EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 ««««««««««««2009 Politiikan haasteita ja rahoitusmahdollisuuksia laajentuneessa unionissa käsittelevä väliaikainen valiokunta Rahoitusnäkymät TYÖASIAKIRJA nro 14 kehitysyhteistyöstä ja humanitaarisesta avusta Politiikan haasteita ja rahoitusmahdollisuuksia laajentuneessa unionissa käsittelevä väliaikainen valiokunta Esittelijä: Reimer Böge DT\ doc PE v02-00

2 1. JOHDANTO UUSI OTSAKE Tämän työasiakirjan aiheena oleva lainsäädäntöehdotus sekä muut siihen liittyvät tekijät ovat osa EU:n ulkoisia toimia säätelevän lainsäädännön perusteellista uudistamista. Tällä hetkellä lainsäädäntö on hyvin monimutkainen, sillä se sisältää laajan ja varsin strukturoimattoman joukon maantieteellisiltä ja aihepiirikohtaisilta vaikutusalueiltaan sekä rahoituspuitteiltaan hyvin erilaisia välineitä, jotka on kehitetty ad hoc periaatteella. Komission ehdotuksessa tilannetta selkiytettäisiin merkittävästi niin, että seuraavien rahoitusnäkymien soveltamiskaudella ja sen jälkeenkin käytössä olisi ainoastaan kuusi välinettä, joista kolme olisi maantieteellisiä ja kolme aihepiirikohtaisia. Kaksi näistä välineistä on jo olemassa, ja ne säilyisivät muuttumattomina. Ehdotukset neljäksi uudeksi välineeksi julkaistiin 29. syyskuuta Kuuteen rahoitusvälineeseen perustuva uusi rakenne 2. Kuusi rahoitusvälinettä, joita komissio ehdottaa otsakkeesta 4 (ulkoiset toimet) myönnettävien määrärahojen oikeusperustaksi, ovat seuraavat: 1) Maantieteelliset välineet 3. Komission ehdotusta maantieteellisten rahoitusvälineiden uudeksi rakenteeksi on luonnehdittu samankeskisiksi ympyröiksi, sillä sen sisältämät kolme rahoitusvälinettä on kukin kohdennettu eri alueille sen mukaan, kuinka lähellä EU:ta tai kaukana siitä nämä sijaitsevat. i) Liittymistä valmisteleva rahoitusväline (IPA) 4. Uuden liittymistä valmistelevan rahoitusvälineen (IPA) on tarkoitus korvata nykyiset liittymistä valmistelevat ohjelmat, joista tuetaan sekä tunnustettuja ehdokasvaltioita että mahdollisia ehdokkuutta valmistelevia maita. ii) Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) 5. Eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI) tarkoituksena on mahdollistaa yhteisön todellinen sitoutuminen naapurimaiden ja muiden lähialueiden tukemiseen. Välineellä korvataan Meda-ohjelma ja suurin osa Tacis-ohjelmasta, ja siihen sisällytetään myös aiemmin Interreg-ohjelmasta rahoitettu osa-alue rajat ylittävä yhteistyö. iii) Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline (DCECI) 6. Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline (DCECI) on tarkoitettu oikeusperustaksi niille alueille myönnettävälle tuelle, jotka eivät kuulu IPA:n tai ENPI:n soveltamisalaan. Välineellä korvataan Aasiaa ja Latinalaista Amerikkaa koskeva asetus sekä lukuisia pienempiä maantieteellisiä tai aihepiirikohtaisia 1 Tämä johdanto sisältyy myös muihin otsaketta 4 käsitteleviin työasiakirjoihin. PE v /16 DT\ doc

3 asetuksia, ja siihen sisällytetään myös Euroopan kehitysrahasto, jota komissio ehdottaa sisällytettäväksi yhteisön talousarvioon vuodesta 2008 lähtien. 2) Aihepiirikohtaiset välineet 7. Uusiin rahoitusnäkymiin sisältyviin aihepiirikohtaisiin rahoitusvälineisiin on tarkoitus turvautua ainoastaan erityisolosuhteissa, kun tarvitaan sellaisia toimia, joita ei voida sisällyttää maantieteellisiin välineisiin. Aihepiirikohtaiset rahoitusvälineet eivät siis vastaa nykyisiin rahoitusnäkymiin sisältyviä alakohtaisia välineitä, jotka on kohdistettu johonkin erityisalaan tai toimintaan (esim. ihmisoikeuksiin). Uusien aihepiirikohtaisten välineiden tarkoituksena on pikemminkin mahdollistaa tuen ohjelmointi ja jakaminen uudella tavalla. i) Vakautusväline 8. Vakautusvälineellä on tarkoitus puuttua kriisitilanteisiin ja turvallisuuteen liittyviin uhkiin, ja siihen voidaan turvautua myös ydinturvallisuutta koskevissa kysymyksissä. Vakautusvälineen toiminta olisi seurausta nopean toiminnan järjestelmästä, Afrikan rauhanrahastosta sekä ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevasta eurooppalaisesta aloitteesta. Väline mahdollistaisi myös toimimisen uusilla aihealueilla. ii) Humanitaarisen avun rahoitusväline 9. Nykyinen humanitaarisen avun rahoitusväline pysyy muuttumattomana ehdotuksessa ulkoisten toimien uudeksi järjestelmäksi. iii) Makrotaloudellinen apu 10. Makrotaloudellista apua varten ei ole yhtä yhtenäistä rahoitusvälinettä, vaan neuvosto päättää tarvittaessa tapauskohtaisesti avustusohjelmien perustamisesta. Komissio katsoo, että nykyistä järjestelmää ei tarvitse muuttaa. Muut tekijät 11. Komission ehdotuksen mukaisesti uusissa rahoitusnäkymissä otsakkeeseen 4 sisällytettäisiin edellä mainittujen rahoitusvälineiden lisäksi myös yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) sekä kaksi rahoitusvälinettä, jotka nykyisissä rahoitusnäkymissä rahoitetaan otsakkeesta 6: hätäapuvaraus ja lainatakuut. Lisäksi vähäiselle määrälle kuluja säilytettäisiin kullekin erityiset oikeusperustansa, joita ovat pääasiassa kansainväliset sopimukset, EY:n perustamissopimukseen perustuvat erityisvaltuudet tai komission institutionaaliset oikeudet. Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yhteisön talousarvioon 12. Otsaketta 4 koskevien komission ehdotusten mukaan Euroopan kehitysrahasto (EKR) sisällytettäisiin yhteisön talousarvioon. Tämä on varsin epätodennäköistä, sillä asiasta olisi päätettävä neuvostossa yksimielisesti, eikä moista yksimielisyyttä ole näköpiirissä. Mikäli EKR:ää ei sisällytetä yhteisön talousarvioon, komission DT\ doc 3/16 PE v02-00

4 ehdotuksessa EKR:lle osoitetuille varoille on harkittava vaihtoehtoisia käyttötarkoituksia. 13. Yksi vaihtoehto on poistaa varat kokonaisuudessaan tai osittain yhteisön talousarviosta, jolloin ne eivät myöskään sisältyisi rahoitusnäkymiin. Jos varat kuitenkin säilytetään yhteisön talousarviossa kokonaisuudessaan tai osittain, on päätettävä, mihin ne osoitetaan: otsakkeen 4 muihin välineisiin vai muihin otsakkeisiin. Otsakkeen 4 osuus yhteisön talousarviosta 14. Jäljempänä esitettävistä taulukoista käy ilmi ulkoisiin toimiin osoitettujen varojen osuus yhteisön talousarviosta nykyisissä rahoitusnäkymissä sekä ehdotuksessa uusiksi rahoitusnäkymiksi. Nykyisten rahoitusnäkymien osalta prosenttiosuuteen on sisällytetty otsake 7 (liittymistä valmisteleva strategia), sillä sen alaiset toimet on ehdotettu sisällytettäväksi tulevissa rahoitusnäkymissä uuteen otsakkeeseen Seuraavat taulukot eivät ole suoraan verrattavissa, sillä hallinnollisten kulujen osuutta ei ole mahdollista erottaa muista kuluista. Rahoitusnäkymät otsakkeiden 4 ja 7 osuus koko talousarviosta (Miljoonaa euroa vuoden 2004 hinnoissa) (Lähde: Päätös 2003/430/EY) Otsake 4: määrärahat Otsake 7: määrärahat 2 Osuus koko talousarviosta (4 + 7) 8,3 % 8,2 % 8,1 % 8,2 % 7,4 % 7,3 % 7,2 % (Ilman hallintokuluja) Ehdotus rahoitusnäkymiksi otsakkeen 4 osuus koko talousarviosta (Miljoonaa euroa vuoden 2004 hinnoissa) (Lähde: KOM(2004)0498 lopullinen) Otsake 4: määrärahat Osuus koko talousarviosta 8,4 % 8,7 % 9 % 9,4 % 9,7 % 9,8 % 9,9 % (Sisältää hallintokulut) 1 Vuosien luvut nykyhinnoissa, vuosien luvut vuoden 2004 hinnoissa. 2 EKR sisällytetty lukuihin vertailun mahdollistamiseksi. PE v /16 DT\ doc

5 2. UUSI KEHITYSYHTEISTYÖN JA TALOUDELLISEN YHTEISTYÖN RAHOITUSVÄLINE 1. Uuden ehdotuksen tarkastelu i) Korvattavat ohjelmat 16. Ehdotus asetukseksi kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineestä (DCECI) on tarkoitettu kaikkia niitä maailman maita koskevaksi maantieteelliseksi oikeusperustaksi, jotka eivät kuulu kahden muun maantieteellisen oikeusperustan, eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI) ja liittymistä edeltävän välineen (IPA) soveltamisalaan. Niinpä sillä korvataankin kaikkiaan 16 eri säädöstä, joita sovelletaan suhteissa kehitysmaiden, siirtymävaiheessa olevien maiden sekä teollisuusmaiden kanssa. Ehdotukseen kuuluu myös Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yhteisön talousarvioon. Talousarvioon sisällytettäisiin näin ollen Cotonoun sopimuksen mukainen yhteistyö Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren maiden kanssa. 17. Sen lisäksi, että kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineellä on tarkoitus korvata kaikki sen soveltamisalaan kuuluvat nykyiset maantieteelliset välineet (kuten välineet, joita sovelletaan Aasian ja Latinalaisen Amerikan maihin, Etelä-Afrikkaan sekä Pohjois-Amerikan, Kaukoidän ja Australaasian teollistuneisiin maihin), sillä aiotaan korvata myös alakohtaisia välineitä, joista monet liittyvät Euroopan parlamentin perinteisiin toiminta-aloihin (kuten ihmisoikeuksiin, kansalaisjärjestöjen osarahoitukseen sekä HIV:n/aidsin, tuberkuloosin ja malarian torjuntaohjelmiin). Liitteenä oleva taulukko sisältää täydellisen luettelon säädöksistä, joita ehdotetaan kumottavaksi ja korvattavaksi tätä uutta rahoitusvälinettä koskevalla asetuksella, sekä yksityiskohtaiset tiedot niiden varainhoitoa koskevista määräyksistä. 18. Kukin peräkkäinen Euroopan kehitysrahasto (EKR) on toiminnassa viisi vuotta ja saa rahoituksensa yhteisön talousarvion ulkopuolelta jäsenvaltiokohtaisina maksuosuuksina, jotka ovat tähän saakka määräytyneet eri perustein kuin yhteisön talousarvion rahoitusosuudet. Viimeisin, yhdeksäs EKR perustettiin Cotonoun sopimuksella, ja sen toimintakaudeksi suunniteltiin vuosia Cotonoun sopimuksen ratifioinnin viivästymisen vuoksi yhdeksättä EKR:ää ei kuitenkaan voitu panna täytäntöön ennen kuin vuonna Siihen asti EKR:n toimet rahoitettiin kuudennen, seitsemännen ja kahdeksannen EKR:n maksamatta jääneistä määrärahoista. Yhdeksännen EKR:n toimintakausi on siis Sen kokonaismäärärahat ovat 13,8 miljardia euroa eli vuosittain keskimäärin miljoonaa euroa. ii) Ehdotuksen määräykset rahoitusvälineen varainhoidosta 19. Rahoitusvälineelle ei ole asetusehdotuksessa esitetty päättymisaikaa, sillä väline on tarkoitettu jatkuvakestoiseksi. Rahoituspuitteet on kuitenkin laadittu vuosiksi : välineelle esitetään yhteensä miljoonaa euroa. Ehdotukseen ei sisälly 1 Ehdotuksen luvut on annettu nykyhinnoissa. DT\ doc 5/16 PE v02-00

6 jäsenvaltio-, alue- tai alakohtaista jaottelua tai edes jaottelua kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välillä, mutta sitä vastoin siinä on määritelty EKR:n aiottu määrärahaosuus yhteisön talousarviosta: Suunniteltu määrärahaosuus on miljoonaa euroa. Komission rahoitussuunnitelmasta käy ilmi, että EKR:lle on varattu osuus yhteisön määrärahoista vuosiksi eli yhdeksännen EKR:n päättymisestä lähtien. Vertailun mahdollistamiseksi myös vuosille on kuitenkin annettu viitteellinen luku. Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välineelle ehdotetut määrärahat ( 29. syyskuuta 2004 annettuihin komission ehdotuksiin perustuvat määrät miljoonissa euroissa, vuoden 2004 hinnoissa, hallinnolliset kulut pois luettuina) Yhteensä Kokonaismäärärahat EKR (viitteelliset määrät vuosille ) Keskimääräinen 11 % 10,9 % 4,8 % 5,2 % 2,4 % 1,6 % 1,8 % 4,9 % kasvu (keskim.) Kasvu vuodesta Komissio ehdottaa, että kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välineelle osoitetaan vuosina yhteensä 44 prosenttia otsakkeen 4 määrärahoista. Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välineen osuus otsakkeen 4 määrärahoista ( 29. syyskuuta 2004 annettuihin komission ehdotuksiin perustuvat määrät miljoonissa euroissa, vuoden 2004 hinnoissa, hallinnolliset kulut pois luettuina) 4 Osuus otsakkeen 4 varoista: Yhteensä (07-13) 41,4 % 45,8 % 45,8 % 45,2 % 44,6 % 43,3 % 42,2 % 41,2 % 44 % (keskim.) 20. Asetusehdotuksesta ei käy ilmi, kuinka rahoitus jakautuu maiden, alueiden, aihepiirikohtaisten tavoitteiden tai ohjelmatyyppien välillä. Rahoituksen viitemäärään kuitenkin sisältyy erillinen luku, joka vastaa EKR:n suunniteltua osuutta yhteisön talousarviosta. Ehdotus ei myöskään sisällä viitteitä niiden määrärahojen tasosta, jotka yhteisön talousarviosta jo nyt rahoitettaville ohjelmille varataan uuden rahoitusvälineen puitteissa, eikä myöskään määrärahojen jakautumisesta kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välillä. Koska moni korvattavista 16 välineestä sisälsi tiettyjä maantieteellisiä alueita tai aihepiirikohtaisia aloja koskevia yhteispäätöksellä säädettyjä määräyksiä varainhoidosta, parlamentti menettää 1 Rahoitusselvitys nro 19, tarkistus 2, 20. lokakuuta Vuoden 2008 ja sen jälkeisissä luvuissa EKR on sisällytetty yhteisön talousarvioon. 3 Tämän luvun avulla komissio on vertailun mahdollistamiseksi laskenut EKR:n rahoitusosuuden, ikään kuin EKR olisi sisällytetty yhteisön talousarvioon jo vuosina Rahoitusselvitys nro 19, tarkistus 2, 20. lokakuuta PE v /16 DT\ doc

7 ehdotuksen myötä huomattavasti varainhoitoa koskevaa vaikutusvaltaansa. Nähtäväksi jää, selventääkö itse talousarvion rakenne mitään näistä seikoista ja lankeaako parlamentin tehtäväksi ajaa läpi tarvittavat muutokset asianomaisiin lukuihin tai budjettikohtiin. Tässä yhteydessä on huomattava, että viime vuosina komission linjana on ollut vähentää ulkoisten toimien otsakkeen alaisia budjettikohtia, mikä ei ole omiaan edistämään avoimuutta eikä helpottamaan parlamentin ennakkovalvontaa. Parlamentti ei kuitenkaan koskaan ole katsonut olevansa sidottu noudattamaan komission sisäistä rakennetta, jota heijastaa talousarvion toimintoperusteinen rakenne, ja siksi se voikin soveltaa samaa oikeusperustaa useampaan kuin yhteen budjettikohtaan. iii) Oikeusperusta ja menettely 21. Ehdotus asetukseksi kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineestä perustuu EY:n perustamissopimuksen 179 artiklaan, jonka nojalla sovelletaan yhteispäätösmenettelyä, ja 181a artiklaan, jonka perusteella sovelletaan kuulemismenettelyä. Näin ollen asetus hyväksytään yhteispäätösmenettelyä noudattaen. iv) Yleinen tavoite ja maantieteellinen soveltamisala 22. Ehdotetulla kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välineellä tuntuu selvästi olevan paikkaava tarkoitus; sen avulla komissio voi toteuttaa lukuisia toimia kaikissa maissa, jotka eivät kuulu muiden maantieteellisten välineiden soveltamisalaan. 23. Tämän tuloksena rahoitusvälineen soveltamisalan ainoa maantieteellinen rajoitus on kielteinen luettelo, jonka mukaan välinettä ei voida soveltaa yhteisön jäsenvaltioihin tai merentakaisiin maihin ja alueisiin, alueisiin, jotka saavat yhteisön tukea liittymistä valmistelevasta välineestä tai eurooppalaisesta naapuruuden ja kumppanuuden tavoitteesta, eikä kansainvälisiin monenvälisesti toteuttaviin toimenpiteisiin. 24. Asetusehdotuksessa ei aseteta kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineelle minkäänlaista yleistä tavoitetta. Sen sijasta ehdotukseen sisältyy hyvin yleisluontoinen luettelo aloista, joita välineestä voidaan tukea. Näitä ovat muun muassa kehitysyhteistyö, taloudellinen yhteistyö, rahoitusalan sekä tieteellisen ja teknisen alan yhteistyö, kaikki muut yhteistyön muodot kumppanuusmaiden ja alueiden kanssa sekä kansainväliset toimenpiteet, joilla edistetään EU:n sisäisten politiikkojen tavoitteiden täyttymistä EU:n ulkopuolella. Vaikka komissio, parlamentti ja jäsenvaltiot ovat useasti todenneet vuosituhannen kehitystavoitteiden olevan keskeisessä osassa kehitysyhteistyöpolitiikassa, nämä tavoitteet eivät kuitenkaan kuulu uuden rahoitusvälineen tavoitteisiin. Kun tavoitteet on määritelty hyvin väljästi, tukikelpoisista aloista voidaan päättää kuulematta parlamenttia. DT\ doc 7/16 PE v02-00

8 v) Eurooppalainen lisäarvo 25. Ehdotusten saatteeksi syyskuussa 2004 annetussa komission tiedonannossa 1 ulkomaanavun välineistä kuvaillaan etuja, joita koituu ulkoisten toimien toteuttamisesta Euroopan tasolla. Muun muassa korostetaan seuraavia etuja: Mahdollistetaan tämän politiikan alan lähestyminen tehokkaammin ja keskitetymmin ja kootaan yhteen unionin ja jäsenvaltioiden käytettävissä olevat pääasialliset rahoitusvälineet. Koska EU:lla on yksinomainen toimivalta kauppapolitiikan alalla, vain Euroopan tasolla voidaan ottaa käyttöön kaikki tarjolla olevat välineet. EU:n tasolla voidaan pyrkiä toteuttamaan johdonmukaisempaa ja koordinoidumpaa lähestymistapaa kuin kaikkien 25 jäsenvaltion toimiessa itsenäisesti. Euroopan tason toimilla on mahdollisuus edistää huomattavasti lahjoittajien välistä koordinointia, joka on ennen kaikkea kehitysyhteistyöpolitiikan suuri ongelmakohta. Voimavaroja yhdistämällä voidaan lisätä tehokkuutta. Tämä on erityisen tärkeää sellaisten infrastruktuureihin liittyvien toimien osalta, joita todennäköisesti toteutetaan rajat ylittävien ohjelmien yhteydessä. EU:n toimien täytäntöönpano kannattaa kilpailuttaa koko EU:n tasolla, jolloin on mahdollista hyödyntää kaikkea EU:n alueen asiantuntemusta. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun kehitysmaissa toteutetaan eräitä toimia, joiden osalta yksittäisistä jäsenvaltioista löytyvä asiantuntemus voi olla rajallista. 2. Täytäntöönpano 26. Nykyisten rahoitusnäkymien soveltamiskauden alussa yhteisön kehitysyhteistyöpolitiikan täytäntöönpanossa oli ajauduttu jonkinasteiseen kriisiin. Luonteenomaista tilanteelle olivat valtavat viipeet sekä yhteisön talousarviosta maksettavien että EKR:n alaisten tukien hallinnoinnissa, minkä vuoksi yhä useammat hankkeet lykkääntyivät ja tukien maksaminen viivästyi. Ennen vuotta 1995 oli maksamatta miljoonaa euroa yhteisön talousarvion alaisia tukia ja miljoonaa euroa EKR:stä maksettavia tukia, minkä lisäksi talousarvion alaisia lepääviä sitoumuksia oli käyttämättä miljoonaa euroa ja EKR:n sitoumuksia 536 miljoonaa euroa. 27. Komissio myönsi 16. toukokuuta 2000 antamassaan tiedonannossa 4, että sen ulkomaanavun kulut olivat nousseet siinä määrin että se oli ylikuormittanut ulkomaanapua hallinnoivan henkilöstönsä. Samalla komissio ilmoitti kunnianhimoisesta aikeestaan uudistaa ulkomaanavun hallinnointia ja siten parantaa menettelyjä. Uudistukseen sisältyi EuropeAid-yhteistyötoimiston perustaminen, 1 KOM(2004)0626 lopullinen marraskuuta joulukuuta Komission tiedonanto ulkomaanavun hallinnoinnin uudistamisesta. PE v /16 DT\ doc

9 vastuun luovuttaminen laajalti valtuutetuille tukiviranomaisille päätöksenteon tuomiseksi lähemmäksi tuensaajia (eli hallinnon hajauttaminen) sekä aloite kaikkien ennen vuotta 1995 tehtyjen maksusitoumusten sekä vuosien lepäävien sitoumusten tutkimisesta. 28. Vuoden 2002 loppuun mennessä vuotta 1995 edeltäneiden maksamattomien tukien määrä oli supistunut 80 prosenttia yhteisön talousarvion osalta ja 60 prosenttia EKR:n osalta, ja lepäävien sitoumusten määrä oli samassa ajassa supistunut 27 prosenttia talousarvion osalta ja 54 prosenttia EKR:n osalta. 29. Hallinnon hajauttaminen on myös osoittautunut tuloksekkaaksi. Maaliskuuhun 2004 mennessä uudistusprosessi oli ulotettu 63 valtuutettuun tukiviranomaiseen, joiden vastuulla on yhteensä 123 valtiota tai aluetta, ja noin 70 prosenttia yhteisön ulkomaanavun hallinnoinnista oli kanavoitu niille. Komission sisäinen arviointi paljasti ulkomaanavun toimittamisen nopeutuneen ja parantuneen, ja muut kansainväliset toimijat vahvistivat niin ikään komission uskottavuuden avuntarjoajana lisääntyneen Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yhteisön talousarvioon i) Johdanto 30. Ehdotetuista uusista rahoitusvälineistä kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön väline on selvimmin tarkoitettu kattamaan toiminnot, jotka tällä hetkellä rahoitetaan yhteisön talousarvion ulkopuolelta EKR:stä, vaikka osia nykyisen EKR:n rahoituksesta onkin ehdotettu siirrettäväksi myös muiden välineiden 2 alle. Tämä lähestymistapa noudattaa lokakuussa 2003 annettua komission tiedonantoa Kohti AKT-maiden kanssa tehtävän yhteistyön täydellistä integroimista EU:n talousarvioon 3, jossa puollettiin vahvasti EKR:n sisällyttämistä yhteisön talousarvioon. ii) Menettely 31. Menettelyllisesti EKR:n sisällyttäminen yhteisön talousarvioon vaatii neuvoston yksimielisen päätöksen. EKR:llä on kuitenkin yhteisön lainsäädännön ulkopuolinen oikeusperusta, Cotonoun sopimus, joka on erillinen kansainvälinen sopimus EU:n jäsenvaltioiden sekä AKT-ryhmään kuuluvien maiden välillä. Tätä oikeusperustaa on niin ikään muutettava, mikäli EKR sisällytetään yhteisön talousarvioon. Jos talousarvioon sisällyttämisestä päätetään, Euroopan parlamentille jää asiassa ainoastaan muodollinen rooli budjettivallan käyttäjänä. 1 Richard Manning, OECD:n kehitysapukomitean puheenjohtaja. 2 Näitä ovat erityisesti vakausväline, johon on tarkoitus sisällyttää Afrikan rauhanrahasto, sekä humanitaarisen avun väline, jonka piiriin kuuluisi hätäapu AKT-maissa. 3 KOM(2003)0590. DT\ doc 9/16 PE v02-00

10 iii) Nykytilanne 32. Lokakuussa 2003 annettu tiedonanto nostatti laajan keskustelun neuvostossa. Monet valtuuskunnat kuitenkin edelleen vastustivat sulauttamista yhteisön talousarvioon, eikä puoltavaa päätöstä siis saatu aikaiseksi. Ehdotusta ei silti muodollisesti hylätty; se poistettiin neuvoston asialistalta, eikä aiheesta tällä hetkellä ole meneillään muodollisia keskusteluja. 33. Cotonoun sopimuksen meneillään olevan väliarvioinnin yhteydessä komissio osoitti helmikuussa 2004 ne sopimuksen osa-alueet, joista se toivoi neuvoteltavan. Valtaosa komission osoittamista kohdista oli juuri niitä, joiden muuttamista EKR:n saattaminen osaksi yhteisön talousarviota edellyttäisi. Väliarviointia koskevat neuvottelut ovat meneillään. AKT-maiden ryhmä ei ole vielä ilmaissut virallista kantaansa EKR:n sisällyttämiseen yhteisön talousarvioon, vaikka AKT-maiden edustajat ovatkin monesti ilmaisseet huolensa useista toimenpiteen todennäköisistä seurauksista. 34. Euroopan parlamentti on puoltanut EKR:n sisällyttämistä yhteisön talousarvioon lukuisissa päätöslauselmissaan vuodesta lähtien, jolloin asia ensi kertaa nousi esille. Viimeisin päätöslauselma aiheesta annettiin 1. huhtikuuta 2004 Michel-Ange Scarbonchin laatiman mietinnön pohjalta. Parlamentin kantaa koskevat yksityiskohtaiset tiedot löytyvät liitteenä olevasta taulukosta. 35. On huomattava, ettei parlamentti puoltanut varauksetta EKR:n sisällyttämistä yhteisön talousarvioon, eikä tätä sisällyttämistä saisi toteuttaa muiden politiikoiden kustannuksella. 4. Julkinen kehitysapu (ODA) 36. Komissio myöntää ehdotettujen otsakkeen 4 alaisten rahoitusvälineiden rakenteesta seuraavan, että otsakkeen 4 alaisen julkisen kehitysavun tarkkaa määrää ei voida antaa, koska määrä riippuu siitä, miten varoja tulevaisuudessa osoitetaan eri rahoitusvälineille 2. Tämä johtuu paljolti kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineestä rahoitettavan kehitysavun vähäisestä läpinäkyvyydestä. Vakausvälinettä koskevan ehdotuksen johdannossa tosin mainitaan, että enin osa sen varoista olisi julkista kehitysapua. Taulukossaan nro 44 komissio antaa vuoden 2003 lukujen pohjalta karkean arvion julkisen kehitysavun todennäköisistä määristä. Arvio perustuu olettamukseen, että tulevaisuudessa määrärahat jakautuvat samansuuntaisesti päivänä helmikuuta 1973 annettu päätöslauselma, EYVL 14, , s Taulukko 37. PE v /16 DT\ doc

11 3. HUMANITAARINEN APU EI UUSIA EHDOTUKSIA 1. Tarkastelu i) Kumottavat välineet 37. Komissio ei ole ehdottanut humanitaarisen avun nykyisen välineen 1 kumoamista, uudistamista tai muuttamista. Komission ehdotuksen mukaan toimia toteutettaisiin edelleen nykyisen asetuksen nojalla, ja tästä tulisi yksi kuudesta rahoitusvälineestä, joihin ulkoisten toimien tulee perustua. 38. Nykyisellään humanitaarista toimintaa rahoitetaan myös muista välineistä, joihin sisältyy molemminpuolisen poissulkemisen vaatimuksia ja jotka näin ollen eivät kata humanitaarisesta avusta annetun asetuksen soveltamisalaan kuuluvia toimia. Komissio ehdottaa näiden välineiden kumoamista ja niihin perustuvan toiminnan siirtämistä muuttumattomana pysyvän humanitaarisesta avusta annetun asetuksen piiriin. Elintarvikeapu ja elintarviketurvallisuus 2. Komissio ehdottaa elintarvikeaputoimien toteuttamista humanitaarisesta avusta annetun asetuksen puitteissa. Elintarviketurvallisuutta koskevat säännökset sisällytettäisiin uuteen kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineeseen. Apu kotiseudultaan siirtymään joutuneille väestöryhmille 3. Nämä tukitoimet, joilla on tarkoitus täyttää hätäavun, jälleenrakentamisen ja kehittämisen väliin jäävä alue, sisällytettäisiin myös humanitaarisesta avusta annetun asetuksen soveltamisalaan. Komission ehdotus näiden välineiden kumoamisesta sisältyy kehitysyhteistyötä ja taloudellista yhteistyötä koskevaan asetusehdotukseen. 39. Lisäksi osa Euroopan kehitysrahaston varoista on varattu lyhyen aikavälin hätäaputoimiin, mukaan luettuna apu pakolaisille ja siirtymään joutuneille henkilöille. Nämä toimet rahoitetaan rahoituspuitteiden B-osasta, jonka määrärahoja ei ole etukäteen jaettu, sillä ne on tarkoitettu ennakoimattomien tarpeiden rahoittamiseen. Neuvosto asetti lyhyen aikavälin hätäaputoimien enimmäismäärärahoiksi 270 miljoonaa euroa koko yhdeksännen EKR:n toiminta-aikana (eli vuositasolla keskimäärin 55 miljoonaa euroa). Komissio ehdottaa, että humanitaarisesta avusta annetun asetuksen soveltamisala ulotetaan näihin toimiin, kun päätetään EKR:n sisällyttämisestä yhteisön talousarvioon. 1 Neuvoston asetus (EY) N:o 1257/96. 2 Neuvoston asetus (EY) N:o 1292/96 elintarvikeapupolitiikasta ja elintarvikeavun hallinnosta sekä elintarviketurvaan liittyvistä erityisistä tukitoimista, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 1726/ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 2130/2001 toimista, jotka koskevat kotiseudultaan siirtymään joutuneiden väestöryhmien avustamista Aasian ja Latinalaisen Amerikan kehitysmaissa. DT\ doc 11/16 PE v02-00

12 i) Varainhoitoa koskevat määräykset 40. Koska asetus humanitaarisesta avusta annettiin vuonna 1996, siinä ei esitetä viitteellisiä rahoitusmääriä seuraavia rahoitusnäkymiä varten. Siksi ainoat saatavissa olevat luvut sisältyvät komission toimittamiin teknisiin tietoihin 1, eivätkä ne ole sitovia. Näiden lukujen pohjalta voidaan laatia seuraavat taulukot: Komission ehdottamat humanitaarisen avun määrärahat (Miljoonaa euroa vuoden 2004 hinnoissa) (Lähde: Taulukko 37) YHTEENSÄ Kokonaisrahoitus josta ent EKR:n osuus Keskim. Kasvu 2 1,2 % 1,1 % 1,1 % 1,1 % 1,1 % 1,1 % 2,2 % Kasvu vuodesta 2006 Osuus otsakkeen 4 varoista: ,9 % (keskim.) 5,8 % 7,2 % 7,3 % 7 % 6,6 % 6,3 % 6,2 % 6 % 41. Euroopan komission humanitaarisen avun toimiston normaalin käytännön mukaan 15 prosenttia humanitaarisen avun budjettikohdan määrärahoista jätetään ennalta osoittamatta. Tarkoituksena on käyttää näitä varoja ennakoimattomissa tilanteissa. Tämä määrä on kuitenkin jatkuvasti osoittautunut riittämättömäksi, ja budjettikohtaa on vuodesta toiseen ollut vahvistettava määrärahasiirroin. Näissä olosuhteissa varoja on yleensä siirretty hätäapuvarauksesta, ja ehdotuksen mukaan tämän olisi oltava mahdollista uusienkin rahoitusnäkymien kaudella. Budjettivaltaa käyttävien kahden osapuolen sopimuksen mukaan hätäapuvarauksesta rahoitetaan ensisijaisesti humanitaarisia toimia ja tarvittaessa siviilikriisinhallintaa ja väestönsuojelua. Sama teksti sisältyy komission ehdotukseen uudeksi toimielinten sopimukseksi. Humanitaarisen avun varauksen merkitys kävi ilmeiseksi Aasiassa 26. joulukuuta 2004 sattuneesta tsunamista aiheutuneen katastrofin myötä, jolloin varauksesta rahoitettiin hätäapua 100 miljoonalla eurolla. Komission toimittamista teknisistä tiedoista käyvät ilmi uusissa rahoitusnäkymissä otsakkeesta 6 otsakkeeseen 4 siirrettävän varauksen määrärahaosuudet vuosina : 1 Taulukko Vuoden 2007 lukua ei ole annettu, sillä kasvua vääristää elintarvikeapua koskevan yleissopimuksen alaisten varojen ottaminen humanitaarisesta avusta annetun asetuksen piiriin. Vertailun helpottamiseksi EKR:ää ei ole otettu huomioon laskettaessa vuoden 2008 lukuja. PE v /16 DT\ doc

13 Komission ehdottamien humanitaarisen avun määrärahojen osuus otsakkeen 4 määrärahoista (Miljoonaa euroa vuoden 2004 hinnoissa) YHTEENSÄ Kokonaisrahoitus Osuus otsakkeen 4 varoista: 1,9 % 1,8 % 1,7 % 1,6 % 1,5 % 1,5 % 1,4 % 1,6 % (keskim.) 42. Varauksen käyttämiseen liittyvät menettelyt saattavat kuitenkin osoittautua raskaammiksi kuin hätätilanteessa olisi toivottavaa. Kannattaisikin harkita joustavampien menettelyjen käyttöönottoa sellaisia olosuhteita varten, joissa tarvitaan humanitaarista apua. iii) Eurooppalainen lisäarvo 43. EU:n alue on merkittävin humanitaarisen avun antaja maailmassa, ja yhteisön osuus EU:n alueella tuotettavasta avusta on noin 25 prosenttia. Yhteisön osuus täydentää jäsenvaltioiden kansallisia humanitaarisen avun määrärahoja ja tekee EU:sta suurimman avuntarjoajan maailmassa lisäten samalla sen kansainvälistä painoarvoa. Tarkemmin eriteltynä EU:n tason toiminnasta koituvat seuraavat edut: EU:n kriittinen massa riittää maailmanlaajuisen ulottuvuuden saavuttamiseen: toimia toteutetaan yli 50 maassa ja kaikilla mantereilla. Merkittävän panostuksensa ansiosta EU:lla on yksittäisiä jäsenvaltioita enemmän vaikutusvaltaa humanitaarisen alan kansainvälisessä työskentelyssä erityisesti suhteessa muihin avuntarjoajiin (kuten Yhdysvaltoihin) tai maailmanlaajuisiin aloitteisiin. EU:n tason toiminnan avulla voidaan levittää hyviä avustuskäytänteitä laadukkaan avun toimittamiseksi mitä osoittaa sekin, että jäsenvaltiot käyttävät yhä useammin hyväkseen komission menetelmiä ja indikaattoreita laatiessaan laadukkaan humanitaarisen avun strategioita. DT\ doc 13/16 PE v02-00

14 OSA C KYSYMYKSET Otsake Kun otetaan huomioon otsakkeen 4 määrärahoihin nykyisten rahoitusnäkymien aikana kohdistunut valtava paine ja lähes jokavuotinen tarve turvautua joustovälineeseen, riittävätkö otsakkeelle 4 esitetyt määrärahat toteuttamaan EU:n tavoitteet humanitaarisen avun alalla? Vai olisiko EU:n tavoitteita tarkistettava (ja missä määrin) suhteessa rahoitusnäkymien yleiseen kokonaismäärään? 2. Onko otsakkeelle 4 esitetty osuus talousarviomäärärahoista riittävä, jotta EU:sta voisi tavoitteensa mukaisesti tulla maailmanlaajuinen toimija ja jotta EU voisi vastata usein esitettyihin syytöksiin, joiden mukaan sillä ei ole kokoaan vastaavaa painoarvoa ulkoisten toimien alalla. 3. Heijastavatko eri rahoitusvälineille ehdotetut rahoituspuitteet parlamentin ensisijaisia tavoitteita? 4. Onko parlamentti valmis hyväksymään ehdotuksen määrärahojen jakamisesta eri välineiden kesken ja sen, että ainoastaan kahdesta välineestä päätetään yhteispäätösmenettelyllä, kun taas muiden kohdalla sovelletaan kuulemismenettelyä ja väljempiä varainhoitoa koskevia määräyksiä? Olisiko tarpeen harkita alaotsakkeiden käyttöä tai muita keinoja, joilla voitaisiin valvoa, että rahoitusvälineiden välistä määrärahojen jakoa noudatetaan? 5. Kun otetaan huomioon, että Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yhteisön talousarvioon on hyvin epätodennäköistä, mitä parlamentti pitää parhaana käyttötarkoituksena tätä varten esitetyille määrärahoille? Pitäisikö ne säilyttää kokonaisuudessaan tai osittain osana talousarviota? Pitäisikö ne siinä tapauksessa säilyttää otsakkeen 4 alla, vai olisiko ne siirrettävä johonkin muuhun otsakkeeseen? Jos ne olisi säilytettävä otsakkeen 4 alla, millä periaatteella ne olisi jaettava uudelleen? 6. Ehdotetun uuden otsakkeen 4 myötä eri toimien läpinäkyvyys vähenee rahoitusvälineiden keskittämisen kautta. Voiko parlamentti hyväksyä tämän? 7. Hyväksyykö parlamentti maantieteellisille rahoitusvälineille ehdotetun samankeskisten ympyröiden mallin, vai olisiko harkittava jotakin muuta jakoperustetta? Olisiko näiden perusteiden pohjauduttava niihin maailman alueisiin, joiden kanssa EU ylläpitää suhteita, vai johonkin muuhun kriteeriin (kuten BKT:hen asukasta kohti)? 8. Onko kolme paras mahdollinen lukumäärä aihepiirikohtaisille välineille? Hyväksyykö parlamentti siinä tapauksessa luettelon aloista, joihin liittyviä toimia voidaan rahoittaa vain erityisolosuhteissa? Olisiko parlamentin kannalta parempi säilyttää nykyisenkaltaiset alakohtaiset välineet? 1 Nämä päätelmät sisältyvät myös muihin otsaketta 4 käsitteleviin työasiakirjoihin. PE v /16 DT\ doc

15 9. Onko ennakoimattomia tarpeita varten tarpeen säilyttää määrärahamarginaali tai jonkinlainen joustonvara, vai voidaanko poikkeuksellisia tilanteita varten ehdotetuilla kolmella välineellä tyydyttävästi täyttää tämä tehtävä? 10. Vaikka otsakkeen 4 jonkinasteinen selkiyttäminen onkin kiistattomasti tarpeen, voiko parlamentti hyväksyä ehdotuksen rahoitusvälineiden karsimisesta ainoastaan kuuteen uuteen välineeseen? Olisiko parlamentin pyrittävä löytämään toisenlainen jako lainsäädäntövälineiden välille? Kehitysyhteistyö ja taloudellinen yhteistyö 1. Onko määrärahojen kokonaismäärä riittävä niiden tavoitteiden toteuttamiseksi, jotka koskevat EU:n suhteita kehitys- ja teollisuusmaihin muualla kuin yhteisön lähialueilla? Riittävätkö kehitysapumäärärahat kehitysavun osuuden nostamiseksi YK:n lahjoittajamaille asettamalle tavoitetasolle eli 0,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen? Vastaavatko AKT-maille näissä rahoituspuitteissa osoitetut määrärahat niiden tarpeita, ja voidaanko niiden turvin toteuttaa yhdeksännen EKR:n seuraajalle lankeavat toimet? 2. Vastaako kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön välineelle ehdotettu 44 prosentin osuus otsakkeen 4 kokonaismäärärahoista parlamentin ensisijaisia tavoitteita? Humanitaarinen apu 1. Katsooko parlamentti, että ehdotetuilla humanitaarisen avun määrärahoilla yhdessä hätäapuvarauksen ensisijaisen käytön kanssa voidaan vastata uusien rahoitusnäkymien voimassaolokauden todennäköisiin tarpeisiin? 2. Vastaako esitetty 8,3 prosentin 1 enimmäisosuus otsakkeen 4 kokonaismäärärahoista parlamentin toiveita humanitaarisen avun määrärahoista? 3. Kun otetaan huomioon monien humanitaarisen avun tointen ennakoimaton luonne sekä jokavuotinen tarve lisätä rahoitusta muista lähteistä, olisiko paikallaan luoda lisäksi joustonvaraa muunlaisilla ratkaisuilla? Kannattaisiko komission jättää suurempi osuus humanitaarisen avun määrärahoista ennalta osoittamatta ennakoimattomien tarpeiden huomioon ottamiseksi? 1 Humanitaarisen avun määrärahat sekä hätäapuvaraus. DT\ doc 15/16 PE v02-00

16 OSA D PÄÄTELMÄT Ennakoimatta keskustelun tuloksia ja niitä vastauksia, joita esitettyihin kysymyksiin saadaan, voidaan tehdä seuraavat päätelmät: a) todetaan, että komission ehdotuksessa EU:n ulkoiset toimet säilytettäisiin otsakkeen 4 alla aivan kuten nykyisissäkin rahoitusnäkymissä. Liittymistä valmisteleva strategia kuitenkin sisällytettäisiin otsakkeeseen 4; b) suhtaudutaan myönteisesti rakenteellisiin selkiyttämispyrkimyksiin ja poliittiseen viestiin, joka annetaan sisällyttämällä nykyinen otsake 7 Liittymistä valmisteleva strategia otsakkeeseen 4; c) arvioidaan erityisten komiteoiden lausuntojen pohjalta, kuvastaako otsakkeen 4 alle ehdotettujen neljän uuden rahoitusvälineen liittymistä edeltävän rahoitusvälineen (IPA), eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden rahoitusvälineen (ENPI), kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen (DCEC) sekä vakautusvälineen välinen jako lainsäädäntöön ja talousarvioon liittyviä parlamentin poliittisia tavoitteita; d) vaaditaan ulkoisiin toimiin riittävästi määrärahoja, jotta EU:sta voisi tulla todellinen maailmanlaajuinen kumppani ja jotta EU:lla olisi riittävät voimavarat poliittisten tavoitteidensa saavuttamiseksi; e) katsotaan, että EKR:n sisällyttämisen yhteisön talousarvioon ei pitäisi tapahtua muiden politiikanalojen kustannuksella, ja halutaan välttää nykyisten rahoitusnäkymien aikana otsakkeeseen 4 kohdistunut alituinen paine; f) tunnustetaan, että mikäli uusien rahoitusnäkymien toteutunut loppusumma on pienempi kuin komission esittämä kokonaismäärä, Euroopan parlamentin olisi uusia rahoitusnäkymiä koskevia ensisijaisia tavoitteitaan määritellessään sidottava toisiinsa määrärahojen yleinen enimmäismäärä sekä otsakkeen 4 määrärahojen enimmäismäärä. PE v /16 DT\ doc