EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 1999 Kehitysyhteistyövaliokunta kesäkuuta 2003 TYÖASIAKIRJA Kehitysyhteistyökysymykset vuoden 2004 talousarviomenettelyssä Kehitysyhteistyövaliokunta Esittelijä: Marieke Sanders-ten Holte DT\ doc PE

2 Kehitysyhteistyökysymykset vuoden 2004 talousarviomenettelyssä Euroopan komissio julkaisi 30. huhtikuuta 2003 alustavan talousarvioesityksensä vuodeksi Tämä on toinen vuosi siirryttäessä "toimintoperusteiseen budjetointiin" (ABB) perustuvaan uuteen muotoon ja nimikkeistöön, ja viime vuoden tavoin kaikki asiakirjat laaditaan kummallakin esitystavalla. Viime vuonna ABB-asiakirjojen oli tarkoitus olla suuntaa-antavia, mutta tänä vuonna ABB-asiakirjoja pidetään lopullisina versioina ja tarkistukset on tehtävä suoraan niihin. Vanhantyylisen asettelun mukaiset asiakirjat ovat saatavilla vain viitteeksi. ABB-esitystapa Uuden esitystavan tarkoituksena on antaa tarkempaa tietoa kaikista politiikan toteuttamisesta aiheutuneista kuluista sisällyttämällä hallintomäärärahat saman otsakkeen alle kuin toimintamäärärahat. Näin toteutukseen saadaan laajempi ja avoimempi näkökulma. Uusi esitystapa aiheuttaa silti myös poikkeamia: 1) Uudessa esitystavassa rahoitusnäkymien erittelyä on mahdotonta hahmottaa, koska siinä kaikki saman nimikkeen määrärahat näkyvät peräkkäin. Ulkoisten toimien alueella otsake 4 on jaettu 13 eri politiikan alueeseen, jotka ovat seuraavat: 01 Talous- ja rahoitusasiat 05 Maatalous ja maaseudun kehittäminen 06 Energia ja liikenne 07 Ympäristö 11 Kalatalous 14 Verotus ja tulliliitto 15 Koulutus ja kulttuuri 19 Ulkosuhteet 20 Kauppa 21 Kehitysyhteistyö ja suhteet AKT-maihin 22 Laajentuminen 23 Humanitaarinen apu 31 Varaukset Tässä esitystavassa on väistämättä vaikeampi arvioida muutosten vaikutuksia otsakkeen 4 kokonaissummaan. 2) Toimintamenoja koskevien budjettikohtien hallinnolliset menot, jotka vuoden 2000 talousarviosta lähtien on esitetty erillisissä "BA-kohdissa" vastaavien toimintakohtien yhteydessä, esitetään tänä vuonna kahdessa erillisessä luvussa kunkin osaston sisällä. Edellisinä vuosina annettuja sitoumuksia vastaavat maksumäärärahat on esitetty luvussa 49, kun taas vuoden 2004 maksusitoumusmäärärahat on esitetty hallintoa koskevassa yleisluvussa, luvussa 01. Tämä johtuu siitä, että BA-kohdat on esitetty varainhoitoasetuksen hallintovaroja koskevien säännösten mukaisesti, joissa vaaditaan maksujen suorittamista samana vuonna kuin sitoumukset annetaan. Luku 49 on siirtymäaikajärjestely, josta luovutaan ajan mittaan. PE /8 DT\ doc

3 Ratkaisevaa on, että kummankin luvun BA-kohtien alkuperäiset nimet säilyvät ja yhdistävät ne siten vastaaviin toimintakohtiin: tämä on olennaisen tärkeää seurattavuuden kannalta ja jatkuu toivottavasti tulevinakin vuosina. On myöskin tärkeää huomata, että uusi nimikkeistö yhdistää BA-kohdat tiiviimmin toisiinsa kuin niihin liittyviin toimintakohtiin siinä mielessä, että komissio pystyy tekemään siirtoja BA-kohtien välillä kysymättä lupaa budjettivallan käyttäjältä. Lupa on kuitenkin tarpeen, kun siirto tehdään BA-kohdan ja toimintakohdan välillä. 3) Budjettikohtien jakautuminen uusien osastojen välillä huolestuttaa, koska useita tärkeitä kehitysyhteistyöhön liittyviä budjettikohtia on sijoitettu osastoon 19 "Ulkosuhteet" osaston 21 "Kehitysyhteistyö ja suhteet AKT-maihin" sijasta. On ilmeistä, että komissio on määritellyt ehdotetun nimikkeistön sen perusteella, miten vastuualueet jakaantuvat sen omien yksiköiden välillä. Siten osasto 19 liittyy toimiin, jotka toteuttaa ulkosuhteiden pääosasto, kun taas osasto 21 vastaa kehitysyhteistyön pääosaston työtä. Koska ainoa maantieteellinen alue, joka kuuluu kehitysyhteistyön pääosaston alaan, ovat AKT-maat, ja yhteisön talousarvion ulkopuolinen EKR rahoittaa yhteistyön niiden kanssa melkein kokonaan, ainoa maantieteellinen budjettikohta ATE:n Kehitysyhteistyö-otsakkeen alla on uudessa ABB-esitysmuodossa Etelä-Afrikka. Sitä vastoin komission käytäntönä oleva muiden kehitysmaiden kuin AKT-maiden suhteiden käsittely ulkosuhteiden pääosaston kautta on lujittunut, kun suuret maantieteelliset budjettikohdat Latinalainen Amerikka, Aasia ja Meda on sisällytetty Ulkosuhteet-otsakkeen alle (vastaavat luvut ovat 19 09, ja 19 08). Esittelijän mielestä tämä muutos on erittäin huolestuttava. Hän toteaa, että parhaillaan käydään keskustelua kehitysyhteistyöpolitiikan ja ulkopolitiikan välisestä suhteesta. Aihe on hiljattain noussut esiin viime vuoden päätöksessä lakkauttaa kehitysyhteistyöministerien neuvosto sekä Euroopan tulevaisuutta käsitelleen valmistelukunnan keskusteluissa. Se tuli esiin myös keskusteluissa ehdotuksesta uudeksi asetukseksi yhteistyöstä Aasian ja Latinalaisen Amerikan maiden kanssa, kun komission ehdotuksessa ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet lisättiin perinteisiin kehitysyhteistyöasioihin. Esittelijä on huolestunut siitä, että uudessa esitystavassa tällä hetkellä hallinnollisina pidetyt muutokset voidaan myöhemmin tulkita politiikkaan vaikuttaviksi. Esittelijä ei myöskään ole vakuuttunut komission perustelusta, jonka mukaan talousarvion nimikkeistön tulisi olla komission sisäisten hallintorakenteiden mukainen. Rakenteet muuttuvat kausittain komission organisaation muuttuessa, mikä tapahtuu todennäköisesti ensi vuonna, kun uusi komissio nimitetään laajentumisen yhteydessä. Olisi kuitenkin selvästikin epätarkoituksenmukaista muuttaa talousarvion nimikkeistöä aina, kun komission rakennetta muutetaan. Esittelijä suosittelee siksi vahvasti, että talousarvion nimikkeistö olisi sitoumusten poliittisten tavoitteiden eikä niiden hallinnoinnista vastaavien osastojen mukainen. Aasiaa, Latinalaista Amerikkaa ja Medaa koskevan politiikan tavoite on selvästikin kehitysyhteistyö, joten näiden alueiden rahoitus ei kuulu Ulkosuhteet-otsakkeen alle. On erityisen tärkeää painottaa tätä periaatetta nyt, kun alamme valmistella uusia rahoitusnäkymiä ja EKR:n mahdollista talousarviota, mitä parlamentti on pitkään DT\ doc 3/8 PE

4 kannattanut. Näissä yhteyksissä on hyvin tärkeää varmistaa, että AKT-maiden ja muiden kehitysmaiden välillä ei ole mitään keinotekoista erottelua ja että yhteisön kehitysyhteistyötoiminnan ei katsota rajoittuvan pelkästään AKT-maihin. Rahoituskatsaus Otsakkeen 4 maksusitoumusmäärärahojen kokonaissumma on ATE:ssä 4 995,951 miljoonaa euroa, joten enimmäismäärästä jää käyttämättä hieman yli 86 miljoonaa euroa. Tämä on huomattava parannus tilanteeseen talousarviomenettelyn samassa vaiheessa viime vuonna, jolloin marginaali oli vain 60 miljoonaa euroa. Uusi tekijä, joka on mahdollistanut suuremman marginaalin ja myös pienentää huomattavasti painetta vähentää useiden ohjelmien määrärahoja, on se, että Kyproksen, Maltan ja Turkin määrärahat eivät enää kuulu otsakkeeseen 4. Kyproksen ja Maltan odotetaan liittyvän unioniin vuonna 2004, ja Turkin maksusitoumusmäärärahat ovat nyt nimikkeen 7 "Liittymistä valmisteleva strategia" alla. Koska näiden maiden maksusitoumusmäärärahat olivat vuonna 2003 yhteensä 174 miljoonaa euroa, niiden poistaminen sallii jouston otsakkeessa 4. Esittelijä suhtautuu näihin muutoksiin myönteisesti ja toteaa, että kehitysyhteistyövaliokunta on vaatinut niitä edellisten talousarviomenettelyjen aikana. ATE:ssä lähes kaikki näillä muutoksilla vapautetut varat on kohdennettu seuraavassa taulukossa esitetyllä tavalla (BA-kohdat eivät ole mukana): Ohjelma 2003 ATE 2004 Lisäys Lisäys % (milj. euroa) (milj. euroa) (milj. euroa) Tacis 459,47 486,8 + 27,4 + 5,95 % Cards 587,5 592, ,85 % Meda (sisältää Lähiidän) 732,52 843, , ,19 % Afganistan ,39 % Echo 434, ,6 + 10,96 % Muiden maantieteellisten ohjelmien luvut on esitetty seuraavassa taulukossa: Ohjelma 2003 ATE 2004 Muutos Muutos % (milj. euroa) (milj. euroa) (milj. euroa) Aasia (ilman 413, ,5-3,12 % Afganistania) Latinalainen 318,55 291,45-27,1-8,51 % Amerikka Etelä-Afrikka 125,5 131, ,78 % Maantieteelliset määrärahat Edellä olevista taulukoista käy ilmi, että komissio asettaa etusijalle naapurimaat ja erityistä poliittista huomiota edellyttävät maat. Sen vuoksi on nyt vähemmän tärkeää keskittyä köyhyyden vähentämiseen ja YK:n vuosituhatjulistuksessa asetettujen kehitystavoitteiden saavuttamiseen, vaikka näillä tavoitteilla on todettu olevan keskeinen asema yhteisön PE /8 DT\ doc

5 kehityspolitiikassa. Voidaan todeta, että Afganistanin määräraha on tarkoitettu sodan jälkeiseen kunnostamiseen ja jälleenrakentamiseen, mikä tarkoittaa, että perinteiseen kehitysyhteistyöhön Aasiassa varatut sitoumusmäärärahat ovat vähentyneet 3,12 prosenttia. Tämä on erityisen huolestuttavaa, koska yli kaksi kolmasosaa maailman köyhistä asuu Aasiassa. Komissio kuitenkin selittää, että Latinalaisen Amerikan määrärahojen vähennys johtuu Keski- Amerikassa tuhoa aiheuttaneen Mitch-pyörremyrskyn jälkeisen laajan kunnostamis- ja jälleenrakennusohjelman päättymisestä. Ohjelma kesti viisi vuotta, ja sen arvo oli 250 miljoonaa euroa. Esittelijä toteaa myös, tämän alueen valmius hyödyntää määrärahoja tuottaa ongelmia, joten sille osoitetuista määrärahoista jää muita ohjelmia suurempi osa käyttämättä. Humanitaarinen apu, jälleenrakennus ja kunnostaminen Echon toteuttamien humanitaarisen avun toimintojen määrärahojen lisäys on tervetullut. Esittelijä panee kuitenkin merkille, että tietty osuus tästä lisäyksestä todennäköisesti ohjataan Irakin tarpeisiin, mikä taas osittain vastaa poliittisia painopisteitä. Esittelijä on myös huolestunut siitä, että suuri prosenttiosuus Echon budjettivaroista on sidottu ohjelmiin, mikä vähentää sen kykyä reagoida vuoden mittaan ilmeneviin odottamattomiin hätätilanteisiin. On myös huolestuttavaa, että komissio ehdottaa jälleen jälleenrakennusta ja kunnostamista koskevien kohtien pienentämistä nimellisiksi (pm) sillä perusteella, että nämä toimet voidaan rahoittaa maantieteellisistä kohdista ja ne ovat joka tapauksessa tarpeen vain hätätilanteiden jälkeen. Tiedetään kuitenkin hyvin, että siirtyminen humanitaarisesta avusta kehitysyhteistyöhön aiheuttaa usein ongelmia ja kullakin alueella on aina tapauksia, joissa tämä siirtyminen on tarpeen. Siksi olisi perusteltua ottaa jälleenrakennusta ja kunnostamista koskevat kohdat takaisin käyttöön. Mahdolliset lisätarpeet Vuoden 2004 talousarvion otsakkeesta 4 käytävissä keskusteluissa tulisi ottaa huomioon mahdollisuus, että rahoitustarpeet voivat lisääntyä. i) Epäselvää on etenkin se, osallistuuko EU Irakin jälleenrakentamiseen sodan jälkeen. Tällä hetkellä EU on osallistunut vain humanitaariseen apuun, mutta on selvää, että tulevaisuudessa tehtävät päätökset jälleenrakennus- ja kunnostamistoimiin siirtymisestä voivat lisätä rahoitustaakkaa huomattavasti. ii) Thessalonikin huippukokouksen päätelmissä annettiin seuraava lausunto kotiutettavien maahanmuuttajien kysymyksestä: Maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevan yhteisen politiikan täytäntöönpanosta vastaavat jäsenvaltiot. Sitä voidaan kuitenkin tehostaa vahvistamalla nykyistä yhteistyötä ja perustamalla yhteistyöjärjestelyjä, joihin sisältyy myös rahoitusosio. Tässä viitataan selvästi komission ehdotukseen 1 luoda siirtolaisuutta koskevalle budjettikohdalle ( ) oikeusperusta. Siinä ehdotetaan yhteensä 250:ä miljoonaa 1 KOM(2003) 355 lopullinen. DT\ doc 5/8 PE

6 euroa viiden vuoden aikana toimiin, joiden tavoitteena on pääasiassa parantaa maahanmuuton valvontaa ja helpottaa laittomien maahanmuuttajien kotiuttamista. Esittelijä toteaa, että köyhyyden ehkäisemisen painopistettä otsakkeessa 4 ei pitäisi pienentää. Jos siis tästä otsakkeesta otetaan varoja ohjelmaan, joka tukee maahanmuuttajien kotiuttamista, niiden pitäisi olla kehitysyhteistyön nykyisten budjettivarojen lisäksi myönnettäviä varoja. iii) iv) Toistaiseksi on epävarmaa, miten suuri määräraha vuoden 2004 talousarviosta tarvitaan EU:n riittävän maksuosuuden takaamiseen HI-viruksen/aidsin, tuberkuloosin ja malarian torjunnan maailmanlaajuiseen rahastoon (GFATM) ja komission edustajan jatkuvan mukanaolon varaamiseen rahaston johtokunnassa. Johtokunnan jäsenyyteen vaadittava kiintiö lasketaan vastaanotettujen maksuosuuksien perusteella eikä sitä siksi voi ennakoida varmasti. Viime vuonna parlamentti painotti, että rahastolle suoritettavien maksujen on oltava nykyisten ohjelmien lisänä, eikä pitänyt toivottavana tämän taakan sälyttämistä EKR:lle, vaikka tätä lopputulosta olikin lopulta mahdotonta välttää. On ilmeistä, että Johannesburgin huippukokouksessa perustettu EU:n vesirahasto rahoitetaan käyttäen EKR:ltä saatavat miljardi euroa. Siksi se on tällä hetkellä EU:n talousarviota koskevien keskustelujen ulkopuolella. Esittelijä haluaa kuitenkin korostaa, että komission pitäisi välittää parlamentille kaikki tiedot ehdotetusta rahastosta rahoitusnäkökohdat mukaan luettuina. On oleellisen tärkeää, että parlamentille tiedotetaan tällaisista asioista erityisesti ottaen huomioon sen todennäköinen tuleva toimivalta laadittaessa EKR:n talousarviota. Aihepiirikohtaiset budjettikohdat Tänä vuonna komissio on säilyttänyt ATE:n rakenteessa aihepiirikohtaiset budjettikohdat ja selittänyt, että se halusi lisätä seurattavuutta siirryttäessä ABB-esitystapaan. Viime vuosina joitakin kohtia on poistettu, koska komissio on pyrkinyt yhtenäistämään toimintonsa maantieteellisten kohtien sisällä. Vuoden 2004 ATE:ssä on nimellinen merkintä (pm) tai nolla lasten oikeuksia ( ) sekä muita köyhyyteen liittyviä sairauksia kuin HIV/aidsia, malariaa ja tuberkuloosia ( ) koskevissa kohdissa, jotka ovat kumpikin parlamentin esittämiä. Kansalaisjärjestöjen yhteisrahoitusta koskevaa kohtaa ( ) on pienennetty 3,05 prosenttia ja ihmisoikeuksia koskevaa kohtaa ( ) on leikattu 1,06 prosenttia. Koska nämä kohdat kuuluvat kehitysyhteistyövaliokunnan pitkäaikaisiin kiinnostuksen kohteisiin, esittelijä ehdottaa kummankin osalta vuoden 2003 lukujen palauttamista. Valtiosta riippumattomia järjestöjä koskevan kohdan yhteydessä hän haluaa kiinnittää huomiota yleisesittelijän 1 huomautuksiin vuoden 2004 talousarviosta, joissa tämä toteaa, että kansalaisjärjestöjen tulisi parantaa tilinpitoaan ja että tästä kohdasta rahoitettujen toimien hallinnointia on johdonmukaistettava. Hän on täysin samaa mieltä siitä, että näiden asioiden tutkimiseksi parlamentin tulisi olla mukana EuropeAidin, jäsenvaltioiden ja valtiosta riippumattomien järjestöjen perustamassa työryhmässä. 1 Työasiakirja N:o 10, Valtioista riippumattomat järjestöt (ulkoiset toimet), PE PE /8 DT\ doc

7 Pilottihankkeet ja valmistelutoimet Erityiset olosuhteet soveltuvat kohtiin "Peruskoulutuksen tukeminen kehitysmaissa" ( ) ja "Tieto- ja viestintätekniikkaa sekä kestäviä energiamuotoja koskevan toimintakyvyn vahvistaminen " ( ), koska niiltä kummaltakin puuttuu oikeusperusta. Tähän asti ne on sisällytetty talousarvioon "pilottihankkeina", jotka voivat kuitenkin kestää enintään kaksi vuotta. Siten kummankin kohdan määräaika on päättynyt. Esittelijä aikoo ehdottaa niitä "valmistelutoimina" vuodeksi 2004, jolloin ne voivat toimia vielä kolme vuotta. Sinä aikana hän kehottaa komissiota tekemään ehdotuksia oikeusperustaksi. Erityisesti koulutustoimien tapauksessa, joiden merkitystä korostettiin koulutuksesta ja köyhyyden vähentämisestä annetussa päätöslauselmassa 1, esittelijä ehdottaa, että tämän budjettikohdan selvitysosassa korostetaan tarvetta painottaa tyttöjen koulutusta. On myös muita alueita, joita ei ole riittävästi korostettu ja jotka voisivat hyötyä uusien pilottihankkeiden perustamiseen tarkoitetuista budjettikohdista. Erityisesti naisten vähäinen osallistuminen demokratiaprosessiin useimmissa kehitysmaissa on huolestuttavaa, vaikka tiedetäänkin, että naiset usein johtavat monia yhteisöaloitteita. Esittelijä ehdottaa siksi tietoisuuden lisäämiseen tarkoitettujen toimintojen pilottihanketta, jonka tavoitteena on lisätä naisten osallistumista poliittiseen prosessiin hallinnon kaikilla tasoilla. YK:n pääsihteerin Kofi Annanin tekemien kulttuurin ja kulttuurin monimuotoisuuden edistämistä koskevien yleisten aloitteiden valossa ja pitäen mielessä kesäkuussa 2003 pidetyn kehitysyhteistyöministerien kulttuuriin merkitystä käsitelleen kokouksen esittelijä aikoo ehdottaa vuodeksi 2004 myös uutta pilottihanketta, jossa perustetaan kohta kehitysmaiden kulttuurisen monimuotoisuuden tukemiseksi. Tavoitteet ja indikaattorit Komission kanssa on vuodesta 2001 lähtien keskusteltu jatkuvasti tavoitteiden käytöstä eri sektoreille kohdennettavien sitoumusten vuotuisten prosenttiosuuksien rajaamiseen sekä toimien tulostavoitteiden määrittämisen tärkeydestä ja indikaattoreista, joiden mukaan suoritusta voidaan mitata. Vuoden 2002 talousarviota varten sovittiin komission kanssa kompromissitekstistä, jossa vahvistettiin OECD:n kehitysapukomitean (DAC) määrittämään luokkaan "Sosiaalisektorin infrastruktuuri ja palvelut" kuuluville alueille yleinen vuotuinen 35 prosentin sitoumusten tavoitearvo, joka kattaa budjetoitujen kehitysapuvarojen ja EKR:n kokonaissumman. Komissio on nyt laatinut tällä perusteella kertomuksensa vuosilta 2002 ja 2003 ja on joka vuosi lähestynyt tavoitearvoa sekä pystynyt saavuttamaan sen sisällyttämällä budjettitukeen sosiaalisektorin ehdollisuuden, joka kuului sopimukseen. Esittelijä toteaa, että kumpanakin vuotena luokka, jolle suurin määräraha myönnettiin sosiaalisektorilla, oli "Talouden ja kehitysyhteistyön suunnittelu" sekä kysymykset siitä, edistävätkö nämä varat suoraan köyhyyden lieventymistä. Hän toteaa myös, että sitoumukset koulutukseen ja terveyteen, missä toimet ovat suoraan yhteydessä moniin vuosituhatjulistuksessa asetettuihin kehitystavoitteisiin, ovat hyvin pieniä: 1 Euroopan parlamentin päätöslauselma komission tiedonannosta neuvostolle ja parlamentille "Koulutus ja köyhyyden vähentäminen kehitysmaissa" (KOM(2002) C / / 2177 (COS)), hyväksytty 15. toukokuuta DT\ doc 7/8 PE

8 Sektori 2002 (prosenttiosuus kokonaissummasta) Koulutus 4,1 % 3,88 % Terveys 3,0 % 4,41 % Koulutus + terveys 7,1 % 8,29 % 2003 (prosenttiosuus kokonaissummasta) Luvut ovat vieläkin huolestuttavampia, kun otetaan huomioon toimenpiteiden taso erityisesti koulutuksen osalta, missä suuri enemmistö toimista kohdistuu toiselle tai sitä ylemmälle asteelle: Sektori 2002 määrä (milj. euroa) 2002 prosenttiosuus (kokonaissummasta) 2003 määrä (milj. euroa) 2003 prosenttiosuus (kokonaissummasta) Koulutus yhteensä 269,44 4,1 % 218,44 3,88 % Peruskoulutus 21,81 0,33 % 29,93 0,53 % Terveys yhteensä 196,43 3,0 % 248,08 4,41 % Perusterveys 99,67 1,52 % 104,44 1,85 % Näiden lukujen valossa on esittelijän mielestä välttämätöntä asettaa prosenttisitoumusten tavoite peruskoulutuksen ja -terveydenhuollon alueilla. Samalla hän toteaa, että siitä lähtien kun kaikki EU:n jäsenvaltiot ja suuri enemmistö kehitysmaakumppaneista ovat allekirjoittaneet vuosituhatjulistuksen kehitystavoitteet, tämä ei ole ristiriidassa "omistusperiaatteen" kanssa. Hän kehottaa komissiota käynnistämään vuoropuhelun sellaisen tavoitteen tasolla, joka olisi toteutettavissa vuonna Kehitysyhteistyön toimenpiteiden tulosten ja tuotosten tavoitteista sekä suoritusindikaattoreista on luvattu tiedottaa komission vuoden 2002 kehitysyhteistyöpolitiikkaa koskevassa vuosikertomuksesta, joka odotetaan julkaistavan lähikuukausina. Esittelijä ehdottaa, että vuoden 2004 talousarviomenettelyn aikana käytetään sen tietoja. PE /8 DT\ doc