahingon aiheuttajaa tunnistamaan. Esimerkiksi vaarallisten aineiden tapauksissa tautien aiheuttajaa ei osata aina tunnistaa ja sairaus voi puhjeta vasta useiden vuosien jälkeen altistumisesta ja silloin vastuullista yritys ei välttämättä toimi enää markkinoilla.

28 Markkinat ovat kehittäneet monia ratkaisuja informaatioongelmiin: Yritykset välittävät kuvaa tuotteidensa laadusta markkinoinnilla ja antamalla takuita Myyjät pyrkivät luomaan uskottavuutta ja hyvää mainetta Tuotemerkeillä on tässä tärkeä merkitys Työmarkkinoilla, missä työnantaja ei voi tuntea työnhakijan ominaisuuksia, heitä valitaan sellaisten ominaisuuksien perusteella, joilla ei ole suoraa merkitystä työtehtävälle. Esim. tutkinnon suorittaminen kuvaa yleisesti motivaatiota ja pitkäjänteisyyttä. Entä maistereiden ylituotanto? Huom: vaara tilastolliseen syrjintään. Vakuutusmarkkinoiden informaatio-ongelma ratkaistaan esimerkiksi tutkimalla vakuutettavat kohteet (terveystarkastukset), kannustamalla tiettyyn käyttäytymiseen (alennukset tupakoimattomalle) ja rankaisemalla väärästä käyttäytymisestä (omavastuu, bonusjärjestelmä). Prosessioikeus ja prekluusiouhka (Informaation epätäydellisyyttä ei voi käyttää strategiseen käyttäytymiseen) Harhaanjohtavan markkinoinnin kielto: Markkinointia, joka ei sisällä kuluttajien terveyden tai taloudellisen turvallisuuden kannalta tarpeellisia tietoja, on aina pidettävä sopimattomana.

29 Transaktiokustannukset Transaktiokustannukset voidaan määritellä kahdesta näkökulmasta: yritysten ja yhteiskunnan. Yrityksen näkökulmasta transaktiokustannukset voidaan kääntää liiketoimintakustannuksiksi tai oikeustoimikustannuksiksi. oikeustoimikustannukset nostavat esille kustannusten ja kustannusvaikutusten laajenemisen yksittäisen oikeustoimen ja sen osapuolten ulkopuolelle (oikeusjärjestelmään ja täytäntöönpanokoneistoon sidoksissa olevat kustannukset). Ennakolliset transaktiokustannukset etsintäkustannukset: potentiaalisten sopimuskumppaneiden tai asiakkaiden etsimisestä ja löytämisestä syntyviä kustannuksia sopimuskustannukset: sopimusneuvotteluista ja sopimuksen laatimisesta aiheutuvia kustannuksia valvonta- ja turvaamiskustannukset: sopimuksen toteuttamisesta ja sopimusvelvoitteiden täyttämistä varmistavista toimista aiheutuvat kustannukset Jälkikäteiset transaktiokustannukset virhesuorituskustannukset: kun sopimuksen mukainen suoritus ei toteudu edellytetyllä tavalla (tavarassa virhe, myyjä viivästyy suorituksessaan) tinkimiskustannukset: kun osapuolet pyrkivät yhteistyössä korjaamaan tai minimoimaan virhesuorituksen vaikutuksia (neuvottelut virheen korjaamisesta tai korvaavasta suorituksesta) järjestelmäkustannukset: koostuu niistä mekanismeista, joiden kautta tai välityksellä sopimusriidat ratkaistaan (tuomioistuinjärjestelmä, välimiesmenettely) täytäntöönpanokustannukset: aiheutuvat valvonta- ja turvaamistoimien tai mekanismien täytäntöönpanosta (ulosmittaus, konkurssimenettely) Niitä tekijöitä, jotka ovat omiaan lisäämään transaktiokustannuksia, ovat esimerkiksi 1) harvinaislaatuinen tuote tai palvelu, 2) huonosti tai monimutkaisesti määritellyt oikeudet, 3) sopimusosapuolten paljous, 4) sopimusosapuolten vihamielisyys, 5) toisilleen vieraat sopimusosapuolet, 6) sopimusosapuolten käyttäytymisen kohtuuttomuus, 7) suoritusten viivästyminen, 8) epävarmuustekijöiden paljous sekä 9) valvontakustannusten että 10) (rangaistus)seuraamusten suuruus. Sääntelyn tavoitteena on pyrkiä vähentämään vaihdannan kustannuksia: - työvoimapalvelut saattavat yhteen työnhakijan ja yritykset - (HE 276/2009): Selkein ja nopein tapa lisätä elinten saatavuutta olisi käytäntö, jossa henkilö oletetaan lähtökohtaisesti suostuneen elinluovutukseen.

30 Jatkuvuus ja palveluiden saatavuus Esimerkiksi katkokset sähkönjakelussa aiheuttavat haittaa yrityksille ja kuluttajille Esimerkiksi joidenkin työntekijöiden lakkoaikana työntekijäpuoli turvaa minimipalvelun (esim. lääkärit, poliisit, sairaanhoitajat) Joissakin olosuhteissa markkinat eivät tarjoa yhteiskunnallisesti haluttua määrää tai saatavuutta jotakin palvelua. Yritykset saattavat ainoastaan kuoria kerman päältä eli tuottaa ainoastaan silloin kun se on kannattavinta Esimerkkinä käykööt hajaseutualueiden linja-autovuorot. Yhteiskunta tukee linja-auto yhtiöitä, jotta ne ajaisivat myös sellaisia vuoroja, joilla kysyntää on vähän. Mutta ne, jotka sitä kysyvät tarvitsevat palvelua paljon. Samoin esimerkiksi poliisien olemassa olo on koettu niin tärkeäksi, että palvelun tuottamista ei ole jätetty yritysten varaan. Vaikka työntekijöillä on periaatteessa Suomessa lakkovapaus, on sitä rajoitettu lailla. Työrauhavelvollisuus tarkoittaa sitä, että työntekijäpuolella ei ole oikeutta lakkoon, joka kohdistuu voimassa olevaan työehtosopimukseen. Lakkoon ryhtyvillä on myös ennakkoilmoitusvelvollisuus. Ilmoitusvelvollisuus takaa sen, että työntekijä puolella on mahdollista neuvotella kiistanalaisista kysymyksistä sekä valmistella yritystä tulevaa lakkoa varten.

31 Julkishyödykkeet Julkishyödykkeitä markkinat eivät yksinkertaisesti pysty tuottamaan (optimaalista määrää). Julkishyödykkeillä on kaksi ominaisuutta. Yksi lisäkuluttaja ei kasvata lainkaan tuotantokustannuksia, ja on vaikea estää ketään kuluttamasta hyödykettä (esimerkkinä turvallisuus). Toisaalta on vaikea sulkea ketään tuotetun turvan ulkopuolelle. Esimerkiksi ruuhkaantumattomat kadut ja maantiet ovat tyypillisiä julkishyödykkeitä. Hyödykelajit Kuluvuus Ei-kuluvuus Suljettavuus Markkinahyödyke: ruoka, auto, talo Silta, moottoritie (lähellä luonnollista monopolia: tietullit) Ei-suljettavuus Luonnon resurssit, luonnonsuojelualue (yhteisresurssit) Julkishyödyke: majakka, puolustusvoimat, kaunis maisema

32 Julkishyödykkeet sopivat markkinoille huonosti niiden hinnoittelun vaikeuden vuoksi. Jos rajakustannus on nolla, normaali sääntö rajakustannushinnoittelusta ei voi päteä. Jos ketään ei voida sulkea kulutuksen ulkopuolelle, syntyy ns. vapaamatkustaja-ongelma. Kukin kuluttaja väittää, ettei halua julkishyödykettä luottaen siihen, että muut haluavat ja että hyödyke on siksi tarjolla myös hänelle. Yksityisillä markkinoilla hyödykkeen tarjonta jää liian vähäiseksi tai puuttuu kokonaan. Julkishyödykkeellä on vahva ulkoisvaikutus: sinun ostama palvelu puolustusvoimilta hyödyttää kaikkia kansalaisia koska sinun kokema yksityinen hyöty poikkeaa koko yhteiskunnan kokemasta hyödystä, yksityinen markkina epäonnistuu tuottamaan optimaalisen määrän tiettyä julkishyödykettä. Usein käytetty ratkaisu on kattaa julkishyödykkeen tuotantokustannukset verotuloilla. Valtio pakottaa näin kaikki hyötyjät maksamaan julkishyödykkeistä. Julkisen vallan on osattava määrittää optimaalinen taso julkishyödykkeen määrää. Julkisvalta voi tuottaa itse julkishyödykkeen (puolustusvoimat) tai ostaa julkishyödykkeen yksityiseltä yritykseltä (esim. katujen kunnossapito)

33 Miksi julkisesta tuotannosta on alettu luopumaan ja on yksityistetty perinteisiä julkisen sektorin toimia? Julkisen sektorin tehottomuuden syyt: 1) rakenteelliset erot pehmeä budjettirajoite: tuotannon ei tarvitse olla kannattavaa, koska tappiot voidaan korvata valtion budjetista voiton maksimoinnin puuttuminen kilpailun puuttuminen poliittiset päämäärät: työpaikkojen turvaaminen, panosten hankkiminen oman kunnan alueelta 2) yksilöiden erot kannustinpalkkausjärjestelmän puuttuminen, erottaminen vaikeaa Työntekijöiden laatu heikompaa Päämies-agenttiongelma: virkamiesten (agentti) tavoitteena on kasvattaa organisaation kokoa, mikä ei ole välttämättä veronmaksajien/kansalaisten etujen mukaista (päämies)

34 Niukkuus ja säännöstely Esimerkiksi lakkojen aikana (sota-aikana) julkinen valta voi huolehtia siitä, että tiettyjä perushyödykkeitä on kaikkien saatavilla rajoitetusti, eikä siten että markkinat (hinta) määräisivät ketkä tuotteita pystyvät kuluttamaan. Esim. lintuinfluenssan varalta viranomainen on ryhtynyt toimiin hankkiakseen rokotetta tarpeellisessa määrin Nykyiset sukupolvet eivät välttämättä ota huomioon tarpeellisessa määrin tulevien sukupolvien tarpeita tarvitaan sääntelyä tulevia sukupolvia varten Toisaalta ihmiset ovat valmiita luopumaan osasta nykyistä kulutusta tulevien sukupolvien hyväksi, mikäli muutkin olisivat valmiita niin tekemään Sääntelyä tarvitaan varmistamaan esimerkiksi se, että vapaamatkustaja-ongelma ei esiintyisi

35 Sosiaalipolitiikka ja tulojaon oikeudenmukaisuus Varallisuuden jakaminen oikeuden mukaisesti siten, että yhteiskunnallinen hyvinvointi ja varallisuus maksimoituvat on eräs peruste sääntelylle. Esimerkiksi tulonsiirrot opiskelijoille ja pieni palkkaisille työntekijöille ja työttömyyskorvaus työttömälle ovat eräs sääntelyn muoto. Tulonsiirrot vaikuttavat yksilön päätökseen osallistua työmarkkinoille ja siten vaikuttavat markkinoiden toimintaan. Eräs sääntelyn muoto on syrjinnän kieltäminen. Syrjintäkielto ja tasapuolisuusvelvoite. Työnantajan on työsopimuslain 17 :n 3 momentin mukaan kohdeltava työntekijöitään tasapuolisesti. Työnantaja ei saa asettaa ketään perusteettomasti toisiin nähden eri asemaan syntyperän, uskonnon, iän, poliittisen tai ammattiyhdistystoiminnan tai muun näihin verrattavan seikan vuoksi. Eri asemaan asettamiselle pitää olla objektiivisesti hyväksyttävä syy, joka voi liittyä esimerkiksi suoritettavan työn luonteeseen liittyviin erityisvaatimuksiin. HE 157/2000.

36 Sääntelyhäiriöt Regulatory Failure Taloustieteilijät ovat keskittyneet sääntelyn syiden analysoimisessa markkinahäiriöihin. Sääntelyhäiriöt ovat todellisuudessa jopa merkityksellisempi syy nykypäivän sääntelylle (sääntelyn korjaaminen) Esim. Komission Impact assessment guidelines nostaa esille molemmat syyt Sääntelyhäiriöitä: Puutteellisesti määritellyt (varallisuus)oikeudet ja oikeudellinen toimintakehikko (usean viranomaisen päällekkäinen toiminta) Huonosti määritellyt tavoitteet ja päämäärät Odottamattomat vaikutukset kuten markkinoille tulon esteet ja yhteisresurssien ylikäyttö syynä vaikutusarviointien puutteellisuus, käyttäytymisen puutteellinen ennakointi (rajoittunut rationaalisuus vs. rationaalinen päätöksentekijä) Sääntelyloukku Implementaatio- ja täytäntöönpano-ongelmat Intressiryhmän etujen ajaminen Poliittiset syyt (eduskunta vaihtuu) Valvontaviranomaisen erilaiset intressit kuin esim. ministeriöllä

37 Miten säännellään? Eli sääntelystrategiat Viranomainen voi monella eritavalla säännellä tietynlaista käyttäytymistä Oikeanlaisen sääntelystrategian valinta on tärkeää. Valittua sääntelystrategiaa on vaikea puolustaa, mikäli jokin toinen menetelmä olisi tehokkaampi Vaihtoehtoja perinteiselle sääntelylle eli hallinnolliselle ohjaukselle ei-sääntelyä Informaatio-ohjaus ja opastus Kannustimet / markkinaperusteinen ratkaisu Yhteissääntely Itsesääntely

38 Käytännön lainvalmistelun kannalta seuraava nelijako voi olla hyödyllinen. Toimintavälineet, joiden käyttö ei edellytä lainkaan (uutta) oikeussääntelyä. esim. informaatio-ohjaus, koulutus, neuvonta Sääntely, joka ei pyri ohjaamaan suoraan ja välittömästi oikeussubjekteja kieltojen, toimintavaatimusten, rajoitusten tai lupaehtojen avulla, vaan epäsuorasti ja välillisesti, toimijoiden omien valintojen kautta verot, maksut, kiintiöt, tuet, tietyt julkiset palvelut; lopputulosperustainen eli Performance based -sääntely. Oikeussääntely, joka tosin pyrkii ohjaamaan suoraan oikeussubjekteja mutta jossa hyödynnetään uudenlaisia sääntelyinstrumentteja tai aiempia keinoja uudella tavalla (esimerkiksi säännösten valvontaa, menettelyä tai sanktioiden valintaa koskevissa sääntelyratkaisuissa) Perinteinen, tavanomaisille ja vakiintuneille lainvalmisteluratkaisuille perustuva oikeussääntely (tätä kuvataan kansainvälisesti etenkin yritystoiminnan sääntelyssä käsitteillä Classic Regulation tai Command and Control).

39 Vaihtoehtojen hyödyntämisen tavoitteet lainvalmistelussa Vaihtoehtojen hyödyntämistä lainvalmistelussa nykyistä paremmin perustellaan tavallisesti seuraavilla tavoitteilla. 1) Vaihtoehtojen avulla voidaan parantaa sääntelyn tuloksellisuutta suhteessa lakiuudistuksen tavoitteenasetteluun. 2) Vaihtoehtoisten keinojen ansiosta voidaan päästä aiempaa kustannustehokkaampaan sääntelyyn. Käsitys sääntelyn kustannuksista ja niiden merkityksestä eri tahoille (julkinen valta; yritystoiminta; yksityishenkilöt) on eri valtioissa syventymässä samalla, kun sääntelyn määrä jatkaa kasvuaan. 3) Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen odotetaan olevan perinteistä sääntelyä joustavampia erityyppisten toimijoiden erilaisia tarpeita ja toisaalta olosuhteiden nopeaa muutosta ajatellen. Tällöin myös sääntelyn hyväksyttävyys ja valmius sääntöjen noudattamiseen paranevat. 4) Vaihtoehtojen on myös toivottu vähentävän sääntelyn kokonaismäärää tai ainakin hillitsevän sen kasvua; toistaiseksi on kuitenkin ohuesti näyttöä tämän tavoitteen edistämisestä.

40 Mitkä tekijät vaikuttavat vaihtoehtoisten sääntelymuotojen käyttöön? (Better regulation task force: Routes to better regulation: a guide to alternatives to classic regulation) Kuluttajien paine Eurooppalaiset toimijat Kompleksinen tai tekninen ala Tekijät, jotka lisäävät vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käytön mahdollisuutta Toimijoiden vähäisyys Sääntelyn tarve Uusi tai kasvava markkina Korkean teknologian sektori Vahva etujärjestö Homogeeninen markkina Matala riski Sidosryhmien hyväksyntä Tietoisuus Kannustimet Seuraamukset Valvonta Confluence of objectives Tekijät, jotka vaikuttavat vaihtoehtoisten sääntelykeinojen tuloksellisuuteen Kuvio?. vaihtoehtoisten sääntelykeinojen käytön mahdollisuutta ja tuloksellisuutta lisäävät tekijät

41 Riski Mitä suurempi riski, sitä suurempi tarve säännellä ennakollisesti Mitä myöhemmin riski aktualisoituu, sitä suurempi tarve säännellä ennakollisesti Mitä vähemmän riskiä tunnetaan (esim. TA & TT), sitä suurempi tarve säännellä ennakollisesti Ongelman monimutkaisuus tarve ko. sääntelyalan asiantuntijoiden käytölle Informaation epätäydellisyys Esim. hiilidioksidia tuottaa useampi teollisuuden ala, eri aloilla erilainen mahdollisuus vähentää hiilidioksidipäästöjä

42 Markkinoiden keskittyminen Korkean teknologian sektorit markkinat, jotka kehittyvät nopeasti perinteinen sääntely liian joustamatonta ja hidasta muuttumaan Esim. autonvalmistajien vapaaehtoinen päästöjen vähentäminen Jäykkä sääntely saattaa tukahduttaa teknologian kehittämisen Tulevaa tekniikan kehitystä ei osata ennustaa, siksi kiinteät rajat ei ole dynaamisesti tehokkaita Joustavat normit, itsesääntely, yhteissääntely, kannustimet voivat toimia paremmin sääntelyssä Uudet markkinat kuten edellä: tulevaisuuden kehitys tuntematonta, tarvitaan nopeaa reagointia. Toisaalta joustava sääntely ei rajoita tekniikan kehittymistä Tuottajien pieni määrä Itsesääntely tai yhteissääntely helpompaa: transaktioita vähemmän Markkinat on helpompi tunnistaa, organisoida ja valvo Samoin yhteisymmärryksen saavuttaminen on helpompaa Toisaalta esim. kartellien tai muiden kilpailua rajoittavien toimien tekeminen on helpompaa tarve käyttäytymisen monitoroinnille suurempi Voi luoda markkinoille tulon esteitä Sääntelyn vaikutusten arviointi viranomaisen toimesta tärkeää

43 Alueelliset markkinat mitä suurempi osa tuotteista tuodaan muualta kuin sääntelyn alueelta (esim. EU), sitä suurempi tarve on perinteiselle sääntelylle Toisaalta esim. EU-tasolla aasialaiset autonvalmistajat ovat sitoutuneet eurooppalaiseen päästövähennystavoitteisiin Markkinoiden homogeenisuus mitä homogeenisemmat markkinat esim. EU:n sisällä, sitä helpompi on säännellä muilla keinoin: yritysten ei tarvitse muuttaa toimintaa liiaksi, mikä on kallista ja tehotonta Esim. elektroniikkatuotteiden markkinat ovat samanlaiset ympäri EU:ta. Siksi tuottajilla on useita keskinäisiä sopimuksia esim. liittyen tuotteen energian kulutukseen Monitorointi Mitä helpompi sääntelyn kohteita on valvoa, sitä helpommin voidaan käyttää muita sääntelykeinoja Monitorointi lisää luottamusta sääntelyyn Monitorointi vähentää mahdollisuutta väärinkäyttää esim. itsesääntelyä

44 Kannustimet kannustimilla ohjataan käyttäytymistä toivottuun suuntaan Esim. uhka julkisvallan sääntelylle on kannustin noudattaa itsesääntelyä tai yhteissääntelyä Joustavien sääntelykeinojen avulla toimijat voivat vapaammin valita keinot, joilla tavoitteeseen päästään Mainehaitta (esim. sopimuksen rikkomisesta) voi lisätä kannustinta noudattaa sääntelyä Sanktiot sanktioiden sääntelyn noudattamatta jättämisestä tulee olla uskottavia (esim. jäsenyyden menetys) Mikäli haitta on suuri (sääntöjen noudattamatta jättämisestä), tarvitaan kovia seuraamuksia (esim. rikosoikeus tarkoittaa julkisvallan sääntelyä) Esim. mainekustannukset tärkeässä roolissa Kuluttajien mielenkiinto mitä kiinnostuneimpia ja valveutuneempia kuluttajat ovat, sitä helpommin voidaan käyttää muunlaista sääntelyä Esim. lentomatkustajien kohdalla on todettu, että he eivät ole voimakasryhmittymä, joka ajaisi omia etujaan tarve perinteiselle sääntelylle Kuluttajien saama informaatio tulee olla oikeaa ja riittävää, lisäksi kuluttajien tulee osata analysoida se Järjestöjen rooli mikäli markkinoilla toimivilla osapuolilla on taustallaan kattojärjestö, vaihtoehtoisesta sääntelystä sopiminen on helpompaa Esim. Autonvalmistajien järjestö

45 Hallinnollinen ohjaus (Command and Control) Viranomaisen sääntelyä: classic regulation Esim. ympäristönsuojelu: päästöjen sallitut enimmäispituudet, haitallisten aineiden enimmäispituudet Laatukriteerit: ravintolat, työpaikat Sanktiotuki: työrikos, ympäristörikos, hallinnollinen seuraamus HO: kielletään jokin toiminta tai vaaditaan jokin toiminta

46 Hallinnollisen ohjauksen vahvuudet Vaatimustasot saadaan voimaan nopeasti sääntelyviive (vrt. kannustimet, informaatio-ohjaus) Voidaan kieltää jokin toiminta kokonaan (ehkäistä markkinoille tulo), mikäli ei noudata sääntöjä Lakeja voidaan käyttää suoraan saavuttamaan yhteiskunnan päämäärät Seuraamusten käyttö synnyttää vahvan vaikutuksen jokin käyttäytyminen on ei-hyväksyttävää kielletään toiminta suojellaan yhteiskuntaa rangaistaan lainrikkojaa

47 Hallinnollisen ohjauksen heikkoudet - Regulaatioloukku - Informaatio-ongelma Voi johtaa monimutkaisiin ja joustamattomiin lakeihin alalle tulon esteiden syntyminen kilpailun väheneminen Standardien asettaminen vaikeaa Täytäntöönpano (viranomaisvalvonta) ei ole kustannuksetonta

48 KANNUSTIMET (incentives) Kannustimien avulla yritetään välttää osapuolten käyttäytymistä rajoittavaa sääntelyä mikä aiheutuu määräyksistä ja kielloista. Kannustimien avulla potentiaalinen vahingonaiheuttaja saadaan käyttäytymään viranomaisten haluamalla tavalla. Kannustimina toimivat verot, veronkevennykset, julkiset avustukset ja lainat. Esimerkiksi nuorille yrityksille työntekijöiden sosiaalivakuutusmaksut ovat pienempiä kuin muille yrityksille. Työnantaja joutuu myös maksamaan työtapaturman vuoksi työntekijälle sairausajan palkkaa vaikka työntekijä ei kykene työntekoon. päästövero vähentää saasteita, mutta myös avustukset tekniikan kehittämiseen ja rakentamiseen vähentävät päästöjä Luokitteluja: kannustintyyppinen (vahvistava tai valmistava), rahoitustyyppinen & fiskaalinen vero

49 KANNUSTIMET: etuja suhteessa ho:n Vähentää regulaatioloukku-ongelmaa Toimijalla vapaus valita toimintansa Informaation keräämiskustannukset pienempiä Ei tarvitse kohdistaa heikomman mukaan pienet viranomaisen oman edun tavoittelut mahdollisuudet, pienet soveltamiskustannukset, viranomaisen mahdollisuus kerätä verotuloja, kannustin ylittää halutut sääntelytasot (työturvallisuusnormit), luo taloudelliset paineet toimia oikein.

50 KANNUSTIMET: ongelmia Edelleenkin sääntöjä tarvitaan (voi johtaa monimutkaisuuteen), Tarvitaan edelleen viranomaiskontrollia: verojen välttäminen, harmaa työvoima ero HO:n ei niin suuri Huono mahdollisuus vaikuttaa irrationaaliseen ja huolimattomaan käytökseen, Kannustimien käytön tulosten ennakointi on hankalaa Onko tavoite muuttaa käytöstä vai kerätä verotuloja? Kannustimien käyttö ei ole joustavaa (yksilölliset ratkaisut?), Vaikutusviive voi olla pitkä, Onko piste- vai hajaongelma? Fiskaalinen illuusio Mainekustannukset pienempiä Poliittisesti ei kaunista Palkitsee onnistunutta veronkiertäjää ja ei kiellä haitallista toimintaa. kokemuksia ympäristöveroista: a) verotaso liian alhainen aluksi, b) oikean verotason löytämisen ongelma (epävarmuus, sääntelyviive, viranomaisresurssit), 3) osa saastuttajista jää ulkopuolelle (maatalous, ei siis kattavaa), 4) ei tee eroa saastuttajien välillä (hiilivoima vs. ydinvoima) eli pitääkö verottaa tuloksen vai tuotannontekijöiden mukaan

51 Informaatio-ohjaus Tiedotus, valistus, suostuttelu, neuvonta: joko viranomainen tai toimiala) Esim. OA:n toiminta. OA antaa käsityksiä asiasta niitä käytetään koulutuksessa / lakeja valmisteltaessa Tavoite vähentää epätäydellistä informaatiota (oletus täydellisessä kilpailussa) Ei luo taloudellisia kannustimia tai kiellä toimintaa, valinnanvapaus säilyy (mutta oikeamman informaation avulla) KSL: harhaan johtavan informaation antaminen kiellettyä, on pakotettu informoimaan hinnasta, määrästä, laadusta kuluttajille tai viranomaisille

52 Etuja Osapuolet muuttavat käyttäytymistään vapaaehtoisesti (preferenssit muuttuu) Informaation tulee olla helposti saatavilla & ymmärrettävissä Kuluttajan suvereenisuus: kuluttaja tietää parhaiten Huom. markkinahäiriön tulee olla informaatiosta johtuvaa oletus: kuluttajat maksimoivat omaa hyötyään (vrt. rajoitettu rationaalisuus) Info-ohjaus ei rajoita markkinoilla olevia tuotteita, palveluiden saatavuutta tai määrää heterogeeniset kuluttajat voivat tehdä vapaasti valintoja paremman infon varassa Yhdelle tuottajalle halpa ratkaisu ei vaikutuksia esim. tuotantotekniikkaan

53 Ongelmia Informaatiota ei ymmärretä Informaatiota ei tulkita oikein Ei osata kerätä kaikkea relevanttia tietoa Ei osata analysoida riittävästi Informaation käyttäjät ei reagoi odotusten mukaisesti Infon tuottaminen on kallista Infon prosessointi on kallista Riskit liian suuria info-ohjauksen varaan Standardeja tarvitaan edelleen, jotta infoa voidaan verrata niihin Ei takeita onnistumisesta

54 käyttö perusteltua Markkinahäiriö syntyy infosta Vahinko/haitta ei ole suuri Informaatio voidaan prosessoida mielekkäillä kustannuksilla Osapuolet tuntevat riskitodennäköisyyden hyvin Informaation laatua voidaan kontrolloida hyväksyttävillä kustannuksilla

55 Informaatio-ohjaus ja opastus Informaation tuottaminen päätöksentekijöille voidaan nähdä halpana keinona ohjata toimintaa Informaatiota voi tuottaa julkisvalta tai markkinaosapuolet Informaatio-ohjaus voi olla komplementti muulle sääntelylle Informaatio-ohjauksessa annetaan kuluttajien tehdä lopullinen valinta (nyt paremman informaation vallitessa) Pitäisi tietää, miten päätöksentekijä osaa analysoida informaatiota: kaikki ei käytä nettiä, kaikki ei osaa englantia Eri osapuolet tarvitsevat erimäärän infoa: One size fits all ei toimi

56 ITSESÄÄNTELY (self-regulation) Itsesääntely voidaan nähdä substituuttina viranomaisten sääntelylle. Taustalla vapaaehtoisuus: järjestelmän luominen ja sitoutuminen sen sääntöihin. Tietty elinkeino, ammattiryhmä, muu yhteisö tai urheilujärjestö sääntelee omaa toimintaansa Osatekijöitä: 1) yleiseen muotoon laaditut säännöt toimintatavoista, toiminnan harjoittamisen edellytyksistä tai noudatettavista menettelytavoista 2) mekanismi, jolla seurataan tai valvotaan sääntöjen noudattamista 3) sanktiojärjestelmä sääntöjen rikkomisen varalle 4) päätöksentekotapa kriisitilanteiden ratkaisemiseksi Itsesääntely koskee tilanteita, jotka ovat merkityksellisiä ulkopuolisillekin - julkisen sanan neuvosto (hyvä journalisti tapa) - mainonnan eettinen neuvosto - lukuisilla aloilla hyviä käytäntöjä kuvaavat toimintasäännöt (codes of conduct): sääntöjä on vaadittavasta pätevyydestä, koulutustasosta, harjoittetavan toiminnan laadusta ja asiakkaiden asemasta Yksityiset intressit: alan maineen ja kilpailuaseman vahvistaminen markkinoilla, kilpailun rajoittaminen, pyrkimys torjua julkisen vallan alaan kohdistamaan sääntelyä Yleiset intressit: asiakkaiden ja kuluttajien suojeleminen, harmaan talouden ehkäiseminen, toiminnan kielteisten ulkoisvaikutusten ehkäiseminen

57 Itsesääntelyn etuna (verrattuna julkisen vallan sääntelyyn) voidaan pitää: yritysten ja työntekijöiden parempaa sitoutumista sääntöihin, paremmin informoituja päätöksentekijöitä (osapuolten edustajat), pienempiä kustannuksia valtiolle, parempaa kykyä säännellä siten, että osapuolilla on realistiset mahdollisuudet saavuttaa tavoitteet, parempaa kykyä havaita sääntöjen rikkojat ja taata rangaistus rikkojalle parempaa sääntöjen kokonaisvaltaisuutta, parempaa kykyä mukautua muuttuviin olosuhteisiin, tehokkaampaa valitusprosessia. Itsesääntelystä on esitetty joitakin huonoja puolia, kuten: samanlaiset ongelmat kuin viranomaisen sääntelyssä (legalismi, standardien asettaminen, täytäntöönpano), sääntelyn itsekeskeisyys, läpinäkymättömyys ja julkisen hyväksynnän (myös kuluttajien) puute (yhden osapuolen sääntelyssä), Itsesääntelyssä ei ajeta julkista tai kuluttajien intressejä (markkinoille tulon esteet) yhden osapuolen sääntelyssä aiheutuneet ulkoisvaikutukset toiselle osapuolella ja ihmisille, ihmiset haluavat, että viranomaiset ottavat vastuun sääntelystä (esim. toinen osapuoli liian heikko).

58 itsesääntely: Tala

59 Yhteissääntely Neljä osatekijää: lainsäätäjä asettaa säädöksessä kyseisen toiminnan tavoitteet tavoitteiden toteuttaminen, kuten sääntöjen laatiminen ja valvonnan järjestäminen, annetaan kyseisen alan riittävän arvovaltaisen, vahvojen ja luotettavien toimijoiden tehtäväksi lainsäätäjä asettaa säädöksen toteutusta varten aikamäärät ja luo järjestelmän seuraamaan, että järjestely toteutuu tarkoitetulla tavalla ja jolleivät alan toimijat kykene huolehtimaan tehtävästä asianmukaisesti, lainsäätäjä uhkaa puuttua asiaan ja antaa tarvittavat säännökset

60 Asianajajien yhteissääntelyä on verrattu mainosalan kansainvälisen yhteistyöjärjestö EASA:n kriteerien pohjalta (laki asianajajista + asianajajaliiton oma valvonta) Tala Pakarinen Kyttä 2009

61

62 Mitä hyviä ja huonoja puolia vaihtoehtoiseen sääntelyyn liittyy? Uusien sääntelymuotojen etuina tuodaan esille usein seuraavia seikkoja Sääntöjen laadinnan korkeatasoinen asiantuntemus Sääntöjen laadintaan, usein myös toimeenpanoon osallistuminen synnyttää eräänlaisen omistusoikeuden tunteen tai siteen sääntelyyn Voidaan asettaa säänneltävää toimintaa koskeva vaatimustaso korkeammalle kuin tavanomaisessa lainsäädännössä Sääntöjen parempi joustavuus Jos sääntöjen toteuttaminen kuuluu ainakin osaksi yksityisten toimijoiden vastuulle, valvonnan ja toimeenpanon ajatellaan olevan tehokkaampaa kuin perinteisessä viranomaisvalvonnassa Sääntöjen laadinnan otaksutaan voivan tapahtuvan nopeammin ja joustavammin kuin perinteisen säädetyn oikeuden Uusien sääntelymuotojen uskotaan säästävän julkisen vallan kustannuksia sääntöjen laadinnassa kuin tarvittavien toimeenpanojärjestelmien täytäntöönpanossa Yksityiset toimijat ovat tasavertaisemmassa asemassa suhteessa julkiseen valtaan Voidaan parantaa alan mainetta ja arvostusta ja estää julkisen vallan liiallista puuttumista kyseisen alan asioihin

63 Sääntelyn uusiin muotoihin liitetään tavallisimmin seuraavia ongelmia: Sääntelyn puutteellinen kattavuus ja siitä johtuva tehottomuus Sanktioinnin heikkouksiin liittyvät ongelmat Asianomaisen alan tai toimijaryhmän omien, erityisten intressien liiallinen painotus sääntöjen sisällöstä ja niiden toteuttamisjärjestelmästä Sääntelyn laadinta ei ole avointa ja julkista Samat puutteet voi esiintyä kuin perinteisessä sääntelyssä Sääntelyn taso määräytyy heikomman mukaan Missä määrin ulkopuolinen seuranta, arviointi ja kriittinen julkisuus kohdistuvat sääntelyn uusiin muotoihin Missä määrin yleisö tuntee luottamusta näihin sääntelymuotoihin

64 Hyvän sääntelyn perusteet Miten sääntelyn laatua arvioidaan? Ei ole yksiselitteistä mittaristoa hyvälle lainvalmistelulle, periaatteet kuten vaikutusten arviointi yhteneväisiä Keskittyy kolmeen osa-alueeseen 1) Säädösvalmistelun ohjaus: lainvalmisteluresurssit, osaaminen, aikataulutus, sääntelykokonaisuuden hallinta, prosessien hallinta, poliittinen tuki/vaatimus 2) Itse säädösvalmistelu: yleisperusluiden laajuus, erityyppisten vaikutusten arvioinnin yleisyys, vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioimisen yleisyys, vaikutusten arvioinnin taso, kuulemisen laatu 3) Sääntelyn tuottamat vaikutukset suhteessa tavoitteisiin: saavutettiinko tavoitteet, syntyikö odottamattomia negatiivisia vaikutuksia, ylittikö sääntelyn aiheuttamat kustannukset ennakoidut kustannukset, noudatetaanko sääntelyä?

65 Hyvän säädösvalmistelun kriteerit Välttämättömyys (necessity) Suhteellisuus (proportionality) Vastuuvelvollisuus (accountability) Johdonmukaisuus (consistency) Läpinäkyvyys (transparency) Kohdentuminen (targeting) Täytäntöönpano (enforcement) Kommunikointi (communication)

66 Hyvä sääntely: Baldwin & Cave Arvioitaessa sääntelyn hyvyyttä, hyväksyttävyyttä tai tarpeellisuutta pitää olla mittarit, joihin sääntelyä verrataan Esimerkiksi tehokkuus ei huomioi oikeudenmukaisuutta (mikä oikeus on saastuttaa/mikä oikeus on puhtaaseen ilmaan) Tehokkuus on tietenkin yksitekijä sääntelyn hyvyyttä arvioitaessa Taloustieteilijät pitävät verotusta ja tukiaisia parempana keinona jakaa varallisuutta kuin yksityisoikeutta yksityisoikeudessa tehokkuus ensisijainen tavoite Testejä hyvälle sääntelylle a) onko sääntelyllä lainsäätäjän hyväksyntä (eduskunta, valtioneuvosto, presidentti, muu viranomainen) b) onko vastuunjako suunniteltu hyvin c) onko lainlaadintaprosessi reilu, avoin ja helppopääsyinen d) onko sääntelyssä kuunneltu asiantuntijoita riittävästi e) onko sääntely tehokasta ja toimivaa

67 OECD:n tarkastuslista lainsäätäjille 1 Onko ongelma oikein määritelty? (sääntelyn syyt) 2 Onko julkisvallan toiminta oikeutettua? 3 Onko säänteleminen julkisvallan reagoinnin paras keino 4 Onko oikeudellisia perusteita sääntelylle? 5 Mikä on sopiva taso julkisvallan puuttumista? 6 Ylittääkö sääntelyn hyödyt sen aiheuttamat kustannukset 7 Onko sääntelyn vaikutukset (distribution of effects) läpinäkyviä eri tahojen välillä? 8 Onko sääntely selkeää, yhdenmukaista, helposti ymmärrettävää ja helposti saatavilla olevaa käyttäjille (soveltajat ja kohde)? 9 Onko kaikilla osapuolilla ollut mahdollisuus ilmaista mielipide asiasta? 10 Kuinka sääntelyä noudatetaan (tai saataisiin lisättyä)?

68 Sääntelystandardit: Kalle Määttä Normatiivisessa sääntelyteoriassa on usein pidetty lähtökohtana sääntelystandardien eli -kriteereiden esittämistä: nämä tarjoavat mittatikut olemassa olevan tai potentiaalisen sääntelyn tarkoituksenmukaisuuden analysoinnissa. Toisin sanoen, onko sääntely hyvää, hyväksyttävää tai edes tarpeellista näihin vastaamiseksi tarvitaan joitakin mittareita Varallisuuden maksimointi on yksi kriteeri hyvällä sääntelylle: allokatiivinen tehokkuus Sääntelystandardit parantavat edellytyksiä rationaaliselle keskustelulle sääntelyvaihtoehdoista. Mutta sääntelystandarditkaan eivät ole täydellisiä. Ensinnäkään kaikki sääntelystandardit eivät yleensä puolla samanlaista sääntelyvaihtoehtoa, ja koska sääntelystandardit eivät ole yhteismitallistettavissa, niiden perusteella ei ole tehtävissä läheskään aina yksiselitteisiä toimintasuosituksia. Toiseksi on ylivoimaista ottaa huomioon kaikki mahdolliset sääntelystandardit. Lisäksi sääntelyvaihtoehtojen paremmuudesta on vaarallista mennä tekemään sanottujen standardien perusteella liian pitkälle meneviä etukäteispäätelmiä: loppujen lopuksi optioiden tarkoituksenmukaisuus ratkeaa vasta jälkikäteen, kun sääntelyä sovelletaan käytännössä. lainsäädännön vaikutusten jälkiseuranta on tärkeässä asemassa Toivottavasti historia opettaisi lainsäätäjiä

69 Sääntelyn tavoitteista ja keinoista Regulaatioteoriassa korostuu oikeuden instrumentaalinen luonne Oikeutta käytetään tiettyjen yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseen. Tavoitteet voivat olla joko kvalitatiivisia, kuten nuorisorikollisuuden vähentäminen tai ympäristöntilan kohentaminen, tai kvantitatiivisia kuten sakkovankien määrän vähentäminen 80 hengellä tai hiilidioksidipäästöjen vähentäminen 10 prosentilla vuoteen x mennessä vuoden y tasosta. Tavoitteet voivat myös koostua osatavoitteista: vuonna 2006 leikataan julkisia menoja 1 mrd euroa, vuonna mrd euroa lisää, jne. Vaikutusten arvioiminen tärkeää tutkittaessa sääntelyn onnistumista (1. mittatikku)

70 Tavoitteista Hallituksen esityksellä pitäisi olla selkeät tavoitteet, jotka ovat yhteydessä sääntelyn aiheuttaneiden ongelmien ratkaisemiseen Ilman selkeitä tavoitteita, on mahdoton arvioida tuottiko toimenpide halutut tulokset tai vertailla eri vaihtoehtojen paremmuuksia (parantaa ympäristön laatua tai työilmapiiriä: miten mittaat) Tavoitteilla osoitetaan yhteiskunnassa haluttu tila jotakin ilmiötä. Vertaa laadulliset ja määrälliset tavoitteet (yleiset ja spesifit tavoitteet) Tavoitteet mukautuvat/päivittyvät arviointiprosessin aikana Voivat olla ristiriitaisiakin (toimenpiteellä on useita vaikutuksia ja sitä kautta pitäisi olla myös useita tavoitteita) Ei ole helppo asettaa konkreettisia tavoitteita (ympäristön tila, oikeusturva, tasa-arvo) Komission ohjeet: Smart-tavoitteet: Specific, measurable, achievable, realistic, time-dependent (näistä ei puhuta Helossa)

71 Esimerkkejä Arviomuistio alkoholilainsäädännön uudistamistarpeesta - Alkoholin kokonaiskulutus alennetaan 8 litraan ja alkoholisairauksiin vuosittain kuolleiden määrä vähennetään vähintään 800:lla vuoteen 2025 mennessä. HE 41/2009 vp: Työttömyysvakuutusrahaston oma-aloitteista tietojen luovutusta koskevan ehdotuksen osalta tavoitteena on: - edistää työttömyysvakuutusrahaston yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa ja kehittää tältä osin viranomaisten välistä toimintaa ja tiedonvaihtoa talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunnassa - sekä tehostaa lakisääteiseen sosiaaliturvaan liittyvien väärinkäytöksien torjumista ja paljastumista. - Minkälaisilla mittareilla voi arvioida tavoitteen toteutumista? Vrt. yhteiskunnallinen tila ja prosessuaalinen tavoite

72 Tinbergenin sääntö Tinbergenin sääntö: Jotta tavoitteiden saavuttamiseen olisi olemassa realistiset mahdollisuudet, keinoja olisi oltava (vähintään) yhtä paljon kuin tavoitteitakin. Esim. energiaverotus verotulojen kerryttäminen ympäristön tilan kohentaminen aluepoliittiset tavoitteet: suositaan kotimaista polttoainetta energian säästötavoite Tavoitteisiin on vaikea päästä yhdellä keinolla Joskus tavoitteiden ja keinojen erottaminen keskenään on vaikeaa: Esim. Suomessa kriminaalipoliittisena tavoitteena on ollut vankilukumäärän saaminen samalle tasolle kuin muissa Pohjoismaissa (suhteutettuna väkilukuun). Tähän liittyy kysymys, eikä vankeusrangaistus ole kriminaalipolitiikan keino eikä suinkaan tavoite. Kuka takaa, että muiden pohjoismaiden taso olisi optimaalinen (ainakaan Suomen kannalta)? Rikoslakia on muutettu sen vuoksi, että vankimäärä ei kasvaisi liian suureksi: sakkovanki lainsäädäntö, rattijuoppojen vankeusrangaistusten väheneminen, vaihtoehtoiset rangaistukset: yhdyskuntapalvelu, nuorisorangaistus Toinen huomioitava seikka on se, että lainsäädännön tavoitteet voivat jäädä hämäriksi. On vaikea arvioida laintarkoituksenmukaisuutta ja toimivuutta, mikäli lain tavoitteet ovat epäselviä. Kolmanneksi joissakin tapauksissa lain tavoitteet voivat olla selkeät lain esitöiden mukaan (eksplisiittiset tavoitteet), mutta ne eivät vastaa sitä, mitä ovat lainsäädännön tosiasialliset tavoitteet. Tällöin eksplisiittisillä tavoitteilla pyritään myymään lainsäädäntö suurelle yleisölle, toisin sanoen hämärtämään vaikeammin hyväksyttävät tosiasialliset tavoitteet. Esim. tupakka- ja alkoholiveroa voidaan motivoida terveyspoliittisilla syillä, mutta niiden ensisijainen tavoite voikin olla puhtaasti fiskaalinen. Eksplisiittisten ja tosiasiallisten tavoitteiden eroa on kutsuttavissa verotuksessa fiskaaliseksi illuusioksi. Yleisemmin voidaan käyttää nimitystä lainsäädäntöilluusio.

73 Sääntelyn tarkoituksenmukaisuuden analyysissä lähtökohtana on Vaikuttavuuden erittely: onko lainsäädännöllä pystytty saavuttamaan asetetut tavoitteet toivotussa aikataulussa? Vaikutusten ja vaikuttavuuden yhteys Analyysiin kuuluu tältä osin tietenkin myös sääntelyn erinäisten sivuvaikutusten selvittäminen, ovatpa ne sitten haitallisia tai hyödyllisiä.